A. COMPARACIÓN DE EXPERIENCIAS EN UGANDA, MÉXICO, SUDÁFRICA Y SRI LANKA

- La puesta en práctica de un sistema de administración de derechos de agua es un proceso largo cuya duración debe medirse en décadas, no en años.

- ¡Más vale prevenir que lamentar!

- La actividad más importante para lograr una puesta en práctica sustentable es el desarrollo de la capacidad.

1. Uganda

2. México

3. Sudáfrica

4. Sri Lanka

®
Principal asunto relevante de la implantación

Se encontraron ciertas incongruencias en los reglamentos de aguas y una capacidad institucional pobre.

La legislación de aguas no contempló suficiente tiempo para registrar a los usuarios existentes. Posteriormente hubo que subsanar las fallas ocasionadas por la regularización acelerada e iniciar acciones para que los derechos de agua sean un verdadero instrumento de gestión de los recursos hídricos.

Los primeros borradores de la legislación de aguas no abordaban las necesidades de implantación.

El primer borrador de la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento fue escrito principalmente desde la perspectiva del Gobierno, no desde la del usuario.

MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL

Instituciones gubernamentales de recursos hídricos

· La Dirección de Desarrollo Hídrico (DDH) es responsable de hacer valer el Estatuto de Aguas y el Reglamento de Recursos Hídricos. También estará a cargo del Reglamento de Descarga de Desechos, después de que esta función sea delegada por la Agencia Nacional para la Gestión Ambiental (ANGA).
· Se conformará un Comité de Política Hídrica, de acuerdo con el Estatuto de Aguas.

· La Comisión Nacional del Agua (CNA), creada en 1989, es la única autoridad federal en materia de aguas en el país. Pertenece a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

· El Comité Técnico, presidido por el Secretario de SEMARNAT, y con participación de los titulares de otras secretarías relacionadas con el agua, actúa como cuerpo directivo de la CNA.

· La CNA tiene 32 gerencias estatales y 13 gerencias que cubren el territorio nacional con límites en las fronteras municipales, pero siguiendo lo más posible los parteaguas de cuencas.

· El Departamento de Asuntos Hídricos y Bosques (DAHB) pertenece al Ministerio del mismo nombre.

· El papel del DAHB es formular políticas y redactar proyectos de legislación, incluyendo las de cantidad y calidad del agua.

· Las responsabilidades cotidianas para la gestión de los recursos hídricos será delegada de manera gradual a organismos nacionales y en los ámbitos de cuenca, locales o de área idóneos, así como a las asociaciones de usuarios de agua.

· La Secretaría de Recursos Hídricos (SRH) dirige la modernización de la gestión de recursos hídricos en Sri Lanka.

· La Autoridad Nacional de Recursos Hídricos (ANRH) tendrá la responsabilidad de formular políticas, llevar a cabo la planeación y administrar los derechos de agua.

· El desarrollo de recursos hídricos estará a cargo de las agencias para el desarrollo de los sectores.

· La gestión de la calidad del agua, incluyendo la concesión de permisos para descarga de aguas residuales, estará a cargo de la Autoridad Central Ambiental (ACA).

Características de la Constitución

· Promulgada en 1995.

· El Estado protegerá el agua en nombre del pueblo de Uganda, asegurará que todos los ugandeses tengan acceso a agua limpia y segura, y promoverá un buen sistema de administración de agua en todos los niveles.

· Se reconoce la importancia del desarrollo de la capacidad y de la descentralización.

· Promulgada en 1917.

· El agua es propiedad de la Nación.

· El agua sólo se puede usar por medio de concesiones otorgadas por el poder Ejecutivo Federal.

· El Ejecutivo Federal tiene la facultad de establecer y suprimir vedas sobre el uso de aguas nacionales.

· Promulgada en 1996.

· El Estado tiene la responsabilidad de tomar medidas legislativas y de otra índole para lograr que todos tengan acceso a suficiente agua.

· La Constitución señala que el agua es fundamental para el ambiente y para la vida humana, pero reconoce que el bienestar y la equidad no se pueden lograr de la noche a la mañana.

· Promulgada en 1978.

