CCP: BA/TF 01/13


 

COMITÉ DES PRODUITS

GROUPE INTERGOUVERNEMENTAL SUR LA BANANE ET LES FRUITS TROPICAUX

Deuxième session

San José (Costa Rica), 4-8 décembre 2001

ÉVOLUTION DES POLITIQUES COMMERCIALES CONCERNANT LES FRUITS TROPICAUX

Document de synthèse présenté par le Secrétariat de la Convention internationale pour la protection des végétaux

Table des matières



 

I. INTRODUCTION

1. Au moment où l'Organisation mondiale du commerce (OMC) commémore le cinquantième anniversaire du système d'échanges commerciaux fondé sur des règles, institué après la deuxième guerre mondiale avec le GATT, il est manifeste que la mondialisation et la libéralisation des échanges occupent maintenant une place permanente dans l'élaboration des politiques commerciales à l'échelle internationale. Aujourd'hui plus que jamais, la prospérité des pays repose sur le maintien d'une économie mondiale ouverte s'appuyant sur des règles arrêtées d'un commun accord. L'importance des fruits tropicaux dans cette économie mondiale apparaît immédiatement lorsque l'on considère le volume croissant de fruits frais et transformés expédiés d'un pays à l'autre, vers des marchés situés dans les endroits les plus reculés de la planète où, il y a seulement vingt ans, il aurait été inconcevable de trouver ces produits.

2. Dans tous les pays du monde, les importations et les exportations de produits agricoles sont essentielles à la santé de l'économie et de la population. Les pays non industrialisés notamment sont tributaires de l'agriculture, pilier de leurs échanges commerciaux. Quant aux pays industrialisés, ils sont tributaires des échanges de produits agricoles pour s'approvisionner en denrées répondant aux exigences des consommateurs actuels sur le plan de la quantité, de la qualité et de la variété.

3. D'importantes entraves à la libre circulation des fruits tropicaux à l'échelle mondiale persistent malgré les possibilités offertes par la mondialisation, et de nombreux pays ont des difficultés à s'adapter au nouveau contexte des échanges, caractérisé par la réduction des barrières douanières. En conséquence, il arrive que des pays aient recours à d'autres mesures (telles que les mesures sanitaires et phytosanitaires) pour protéger leur marché intérieur, s'assurer une part de marché ou obtenir d'autres avantages commerciaux inéquitables, en particulier lorsque les barrières douanières ont été levées. De ce fait, les gouvernements ont davantage recours à des mesures non tarifaires ou techniques pour limiter les importations.

4. Il est toutefois important de reconnaître que les mesures sanitaires et phytosanitaires doivent être appliquées autant que nécessaire pour protéger la vie ou la santé des hommes, des animaux et des végétaux. Par ailleurs, les préoccupations émanant des consommateurs ou d'ordre environnemental ont eu des effets notables sur l'évolution des politiques commerciales applicables aux fruits tropicaux et à de nombreux autres produits agricoles. S'ils comprennent la situation actuelle et les facteurs en jeu dans la définition des politiques commerciales internationales concernant les fruits tropicaux, les pays seront mieux à même d'adapter leurs priorités et leurs stratégies nationales de manière à en tirer le maximum de profit.

II. L'ACCORD SPS

5. Le dernier cycle des négociations commerciales multilatérales réalisées dans le cadre de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) - les négociations d'Uruguay, et les accords relatifs à l'agriculture qu'elles contiennent, ont marqué le début d'une nouvelle ère pour les politiques commerciales concernant les produits agricoles. L'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS), qui traite spécifiquement des mesures visant à protéger la santé et la vie des végétaux, des animaux et des hommes, est issu de ces négociations.

6. Cet accord est entré en vigueur en 1995 pour la plupart des membres de l'OMC et en 2000 pour les membres restants. Il est conçu pour réglementer l'utilisation des mesures de protection afin d'éviter qu'elles ne soient utilisées comme des barrières douanières injustifiées. Il est organisé autour de plusieurs principes fondamentaux, à commencer par le droit souverain des pays à mettre en place des mesures de protection, qui est toutefois contrebalancé par l'obligation de garantir que ces mesures sont justifiées et sont juste assez restrictives pour atteindre le niveau voulu de protection.

