Antes de examinar más detenidamente las interpretaciones del Acuerdo sobre estas tres esferas normativas principales, vale la pena analizar de manera general estas políticas y las razones que justifican su sometimiento a las disciplinas del GATT.

2.1.1 Restricciones del acceso a los mercados: protección de los agricultores contra la competencia internacional

La aplicación de políticas de sostenimiento de los precios de mercado puede ocasionar costos considerables a los contribuyentes y los consumidores, como en Europa y Japón, dos países cuyas políticas de ayuda a la agricultura impusieron una carga particularmente pesada a los consumidores.

• El mantenimiento de una diferencia positiva entre los precios del mercado interno y los del mercado mundial de productos agropecuarios obliga a los consumidores nacionales a pagar más por los productos alimentarios de lo que pagarían en un entorno comercial más liberal.

Un país exportador o potencialmente importador, que desease mantener la ayuda a sus productores mediante el sostenimiento de los precios de mercado, tendría que adoptar al mismo tiempo otras medidas que limitasen el acceso al mercado interno. Se trata de restricciones a las importaciones que limitan el acceso de los productores extranjeros al mercado nacional e impiden a los consumidores el acceso a productos agrícolas a un precio más bajo, es decir al precio del mercado mundial.

Las restricciones relativas al acceso a los mercados generalmente asumen la forma de:

• Aranceles;


• Gravámenes variables;


• Contingentes de importaciones;


• Otros obstáculos no arancelarios.

2.1.2 Políticas de ayuda interna: sus consecuencias sobre la producción y el comercio

Las políticas de ayuda interna comprenden una variedad de medidas encaminadas a aumentar los ingresos de los productores y sostener la rentabilidad de la agricultura nacional.

• La ayuda puede asumir la forma de pagos directos, que suponen la transferencia directa de dinero (generalmente) del gobierno a los productores.
• Puede concederse a través de políticas que intervienen en el mercado con la finalidad de aumentar el precio de la producción agropecuaria o disminuir el de los insumos.
• O puede ser la consecuencia de la prestación pública de servicios dirigidos específicamente a los productores agropecuarios.

Las siguientes políticas suelen tener efectos de distorsión del comercio:

• Sostenimiento de los precios de mercado: con este tipo de ayuda, los precios del mercado interno superan a los precios del mercado mundial de suerte que los productores ganan más de lo que hubieran ganado vendiendo sus productos en condiciones de libre mercado. Este tipo de ayuda puede introducirse mediante:
• La intervención del gobierno en el mercado interno;
• Los controles de frontera que limiten el nivel de las importaciones;
• Una combinación de estas medidas.

La intervención del gobierno en el mercado interno generalmente entraña la compra de la producción agrícola por el gobierno a fin de mantener un precio mínimo garantizado. Así, cuando el precio de mercado comienza a descender por debajo de un determinado umbral, el gobierno o sus organismos intervienen y compran el producto al precio mínimo garantizado.

Por su parte, los controles en frontera podrían cumplir con su cometido y sostener los precios de mercado sólo en el caso de que se trate de un país importador neto que importe grandes cantidades del producto en cuestión. Desde luego, en el caso de un impuesto a las exportaciones, los gobiernos intervienen en las fronteras a fin de recaudar los ingresos tributarios. Cuando se trate de un producto que también es de consumo nacional, los precios internos podrían bajar mediante la disminución del volumen de las exportaciones.

Las políticas agropecuarias generalmente se caracterizan por una combinación de ambas medidas, es decir la intervención gubernamental descrita y el control de las fronteras, dado que la aplicación de una sola de estas medidas probablemente favorezca una fuga en provecho de aquellos a los que no estaba destinada la ayuda.

Cabe recordar que en el Acuerdo para el sostenimiento de los precios de mercado se entiende únicamente los precios de sostén fijados administrativamente por el gobierno; y no se incluye el sostenimiento de los precios obtenidos sólo mediante la imposición de obstáculos a las importaciones.

• Pagos compensatorios: se trata de pagos directos a los productores realizados con miras a reducir la diferencia entre un precio bajo de mercado y el precio mínimo garantizado, fijado y administrado por el gobierno.