· El Estado protegerá, preservará y mejorará el ambiente en beneficio de la comunidad.

· La Decimotercera Enmienda de 1987 establece que se restituya a las provincias ciertas responsabilidades relacionadas con el agua.

Fechas de promulgación de las nuevas legislaciones de aguas

· Estatuto de Aguas (EA): 1995 [después de la aprobación del Plan de Acción Hídrico (PAH), que recomendaba un enfoque sencillo y gradual para la administración de los derechos de agua].

· Reglamento de Recursos Hídricos (RRH): 1998.

· Reglamento de Descarga de Desechos (RDD): 1998

· En 1992 la Ley de Aguas Nacionales (LAN) reemplazó a la Ley Federal de Aguas de 1972. Previamente se había logrado amplio consenso social y político.

· Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales (RLAN): 1994.

· El Congreso aprobó en abril de 2003 modifica-ciones sustanciales a la LAN; sin embargo cuando en septiembre de ese año se integró este trabajo el Ejecutivo no había promulgado la ley modificada, razón por la cual no se incluye un análisis de la factibilidad de implantación.

· Ley Nacional de Aguas (LNA): 1998, tras el debate a nivel nacional sobre el documento de política del agua "White Paper", reemplazó a la Ley de Aguas de 1956.

· Las secciones relacionadas con la asignación y autorización de uso de agua se planearon para entrar en vigor en octubre de 1999. Se esperaba que para entonces estuvieran listos los reglamentos y procedimientos requeridos.

· Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH): 2000.

· La Ley de Recursos Hídricos y sus Reglamentos se están redactando en paralelo.

PUESTA EN PRÁCTICA: ASUNTOS LÍMITES Y ENFOQUES

Asuntos y límites

· Las solicitudes de permisos para uso de agua que se recibieron desde septiembre de 1998 no fueron adecuadamente archivadas ni protegidas.

· La resolución de las solicitudes de permiso será difícil durante los primeros años de implantación a causa de la falta de información sobre usos y disponibilidad de agua.

· Mientras que el EA es congruente con la sencillez y el enfoque gradual del PAH, el RRH y el RDD no lo son.

· El periodo de un año contemplado en el RRH para que los usuarios existentes "legales" se registren es muy corto.

· El borrador de normas para descarga de aguas residuales no es realista.

· El RDD no contempla un periodo de registro para descargadores de aguas residuales; no especifica la duración de un permiso para descarga de aguas residuales, y no puede ser aplicado por la DDH antes de que la ANGA le delegue el poder.

· Hay ciertas contradicciones internas entre secciones del RDD.

· Falta claridad en ciertos aspectos de la legislación de aguas.

· Por restricciones burocráticas, la Unidad de Administración de Derechos de Agua (UADA) no tiene suficiente personal.

· La LAN y el RLAN entraron en vigor al día siguiente de su publicación.

· En 1992 sólo 2,000 de un estimado de 300,000 usuarios tenían concesión.

· La LAN y el RLAN sólo contemplaron 3 años para el registro de usuarios existentes.

· Había 44 normas no actualizadas y no realistas de descarga de aguas residuales.

· Algunos grandes usuarios no habían pagado derechos por concepto de uso de agua.

· Hay subsidios cruzados entre sectores de usuarios de agua.

· Se redujeron las inversiones en agua por la crisis financiera de los años 80.

· La determinación deaceptación de solicitudes se vio dificultada en los primeros años de implantación a causa de falta de información sobre usos y disponibilidad de agua.

· Ya que la LAN contempla que las concesiones duren entre 5 y 50 años, la falta de criterios para seleccionar una duración específica podría llevar a que la facultad discrecional se utilizara arbitrariamente.

· La falta de información sobre cantidad y calidad de disponibilidad de agua y registro incompleto de usuarios obstaculizan la formación y el funciona-miento del mercado de derechos de agua.

· Hay gran cantidad de información interrelacionada que se debe administrar.

· La regularización acelerada de los usuarios ocasionó imprecisiones en el REPDA, además algunos usuarios declararon mayores volúmenes que los utilizados. Esta situación también dificulta la operación del mercado de derechos de agua.