7. L'Accord SPS prévoit également que les pays peuvent imposer des mesures provisoires en l'absence d'informations suffisantes et prendre des mesures d'urgence lorsqu'il y a lieu, en cas de risques nouveaux ou inattendus. Il maintient cependant l'obligation de chercher à obtenir les informations nécessaires pour évaluer leur bien-fondé. Ces mesures devraient être maintenues uniquement sur la base de principes et d'éléments de preuve scientifiques, examinés dans le cadre d'un processus systématique d'évaluation connu sous le nom d'évaluation des risques. Les prescriptions jugées inopportunes doivent être modifiées. Il est essentiel d'assurer la transparence pendant tout le processus d'élaboration et d'application de ces mesures.

8. Un certain nombre d'autres principes et définitions très importants figurent dans l'Accord SPS. Ils concourent, ensemble, à établir un cadre de référence pour instituer des mesures équitables ainsi que pour évaluer celles qui sont prises par les autres.

9. Les principes de l'Accord SPS correspondant aux questions les plus importantes pour les échanges de fruits tropicaux sont les suivants :

Équivalence -accepter des mesures qui ne sont pas identiques mais qui permettent d'obtenir le même résultat. Les prescriptions phytosanitaires ont été dans le passé très normatives (par exemple le traitement au bromure de méthyle à une certaine dose). Selon le principe de l'équivalence, d'autres mesures permettant d'atteindre le même niveau de protection devraient être examinées et acceptées s'il est démontré qu'elles sont efficaces et applicables.

Régions exemptes de ravageurs ou à faible prévalence - tenir compte du fait qu'un ravageur présent ailleurs dans le pays peut ne pas sévir dans certaines régions, ou que des régions peuvent être peu infestées. La prise en compte de cette hypothèse par les pays s'est avérée extrêmement importante pour le commerce des produits agricoles, notamment des fruits tropicaux. La création de programmes crédibles de surveillance et d'élimination par les pays exportateurs a permis dans de nombreux cas de lever ou de réduire les restrictions phytosanitaires imposées par leurs partenaires commerciaux.

Non discrimination - appliquer les mesures phytosanitaires sans discrimination entre divers pays dans la même situation au plan phytosanitaire, ou entre les produits intérieurs et les produits importés appartenant à des catégories analogues. La prolifération des accords bilatéraux antérieurs à l'Accord SPS a créé de fortes discriminations. Les conditions de transparence permettant aux pays de découvrir la diversité des prescriptions de leurs partenaires commerciaux, des questions sont soulevées quant au bien-fondé de ces différences, et les mesures sont fréquemment revues lorsqu'elles sont jugées incohérentes ou injustifiées.

Analyse des risques - processus servant à évaluer les éléments de preuve concernant la probabilité et la gravité d'un danger potentiel et l'incertitude qui lui est associée, et à déterminer le type et la rigueur des mesures nécessaires pour éliminer ou réduire ce risque. Lorsqu'il n'y a pas de normes internationales concernant des mesures spécifiques, les pays doivent recourir à l'analyse des risques qui leur sert de point de départ pour fixer leurs mesures. Il existe actuellement très peu de normes spécifiques, si bien que l'évaluation de la plupart des prescriptions phytosanitaires existantes et la définition des nouvelles sont fondées sur l'analyse des risques. Il est possible de contester le fondement des prescriptions ne reposant pas sur l'analyse des risques, et de fournir les informations pertinentes nécessaires pour améliorer la prise de décisions lorsque des incertitudes pèsent sur l'analyse des risques. Étant donné que la collaboration entre les partenaires commerciaux est nécessaire et qu'il est possible d'associer le secteur privé, les charges sont partagées et les possibilités de parvenir à un accord sur des mesures efficaces et exécutables sont multipliées.

III. TRAITEMENTS PHYTOSANITAIRES

10. Les mesures phytosanitaires (prescriptions conçues pour protéger les cultures des ravageurs exotiques nuisibles) sont l'une des mesures non tarifaires les plus importantes influant sur la circulation des produits agricoles. Parmi les mesures les plus souvent requises pour les fruits tropicaux figurent les traitements. Les fumigations à base de bromure de méthyle sont le traitement le plus courant et le plus largement appliqué.

11. Les préoccupations à l'échelle mondiale concernant le bromure de méthyle, substance appauvrissant la couche d'ozone, et les initiatives multilatérales visant à arrêter totalement sa production d'ici 2005, au titre du Protocole de Montréal, ont accéléré l'adoption des solutions de remplacement existantes et incité à intensifier les travaux de recherche portant sur d'autres options. Les traitements physiques (froid, chaleur et atmosphère contrôlée) sont de plus en plus appliqués pour remplacer le bromure de méthyle , notamment lorsque ce produit ne peut pas être utilisé. Les traitements moins courants, tels que l'irradiation, et les associations de plusieurs traitements gagnent du terrain et des efforts beaucoup plus soutenus sont déployés pour trouver des traitements chimiques de remplacement.

