Temas desarrollados en el capítulo
Los arreglos contractuales relativos al sector forestal son sumamente flexibles: pueden concebirse y redactarse con el objeto de conceder una amplia gama de derechos de propiedad y de utilización, beneficios sobre los productos forestales, productos madereros y no madereros, servicios forestales y otras formas de aprovechamiento, así como indicar las obligaciones conexas. Los términos contractuales brindan la oportunidad de diseñar los derechos de propiedad y a la vez circunscribir o restringir los derechos otorgados. Los tipos de derechos de propiedad y las restricciones de esos derechos impuestas por los contratos constituyen el tema del presente capítulo.
Los contratos de aprovechamiento forestal pueden ofrecer una variedad de derechos sobre los productos forestales madereros y no madereros, derechos de explotación o de uso (para la caza, la recolección, etc.) o derechos de uso relativos a otros usos de los bosques (derechos de agua, arrendamientos con fines de ecoturismo, etc.). Los contratos de adquisición incluyen la obligación de los contratistas de suministrar bienes y servicios destinados a los bosques públicos, en relación con servicios como el inventario forestal, la construcción y el mantenimiento de caminos, la protección de los bosques, la medición de las trozas, la vigilancia forestal, la auditoría forestal y otros. Ambos contratos pueden unirse en un único contrato que abarque los derechos y los deberes. Por ejemplo, en el caso de las concesiones para la ordenación forestal, se suman los contratos de utilización forestal con los de adquisición de bienes y servicios, que al tiempo que conceden derechos sobre la madera, también prevén que el concesionario emprenda diversas actividades de ordenación forestal.
En este capítulo se examinan, en primer lugar, las características y elementos básicos de los derechos de propiedad y de uso, para estudiar luego algunos de los principales tipos de contratos.
La propiedad atañe no sólo a los objetos, sino también a los derechos que el dueño de tales bienes posee en relación con los derechos de otras personas. La sociedad establece qué es la propiedad y la expresa a menudo mediante leyes o costumbres que definen las condiciones en las que el propietario posee tales derechos. En consecuencia, la propiedad representa un conjunto de derechos, que puede ser de grandes o pequeñas dimensiones y contener una variedad de derechos diferentes. Los contratos forestales transmiten derechos de propiedad sobre los productos o usos forestales. Los contratos pueden escribirse con miras a proporcionar una amplia gama de derechos y ser muy flexibles en términos del conjunto de derechos que incluyen.
La naturaleza y el alcance de los derechos de propiedad determinan el poder que el titular de los derechos (una empresa, persona, comunidad o el gobierno) puede ejercer sobre un recurso, pero limita o restringe asimismo esos derechos. Es importante comprender exactamente este concepto y reconocer los límites de los derechos de propiedad, y ello por tres razones diferentes. En primer lugar, ni siquiera el gobierno posee derechos de propiedad absolutos e ilimitados sobre un recurso. Sus derechos y poderes se ven restringidos por la constitución, las leyes, el derecho romano y el «common law» (derecho de tradición anglosajona) y por las leyes consuetudinarias de un país. Si el gobierno no comprende exactamente el campo de acción de sus propios derechos de propiedad puede terminar por conceder derechos de propiedad a terceros cuando en realidad no posee la autoridad para hacerlo. En segundo lugar, al decidir la materia de un contrato y al concebir un contrato, es importante conocer claramente los elementos de los derechos de propiedad para llevar a cabo con éxito el diseño y la ejecución de los contratos forestales. En tercer lugar, la falta de comprensión de los derechos de propiedad puede representar una importante causa de conflicto entre el gobierno y los contratistas y entre éstos y terceros.
Existen diversos elementos esenciales de los derechos de propiedad: la exclusividad, es decir el alcance y amplitud de los intereses u obligaciones del titular; la duración, o en otras palabras, cuánto duran los intereses u obligaciones del titular; la exhaustividad, o la naturaleza y amplitud de los beneficios a los que tiene derecho el titular o las obligaciones que debe cumplir; los derechos a beneficios económicos y las obligaciones, es decir el grado en que están circunscritos o limitados los beneficios económicos y las obligaciones previstas (mediante leyes y reglamentos); y la transferibilidad, o la libertad que posee el propietario de transferir esos derechos o las obligaciones a terceros. Estos aspectos de los derechos de propiedad, que se describen a continuación, son fundamentales para concebir y ejecutar los contratos forestales en forma satisfactoria.