· Los primeros borradores de la LNA contemplaban el establecimiento de objetivos de calidad de recursos hídricos, así como una Reserva (para necesidades humanas básicas y ambientales). La determinación técnica de ambos conceptos es compleja y puede tomar mucho tiempo, lo que podría causar y justificar retrasos. Sin embargo, si se contemplan estos dos conceptos en la ley, se debe actuar acorde con ellos inmediatamente; de lo contrario, se podría perder la credibilidad y la confianza en la ley.

· No se habían abordado los asuntos relevantes de la implantación en las etapas iniciales de la redacción

· Aunque se espera que la ANRH participe en la planeación de las cuencas, los programas nacionales de desarrollo de los recursos hídricos que realizan las agencias de desarrollo podrían llegar a presentar incongruencias con los objetivos nacionales y la política de asignación de agua.

· El enfoque integrado que recomendaba la PNRH puede obstaculizarse si la ACA no delega a la ANRH autoridad para otorgar permisos de descarga de aguas residuales.

· El editor consideró que varias secciones del borrador de la LRH serían difíciles de hacer valer por la ANRH y de acatar para los usuarios y los solicitantes

· La determinación de las solicitudes de permiso será difícil durante los primeros años de la implantación a causa de la falta de información sobre usos y disponibilidad de agua.

Respuestas a los asuntos y enfoques para superar las restricciones

Se desarrolló un manual de integración de expedientes y se está utilizando la base de datos Isis de la UNESCO para organizar los documentos. Se hicieron las siguientes propuestas:

· llevar a cabo un seminario de planeación para establecer áreas azules y rojas^[7] para simplificar la toma de decisiones;

· emitir una norma realista para descarga de aguas residuales;

· delegar las funciones reguladoras de la descarga de aguas residuales a la DDH;

· emitir Disposiciones Legislativas (DL) para resolver las contradicciones y simplificar la legislación existente; y

· emitir un Manual para Usuarios y Solicitantes en lenguaje coloquial para facilitar la comprensión del EA, el RRH y las DL, las cuales están interrelacionadas.

· Varios decretos presidenciales extendieron el periodo de registro, simplificaron los procedimientos, condonaron los pagos de derechos retrasados a los usuarios que se registraron, y determinaron que todas las concesiones debían emitirse por un periodo de 10 años. Como resultado de este enfoque, hacia mediados de 2003, prácticamente la totalidad de usuarios en el país (330,000) habían obtenido sus concesiones, que fueron registradas en el REPDA.

· Una norma de descarga de aguas residuales única, realista y gradual reemplazó

· a 44 normas obsoletas, la CNA intensificó la vigilancia de su cumpli-miento y estableció acuerdos con los principa-les contaminadores, muchos de los cuales ya están cumpliendo. Sin embargo todavía hace falta simplificar la aplicación de tal norma.

· El monto significativo de cargos por uso de agua y descarga de aguas residuales ha llevado a que se intensifique la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales y a que las industrias sean ubicadas en sitios más racionales.

· Se han iniciado acciones específicas por grupos de usuarios (agrícolas, municipales e industriales), tales como un control más estricto e incentivos fiscales y adecuación de los montos de los cargos por uso de agua, con objeto de elevar su nivel de cumplimiento.

· Los sistemas de información han iniciado con un enfoque sencillo, han ido mejorando gradualmente y se han constituido en una herramienta valiosa para detectar usuarios que no cumplen con sus obligaciones fiscales.

· La LNA contempla un enfoque de dos pasos para determinar los objetivos de calidad de recursos hídricos y la Reserva (estimaciones con procedimientos sencillos, en la mayoría de los casos, y métodos sofisticados para las áreas con problemas de agua).

· El DAHB asignó un "Equipo para la Implantación de Políticas" con objeto de anticipar los sistemas y la capacidad requerida para la autorización de uso de agua. Su retroalimentación al equipo de redacción proporcionó puntos de vista útiles para preparar borradores más realistas.

· Se recomendó que el Consejo de Recursos Hídricos aconseje al Ministro sobre las propuestas de presupuesto anual.

· Si no es factible que la ACA delegue a la ANRH, sería necesario diseñar los procedimientos de coordinación requeridos.