Al igual que en el caso del sostenimiento de los precios de mercado, estos pagos garantizan a los productores un ingreso por unidad de producción superior al que recibirían de no mediar la intervención del gobierno. Para un determinado precio administrado, este tipo de ayuda grava menos a los consumidores nacionales.

• Subvenciones a los insumos: estas subvenciones pueden asumir diferentes formas, aunque todas tienen por objeto reducir el costo unitario que pagan los productores por la utilización de insumos agrícolas. Con este tipo de ayuda, los productores pueden producir más con una cantidad determinada de recursos financieros de lo que hubieran producido sin dichas subvenciones.

En los países desarrollados, estas medidas normativas han repercutido considerablemente en los volúmenes de la producción agrícola nacional; por ejemplo, en la CE y los Estados Unidos han contribuido a la formación de grandes cantidades de excedentes agropecuarios. A menudo se afirma que el aumento del volumen de la producción nacional reemplaza a las importaciones en los mercados nacionales, mientras que las concomitantes y frecuentemente subvencionadas exportaciones crean una competencia "desleal" para los productores de otros países.

2.1.3 Subvenciones a las exportaciones: colocación de excedentes en el mercado mundial

Como ya se ha señalado, las políticas que prestan sustancial ayuda a los productores nacionales con frecuencia tienen como resultado la formación de grandes excedentes internos. Por ejemplo, en muchos países desarrollados, en los que la demanda varía muy poco ante los cambios de los precios o los ingresos, es decir que es inelástica en función de los precios o los ingresos, el volumen de productos producidos por los productores nacionales en respuesta al sostenimiento de los precios no tarda en superar el volumen comprado por los consumidores nacionales. Se plantea pues el problema de cómo colocar tales excedentes.

• Cuando el precio interno de un producto supera el precio mundial del mismo, la venta de los excedentes en el mercado mundial no puede más que arrojar pérdidas, salvo que el exportador reciba subvenciones.

2.2 LOS PRINCIPALES ELEMENTOS DEL ACUERDO

2.2.1 Las Listas nacionales

Evidentemente, las tres categorías de formulación de políticas descritas son las que despiertan mayor atención e interés, sobre todo porque en las diferentes secciones del texto del Acuerdo se trata de ellas explícitamente. Sin embargo, cabe recordar que el Acuerdo no fue el único documento jurídico resultante de las negociaciones sobre la agricultura de la Ronda Uruguay. Aunque el Acuerdo establece las normas y definiciones fundamentales que atañen a la formulación de políticas, no incluye compromisos cuantitativos específicos por países y productos.

• Estos compromisos cuantitativos fueron un objetivo fundamental de las negociaciones de la Ronda Uruguay, y están consignados en las Listas nacionales que cada signatario del Acuerdo tiene la obligación de presentar.

Tras la presentación de las Listas, los miembros dispusieron de un período de tiempo para cuestionar e intentar cambiar el contenido de las listas de los demás miembros. Conocido como proceso de verificación, el período concedido para este proceso, es decir, para el examen de las Listas y la negociación de las enmiendas, comenzó en diciembre de 1993, tras la aprobación del Acuerdo de la Ronda Uruguay, y terminó en abril de 1994, poco antes de la reunión ministerial de Marrakech. Sin embargo, en este período se aprobó un número muy reducido de enmiendas a las Listas.

• Una vez terminado el proceso de verificación, las Listas se presentaron al GATT (a los países menos adelantados se les concedió un año de prórroga, hasta abril de 1995), y desde ese momento pasaron a ser jurídicamente vinculantes. Al mismo tiempo, las Modalidades perdieron su carácter jurídicamente vinculante, y dejaron de ser un documento de referencia válido para impugnar cualquier irregularidad en la redacción de las Listas.

• El plazo concedido a los países para cumplir con los compromisos contraídos en sus respectivas listas se conoce como período de aplicación. La mayoría de las veces, el Acuerdo fija un plazo de seis años, a partir de 1995, para los países desarrollados, y de diez años, a partir del mismo año, para los países en desarrollo.

