CHAPITRE XIII. SRI LANKA¹

I. INTRODUCTION

Le secteur agricole est de moins en moins important mais il continue de jouer un rôle décisif dans l'économie. En 1998, la part de l'agriculture dans le PIB a chuté pour s'établir à 17 pour cent et celle de la main d'_uvre totale employée était de 36 pour cent. On estime que près de 75 pour cent de la population est encore rurale, c'est-à-dire qu'elle travaille pour l'essentiel dans l'agriculture, compte tenu des liens étroits entre ce secteur et l'économie rurale. De ce fait, il existe de fortes possibilités d'expansion économique dans ce secteur.

Sri Lanka a par le passé suivi une politique agricole à deux vitesses. On distingue d'une part le secteur des plantations concernant les cultures d'exportation comme le thé, le caoutchouc et les noix de coco qui a bénéficié de certaines incitations fournies pour l'expansion des exportations et des réserves de devises. D'autre part, le secteur traditionnel reposait sur les petits exploitants qui produisent principalement des denrées de base. Ce secteur que l'on appelle parfois " agriculture de subsistance" a également bénéficié d'un niveau élevé de protection contre les importations. Il a également reçu un soutien provenant d'intrants subventionnés (notamment les engrais, les semences et le matériel végétal) et d'autres mesures, telles que les crédits assortis d'un faible taux d'intérêt, la commercialisation assurée par un réseau d'organismes semi-publics et la fourniture pratiquement gratuite d'eau d'irrigation. Dans une grande mesure, cet appui concernait principalement le secteur alimentaire, et avait pour double objectif de fournir des avantages économiques aux nombreux petits propriétaires, et d'encourager l'autosuffisance alimentaire.

Sri Lanka s'est engagé dans un vaste processus de libéralisation économique en 1977. Le premier cycle de réformes a touché de nombreux aspects de politique économique, et notamment les échanges. Une "deuxième vague" libérale a eu lieu en 1990. De ce fait, lorsque l'Accord sur l'OMC a été signé en 1994, l'environnement économique était déjà assez favorable, le secteur privé étant le principal "moteur de la croissance".

Dans le domaine de l'agriculture toutefois, il faut tenir compte de nombreux objectifs socio-économiques. La "sécurité alimentaire" est encore prioritaire et l'on considère qu'il est fondamental de garantir aux communautés agricoles des revenus minimum et un pouvoir d'achat. L'accroissement de la production alimentaire est important pour la sécurité alimentaire en raison du rôle de l'agriculture dans l'économie. Parallèlement, il est nécessaire de réduire les dépenses en devises consacrées aux denrées alimentaires car les exportations des principaux produits du Sri Lanka (thé, caoutchouc et noix de coco) doivent faire face à l'instabilité des marchés mondiaux. Les règles relatives aux politiques internes et de frontière du Cycle d'Uruguay sont un défi que doit relever le pays s'il veut assurer le développement du secteur agricole.

II. BILAN DE LA MISE EN _UVRE DE L'ACCORD SUR L'AGRICULTURE

2.1 Accès aux marchés

En 1994, Sri Lanka avait déjà entrepris un processus de libéralisation ayant à quelques exceptions près supprimé la plupart des obstacles non tarifaires aux échanges. Il n'a donc pas été difficile d'appliquer les dispositions de l'Accord sur l'agriculture, à son entrée en vigueur, en 1995.

Dans le Cycle d'Uruguay, Sri Lanka a décidé de consolider toutes les lignes tarifaires agricoles à 50 pour cent. Parallèlement, les pouvoirs publics se sont également engagés à réduire progressivement et à harmoniser les droits de douane jusqu'à parvenir à un taux unique. L'objectif principal était d'appliquer deux niveaux de droits de douane, de 10 et 20 pour cent (en 1996) et de terminer l'uniformisation à 15 pour cent, en 1997 ou en 1998. Toutefois ce projet a été écarté pour le moment et les taux actuels des principaux produits agricoles sont établis à 35 pour cent, à l'exception du tabac pour lequel les droits sont plus élevés. Pour certaines cultures médicinales, les droits de douane sont de 10 pour cent (tableau 1). En outre, sur un certain nombre de produits les droits ont été supprimés pour ne pas augmenter le coût de la vie. Les importations de toutes les semences et de tout le matériel végétal nécessaires à l'agriculture sont exemptés de droits, tout comme celles concernant les machines et les équipements destinés à l'application de technologies de pointe, en agriculture.

Tableau 1: Droits de douane effectivement appliqués sur certains produits agricoles (pourcentage ad valorem)

Source: Notification au service des douanes.

Ainsi, par rapport à la situation qui existe dans de nombreux pays en développement, les modalités d'accès aux marchés, à Sri Lanka, sont remarquablement libérales. Toutefois, le passage à un régime d'importation libéral n'a pas été sans heurts. L'un des principaux enjeux consiste à maintenir et à améliorer la compétitivité des secteurs de production nationaux, tout en abaissant les droits de douane. Lorsque la libéralisation des échanges conduit à une forte poussée des importations susceptible de déstabiliser la production du pays, les conséquences peuvent être graves pour une part importante de la population rurale. Les cas suivants illustrent les problèmes de Sri Lanka pour l'accès aux marchés.