La exclusividad se refiere al grado en que el titular de una propiedad puede reivindicar y asegurarse derechos de uso exclusivos sobre la propiedad, excluyendo a terceros. La factibilidad y el poder de excluir a otros («terceras partes») constituye un elemento clave de los derechos de propiedad y tiene importantes repercusiones económicas. La exclusividad permite al titular de los derechos sobre un recurso controlar el acceso a éste, y por ende, exigir un pago para utilizarlo y vender o comercializar los productos o servicios derivados. La exclusividad permite en consecuencia la valoración del mercado y la fijación de precios de los recursos. La mayoría de las formas de usos de propiedad relacionados con la madera (arriendos madereros, concesiones y licencias para la explotación maderera) transmiten derechos exclusivos sobre la madera a una única persona o empresa. De esta forma, los titulares de esos derechos no deben preocuparse porque otros usuarios puedan competir por los mismos recursos o interferir con sus actividades. Sin embargo, esos derechos exclusivos sobre la madera no suelen extenderse a otros productos forestales u otros tipos de utilización de la tierra, como por ejemplo, los derechos sobre los productos forestales no madereros, derechos de caza o de recolección, derechos sobre la tierra misma o derechos de acceso en relación con estos usos diferentes.
El grado de exclusividad abarca toda una escala de variaciones. En uno de sus extremos, el régimen tradicional de tenencia de dominio pleno suele otorgar al propietario un fuerte derecho legal de proteger sus intereses contra la intrusión de otras personas. En el otro extremo de la escala, que prevé el fácil acceso a los recursos, todos tienen derecho de utilizar el recurso y nadie puede excluir a otros. Ejemplos de ello son la pesca accesible, los pastizales abiertos y las tierras boscosas en las que puede recogerse leña libremente.
La propiedad de bienes comunes consiste en el ejercicio de derechos sobre los mismos recursos por dos o más personas. Con frecuencia, en este tipo de régimen los derechos son propiedad de la comunidad, que administra en forma colectiva los recursos y distribuye los derechos de explotación entre sus miembros. En muchos países, los grupos tribales son dueños de las tierras y los recursos indígenas, sobre la base de sistemas de propiedad tradicionales y consuetudinarios, en los cuales los miembros de esos grupos comparten los derechos con arreglo a las tradiciones y normas establecidas por la comunidad. En otros casos, cada propietario de los bienes comunes tiene derecho a adueñarse de una cantidad o cuota específica del recurso en cuestión, como es el caso de ciertos tipos de derechos de agua, pastoreo y pesca, que otorgan a los propietarios ciertas cantidades del recurso que se utiliza en común con otros. A veces, los derechos de explotación maderera pueden adjudicarse de acuerdo con este régimen, autorizando a diversos usuarios a cortar determinadas cantidades de madera en un bosque público, o una parte de la posibilidad de corta anual, sin por ello poseer ningún derecho exclusivo sobre una zona definida.
La exclusividad de los derechos es un factor importante que debe tomarse en consideración en el diseño de un contrato, porque puede influir en forma determinante en la forma en que los usuarios utilizan y ordenan los recursos. Si los usuarios compiten por los mismos recursos, es fácil que todos acaben por explotarlos en forma ineficaz, pues en un intento por proteger o incrementar su propia parte a expensas de los demás, tenderán a aprovechar los recursos demasiado rápidamente. Nadie se sentirá motivado para apartar una cantidad de los recursos como reserva o invertir en la plantación y el rendimiento para el futuro, pues no piensan obtener beneficios de sus esfuerzos. Estas distorsiones en la utilización de los recursos son muy visibles en muchas pesquerías y pastizales de fácil acceso, así como en muchos recursos forestales accesibles que se explotan en todo el mundo para la obtención de leña y la producción de carbón vegetal. Sin embargo, a menudo pueden elaborarse condiciones contractuales con la finalidad de establecer derechos exclusivos que sirvan de aliciente para una eficiente utilización de los recursos y su ordenación sostenible.
