Прежде всего я хотел бы выразить свою высокую оценку работы, проделанной правительством Марокко, секретариатами ФАО и ВОЗ и всеми теми, кто занимался подготовкой первого Глобального форума. Я также хотел бы поблагодарить организатора данного Форума за возможность выступить перед Вами сегодня и рассказать о регулировании безопасности пищевых продуктов в Японии.
Как вам известно, Глобальный форум был создан в соответствии с коммюнике Встречи на высшем уровне Большой восьмерки на Кюсю/Окинаве в 1999 году. Задача Форума - поощрять ФАО и ВОЗ к организации периодических международных совещаний специалистов по регулированию безопасности пищевых продуктов, с тем чтобы способствовать успеху общественных консультаций на научной основе. Японское правительство очень надеется, что этот Форум завершится успехом.
Нет необходимости говорить, что важно предпринимать всеобъемлющие действия для обеспечения безопасных пищевых продуктов на всех этапах от фермы до стола. В этом смысле Министерство здравоохранения, труда и благосостояния (МЗТБ) разделяет ответственность за обеспечение безопасных пищевых продуктов с Министерством сельского, лесного и рыбного хозяйства (МСЛРХ). Оба министерства по отдельности обеспечивают регулирование в отношении пищевых продуктов на основе соответствующих законов. МСЛРХ отвечает за производство продовольствия и обеспечение качества, а МЗТБ отвечает за стабильность распределения продовольствия и безопасность пищевых продуктов.
Как эксперт по безопасности пищевых продуктов я хотел бы представить на обсуждение нынешнее состояние регулирования пищевых продуктов в Японии.
Краткий обзор регулирования безопасности пищевых продуктов в Японии
Регулирование безопасности пищевых продуктов осуществляется на основе Закона о продовольственной санитарии. Этот закон был принят в 1947 г. и по мере необходимости неоднократно пересматривался. Он состоит из 36 статей, которые охватывают широкий круг вопросов, связанных с продовольствием и пищевыми продуктами.
Я кратко расскажу о четырех основных характеристиках этого закона, которые помогут вам понять нынешнюю ситуацию в области регулирования в Японии.
Во-первых, закон преследует широкую гамму целей.
Его задача заключается в предупреждении опасности для здоровья в результате потребления людьми пищевых продуктов. Его действие распространяется не только на пищевые продукты и напитки, но и на добавки, включая естественные ароматизаторы, а также оборудование и контейнеры/упаковки, которые используются для перевозки, изготовления, переработки или доставки продовольствия. Регулирование в отношении оборудования и контейнеров/упаковок ограничивается теми веществами, которые вступают в непосредственный контакт с пищевыми продуктами. Закон также распространяется на лица, которые осуществляют связанную с пищевыми продуктами деятельность, например производство пищевых продуктов и импорт. Он, однако, не касается медицинских лекарственных средств и парамедицинских препаратов.
Во-вторых, этот закон дает широкие полномочия Министерству здравоохранения, труда и благосостояния.
Эти полномочия позволяют Министерству предпринимать юридические действия по отношению к приоритетным вопросам беспрепятственно и незамедлительно. В тех случаях, когда эти полномочия недостаточны, Министерство предлагает пересмотр закона, с тем чтобы придать юридическую силу его действиям или применять к нарушителям постановления уголовного права. Пересмотр закона, однако, является длительным процессом частично из-за отсрочки обсуждений в парламенте под воздействием социальных и политических факторов.
Например, закон предусматривает, что Министерство здравоохранения, труда и благосостояния с точки зрения общественного здоровья может устанавливать стандарты и спецификацию для пищевых продуктов или добавок, назначаемых для продажи. Закон уполномочивает Министерство в случае необходимости устанавливать требуемые стандарты и спецификации без пересмотра самого закона. В последнее время генетически измененные продукты питания стали предметом регулирования в соответствии с законом. Это также хороший пример предоставления полномочий. Министерство может осуществлять регулирование безопасности генетически измененных продуктов и устанавливать стандарты, не прибегая к пересмотру закона. Мы подготовили доклад о регулировании в отношении генетически измененных продуктов. Если вас интересуют подробности, вы их найдете в докладе.
В-третьих, закон определяет важную роль органов местного самоуправления в регулировании пищевых продуктов, и МЗТБ разделяет ответственность с этими органами.