A Sri Lanka la principale culture vivrière est le riz. Du fait de la place essentielle qu'il occupe dans l'alimentation de la population, il a reçu un traitement particulier. Récemment, la superficie cultivée a augmenté mais les rendements ont eu tendance à stagner. Qui plus est, les coûts de production ont augmenté de manière significative, ce qui a compromis la rentabilité de l'agriculture. Compte tenu de l'importance de la production rizicole, tant du point de vue des approvisionnements que des revenus agricoles, la politique d'importation relative au riz est d'une importance cruciale et une ultérieure libéralisation des échanges nécessite des précautions. En outre, les importations de blé et de farine de blé ont également des répercussions sur le secteur du riz (voir ci-après).

Le blé est un autre produit clé de l'alimentation locale, mais contrairement au riz, il n'est pas produit dans le pays. De grandes quantités sont importées par une entreprises semi-publique - Cooperative Wholesale Establishment (CWE)- qui jouit d'un monopole. Jusqu'en 1994, les prix de la farine étaient établis pour couvrir le coût de la production et le CWE réalisait des profits sur les ventes. La présence de farine de blé relativement bon marché a eu pour effet de décourager la culture du riz, ce qui a entraîné une modification des politiques en vue du maintien d'une certaine forme de parité des prix. En plus, le régime d'importation du blé ne pouvait pas être totalement libéralisé, du fait d'une obligation contractuelle avec une minoterie.

Les autres principales cultures de plein champ sont les piments, les oignons, le maïs et les cultures horticoles comme les pommes de terre. Certaines de ces cultures ont été qualifiées de "sensibles" du point de vue économique, et politiques et il a été souvent nécessaire de prendre des décisions politiques complexes pour sauvegarder les intérêts des producteurs locaux. Récemment, les producteurs horticoles ont du faire face à une concurrence accrue des importations. Le bilan récent de la libéralisation du régime des importations pour les piments et les oignons a été négatif, et a considérablement compromis l'emploi en milieu rural (voir passage sur la sécurité alimentaire, section 3.2 ci-après).

La production de sucre qui a été irrégulière, s'est accompagnée de mouvements similaires dans les importations. Il n'existe pas de restrictions quantitatives sur les importations de sucre. L'importation et la distribution de sucre et le maintien de stocks de régulateurs relèvent maintenant pour l'essentiel du secteur privé, et le CWE ne joue qu'un rôle complémentaire. Le droit de douane actuel de 3,50 roupies le kilo vise a fournir une protection partielle du secteur et à augmenter les recettes fiscales. Les pouvoirs publics ont été obligés de d'appliquer les droits de douane spécifiques sur le sucre du fait des fortes oscillations des cours sur les marchés mondiaux.

La diminution de la production de lait et de lait en poudre s'est accompagnée d'une poussée des importations. Les droits actuels sur le lait en poudre et le lait entier sont de 20 pour cent et vise apparemment à accroître la protection en vue "d'assurer des ressources adéquates aux producteurs nationaux et aux entreprises de transformation" et à augmenter la consommation de lait liquide dans le pays en réduisant la dépendance vis-à-vis des importations de lait en poudre". Deux sociétés sont principalement concernées par la production de lait, à savoir Nestlé et Kiriya. L'élaboration des politiques à la frontière, pour le lait n'a pas été chose aisée.

Dans le domaine des autres éléments d'accès aux marchés, Sri Lanka n'a aucune expérience de l'application des contingents car il n'en a jamais ouvert. Dans le cas des marchés d'importation, il n'a bénéficié d'aucune attribution spécifique, la seule exception étant l'attribution par l'UE de 2 553 tonnes de bananes aux pays non membres de l'ACP (dont Sri Lanka) à 75 dollars E.-U. la tonne. Sri Lanka n'a pas pu bénéficier de ce contingent car il ne dispose pas de produits de qualité.

Sri Lanka n'a pas accès aux mesures de sauvegarde spéciale de l'Accord sur l'agriculture et ainsi n'a donc aucune expérience dans ce domaine, ni dans celui des sauvegardes générales de l'OMC. Pour ce qui est des marchés d'exportation, la suppression d'une mesure de sauvegarde (les droits préférentiels élevés) sur les exportations sri-lankaise de noix de coco séchée vers le Brésil - à la suite d'un différend au sein de l'OMC - devrait favoriser l'accroissement des exportations de ce produit vers le Brésil. Toutefois, cette possibilité n'a pas été exploitée du fait des difficultés d'approvisionnement.