La duración de los derechos, es decir el período de extensión de esos derechos, también tiene un fuerte impacto en el comportamiento de los usuarios de los recursos. El régimen de pleno dominio privado sobre la tierra concede derechos perpetuos, mientras que los arriendos y las licencias por lo general tienen un plazo menor y limitado. La duración de los derechos de propiedad es importante porque determina hasta qué punto el titular tomará en consideración el efecto que sus acciones tendrán en el futuro. Si los derechos sobre un bosque se extienden por un período prolongado, el titular sopesará las relativas ventajas económicas ofrecidas según decida explotar el monte ahora o en el futuro, y tendrá en cuenta la realización de inversiones en actividades silviculturales o de ordenación forestal que aporten beneficios a lo largo de muchos años. Sin embargo, si los derechos expiran tras un breve lapso, el titular ignorará los beneficios futuros que probablemente no podrá aprovechar.
En el caso de las plantaciones forestales, la duración de los derechos es particularmente importante pues el crecimiento de los bosques y las actividades silvícolas brindan rendimientos por un período aún más prolongado. Así, a menos que los derechos duren el tiempo necesario para cumplir el ciclo de crecimiento de los cultivos forestales, los que recolectan la madera carecerán de incentivos adecuados para plantar, repoblar y mejorar los bosques.
No obstante, la tenencia a largo plazo no es garantía de una silvicultura sostenible. Cuando se trata de bosques naturales irregulares y bosques naturales tropicales, quizá no sea suficiente para asegurar la sostenibilidad. Por el contrario, la seguridad de tenencia a largo plazo puede estimular un rápido agotamiento de los bosques (Gray, 1997). Debido a que esos tipos de bosques crecen lentamente, los inversionistas privados serán más inclines a explotar el monte y reinvertir los beneficios en otros lugares que produzcan rendimientos mayores. En los bosques tropicales naturales y otros bosques de crecimiento lento que se manejan de acuerdo con regímenes silvícolas diferenciados, unos sistemas de tenencia de menor duración, que puedan renovarse tras demostrar la realización de actividades sostenibles, pueden brindar mayores incentivos para la ordenación forestal (Gray, 1997; Boscolo y Vincent, 1998).
La amplitud abarca el grado en que los derechos de propiedad permiten a su titular disfrutar todos los beneficios ofrecidos por los bosques. Por ejemplo, en caso de que una persona posea el pleno dominio de una zona forestal, por lo general tendrá derechos sobre todos los valores generados por la utilización de la tierra para la obtención de madera, fines agrícolas, actividades recreativas, extracción de agua, minerales y otros. Ahora bien, si los derechos se conceden en forma de licencia para la corta de madera, normalmente están restringidos únicamente a los beneficios derivados de la explotación de madera. Cada forma de concesión de derechos de propiedad (es decir los contratos) proporciona un cierto grado de amplitud en una escala que abarca desde la gama completa de atributos forestales hasta tan solo algunos derechos muy definidos y específicos.
El alcance de los derechos de propiedad tiene importantes consecuencias en el modo en que los contratistas utilizan y manejan un bosque. Cuando un contratista posee plenos derechos exhaustivos sobre el bosque, lo administra de manera que genere el mayor valor financiero para sí mismo, contrapesando la rentabilidad de un producto forestal con otro o de la madera frente a otros productos comerciables como la leña y otros productos no madereros, los derechos de agua y otros, que pueda vender. Seguirá no obstante, ignorando los productos públicos, colectivos o no comerciales del bosque, es decir que no redundan en beneficios financieros para él mismo, aunque puedan ser muy valiosos para la sociedad.