2.2.2 Acceso a los mercados

Las disposiciones y los compromisos establecidos por el Acuerdo y las Listas nacionales en materia de acceso a los mercados comprenden varios elementos importantes. Éstos pueden dividirse aproximadamente en cuatro esferas:

Arancelización, que es la obligación de transformar los obstáculos no arancelarios al comercio en equivalentes arancelarios.

Disminución de aranceles.

Disposiciones de acceso a los mercados, que obligan a los países a aplicar aranceles "bajos" a contingentes fijos de importaciones.

Trato especial y disposiciones de salvaguardia especial, que prevén exenciones a los compromisos arriba mencionados.

Arancelización y disminución de aranceles

• La arancelización, o la sustitución de los obstáculos no arancelarios por aranceles, es una parte importante de la incorporación de la agricultura en el marco del GATT, en cuanto somete las políticas de comercio de productos agropecuarios al principio de transparencia del GATT, y posibilita la eliminación de algunos de los efectos de distorsión del comercio provocados por los obstáculos no arancelarios. El Acuerdo contiene las siguientes disposiciones:

• Los países en desarrollo pueden optar por ofrecer aranceles consolidados en lugar de fijar equivalentes arancelarios. En la práctica, un grupo reducido de países en desarrollo optó por esta solución.
• Se desalienta la aplicación de obstáculos no arancelarios en el futuro, a reserva de algunas exenciones. Estas exenciones se definen en la disposición relativa al Trato Especial que da a los países la posibilidad de solicitar exenciones de los compromisos de arancelización para algunos productos sensibles.

• Indudablemente, hay que destacar la importancia del punto de partida o arancel del período de base, puesto que, al haberse establecido el valor del arancel del período de base mediante la arancelización de los obstáculos no arancelarios, los países se han comprometido a reducirlos de la manera siguiente:

Para los países menos adelantados no se prevén compromisos de reducción.

Estas cifras se determinaron en las Modalidades, mientras que los aranceles resultantes para cada producto, y por tanto las reducciones mínimas de que serán objeto, figuran en las Listas nacionales con carácter jurídicamente vinculante. Al final del período de aplicación, todos los aranceles se consolidan al nivel final, y desde ese momento se prohibe cualquier aumento que supere este nivel, salvo en ciertas circunstancias específicas.

• Sin embargo, hay algunas exenciones a esta norma, autorizadas en virtud de las disposiciones relativas a las Salvaguardias especiales, que permiten que un país aplique aranceles adicionales a determinados productos, cuando se registran precios de importación particularmente bajos o se produce un repentino aumento de las importaciones.

Las disposiciones relativas al acceso a los mercados son un elemento importante del Acuerdo. Su objetivo es promover el desarrollo del comercio y garantizar el mantenimiento de los mercados de exportación existentes. Por consiguiente, cuando el comercio es muy reducido (tomando el período de base medio como punto de referencia) o no se mantienen los niveles imperantes de importaciones, los países importadores tienen la obligación de autorizar la aplicación de una tasa arancelaria inferior para ciertas cantidades de productos importados. Por tanto, en virtud de las disposiciones relativas al acceso a los mercados, los países están obligados:

• En primer lugar, a mantener los niveles actuales de acceso para cada producto, cuando el nivel actual se basa en el volumen de importaciones durante el período de base (1986-88).
• A establecer un acceso mínimo no inferior al 3 por ciento del consumo interno durante el período de base, cuando el volumen actual de importaciones es insignificante. Este nivel mínimo aumentará al 5 por ciento en el año 2000, en el caso de los países desarrollados, y en el 2004 en el caso de los países en desarrollo.

2.2.3 Compromisos en materia de ayuda interna

Como se señaló en el Capítulo 1, el Acuerdo introduce una serie de compromisos encaminados a contrarrestar las políticas de ayuda a la agricultura nacional a fin de limitar las distorsiones que causan en el comercio. Los compromisos en materia de ayuda interna se dirigen en gran parte a los países desarrollados, en los que la ayuda interna al sector agropecuario ha alcanzado niveles sumamente elevados en los últimos decenios. Estas limitaciones al diseño de las políticas deben lograrse mediante:

• la cuantificación de toda ayuda interna que, según el Acuerdo, tenga efectos de distorsión del comercio, es decir, la creación de lo que se conoce con el nombre de Medida Global de la Ayuda (MGA); y
• la disminución progresiva de estas medidas cuantitativas.