· La redacción de un manual para usuarios y solicitantes en esta etapa inicial permitió detectar faltas de congruencia en el borrador de la Ley y proponer enmiendas que han sido incorporadas. Se recomendó que la SRH termine el manual y redacte uno similar desde el punto de vista de la ANRH, con el fin de detectar más fallas en el borrador que pudieran impedir que se haga valer.

· La LRH adoptada debe contemplar que se inicie la implantación después de que los Reglamentos hayan sido emitidos y de que las primeras versiones de los lineamientos, procedimientos, sistemas de información y disposiciones organizativas hayan sido desarrolladas.

· Las áreas "azules" y "rojas" definidas por medio de un ejercicio de planeación con información disponible simplificarían la revisión y resolución de las solicitudes de permisos.

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PLAN DE TRABAJO PARA LA IMPLANTACIÓN

Actividades anteriores a la promulgación

· Se abordaron los requisitos de implantación sólo después de que fueron emitidos el RRH y el RDD.

· La preparación intensiva para la implantación comenzó inmediatamente después de la promulgación de la LAN.

Gracias a la disposición de la LNA que otorga facultades al Ministro para que ponga en práctica distintas secciones en diferentes momentos, el periodo para sentar las bases de la implantación se podría extender a más de un año después de la promulgación. Las actividades principales programadas de noviembre de 1997 a octubre de 1999 fueron:

· preparación de los reglamentos, sistemas y procedimientos para la autorización;

· preparación de un sistema de información;

· integración en hipertexto de la LNA y otros documentos legales relevantes; diseño detallado del programa de implantación;

· establecimiento de disposiciones organizativas;

· diseño de un programa de desarrollo de la capacidad y lanzamiento de capacitación en todos los niveles; y

· simulación en papel de los procedimientos de autorización.

(Se propuso un plan de trabajo de 4 años, pero tomando en cuenta las experiencias de México y Uganda, podría tomar mucho más tiempo.)

· a partir de los borradores existentes de los Reglamentos, se espera que dos versiones adicionales sean preparadas antes de su adopción para finales del 2000;

· 1999-2000: Preparación de la primera versión de los procedimientos y lineamientos de implantación (LI), sistema de información (SI) y disposiciones organizativas (DO);

· 1999-2000: Preparación de un programa de desarrollo de la capacidad, incluyendo el acoplamiento de grupos de apoyo externos para complementar la capacidad de la ANRH;

· 1999-2000: Preparación de estrategia de implantación;

· simulación en papel de la implantación; y

· preparación de la segunda versión de LI y DO.

Actividades posteriores a la promulgación

· Acciones inmediatas: proporcionar personal e instalaciones adecuadas a la UADA, e implantar las propuestas del recuadro anterior.

· 1999: Registro de usuarios existentes. Ampliar el periodo si es necesario;

· 1999-2000: Preparar sistemas y procedimientos de implantación; determinar las solicitudes caso por caso.

· 1999-: Iniciar un programa de desarrollo de la capacidad, que incluya el acoplamiento de empresas consultoras para complementar la capacidad de la UADA.

· 2000-2004: Registro de descargadores de aguas residuales existentes y, a partir de ahí, del cumplimiento gradual de las normas para descargas residuales.

· 2001-: Resolver las solicitudes siguiendo sistemas y procedimientos.

· En los hechos la regularización de los usuarios se llevó diez años, en lugar de los tres previstos en la ley y el reglamento.

· Dar prioridad de autorización a distintos grupos de usuarios de acuerdo con la política nacional de compensación de las inequidades.

· Dar prioridad a la declaración de áreas de administración de agua y establecer agencias de cuenca para diseñar un programa de implantación realista.

· Establecer entrenamiento permanente como actividad prioritaria, con el fin de que el personal del DAHB esté equipado para manejar el nuevo sistema de administración participativa de los recursos hídricos.

· El borrador de la Estrategia Nacional de Recursos Hídricos de mediados de 2002 propone un programa gradual y realista tanto para el establecimiento de agencias de cuenca como para el otorgamiento de permisos obligatorios de o del agua.