Pueden surgir con facilidad intereses contrapuestos si en los arreglos contractuales se asignan derechos por partida doble o derechos superpuestos sobre los mismos recursos. Cuando un único titular posee todos esos derechos no se plantean conflictos y el titular puede escoger las formas de utilización más equilibradas y más ventajosas desde un punto de vista financiero. Cuando diversas partes poseen derechos para diferentes recursos y usos forestales las divergencias entre los usuarios pueden resolverse si los valores son negociables y pueden comercializarse libremente. Por ejemplo, en caso de que el titular de derechos de agua se vea amenazado por los intereses del titular de los derechos madereros y el valor del agua en peligro sea superior a los beneficios del madereo, el primer titular podría adquirir una participación mayoritaria de los derechos madereros, lo que redundaría en ventajas para ambos y la sociedad en su conjunto. Como resultado de ello, se asignará el bosque al uso que produzca el mayor valor. Sin embargo, en los casos en que no se hayan fijado los precios de los productos forestales, éstos no puedan comercializarse, o no estén bien definidos no será posible efectuar transferencias de los beneficios. Entonces los conflictos perdurarán y será necesaria la intervención y el control del gobierno.
A veces pueden surgir problemas también a causa de conflictos jurisdiccionales. Por ejemplo, cuando las administraciones provinciales, estatales o locales tienen autoridad sobre los recursos de madera y el gobierno federal tiene autoridad sobre el hábitat de los peces o la fauna y flora silvestres pueden surgir graves conflictos, lo que agudiza la confusión en materia de derechos sobre los recursos.
El grado en que el titular de derechos forestales logra percibir los beneficios económicos de esos derechos constituye otro importante aspecto de los derechos de propiedad. Con frecuencia, éstos están sujetos a los reglamentos del sector u otros reglamentos gubernamentales que influyen en cómo se aprovecha, utiliza o maneja un bosque. Los reglamentos que afectan a los beneficios derivados de los contratos forestales incluyen restricciones del ritmo de explotación de los bosques, normas de aprovechamiento que prevén la recuperación de las trozas antieconómicas, medidas de protección de los valores medioambientales, la prohibición de exportación de trozas, requisitos internos relativos a la elaboración, etc.
La transferibilidad de los derechos de propiedad y de uso es la capacidad de transferir, vender o asignar los derechos a terceros. La cesión de contratos y derechos de uso forestales están a menudo sometidas a restricciones. Por ejemplo, los términos de licencias y concesiones forestales temporales a menudo impiden a los concesionarios transferir sus derechos a otras personas, o imponen como requisito el consentimiento del gobierno. Los gobiernos pueden utilizar este tipo de control a fin de evitar la concentración indebida de tenencias, o el monopolio local o extranjero de los derechos sobre los recursos.
En el caso de que ninguno de los derechos forestales sea transferible, no tendrán valor comercial y podrá beneficiarse de ellos únicamente su titular, pero esto ocurrirá sólo si hace uso de ellos. En consecuencia, las restricciones de la transferencia de los derechos sobre los recursos pueden prevenir un uso eficiente de los recursos mismos. Los que estén en capacidad de utilizar los recursos en forma más eficiente o que redunde en mayor provecho no podrán adquirir los derechos de usuarios menos eficientes.
La divisibilidad de los derechos sobre los recursos guarda relación con la eficiencia. Para aprovechar las economías de escala y las nuevas circunstancias y oportunidades económicas, los usuarios deben tener la capacidad de ajustar la cuantía de sus derechos. Los gobiernos a menudo prohiben la subdivisión de los derechos sobre los recursos como los arriendos y las licencias forestales, pudiendo prever dimensiones mínimas o máximas de tales arriendos y licencias. Si bien esto está justificado por muchas y sólidas razones de carácter administrativo o relacionadas con la ordenación forestal, estas restricciones pueden no obstante inhibir una eficiente división o fusión de los contratos forestales.
Una última e importante característica de los derechos de propiedad es la calidad del título y la garantía de los derechos y la capacidad de los titulares de los derechos de velar por que éstos vengan respetados y protegidos contra la intrusión de terceros. La garantía de los derechos de propiedad es importante porque afecta al comportamiento. La inseguridad de los derechos desalienta la ordenación sostenible, la conservación de los bosques y las inversiones a largo plazo.
El grado de firmeza de la propiedad depende de la forma jurídica de los derechos, así como del marco jurídico e institucional del gobierno. Las diferentes formas de derechos de propiedad brindan a los titulares diversos niveles de seguridad de esos derechos. Los propietarios absolutos de bienes suelen contar con una sólida base jurídica para esa seguridad y los medios para desalentar a terceros para no interferir con sus derechos. Quienes poseen derechos bajo forma de licencias y arrendamientos forestales concedidos por el gobierno, con frecuencia cuentan con un menor grado de protección: es decir, se les garantiza sus derechos respecto del gobierno que otorga la licencia o el arrendamiento, pero no en relación con terceros.