2.2 Soutien interne

Pour l'essentiel, le soutien interne aux agriculteurs est accordé par le biais de mesures ne faussant pas les échanges comme la recherche, la vulgarisation et le développement des infrastructures (mesures de la catégorie verte). Dans le Cycle d'Uruguay, Sri Lanka n'a pas mentionné des dépenses concernant des mesures de soutien ayant des effets de distorsion sur le commerce comme les MGS, et s'est donc engagé à limiter le soutien à 10 pour cent de la valeur de la production au titre de la règle de minimis. Il n'a pas non plus mentionné des mesures concernant le développement (TSD) mais il pourra à l'avenir réclamer, le cas échéant, l'exemption pour de telles mesures.

Sri Lanka a choisi diverses mesures de soutien à l'agriculture. Nombre d'entre elles relèvent de la catégorie verte. Ces mesures sont fournies par des programmes financés par l'État et ne comportent pas de transferts de la part des consommateurs. Ils n'ont pas non plus pour effet de fournir un soutien des prix aux producteurs. De ce fait, ils respectent les critères établis pour la catégorie verte et n'ont pas été remis en cause au sein de l'OMC. On peut citer notamment:

• La recherche et les services de vulgarisation;
• Les services de quarantaine pour les plantes: ces services sont gratuits et permettent de limiter les importations de plants et d'animaux susceptibles de nuire à la flore et à la faune du pays.
• Les services de certification des semences: Ces services sont assurés contre le versement d'une redevance modeste, aux agriculteurs qui produisent des semences et du matériel végétal et visent à assurer la qualité du matériel produit.

Outre le soutien de la catégorie verte, les pouvoirs publics fournissent aussi des subventions sur les intrants. Il s'agit des subventions pour les engrais destinées aux producteurs de riz qui utilisent l'urée. La subvention se montait en gros à 1 500 millions de roupies par an ces dernières années. Au cours de la même période les subventions destinées à l'irrigation ont été estimées en gros à 12 500 millions de roupies soit environ 3 pour cent du total de la valeur ajoutée dans le secteur du riz. En tant que proportion de la valeur de la production de riz, ce pourcentage devrait être même inférieur. Les réseaux d'irrigation sont construits et entretenus par les pouvoirs publics et les agriculteurs en bénéficient gratuitement.

Une autre catégorie de soutien à l'agriculture est constituée par les fonds de développement des cultures, alimentés par des prélèvements effectués sur les cultures d'exportation. Les droits d'exportation sur toutes les cultures ont été abolis en décembre 1992, dans le cadre du processus de libéralisation, mais diverses surtaxes et divers prélèvements sont appliqués à des taux modérés. Les revenus qui en découlent sont réinvestis dans le secteur des grandes exploitations qui se consacrent aux cultures d'exportation sous la forme d'incitations sélectives, de subventions pour les nouveaux semis, de subventions de lancement pour les nouveaux exportateurs et de dépenses consacrées à la recherche, à la vulgarisation et à la promotion des produits. Actuellement, le taux de recouvrement des prélèvements pour le thé est inférieur à 2 pour cent de la valeur f.a.b. des exportations et la proportion est similaire pour le caoutchouc et les noix de coco. Ce prélèvement est effectué au moment de l'exportation et les producteurs doivent contribuer à ce fonds. Le soutien de la production par les programmes financés par ces prélèvements est prévu par les organismes officiels pertinents du Ministère de l'agriculture. Le tableau 2 illustre l'affectation des fonds consacrés au thé. Les pouvoirs publics ne contribuent pas à ces fonds qui ne sont donc pas soumis aux engagements de réduction.

Tableau 2: Affectation des prélèvements effectués sur le thé à partir de 1994

En résumé donc, bien que les niveaux de la MGS de référence et de la MGS réelle n'aient pas été calculés, il est très improbable que des dépenses de soutien ayant des effets de distorsion sur les échanges pour l'agriculture sri-lankaise soient suffisamment importants pour contrevenir aux engagements de l'OMC. Le problème, le cas échéant, tient à l'insuffisance des investissements dans l'agriculture, pour des raisons budgétaires.

Le manque d'estimation détaillée des niveaux de la MGS rend difficile d'apprécier la situation avec précision. Il est important que les pouvoirs publics entreprennent cette évaluation afin de déterminer la conformité aux dispositions de l'OMC. Qui plus est, ces informations sont essentielles pour mettre au point une position sur les nouvelles règles de soutien interne dans les nouvelles négociations commerciales.

2.3 Subventions à l'exportation, taxes et limitations

Dans le Cycle d'Uruguay, le Sri Lanka n'a déclaré aucune subvention aux exportations dans sa Liste car il n'en a pas octroyé au cours de la période de référence.

Les mesures qui se rapprochent le plus des subventions à l'exportation sont les programmes financés par les prélèvements dont on vient de parler. Pour le thé, les subventions pour les nouveaux semis de thé, le renouvellement des plantations, le développement et la modernisation des usines devrait selon les estimations atteindre environ 250 millions de roupies soit 1,6 pour cent de la valeur de la production totale de thé en 1994. Pour la noix de coco les subventions se sont montées à seulement 0,44 pour cent de la valeur de la production.