12. Cette tendance encourageante à trouver et à utiliser un plus grand nombre de solutions de remplacement est particulièrement importante pour les échanges commerciaux de fruits tropicaux, car le secteur est très fortement tributaire des mesures reposant sur un seul traitement. Cependant, une tendance parallèle, induite par l'Accord SPS, est en train de devenir tout aussi importante dans le long terme. Cette deuxième tendance découle de l'utilisation de l'analyse des risques et de l'obligation de fonder les mesures sur des normes internationales ou sur l'analyse des risques.

13. Les prescriptions concernant les traitements phytosanitaires ont été dans le passé fondées sur le scénario le plus pessimiste, intégrant des marges de sécurité afin de compenser les incertitudes et de garantir un degré élevé de sécurité. À mesure que les traitements traditionnels comme le bromure de méthyle ne sont plus disponibles ou tombent en disgrâce, les responsables des questions phytosanitaires sont de plus en plus contraints de réévaluer leurs prescriptions et de chercher d'autres solutions. Dans bien des cas, leur expérience et les informations dont ils disposent maintenant leur permettent d'évaluer beaucoup plus précisément le risque réel que représentent les ravageurs et d'éviter de partir des hypothèses les plus pessimistes.

14. Il s'ensuit qu'il est possible de prendre des mesures moins rigoureuses et que la gamme des mesures disponibles est nettement plus vaste. Si tel ou tel pays possède l'expérience et les données nécessaires pour prouver que le risque lié aux ravageurs pour un produit particulier ne justifie pas un traitement draconien, il peut faire valoir, dans le contexte de l'analyse des risques, que des mesures moins rigoureuses sont justifiées. Ceci est extrêmement important pour les producteurs de fruits frais qui sont fortement limités par l'absence de traitements ou par les effets secondaires inacceptables liés aux traitements très lourds.

15. Un autre aspect encourageant de cette tendance est l'abandon de plus en plus fréquent de la gestion des risques reposant sur une seule mesure et concernant un seul stade. On fait une place de plus en plus large à toute la gamme des possibilités permettant de réduire les risques liés aux ravageurs à divers stades, du producteur au consommateur, et on prend en considération l'effet conjugué des mesures multiples, dans le cadre de ce qui est communément appelé « approche-systémique». Même si ce concept a été en fait appliqué sur une échelle limitée pendant des décennies il n'a été bien décrit que récemment lorsque cette approche de la gestion des risques phytosanitaires est devenue rapidement populaire, notamment en ce qui concerne les fruits tropicaux.

16. En principe, les approches-systémiques tiennent compte de nombre des caractéristiques associées à l'analyse des risques aux points critiques (HACCP), qui sont bien connues dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments. Toutefois, les systèmes phytosanitaires comportent habituellement de plus grandes incertitudes et il est également plus difficile d'identifier les points critiques pour la maîtrise d'après les définitions strictes de la HACCP. Néanmoins, l'approche théorique est fondamentalement identique et elle s'est avérée extrêmement utile pour élaborer de nouvelles mesures visant à faciliter le commerce des fruits tropicaux frais.

17. La figure 1 est un graphique récapitulatif décrivant les processus et les points de décision habituellement associés à l'accès aux marchés (notamment pénétration, expansion et conservation des marchés). Il est utile de noter le rôle fondamental joué par l'analyse des risques et l'importance de l'interaction entre les partenaires commerciaux ainsi qu'entre les responsables des questions phytosanitaires et le secteur privé.


    Figure 1. Processus et points de décision associés à l'amélioration de l'accès aux marchés

Figure 1. Processes and decision points associated with enhancin market access
Amélioration des exportations: Export enhancement
Élément accès aux marchés: Market access element

- Pénétration: penetration
- Expansion: expansion
- Conservation: retention

1.identifier et appuyer la recherche en vue d'élaborer scientifiquement des mesures de réduction des risques acceptables
1. Identify and support research to develop scientifically acceptable mitigative measures
2.assurer l'efficacité et la faisabilité
2. Ensure efficacy and feasibility
3.négocier une solution au problème phytosanitaire
3. Negociate solution to phytosanitary
4.solution acceptable ?
4. Solution acceptable?
oui
yes
5.mettre le secteur industriel en concurrence pour la solution
5. Obtain industry concurrence on solution
6.élaborer et mettre au point les dispositions selon les besoins
6. develop and complete provisions as required
7. problème phytosanitaire résolu
7. phytosanitary problem solved