Otra fuente de interferencia puede ser el propio gobierno cuando emana leyes para aportar cambios en las condiciones o el régimen de expropiación, modifica reglamentos, introduce o modifica impuestos o las tasas impositivas. Algunos países protegen los derechos de propiedad y los gobiernos fijan indemnizaciones por las intrusiones, pero en muchos casos no se prevé protección alguna.
Los seis rasgos mencionados de los derechos de propiedad tienen importantes repercusiones en el modo en que los titulares de esos derechos tratan los recursos. Es evidente que la exclusividad, la duración y el derecho a los beneficios económicos afectan profundamente al grado de motivación de los titulares para conservar y manejar los recursos en el tiempo e invertir en forma constante en su producción y mejora. La amplitud hace que el titular tome en menor o mayor consideración el impacto que sus acciones tienen en los valores de otros recursos y trate de encontrar la mejor combinación de usos. La transferibilidad permite que los recursos puedan ser destinados nuevamente a los usos y usuarios que mejor provecho pueden sacar de ellos. Los titulares de derechos de propiedad sufren la influencia de la calidad y la garantía de sus derechos, que dependen de las características mencionadas anteriormente, así como de la forma jurídica que asumen.
Puesto que estos aspectos de los derechos de propiedad de los usuarios afectan al modo en que se utilizan los recursos forestales, también influyen en el valor de esos recursos. En particular dos factores guardan relación con el valor de los derechos de propiedad sobre los recursos forestales; el primero atañe a las propiedades físicas y económicas de los recursos o bienes abarcados por los derechos. El segundo se refiere al grado en que los derechos permiten al titular percibir esos valores. Los derechos de propiedad sobre recursos valiosos tienen poco valor si los derechos mismos se ven muy restringidos o truncados. En los casos en que los derechos se extienden sólo por un breve período o se impide al titular vender los derechos o mediante ellos se permite que otros compartan el recurso, el valor de los derechos de propiedad será proporcionalmente inferior.
Los usuarios de los recursos forestales con frecuencia poseen únicamente derechos de usufructo, es decir el derecho de utilizar recursos que pertenecen a terceros, por lo general el Estado. Entre los casos de derechos de usufructo figuran las concesiones, los arrendamientos, las licencias y los permisos forestales adjudicados a usuarios privados para el aprovechamiento de bosques públicos. Esos derechos suelen tener una duración limitada, se aplican a un recurso o uso específicos, y pueden transferirse solo en ciertas condiciones. Esas licencias y permisos por lo general no proporcionan derechos de uso exclusivos sobre otros recursos como los productos forestales no madereros, los recursos hídricos, etc. Con frecuencia su plazo es de breve duración y se trata de arrendamientos de pastizales y derechos de caza y pesca, con plazos cuya brevedad puede ser de una sola temporada. Muchos de ellos no son transferibles y la mayor parte requieren que se efectúen pagos al gobierno.
Los derechos de propiedad no poseen únicamente las seis características mencionadas (exclusividad, duración, amplitud, transferibilidad, derechos a beneficios económicos, y calidad y garantía de los títulos), pero estos rasgos representan seis importantes aspectos de los derechos de propiedad que deben considerarse en el diseño de los contratos forestales. Así, pueden sumarse y formar distintas combinaciones para que los contratos prevean diferentes tipos de disposiciones. Aún así, se han desarrollado sólo unos cuantos modelos de contratos, los cuales se describen en la sección que figura a continuación, junto con algunos comentarios generales respecto de los distintos contratos de adquisición de bienes y servicios.