Ces programmes ne devraient pas contrevenir aux engagements du Sri Lanka sur les subventions aux exportations. Il n'y a aucune contribution budgétaire et l'utilisation des fonds de prélèvements n'est pas "liée aux exportations", car les fonds sont utilisés pour le développement du secteur des plantations, dont la production est également consommée à l'intérieur du pays. En outre, les fonds sont principalement utilisés pour des soutiens relevant de la catégorie verte. Même dans les cas où des subventions ayant des effets de distorsion des échanges peuvent être concernées, elles sont examinés dans la partie de l'Accord sur l'agriculture consacrée au soutien interne. Les quantités concernées sont aussi très réduites par rapport à la valeur de la production de ces cultures.

Il n'existe pas de restrictions quantitatives sur les exportations, à l'exception de la nécessité d'octroyer des licences pour un nombre réduit de produits secondaires, pour des raisons culturelles et sanitaires, et elles sont compatibles avec l'OMC.

2.4 Autres expériences

Bilan des Accords SPS et OTC: Les conditions à respecter du point de vue phytosanitaire s'inscrivent dans les dispositions de la législation sur la mise en quarantaine des plantes des divers pays. Sri Lanka a eu diverses expériences dans ce domaine par rapport aux conditions requises par les États membres de l'UE et par le Japon, qui sont les principaux marchés d'exportation pour les produits horticoles. Dans l'UE, les dispositions pertinentes relèvent de la directive 77/93 qui vise à empêcher la diffusion de maladies nocives et de ravageurs.

Le certificat phytosanitaire, par lequel les exportateurs des pays non membres de l'UE garantissent que le produit a quitté le pays dans des conditions sanitaires satisfaisantes, vise à empêcher la diffusion de maladies et de parasites qui pourraient nuire aux pays de l'UE. Ce certificat est exigé pour les exportations vers l'UE et les plantes sont inspectées par les services publics d'inspection phytosanitaire à la frontière du premier pays de l'UE, dans lesquels ils pénètrent.

La qualité des produits de la floriculture exigée par les négociants européens et les consommateurs est extrêmement élevée. Les normes de qualité établies dans la réglementation 316/88 fixent les conditions minimum à respecter pour les fleurs fraîches coupées. Des soins adaptés après la récolte peuvent considérablement améliorer la qualité et prolonger la durée de vie des fleurs coupées. Les normes les plus importantes à suivre par les fournisseurs étrangers sont celles exigées dans les ventes aux enchères hollandaises, qui sont plus précises et plus spécifiques que celle des autres marchés de l'UE. Les normes portent sur l'assortiment, la taille, l'uniformité, le marquage, l'emballage et la présentation. Le respect de ces normes est un enjeu important pour Sri Lanka qui ne peut les ignorer s'il souhaite développer ses exportations.

Le respect des normes d'emballages est également fondamental pour les exportations (il est important de s'assurer que l'emballage des produits soit conforme aux politiques de gestion des déchets dans les marchés cibles.) L'emballage devient une question de plus en plus importante pour l'environnement, dans la plupart des pays. Dans l'ensemble on tend en Europe à favoriser la réutilisation et le recyclage des emballages par le biais d'incitations et de désincitations (subventions et taxes) et par des limitations obligatoires ou volontaires. Il reste encore beaucoup à faire dans ce domaine.

Jusqu'à présent, les problèmes liés à l'Accord SPS et OTC n'ont pas été aïgus car le volume des exportations des produits potentiellement concernés vers les pays ayant une réglementation strictes en matière de SPS et OTC est limitée. Toutefois, si ces conditions ne sont pas respectées les exportations de Sri Lanka seront probablement affectées, notamment pour divers fruits et légumes, pour les noix de cajou, les produits alimentaires transformés, les épices et les produits de la floriculture.

Les relations préférentielles dans les échanges: L'expérience de Sri Lanka dans ce domaine est limitée aux échanges au sein de la région. Dans le cadre de l'Accord SAPTA (South Asian Preferential Trade Agreement) les échanges préférentiels sont permis entre les pays signataires. La répartition entre pays en développement (Inde, Pakistan et Sri Lanka) et pays moins avancés (Bangladesh, Bhoutan, Népal et Maldives), au sein du SAPTA a provoqué un certain déséquilibre dans les échanges. Certaines expériences spécifiques du Sri Lanka concernent l'accroissement des droits perçus par le Pakistan sur les feuilles de bétel importées du Sri Lanka, qui ont progressé de 265 pour cent, à partir des 88 roupies le kilo perçues auparavant. Parallèlement, le Bangladesh a bénéficié d'un taux préférentiel (une réduction de 14 pour cent) sur le marché du Pakistan, au détriment du Sri Lanka. Un autre exemple concerne l'accès préférentiel exempt de droits pour les graines de sésame en provenance de Sri Lanka sur le marché des États-Unis, une préférence qui n'est pas accordée au Viet Nam.