8. analyse des risques
8. risk analysis
9. réduction des risques nécessaire ?
9. mitigation required?
oui
yes
10. la réduction des risques est-elle efficace et réalisable ?
10. mitigation is effective and feasible?
oui
yes
11. identification des obstacles à l'accès aux marchés
11. identification of barriers to market access
12. problème phytosanitaire ?
12. phytosanitary issue?
non
no
13. ce n'est pas un problème phytosanitaire
13. not a phytosanitary problem
oui
yes
14. au point techniquement ?
14. technically complete?
non
no

retour à la recherche
return to research


 

IV. POSSIBILITÉS OFFERTES PAR LES EFFORTS DE COOPÉRATION DES ORGANISMES D'EXPORTATION ET D'IMPORTATION

18. Les réflexions ci-dessus et le graphique concernent plusieurs points pour lesquels la coopération entre partenaires commerciaux est essentielle. Il faut noter que la coopération du secteur privé peut être également très utile pour faciliter les processus offrant des possibilités d'échanges. Ce concept n'est pas seulement une idée abstraite puisque l'on peut citer actuellement de nombreux exemples dans lesquels la coopération du secteur privé a joué un rôle décisif dans l'accès aux marchés. En fait, dans cette perspective, elle est presque toujours essentielle.

19. L'évolution passée des exportations de fruits frais du Chili fournit une excellente étude de cas. En l'espace de deux décennies environ, le Chili, qui était un petit exportateur, est devenu l'un des plus gros exportateurs du monde de fruits et de légumes frais. C'est un bon exemple d'initiatives de coopération dans le cadre desquelles le secteur des exportations a contribué à assurer, élargir et conserver l'accès aux marchés.

20. La stratégie est simple, mais elle exige un engagement important, durable et cohérent de la part des responsables de la réglementation et du secteur d'activité qui doivent collaborer à la définition et à la réalisation d'objectifs rationnels. Pour commencer, il est nécessaire de repérer en collaboration un nombre raisonnable de produits et de marchés pour lesquels l'accès peut être assuré et la crédibilité établie avec un apport minimum - non seulement la crédibilité sur le plan phytosanitaire, mais aussi la crédibilité auprès des acheteurs et des consommateurs. La coopération du secteur d'activité est indispensable pour garantir que seuls des produits de qualité rigoureusement supérieure sont exportés et que les refus d'ordre phytosanitaire sont réduits au minimum. Les problèmes doivent être traités en temps voulu, de manière transparente, dans le cadre d'accords de coopération entre producteurs, emballeurs, expéditeurs, responsables des questions phytosanitaires et agents phytosanitaires, le cas échéant, afin de garantir la bonne circulation d'informations précises.

21. Les étapes suivantes supposent des propositions supplémentaires visant à ajouter des produits et à élargir les marchés tout en utilisant les données d'expérience et les informations pour préconiser, lorsque cela est possible, des dispositions moins strictes concernant les autorisations existantes. Les facteurs essentiels sont la coopération générale et l'établissement de la crédibilité en matière de dispositifs et d'informations. Des propositions de plus en plus complexes et risquées peuvent être ajoutées à mesure que la confiance s'installe et que les bénéfices financiers augmentent.

22. Outre la simple coopération en vue d'établir les dispositifs d'exportation, le secteur privé peut également contribuer efficacement aux analyses des risques, soit en donnant les informations voulues, soit en fournissant les fonds nécessaires pour la collecte des informations ou l'analyse des risques. Le secteur privé est par ailleurs bien placé pour formuler des propositions en matière de gestion des risques et évaluer leur faisabilité. Enfin, il a la possibilité de mener des travaux de recherche ou de fournir les ressources nécessaires pour que des travaux pertinents soient entrepris afin de combler des lacunes spécifiques dans l'information, qui pourraient être à l'origine de mesures restrictives.

23. En bref, il est clair que non seulement les succès remportés en matière d'accès au marché, mais aussi l'ampleur de ce succès sont fortement tributaires de la coopération du secteur privé : coopération horizontale entre organismes de ce secteur, et coopération verticale avec les autorités chargées de la réglementation, la communauté des chercheurs, et d'autres organismes non commerciaux intervenant dans les questions d'accès au marché.