Cuadro 6.1: Principales tipos de contratos de aprovechamiento de los recursos
Tipo de arreglo contractual |
Exclusividad |
Duración |
Amplitud |
Transferibilidad |
Derecho a beneficios económicos |
Calidad del título |
Dominio pleno o dominio simple |
Integral men te exclusivo |
Totalmente illimitada |
Normalmen te integral, si bien la ley puede truncarla |
Integral |
Pleno derecho, con la excepción de impuestos, y fiscalización |
Elevada |
Arrenda miento o concesión |
Exclusivo |
Plazo limitado (normalmente a largo plazo) |
Variable |
A veces restringida |
Sujeto a tasas, impuestos y fiscalización |
Por lo general elevada pero variable |
Licencia o «profit à prendre» (derecho de extracción) |
Variable: por lo general exclusivo |
Plazo limitado |
Restringida a un fin específico |
Variable: con frecuencia restringida |
Limitado por las restricciones sobre actividades, los cargos, y la fiscalización |
Baja |
Permiso |
Variable con frecuencia no exclusivo |
Plazo limitado (por lo general a corto plazo) |
Restringida a un fin específico |
Normalmen te restringida |
Limitado |
Baja |
Los dos principales tipos de arreglos contractuales utilizados por los gobiernos para manejar y administrar las tierras forestales públicas, es decir, los contratos de aprovechamiento de los recursos y los de adquisición de bienes y servicios, tienen finalidades muy diferentes. Este capítulo se centra en los derechos de propiedad y en cómo se hallan incorporados en los contratos de aprovechamiento. Los contratos de adquisición, que también desempeñan un papel fundamental en el modo en que los gobiernos llevan a cabo sus responsabilidades y manejan los bosques, se examinan brevemente pues se analizan más detalladamente en los capítulos sucesivos.
En el Cuadro 6.1 se exponen las principales formas de contratos de aprovechamiento de los recursos, así como sus características en relación con los seis elementos de los derechos de propiedad expuestos más arriba. Se indican en orden decreciente tomando como referencia la amplitud de los derechos de propiedad. El primer caso (derechos de propiedad de dominio pleno) se incluye a fines de comparación.
Se pueden diseñar arreglos contractuales que se ajusten a una gran variedad de situaciones. Los tres tipos restantes de contratos de aprovechamiento indicados en el Cuadro 6.1 representan los principales contratos básicos, que ilustran la gama de contratos viables, pues es posible elaborar muchas variaciones sobre éstos modificando el número de cláusulas que contienen o los enunciados y condiciones incluidos en ellas. Gracias a esta diversidad potencial de las condiciones contractuales, los nombres corrientemente utilizados para los derechos de propiedad que se presentan en el Cuadro 6.1 no se aplican siempre en forma constante. Las distinciones entre los diversos tipos de contratos con frecuencia se ven ofuscadas como consecuencia de las variaciones relacionadas con sus condiciones, su nivel de exclusividad, su duración, etc. Por ejemplo, el término «concesión» se usa en relación con una variedad de formas de contratos e incluso se utiliza a veces para referirse a la simple y pura cesión de tierra. Sin embargo, para los fines del presente estudio, el término «concesión» se refiere a los contratos que conceden derechos de usufructo sobre tierras públicas (tierras públicas es sinónimo de tierra del gobierno, el estado o el reino).
Tradicionalmente, los arrendamientos o contratos de arrendamiento conceden al arrendatario muchos de los derechos que posee el propietario en régimen de dominio pleno, con la diferencia de que se refieren a un plazo definido. No obstante, hoy en día los arriendos por lo general incorporan diversas restricciones, derechos y deberes por parte del contratista, y a diferencia de formas más deficientes de derechos de usufructo, siempre incluyen disposiciones para la posesión exclusiva. Los derechos de propiedad forestal denominados «concesiones forestales» normalmente se otorgan en forma de arriendos (y algunos se acercan más a las licencias). En un gran número de países los gobiernos recurren a diversas clases de concesiones y arrendamientos forestales a fin de otorgar derechos sobre los bosques de propiedad pública, los cuales suelen abarcar plazos más largos, de diez o veinte años, o más, que a veces son renovables.
Los contratos de arrendamiento pueden representar un arreglo apropiado para asignar grandes superficies de bosques para las que hace falta un régimen de tenencia a largo plazo a fin de atraer potenciales actividades de desarrollo forestal en gran escala, por ejemplo, en el caso de que sean necesarias ingentes inversiones de capital para incrementar los recursos o las recomiende el gobierno con objeto de generar oportunidades de empleo local. Tal vez los inversionistas no deseen invertir en la realización de fábricas en gran escala si carecen de la seguridad del suministro de materia prima a largo plazo. Análogamente, pueden necesitarse plazos prolongados y superficies extensas para despertar el interés del sector privado en caso de que los recursos supongan grandes inversiones para el desarrollo de la zona o el acceso a ella.