III. BILAN DES ÉCHANGES DE PRODUITS ALIMENTAIRES ET AGRICOLES ET SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

3.1 Echange des produits agricoles

Les exportations agricoles traditionnelles de Sri Lanka sont le thé, le caoutchouc, les noix de coco et les épices. Un certain nombre de produits de l'horticulture et de la floriculture ont également été exportés plus récemment, mais les produits traditionnels constituent le gros des exportations agricoles. Comme dans nombre de pays en développement, les produits alimentaires représentent au moins 90 pour cent de toutes les importations agricoles mais moins de 20 pour cent des exportations agricoles.

La figure 1 montre l'évolution des échanges agricoles au cours de la période 1985-98. Les exportations ont fluctué autour de 600 millions de dollars É.-U. jusqu'en 1992 puis ont chuté au-dessous de 400 millions de dollars E.-U. en 1994, et ont ensuite grimpé jusqu'à plus de 1 milliard de dollars E.-U. en 1997 et 1998. La tendance générale au cours de la période 1985-94, toutefois, était à la baisse. En 1995, les exportations ont augmenté nettement, de 80 pour cent, pour atteindre 672 millions de dollars E.-U. et à nouveau en 1996 et 1997, de 30 et de 23 pour cent respectivement. Les exportations agricoles de Sri Lanka qui reflètent ces orientations ont été positives pour la période postérieure à 1995, la valeur moyenne étant de 62 pour cent supérieure au niveau de la période 1990-94 et de 107 pour cent supérieure à la valeur de la tendance extrapolée (tableau 3).

Tableau 3: Echanges agricoles pour la période 1990-94 et 1995-98 (moyenne annuelle, en millions de dollars E.-U. et variations en pourcentage)

Comme les produits alimentaires représentent plus de 80 pour cent des importations agricoles totales, ils ont suivi la même évolution que les importations alimentaires, dont il sera question ci-après. Contrairement aux exportations, les importations agricoles totales ont augmenté, quoique de manière modeste, au cours de la période 1985-94. Elles ont augmenté nettement en 1995 et 1996 et se sont en gros stabilisées après. De ce fait, les importations de la période 1995-98 étaient en moyenne de 49 pour cent supérieures à celles de la période 1990-94. Comme la tendance était à la hausse (figure 1), la progression n'a été que de 28 pour cent par rapport aux valeurs tendancielles (tableau 3).

Les exportations agricoles nettes étaient positives mais ont diminué progressivement de 1985 à 1994, et sont même devenues négatives à la fois en 1993 et en 1994 (figure 1). Les excédents ont augmenté à partir de 1995, ce qui s'est traduit par une valeur moyenne des exportations nettes de 1995 à 1998 qui était de 153 pour cent supérieure à celle de la période 1990-94. Comme la tendance était négative, les résultats paraissaient encore plus satisfaisants par rapport à la tendance.

Figure 1: Echanges agricoles de 1985 à 1998 (en millions de dollars E.-U.; en gras les valeurs réelles; en fin, les tendances pour la période 1985-94 extrapolées jusqu'en 1998)

Source: FAOSTAT

Une analyse plus approfondie pourrait permettre d'identifier les produits ou les groupes de produits - y compris les produits transformés et les produits agricoles - qui ont été les plus performants au cours de la période qui a suivi le Cycle d'Uruguay. L'identification de ces produits et des facteurs à la base de leurs succès (ainsi que des raisons pour lesquelles d'autres exportations ont eu moins de succès) pourrait être fondamentale pour la préparation des négociations de l'OMC dans l'agriculture.

Une telle analyse révélerait sans doute que pour l'essentiel le succès des exportations n'est pas imputable à l'Accord sur l'agriculture. Ainsi, les modalités d'accès aux marchés, pour la plupart des produits traditionnels, qui représentent une part importante des exportations agricoles totales, étaient déjà très libérales avant le Cycle d'Uruguay. L'exemple du thé, comme celui des noix de coco et du caoutchouc, en atteste. De même, les pays du golfe Persique sont parmi les principaux marchés d'exportation pour les produits agricoles de Sri Lanka, qui permettent de satisfaire les besoins des populations du Sud et des consommateurs du Sud-Asiatique. Les modification de l'accès et des échanges dans ces marchés ne devraient pas relever du Cycle d'Uruguay car la plupart des pays concernés ne font pas partie de l'OMC. De même, la crise financière asiatique - qui n'a aussi rien a voir avec les réformes du Cycle d'Uruguay - a eu un effet négatif sur les exportations de caoutchouc, car les produits malaysiens et indonésiens sont devenus relativement bon marché sur les marchés mondiaux.