С самого начала до нынешнего времени главная задача закона заключалась в том, чтобы концентрировать усилия на предупреждении отравления пищевыми продуктами. С этой точки зрения закон регулирует широкую гамму занятий, связанных с пищевыми продуктами. Под его действие в стране подпадает около 4 миллионов предприятий и торговых точек. Около 2,6 миллиона из них должны получить лицензию на деятельность от Министерства здравоохранения труда и благосостояния. Для осуществления регулирования в отношении большого числа предприятий необходим большой штат. Однако центральное правительство располагает лишь 62 сотрудниками в отделе, который отвечает за эти предприятия. Легко представить, что такое число сотрудников недостаточно для проведения ежедневных инспекций всех предприятий и консультирования. Закон уполномочивает каждый орган местного управления предпринимать необходимые меры в отношении предприятий, расположенных в местности, подпадающей под его юрисдикцию. Эти меры включают установление необходимых стандартов для предприятий и торговых точек, выдачу или прекращение действия лицензий, консультирование и полное или временное запрещение деятельности предприятий. Кроме того, в Японии имеется другой тип административных организаций, которые отвечают исключительно за здравоохранение и гигиену на провинциальном уровне. Эти организации, именуемые медико-санитарными центрами, играют важную роль в обеспечении безопасности пищевых продуктов в соответствующих провинциях.
В-четвертых, Япония использует всеобъемлющую систему санитарного контроля, базирующуюся на системе анализа опасностей по критическим точкам (HACCP).
Япония ввела эту всеобъемлющую систему в 1995 г., когда пересматривался Закон о продовольственной санитарии. В соответствии с этой системой Министерство здравоохранения, труда и благосостояния дает разрешение на деятельность отдельных предприятий по производству или переработке соответствующих групп пищевых продуктов, если после должного изучения Министерство приходит к выводу, что имеется достаточный гигиенический контроль для этих пищевых продуктов. В данной системе производственные или перерабатывающие предприятия устанавливают методы производства или переработки соответствующих пищевых продуктов и методы санитарного контроля на основе системы HACCP. Затем Министерство определяет, соответствуют ли эти принятые методы утвержденным стандартам. Методы производства или обработки, одобренные в рамках этой системы, считаются соответствующими нормам изготовления или обработки, предусмотренным законом. Это означает, что система позволяет применять широкую гамму методов производства пищевых продуктов без обязательного следования единым стандартам. В настоящее время система распространяется на шесть категорий пищевых продуктов. Эти категории включают: молоко, молочные продукты, мясные продукты, продукты из рыбной пасты, безалкогольные напитки и продукты, упакованные в соответствующий контейнер и пастеризованные или сваренные под давлением, например консервы в металлических, стеклянных и пластмассовых банках.
Япония начала осуществлять новый закон в 1998 г. для поощрения предприятий пищевой промышленности вводить систему HACCP. Этот закон обеспечивает финансовую поддержку предприятиям. Они могут получить под низкий процент долговременные займы, необходимые для усовершенствования помещений и оборудования, а также налоговые льготы. Контроль за осуществлением этого закона возложен на Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства. Оно разделяет ответственность за организацию санитарного контроля с МЗТБ.
Вопросы безопасности пищевых продуктов
Я кратко представил некоторые важные элементы японской программы безопасности пищевых продуктов, основывающейся на Законе о продовольственной санитарии.
К сожалению, опасности для здоровья не взяты под полный контроль, несмотря на широкое и активизированное регулирование.
Один из примеров - пищевые отравления, которые являются давней проблемой в регулировании безопасности пищевых продуктов. За последние семь лет число случаев отравления не снизилось. В 1997 г. было зарегистрировано 1960 инцидентов с общим числом пострадавших 40 тысяч человек. В 1998 г. было зарегистрировано 3000 инцидентов и 46 тысяч пострадавших, а в 1999 г. было зарегистрировано 2700 случаев и 35 тысяч пострадавших. Особое внимание привлекли два случая в Японии и за рубежом. Один из них был вызван энтерогеморрагической Escherichia coli0-157 или EHEC 0-157. Другой связан с порошковым снятым молоком, загрязненным энтеротоксином. Первый произошел в
1996 г., в результате чего симптомы были у 10 тысяч человек и восемь человек скончались. Второй произошел в 2000 г, и число инцидентов достигло 15 тысяч.
Кроме того, самым острым вопросом является коровье бешенство или ГЭКРС. Как вам известно, японские власти объявили 10 сентября, что обнаружен случай с подозрением на ГЭКРС. Новости быстро распространились как в Японии, так и вне нее. В настоящее время проводится расследование для выявления причины и масштаба распространения.