Cabe señalar que, al igual que en todos los contratos, los arrendatarios deben observar todas las leyes, reglamentos forestales y de otra índole aplicables al proyecto de desarrollo, el medio ambiente y los recursos forestales previstos. Ello significa que el gobierno, o quien éste designe (por ejemplo, un contratista encargado del seguimiento e inspección o de hacer cumplir las disposiciones forestales a terceros), tiene la responsabilidad de supervisar y hacer respetar el contrato y las leyes que a él se apliquen. Esto puede parecer evidente, pero es importante tenerlo en cuenta, sobre todo en la elaboración de acuerdos de arriendo, en los que debe mantenerse la compatibilidad con las leyes y reglamentos existentes.
Los contratos denominados licencias abarcan un amplio abanico de derechos forestales de menor duración. Desde un punto de vista técnico, una licencia autoriza a su titular a realizar algo que en otra forma constituiría una violación, como atravesar u ocupar una tierra de propiedad ajena. En caso de que la licencia otorgue el derecho de recoger productos en esa zona, como madera, leña, productos no madereros, animales de caza o minerales, es más apropiado llamarla «profit a prendre» (derecho de extracción o «beneficio»). El término exacto para la licencia que otorga el solo derecho de acceso para transitar por una tierra determinada es servidumbre.
Las licencias conceden derechos únicamente para los productos o actividades establecidos específicamente en ellas. Por lo general, los titulares de licencias no poseen facultades legales para hacer observar sus derechos a terceros con excepción de quien cede la licencia. Las licencias pueden brindar derechos exclusivos y, a veces, derechos de propiedad común.
Los gobiernos recurren con frecuencia a las licencias como medio de adjudicar derechos de aprovechamiento de recursos de bosques públicos, que contemplan no solamente la madera, sino también productos forestales no madereros, como rotén y bambú, resinas y gomas, frutas y nueces, derechos de agua, fauna y flora silvestres, pesca y una amplia variedad de otros recursos y actividades. Las licencias son instrumentos muy flexibles y pueden utilizarse para atender a una gran variedad de usuarios, desde el productor de leña o carbón vegetal y cosechador de productos forestales no madereros, hasta empresas forestales de grandes dimensiones que necesitan tener acceso a cuantiosos suministros de madera a largo plazo. Las licencias pueden ser de larga o corta duración; por lo general, las relativas a leña, carbón vegetal, caza y recolección se otorgan por un año, mientras que los acuerdos de ordenación forestal y la compraventa de madera a largo plazo pueden tener una validez de diez o más años. Las licencias pueden aplicarse esencialmente a cualquier superficie forestal. Los aspectos inherentes al período del contrato y la zona del bosque que contempla la licencia corresponden a los que se examinaron en relación con los arrendamientos forestales. Por lo general, las licencias concebidas para promover el desarrollo de los recursos o que exigen inversiones de capital sustanciales con constantes y fuertes demandas de materia prima prevén períodos más prolongados y superficies de mayor amplitud.
Cuando se utilizan licencias en lugar de arriendos son mayores los requisitos institucionales de los gobiernos, puesto que las licencias suelen abarcar superficies más reducidas y un mayor número de usuarios y usos. Esto supone un mayor número de contratos diferentes que habrá que diseñar, negociar y administrar, todo ello con disposiciones contractuales más específicas. Por consiguiente, el volumen de trabajo administrativo será mayor.
Los contratos denominados permisos se refieren a una vasta gama de derechos muy específicos sobre los recursos forestales y suelen ser de corta duración. Por lo general, se trata de documentos sencillos a través de los cuales se concede un permiso al titular respecto de determinados recursos, como especies particulares de madera, leña, productos forestales no madereros específicos como rotén, frutas, nueces, etc.; o para ciertas actividades como la caza o la producción de carbón vegetal. No existe una distinción oficial entre una licencia y un permiso, si bien los permisos normalmente se refieren a períodos más breves, entrañan procedimientos administrativos menos rigurosos y a menudo no son exclusivos.