Par ailleurs, les exportations de produits agricoles non traditionnels comme les épices, les produits de la floriculture, les fruits et légumes frais et de saison ont augmenté légèrement ou davantage sur divers marchés d'exportation. On estime que cette croissance est due en partie à l'amélioration de l'accès aux marchés du fait de l'Accord sur l'agriculture. Par exemple, la diminution des droits de douane du Japon, à la suite du Cycle d'Uruguay, pour l'huile de sésame (qui sont passés de 17 roupies/kg à 14 Rs) pourraient avoir contribué à l'accroissement des importations en provenance du Sri Lanka.

3.2 Echanges des produits alimentaires et sécurité alimentaire ²

Les denrées alimentaires représentent environ 90 pour cent des importations agricoles alors que les produits alimentaires se montent à moins de 20 pour cent des exportations agricoles. Les importations de produits alimentaires ont progressé régulièrement, passant d'environ 300 millions de dollars E.-U. en 1985, à plus du double en 1998 (figure 2). A la suite d'un recul insolite en 1994, elles ont progressé fortement pendant les deux années successives et se sont stabilisées par la suite. La valeur annuelle moyenne des importations alimentaires pour la période 1995-98 (609 millions de dollars E.-U.) était donc de 180 millions de dollars E.-U. (42 pour cent) supérieure à celle de la période 1990-94. Mais comme la tendance pour les importations alimentaires était positive, l'accroissement pour la période 1995-98 était seulement de 24 pour cent par rapport aux niveaux extrapolés (tableau 4).

Tableau 4: Echanges alimentaires pour la période 1990-94 et 1995-98 (moyenne annuelle en millions de dollars E.-U. et variations en pourcentage)

Figure 2: Echanges de produits alimentaires, de 1985 à 1998 (en millions de dollars E.-U.; en gras, les valeurs réelles; en fin, les tendances de 1985 à 1994, extrapolées jusqu'en 1998)

Source: FAOSTAT

Les exportations de produits alimentaires ont été réduites et relativement stables pendant l'essentiel de la période 1985-94, avec des chutes insolites en 1993 et 1994. Les exportations ont augmenté de 1995 à 1997 et sont restées élevées en 1998. Comme résultat la valeur moyenne des exportations pour la période 1995-98 était de 58 pour cent (58 millions de dollars E.-U.) supérieure à celle de la période 1990-94.

Malgré les fluctuations annuelles et le fort accroissement des exportations de produits alimentaires après 1994, on a enregistré une tendance marquée à la hausse pour les importations nettes de produits alimentaires au cours des années 90, dominées par la tendance à la hausse des importations alimentaires brutes. Ainsi la valeur annuelle moyenne des importations nettes de produits alimentaires de 1995 à 1998 était de 38 pour cent (122 millions de dollars E.-U.) supérieure à celle de la période 1990-94. Toutefois, par rapport à la tendance à la hausse, l'accroissement était seulement de 12 pour cent (46 millions de dollars E.-U.).

Enfin que dire du bilan des importations alimentaires par rapport aux exportations agricoles? La figure 3 montre l'évolution de ces relations. De 1985 à 1987, les importations alimentaires ont atteint 46 pour cent des exportations agricoles. La proportion a augmenté fortement par la suite pour atteindre 90 pour cent en 1993 et en 1994, diminuant d'environ 60 pour cent en 1997 et en 1998. Comme résultat, la valeur moyenne du rapport pour la période 1995-98 (66 pour cent) était considérablement inférieure à celle de la période 1990-94 (75 pour cent). Ces résultats étaient fortement influencés par deux années inhabituelles au cours des deux périodes - des rapports très élevés en 1993 et 1994 et très faibles en 1997 et 1998, c'est à dire des expériences très inégale. Une analyse plus approfondie des données d'échanges est nécessaire pour expliquer cette orientation.

On admet en général que l'élimination de tous les obstacles non tarifaires et l'établissement de droits de douane effectivement appliqués à 35 pour cent sur tous les produits agricoles n'ont pas seulement provoqué la croissance des importations mais ont eu aussi un effet négatif sur la superficie cultivée et la production. La progression soudaine des importations, à partir de 1996 pourrait bien expliquer le déclin de la superficie cultivée et de la production en 1997 et en 1998, qui selon les premières données s'est poursuivie en 1999. On ne dispose pas encore d'un nombre suffisant de campagnes culturales, pour lesquelles ces données sont disponibles qui permettent d'établir un rapport significatif du point de vue statistique entre ces variables, mais la situation demande à être suivie de près.

Figure 3: Rapport des importations de produits alimentaires à la valeur totale des exportations de produits agricoles (1985-98)

Source: FAOSTAT

Le défi que doit affronter le secteur agricole est complexe pour diverses raisons. Comme susmentionné, l'effet cumulé du manque de technologies et de l'impossibilité d'améliorer les méthodes de gestion a conduit à la stagnation des rendements et à l'érosion de la concurrence des exportations. Dans plusieurs cas, notamment pour les légumes, mais aussi pour d'autres cultures, Sri Lanka donne l'impression de ne pas être compétitif par rapport à l'Inde, principal fournisseur des produits alimentaires en question. (tableau 5).