24. Dans tous les cas, il faut savoir que, quelle que soit la situation sur le plan phytosanitaire, c'est le consommateur qui en définitive détermine s'il existe un marché. À cette fin, il est utile d'effectuer le travail préparatoire voulu pour s'assurer qu'il existe vraiment un marché intéressant avant d'investir dans les initiatives nécessaires pour surmonter les obstacles au commerce.

V. PERSPECTIVES D'AVENIR

25. Plusieurs éléments et tendances qui caractérisent la situation actuelle peuvent se révéler utiles pour définir des stratégies et prévoir les besoins futurs, en ce qui concerne les politiques commerciales relatives aux fruits tropicaux :

    1. Les consommateurs continuent à demander des produits plus sûrs et de meilleure qualité ;
    2. La protection de l'environnement est un facteur qui a de plus en plus d'influence sur la formulation des politiques commerciales ;
    3. Les fumigations à base de bromure de méthyle sont une option dont le coût devient excessif à mesure que les approvisionnements diminuent, en attendant leur disparition totale au cours des prochaines années ;
    4. Les mesures reposant sur un traitement unique sont de plus en plus souvent remplacées par des mesures associées et des approches-systémiques qui laissent plus de latitude et peuvent être moins draconiennes ;
    5. L'analyse des risques continue à prendre de l'importance en tant que point de départ pour élaborer ou contester les prescriptions phytosanitaires ;
    6. Les interdictions et les obligations de traitement sont souvent levées lorsqu'il est possible d'établir l'existence de régions exemptes de ravageurs ou peu infestées ;
    7. Une étroite collaboration entre les partenaires commerciaux et la coopération avec le secteur privé sont essentielles pour avoir accès rapidement et durablement au marché  ; enfin,
    8. À long terme, les succès remportés en matière d'accès aux marchés passeront par l'application de stratégies progressives reposant sur la transparence, la crédibilité et les compétences techniques.

VI. CONCLUSION

26. On a dit que les pays en développement n'avaient pas tiré profit autant que prévu des accords issus des négociations d'Uruguay. Dans le cas de l'Accord SPS, et notamment des mesures phytosanitaires, les politiques, les réglementations et les mécanismes adoptés depuis longtemps par les gouvernements doivent passer par une période de transition afin de s'adapter au nouveau régime des échanges. Tout semble indiquer que cette évolution suit son cours, mais il est peut-être beaucoup trop tôt pour juger des mérites ou des défauts de l'Accord d'après les éléments de preuve actuels.

27. Les pays en développement en particulier sont confrontés à divers défis, qu'il s'agisse de mettre à niveau leurs systèmes phytosanitaires, en vue de satisfaire aux obligations de leurs partenaires commerciaux, ou de protéger leur territoire contre les invasions de ravageurs résultant des échanges internationaux. Pour ce faire, les initiatives de renforcement des capacités doivent prévoir une formation aux questions relatives aux mesures sanitaires et phytosanitaires, notamment à l'utilisation et à l'application de l'analyse des risques pour la prise de décisions sur les réglementations. De même, les pays doivent avoir accès à des informations scientifiques et techniques suffisantes pour garantir que leurs propres mesures sont valables sur le plan technique et pour satisfaire aux exigences de leurs partenaires commerciaux. Il est également important de disposer de moyens renforcés pour que les systèmes internes de surveillance et de suivi soient en mesure d'apporter la preuve qu'une région est exempte de ravageurs (ou qu'elle est peu infestée) et pour empêcher l'entrée et la propagation des ravageurs. Au sens large, le renforcement des capacités des divers pays permettra de mieux comprendre et de mieux appliquer les principes énoncés dans l'Accord SPS, y compris la transparence, l'équivalence et la non-discrimination, principes fondamentaux pour un système commercial fondé sur des règles.

28. Il est certain que les possibilités sont plus nombreuses qu'auparavant et que la situation est beaucoup plus prévisible. Le commerce des fruits tropicaux a souffert dans le passé de mesures imposées à titre de précaution. En comprenant mieux les facteurs influant sur les politiques commerciales et en étudiant attentivement les nouvelles options dans le contexte commercial actuel, le secteur d'activité aura de nombreuses autres occasions d'accéder aux marchés. Les possibilités et la durabilité seront améliorées et le gaspillage de temps et de ressources sera réduit, si une coopération efficace est assurée entre les divers partenaires commerciaux et entre le secteur industriel et les fonctionnaires. L'accent devrait être mis en particulier sur les compétences techniques, la crédibilité et la transparence.