La medida global de la ayuda

Se trata de una medida que cuantifica, en términos monetarios, algunos aspectos de la ayuda otorgada por las políticas agropecuarias. El cálculo de la MGA comprende todas las políticas de ayuda interna que repercutan de manera significativa en el volumen de producción, tanto a nivel de los productos como a nivel del sector agropecuario considerado en su conjunto. El sostenimiento de los precios de mercado, excepto el que se obtiene exclusivamente mediante el control de las fronteras, es un componente fundamental del cálculo de la MGA.

Para determinar la MGA, en primer lugar hay que calcular los niveles de ayuda otorgada a cada producto, y acto seguido hacer un cálculo similar para la ayuda no referida a productos específicos. A continuación, se suman los resultados de estas operaciones y se obtiene la medida global. Además de estas políticas incluidas en el cálculo, hay muchas otras que quedan excluidas. Determinar si en realidad estas políticas tienen un efecto significativo sobre la producción es, a veces, una cuestión de interpretación. Las políticas se clasifican de la manera siguiente:

• Las políticas que repercuten de manera considerable en las estructuras y las corrientes comerciales, y que por tanto se incluyen en los cálculos de la MGA, se clasifican en la denominada "caja ámbar";
• Las políticas cuyos efectos sobre la producción y el comercio se consideren poco importantes, se sitúan en la "caja verde";
• Las políticas que no corresponde a ninguna de estas categorías, pero que tal vez se sitúan en un punto intermedio, se denominan políticas de la "caja azul", y también se excluyen de los cálculos de la MGA.

La "caja verde"

Las políticas de la "caja verde" abarcan una diversidad de programas de pagos directos, que subvencionan los ingresos de los agricultores de modo tal que puede considerarse que no influyen en las decisiones relativas a la producción. También se incluye en esta caja la ayuda otorgada en el marco de:

• Programas de retiro de productores;


• Programas de retiro de recursos (por ejemplo: tierras);


• Programas de protección del medio ambiente;
  
• Programas de asistencia regional;
  
• Algunas clases de ayuda a las inversiones;
  
• Servicios generales, como por ejemplo:
  
  • Servicios de investigación, capacitación y extensión;
    
  • Servicios de información sobre la comercialización;
    
  • Algunos tipos de infraestructura rural.

El "caja azul"

La mayoría de las exenciones a los compromisos sobre la MGA se conceden a las políticas de la "caja verde". Sin embargo, también algunas otras políticas son objeto de exenciones como consecuencia del acuerdo establecido en la Blair House. Se trata de las políticas denominadas de la "caja azul". Las más notorias son los pagos compensatorios y los programas de detracción de tierras de la Política común agrícola de la CE, y el plan de pagos compensatorios de los Estados Unidos. Estos pagos directos realizados en el marco de programas de limitación de la producción están exentos de la reducción de la MGA:

• Si se basan en superficies y rendimientos fijos;


• Si se realizan con respecto al 85 por ciento o menos del nivel de producción de base;


• Si, en el caso de los pagos relativos al ganado, se realizan con respecto a un número fijo de cabezas.

Como se observó poco antes, los cálculos de la MGA se realizan para cada producto y para la ayuda no referida a productos específicos. La exención "de minimis" autoriza a excluir del cálculo de la MGA toda ayuda otorgada a un producto determinado (o no referida a un producto específico) si dicha ayuda no supera un cierto nivel límite. Por consiguiente, las disposiciones del Acuerdo incluyen una nueva exención en las circunstancias siguientes:

• Cuando el valor de la ayuda interna total otorgada a un producto específico no supera el 5 por ciento (10 por ciento para los países en desarrollo) del valor total de la producción de dicho producto, no hay necesidad de incluir a la ayuda en el cálculo de la MGA Total Corriente, es decir que no deberá reducirse.
• La misma medida se aplica a la ayuda no referida a productos específicos. Es decir que se le puede excluir de los compromisos sobre la MGA, si su valor no supera el 5 por ciento (10 por ciento para los países en desarrollo) del valor de la producción agrícola total.