Tableau 5: Coûts respectifs de la production pour les piments, les oignons et les pommes de terre au Sri Lanka et en Inde (Rs par kg)

Source: Ministère de l'agriculture de Sri Lanka.

Conséquences pour la sécurité alimentaire: Dans l'ensemble, l'incidence sur la sécurité alimentaire de la hausse des importations de produits alimentaires relativement bon marché, à la suite du processus de tarification, semble avoir été négative mais il est difficile de mesurer cette incidence avec précision.

Il ne semble pas que le secteur du riz ait été très touché, mais cette vision n'est pas nette du fait des quantités importantes de farine de blé importées chaque année. Alors que cela a permis d'assurer la sécurité alimentaire des pauvres dans les villes et dans les campagnes, le secteur du riz a toujours été affecté par les prix inférieurs de la farine de blé.

Pour ce qui est des autres principaux produits alimentaires, notamment les piments, les oignons et les pommes de terre, la situation semble précaire, comme l'indique la chute très nette des superficies cultivées et de la production et la hausse des importations.

Les risques liés à une forte dépendance vis-à-vis des produits alimentaires d'importation comme les oignons, ont été mis en évidence en 1998 lorsque l'Inde a interdit les exportations d'oignons, ce qui s'est traduit par une montée en flèche du prix de détail des oignons à Sri Lanka qui s'est établi à au moins 80-100 roupies le kg (soit quatre fois le prix précédent). En outre, la production locale a chuté à 17 000 tonnes, la superficie cultivée ayant diminué de manière significative, mais avec des répercussions négatives à la fois pour les cultivateurs d'oignons et les consommateurs.

A la lumière de cette situation, il est évident qu'il faut mettre au point une stratégie de production alimentaire plus sûre à moyen terme. Sri Lanka bénéficie de conditions spéciales de la part de ses partenaires commerciaux, dans les accords régionaux de commerce et dans certains accords bilatéraux, comme le SAPTA et l'Accord de libre-échange indo-sri-lankais. Ces produits agricoles ont été placés dans la liste des produits "sensibles", ce qui signifie principalement qu'ils ne bénéficieront pas d'autres avantages commerciaux. Faute de protections tarifaires MFN, Sri-Lanka doit faire face à des problèmes, dans ses échanges multilatéraux.

Incidence sur l'emploi en milieu rural: Comme le secteur des exportations dans les pays en développement porte en général surtout sur des produits à forte participation de main d'_uvre, on peut estimer qu'une amélioration de l'accès aux marchés du fait de la libéralisation des échanges pourra avoir des effets bénéfiques sur l'emploi. A Sri Lanka, cela ne s'est toujours pas vérifié car l'Accord sur l'agriculture n'a pas encore ouvert les marchés des principaux pays développés.

Dans le pays, l'expérience des secteurs qui sont en concurrence avec les importations n'a pas été favorable. Outre le riz qui a souvent subi les répercussions des importations et des politiques de prix de la farine de blé, il est évident que les importations ont eu un effet négatif sur la production interne de légumes, notamment des oignons et des pommes de terre. Le recul de la superficie cultivée de ces cultures a touché approximativement 300 000 personnes affectées à la production et à la commercialisation. Dans l'immédiat, les agriculteurs touchés ne peuvent pratiquement pas se reconvertir dans d'autres cultures. C'est pourquoi les effets économiques de la libéralisation des importations ont été importants dans ce secteur.

IV. QUESTIONS A PRENDRE EN CONSIDÉRATION LORS DES PROCHAINES NÉGOCIATIONS SUR L'AGRICULTURE

Réduction ultérieure des tarifs consolidés

Sri Lanka a consolidé ses droits de douane agricoles à 50 pour cent, mais comme cela a déjà été souligné, les taux actuellement appliqués sur la plupart des produits agricoles sont de 35 pour cent. Compte tenu de l'augmentation des importations au cours des dernières années, toute réduction ultérieure des droits de douane consolidés pourrait créer des difficultés. La marge de man_uvre pour accroître les taux effectivement appliqués à hauteur des droits consolidés est limitée. Au cours des cinq dernières années, les secteurs agricoles nationaux ont été touchés par la concurrence des importations. Les autres possibilités d'emploi dans l'agriculture ou ailleurs sont limitées.

La réduction des droits de douane pourrait à court terme améliorer les conditions de vie, les avantages pour les consommateurs compensant largement les pertes des producteurs, mais les effets à long terme pourraient être pervers, du point de vue du bien être social du fait de l'élimination presque totale de la production nationale, notamment celle des oignons et des pommes de terre.