Los permisos pueden emplearse como medio para vender una cantidad específica de recursos en un breve período de tiempo, como es el caso de un permiso para cortar y extraer algunas especies de madera o productos madereros en unas 100 ha de bosques en un plazo de un año, o un permiso para cortar un dado número de postes de construcción.
En los casos en que los gobiernos deseen fomentar actividades económicas en pequeña escala pueden optar por utilizar los permisos en lugar de las licencias, por lo que se refiere a zonas de tamaño reducido, como cuando se intenta promover el desarrollo de un nuevo recurso, por ejemplo especies poco aprovechadas, algunos productos forestales o madereros.
Ésta es la forma contractual de mayor especificidad. En muchos casos, los gobiernos están obligados a desempeñar un papel activo en lo que atañe al diseño, negociación, supervisión y observancia de un contrato. Y puesto que los permisos por lo general prevén períodos breves y superficies pequeñas, los gobiernos deben prever un mayor consumo de tiempo y esfuerzo para elaborar y supervisar los permisos de aprovechamiento de los recursos, aunque los documentos relativos sean menos engorrosos.
Es poco frecuente observar que los gobiernos utilicen tanto las licencias como los permisos en relación con los mismos bosques en el marco de la jerarquía del control administrativo. Por ejemplo, una empresa puede poseer una licencia para manejar durante 25 años una determinada zona maderera, y aún así puede estar obligada a solicitar permisos a distintos organismos gubernamentales para llevar a cabo actividades como la construcción de caminos o la extracción de madera en zonas específicas. Además, diversos organismos públicos pueden exigir un permiso aun cuando ya se posea una licencia que abarca las tierras en cuestión. Éste es el caso de una compañía maderera que se ve obligada a presentar al Ministerio del medio ambiente una solicitud de licencia para la aplicación de plaguicidas, en el marco del acuerdo de ordenación forestal, de mayor duración que el estipulado con el Ministerio de asuntos forestales
Diversos aspectos pueden representar motivo de inquietud para los gobiernos cuando se conciben las disposiciones, términos y condiciones de un contrato de aprovechamiento de los bosques públicos.
Los aspectos de mayor interés que acomunan a un gran número de países son los siguientes:
Por ello, la diversidad de las condiciones de los recursos, los objetivos de políticas y las exigencias económicas y sociales con frecuencia requieren una variedad de derechos sobre los recursos y de condiciones contractuales de acuerdo con los países y las circunstancias.
El otro tipo principal de contrato utilizado por los gobiernos es el de adquisición de bienes y servicios destinados a la ordenación forestal. Las administraciones reconocen en forma creciente las ventajas de contratar con el sector privado el suministro de una vasta gama de servicios forestales con referencia a la ordenación y administración de las tierras forestales públicas. Entre los servicios proporcionados por contrata cabe mencionar los siguientes: ordenación de las zonas bajo protección, levantamiento cartográfico de tierras forestales, realización de inventarios forestales, funcionamiento de viveros forestales, producción y compra directa de plantitas, plantación de árboles, lucha contra incendios, comprobación de la cubicación de las trozas, seguimiento forestal, labor relacionada con la observancia de los contratos de aprovechamiento de los recursos, construcción de caminos y mantenimiento. Normalmente estos contratos tienen un alcance reducido, es decir, se refieren al suministro o la producción de un servicio o producto muy específico. Su duración puede ser menor (menos de un año) o mayor según sea necesario realizar inversiones, sufragar costos de puesta en marcha o la aportación de experiencia.
Las variaciones de las formas que adquieren los contratos de adquisición de bienes y servicios dependen de las condiciones del contrato, los incentivos de desempeño, el seguimiento y la observancia del contrato, la fijación de precios y el calendario de los pagos. Las condiciones de los contratos, los métodos de fijación de precios y las condiciones de pago estipuladas en ellos conllevan a la distribución del riesgo entre las partes signatarias y tienen un drástico efecto en el costo definitivo de los bienes y servicios para el gobierno, así como en la capacidad de éste para atraer a los potenciales proveedores. Las cuestiones relacionadas con la fijación de precios y los pagos se examinan en el Capítulo 8.
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