Para estimar el nivel de ayuda otorgada al sector agropecuario, en el Acuerdo se mencionan cuatro diferentes medidas de la ayuda. Estas medidas pueden resumirse de la manera siguiente:

• La MGA referida a productos específicos: el nivel total de ayuda otorgada a cada producto agropecuario.

• La MGA no referida a productos específicos: el nivel total de ayuda otorgada mediante políticas dirigidas al sector agropecuario en general, con exclusión de la ayuda a productos específicos.
• La Medida de la Ayuda Equivalente: la ayuda a productos específicos cuyo cálculo con arreglo a la metodología de la MGA no es factible y requiere el empleo de otra metodología.

• La MGA Total: se trata del valor total de toda la ayuda interna no exenta otorgada a los productores agrícolas, obtenida sumando las MGA a productos específicos, las MGA no referida a productos específicos y las Medidas de la Ayuda Equivalente.

• La MGA Total de Base es el valor de la MGA Total durante el período de base (1986-1988).
• El período de aplicación se inicia en el año 1995 y dura seis años para los países desarrollados, y 10 años para los países en desarrollo.

2.2.4 Compromisos en materia de subvenciones a la exportación

Como se vió en el primer capítulo, la exportación subvencionada de los excedentes agrícolas ha sido una fuente principal de conflictos en el comercio internacional, y ha creado grandes distorsiones en los mercados mundiales, en términos de precios y de inestabilidad general de los mercados. Debido en parte a ello, muchos consideran que el acuerdo establecido en materia de subvenciones a la exportación representa el elemento más importante del Acuerdo y estiman que probablemente tendrá las repercusiones más inmediatas y directas en los mercados mundiales.

Aunque la agricultura sigue recibiendo un trato especial en lo que se refiere a las subvenciones a la exportación, en cuanto, a diferencia de lo que ocurre en el comercio de otros productos, este tipo de subvenciones todavía puede utilizarse en el sector, el Acuerdo introduce restricciones a tales políticas que antes no existían. Lo esencial del Acuerdo en materia de subvenciones a la exportación consiste en que:

• Las subvenciones a la exportación, medidas en términos de volumen de exportaciones subvencionadas y gastos presupuestarios destinados a las subvenciones, han sido limitadas a niveles no mayores de los del período de base.
• Los países se comprometen a reducir las subvenciones a la exportación de un número considerable de productos agropecuarios, especificados inicialmente en una lista de 22 productos.

En las Listas nacionales figuran los planes para la aplicación de las reducciones. En ellas se especifica:

• El nivel del período de base para cada producto afectado


• El nivel consolidado para 1995


• El nivel al que se reducirá la subvención al final del período de aplicación.

• Los países desarrollados se comprometen a reducir el volumen de las exportaciones subvencionadas en un 21 por ciento y los gastos en subvenciones en un 36 por ciento, durante un período de aplicación de seis años (1995-2000).
• Para los países en desarrollo, los compromisos de reducción se han fijado en 14 por ciento para el volumen y 24 por ciento para los gastos, mientras que el período de aplicación (1995-2004) dura 10 años en lugar de seis.

Cuadro 2.1: Agrupación de productos para los compromisos en materia de subvenciones a la exportación

El período de base

El período de base para los compromisos en materia de subvenciones a la exportación no es el mismo que el período de base 1986-88 correspondiente a los compromisos en materia de acceso a los mercados y ayuda interna.

• Para las subvenciones a las exportaciones se suele asumir como período de base el período 1986-1990.

• El nivel inicial del compromiso sobre la reducción de las subvenciones a la exportación podía establecerse en el nivel de subvenciones imperante en 1991-92, siempre que en ese período el nivel de subvenciones fuese superior a los niveles del período de base.

El Acuerdo se estableció porque se tenía la impresión de que una reducción repentina del nivel del período de base hubiera sido demasiado exigente, dado que en algunos casos las subvenciones a la exportación habían seguido aumentando sustancialmente después del período de base 1986-90. En el marco de estos acuerdos, la disminución de las subvenciones a la exportación aumentaría, mientras que las repercusiones de la disminución al comienzo del período de aplicación se reducirían.