Des discussions au niveau national se sont poursuivies pendant un certain temps à propos du juste niveau de protection à la frontière. Le Groupe d'étude présidentiel sur les échanges et le commerce (1998) résume ces questions ainsi:

" Si le niveau des droits sur les importations est faible (35/30 pour cent) la protection des producteurs agricoles nationaux et de leurs produits est difficile à assurer du fait de la forte fluctuation du prix des exportations de ces produits pendant l'année provenant de différentes sources d'approvisionnement. Lorsque les prix d'exportation sont très faibles, surtout au moment de l'engorgement des marchés à la suite de bonnes récoltes, des droits de 35/30 pour cent ne permettent pas de protéger les producteurs nationaux. C'est pourquoi de nombreux pays (comme la Suisse) ont adopté des "droits spécifiques" qui s'appliquent par unité de poids ou par unités quantitatives. Le Japon prélève des droits spécifiques sur les importations de sucre qui correspondent à un droit ad valorem d'au moins 90 pour cent."

Bien que l'Accord sur l'agriculture ne mentionne pas clairement si les droits spécifiques peuvent être appliqués lorsqu'ils ne figurent pas dans la Liste du pays, il semble qu'il n'y ait pas d'obstacle juridique à leur application pour autant que les protections à la frontière restent dans les limites des droits consolidés.

Compte tenu de la moyenne des prix c.a.f. des livraisons récentes de riz, d'oignons, de pommes de terre et de piments séchés, et des prix garantis par les pouvoirs publics, la Commission a déclaré ce qui suit:

"La Commission a comparé les prix susmentionnés et a calculé l'ajustement à la hausse par rapport aux prix c.a.f. qui permettrait aux producteurs nationaux de vendre leurs produits avec une marge raisonnable. Elle a aussi examiné les prix de détail en vigueur pendant la plus grande partie de l'année, sur nos marchés.

La Commission a donc fixé un droit ad valorem pour protéger les producteur nationaux au cours de l'année, tout en évitant de fortes poussées de prix pour les consommateurs entre les récoltes ou lorsqu'il y a un recul de la production dans le pays. Il faut essentiellement qu'il y ait un équilibre entre les intérêts des producteurs et ceux des consommateurs. Il faut également recourir à un système automatique de protection, au lieu des dérogations actuelles liées à des réactions bureaucratiques et politiques et qui ne sont donc pas très efficace comme on a pu le constater récemment à propos des piments secs".

A la suite de ces considérations, la Commission a décidé de recommander l'adoption d'un droit ad valorem de 50 pour cent pendant deux ans qui devrait ensuite passer à 40 pour cent, pour le riz et les piments, les oignons roux, les pommes de terre, le maïs, les haricots mungos, le niébé, le "tur dall", les arachides et les oignons rouges. Des prix garantis à la production ont été annoncés pour ces produits (1998).

Protection conjoncturelle

Compte tenu de ce qui vient d'être dit, Sri Lanka devrait dans son intérêt négocier aussi l'adoption d'un instrument de sauvegarde plus simple, destiné au moins à un certain nombre de produits sensibles. Parmi les instruments actuellement en vigueur, ce sont les mesures de sauvegarde spéciale (SGS) de l'Accord sur l'agriculture qui semblent le mieux adaptées à cette fin, car les tarifs consolidés sont déjà relativement faibles et toute réduction ultérieure rendrait très probablement les secteurs nationaux encore plus vulnérables aux chocs externes.

Soutien accordé à l'agriculture nationale

Compte tenu de l'effet négatif des réformes sur le secteur agricole interne, un soutien ultérieur est nécessaire à court et moyen terme. De même, l'absence de subventions pour les engrais et de crédit à faible taux d'intérêt aura, à court terme, des effets négatifs sur le monde agraire. Le coût social (en termes d'emploi) sera extrêmement élevé si l'on ne fait rien de plus. Le pays doit aussi réexaminer les listes de prix agricoles minimum.

Comme les pouvoirs publics ne soutiennent pas la création de nouveaux organismes semi-publics pour la commercialisation des produits agricoles, il semble nécessaire d'étudier à nouveau le soutien à la commercialisation et les modalité de fixation des prix pour les agriculteurs, avec le soutien d'un organisme public efficace.

Sri Lanka n'a pas présenté de MGS dans le Cycle d'Uruguay et de ce fait son soutien à l'agriculture ne devrait pas dépasser le niveau de minimis de 10 pour cent. Il est nécessaire de réexaminer le statut des MGS (vérifier si la flexibilité actuelle des règles de l'Accord sur l'agriculture est adaptée). Dans la négative, Sri Lanka devrait négocier pour obtenir davantage de flexibilité afin de fournir aux agriculteurs un soutien par le biais des prix ou d'autres mesures.

Aide technique et financière

Sri Lanka devra également soulever la question de l'aide technique et financière au cours des prochaines négociations, car les dispositions actuelles à ce propos contenues dans les divers Accords de l'OMC, n'ont pas encore été effectivement appliquées.

1 Etude réalisée à partir d'un document d'information préparé pour la Division des produits et du commerce international de la FAO par Nimal Ranaweera, Colombo.

2 Dans la présente sous-section les produits de la pêche ne figurent pas parmi les produits alimentaires.