· 2000-:Implantación de un programa permanente de desarrollo de la capacidad.

· 2001: Implantación piloto y prueba de campo en un primer grupo de cuencas y acuíferos seleccionados.

· 2001: Preparación de la tercera versión de LI y DO y segunda versión de SI.

· 2002: Implantación en un segundo grupo de cuencas y acuíferos seleccionados.

· 2002: Evaluación de la experiencia con el fin de definir los próximos pasos.

· 2003: Implantación a nivel nacional.

PRINCIPALES LECCIONES

· Si los asuntos relevantes de la implantación no se anticipan durante el proceso de redacción y el desarrollo de la capacidad no se inicia con suficiente antelación, la legislación de aguas que resulte puede ser muy difícil de implantar.

· Un balance afinado de instrumentos reguladores, económicos, de participación y de orden y control ha respaldado la administración de derechos de agua.

· El apoyo político desde el más alto nivel ha hecho posible implantar un sistema de administración de derechos de agua.

· La implantación ha sido facilitada por sistemas y procedimientos adecuados, un "modelo de usuarios y descargadores de aguas residuales", y por la integración en hipertexto de la legislación de aguas y otros documentos legales relevantes. Sin embargo, se puede mejorar el control de calidad.

· Si bien se logró registrar a casi la totalidad de los usuarios, el proceso condujo a importantes problemas tales como sobre-concesión en numerosos acuíferos y cuencas y errores en el REPDA.

· Se ha logrado congruencia porque una única unidad organizativa dentro de la CNA otorga tanto las concesiones para uso de agua como los permisos de descarga de aguas residuales en la superficie y en el subsuelo. Sin embargo, el proceso se podría mejorar integrando dentro de dicha unidad todas las funciones técnicas y administrativas relacionadas con la administración de derechos de agua.

· La transformación de la CNA de un organismo eminentemente constructor y operador de infraestructura hidráulica en uno encargado principalmente de la gestión de recursos hídricos ha hecho que no cuente con un número suficiente te personal idóneo, tal como abogados.

· La capacitación es indispensable, pero debe ser complementada con un ambiente de trabajo propicio que retenga al personal calificado.

· El monitoreo de extracción de agua y de descarga de aguas residuales requiere de un desarrollo de la capacidad que debería anticiparse con suficiente tiempo.

· Los asuntos relevantes de la implantación deben anticiparse y sería conveniente dejar un margen entre la promulgación de la legislación de aguas y su entrada en vigor.

· La administración de derechos de agua dentro de los límites de las cuencas requerirán de capacidad técnica y administrativa local, y de coordinación adecuada entre los administradores de agua y los gobernadores estatales.

· Sin darrle importancia al diseño e implantación de un sistema de administración de derechos de agua, el verdadero reto estriba en hacerlo un instrumento robusto para la gestión sustentable de los recursos hídricos.

· La anticipación de los asuntos relevantes de la implantación ha llevado a:

* Establecimiento de una unidad de implantación, que interactuó con el equipo de redacción.

* Disposiciones realistas en la Ley Nacional de Aguas, al haber reconocido las diferencias regionales en el país y la necesidad de una implantación gradual. Disposiciones en la LNA de procedimientos sencillos para determinar valores conservadores de la Reserva para las necesidades humanas básicas y ambientales, hasta que se tenga mejor información para sustentar procedimientos más sofisticados y confiables.

* Preparación de herra-mientas de implanta-ción, tales como sistemas de informa-ción y lineamientos y procedimientos.

* Un programa de desarrollo de la capacidad.

· El enfoque novedoso de redacción simultánea de la LRH y los Reglamentos ha permitido realizar una evaluación oportuna de la capacidad de la autoridad del agua para hacer valer las leyes.

· También, la redacción inicial de un manual para usuarios y solicitantes ayuda a probar la congruencia y claridad del borrador de la legislación. Al mismo tiempo, es una buena herramienta para el desarrollo de la capacidad.

La implantación de un sistema de administración de derechos de agua es un proceso largo cuya duración debe medirse en décadas, no en años.
¡Más vale prevenir que lamentar!; y
La actividad más importante para lograr una implantación sustentable es el desarrollo de la capacidad.