Этот случай многому научил нас. Для обеспечения безопасности пищевых продуктов необходим систематизированный подход, включающий все этапы от фермы до стола. Во-вторых, когда где-то в мире что-то происходит, мы не должны упускать из виду тот факт, что значительное количество продовольствия и фуража распространяется в глобальном масштабе. Нам необходим определенный метод или система для прослеживания возникших проблем, с тем чтобы определить причину и условия.
Повышение безопасности пищевых продуктов
Я хотел бы поднять некоторые вопросы для рассмотрения специалистами по регулированию безопасности пищевых продуктов и обсуждения их с вами всеми. Я надеюсь, что мое выступление станет стимулом для широкой дискуссии на форуме.
Система безопасности пищевых продуктов "От фермы до стола"
Для наиболее эффективного достижения цели сокращения риска необходимо применять принцип предосторожности на всей цепи производства, обработки, переработки и сбыта. Для достижения максимальной защиты потребителя важно, чтобы безопасность вписывалась в пищевые продукты как обязательный элемент от самого начала их производства до потребления. Это требует всеобъемлющего и комплексного подхода по принципу "от фермы до стола", в рамках которого производитель, переработчик, перевозчик, продавец и потребитель, - все вместе играют важную роль в обеспечении безопасности и качества пищевых продуктов.
Концептуально значение данного подхода было признано специалистами по регулированию безопасности пищевых продуктов в Японии. Я считаю, что нынешняя проблема ГЭКРС в Японии усилила чувство реальности. Чтобы обеспечить безопасность мяса на уровне фермы, владельцы и наемные рабочие должны контролировать безопасность фуража, пестицидов и других химических веществ, с которыми соприкасается скот, и осознавать потенциальные источники микробного заражения от воды, почвы, животных и людей, в то время как специалисты по регулированию будут нести ответственность за контроль эффективности системы пищевых продуктов, осуществляя мониторинг и надзор.
Нетрудно выразить эту концепцию словами. Однако очень трудно практически применять ее в нынешнем реальном мире. Я, например, могу перечислить следующие трудности:
1) период от производства фуража до его потребления, включающий различные процедуры переработки и распределения, может достигать нескольких лет;
2) потребление фуража, его обработка и распределение могут осуществляться в совершенно различных географических зонах;
3) необходимо участие большого числа экспертов в самых различных областях.
Для осуществления эффективных, действенных и единообразных мер контроля по всей пищевой цепи во всей стране важно учитывать типы и размеры организации (организаций), которая(ые) необходимы для осуществления стратегии безопасности пищевых продуктов. Там, где по различным историческим и политическим причинам невозможно создать единую унифицированную структуру или комплексную систему контроля пищевых продуктов, необходимо, чтобы в стратегии была четко указана роль каждого учреждения во избежание параллелизма в деятельности и для обеспечения определенной степени согласованности между ними. В стратегии также должны быть четко определены области или участки пищевой цепи, которым необходимо уделять особое внимание и которые требуют дополнительных ресурсов для их укрепления.
Я знаю, что недавно некоторые страны изменили свою административную структуру обеспечения безопасности пищевых продуктов, создав "единое учреждение по безопасности пищевых продуктов", и я также слышал, что передача всей ответственности за охрану здоровья населения и за безопасность пищевых продуктов под эгиду единого учреждения по безопасности пищевых продуктов с четко определенными полномочиями имеет определенные преимущества. Я хотел бы услышать о таком опыте и поделиться своим со всеми участниками.
Безопасность импортированного продовольствия
В условиях расширения глобальной экономики, либерализации торговли пищевыми продуктами, роста потребительского спроса, развития науки и технологии в областях, касающихся пищевых продуктов, и совершенствования транспорта и коммуникаций международная торговля свежими и переработанными пищевыми продуктами быстро расширяется. Что касается пищевых продуктов и фуража, я могу с уверенностью сказать, что границ больше не существует.
Само собой разумеется, что такая страна, как Япония, которая импортирует более 60% продовольствия (в пересчете на калории), должна уделять внимание безопасности импортируемого продовольствия. Любая страна, которая импортирует то или иное количество продовольствия, должна думать о том, как повысить безопасность импортированного продовольствия. Тем временем доступ стран к экспортным рынкам продовольствия будет и далее зависеть от их способности удовлетворять требованиям к регулированию импортирующих стран.
Теперь я хотел бы спросить всех участников, как обеспечивается безопасность импортируемого продовольствия. Имеются такие стратегии, как отбор проб и проведение проверок и анализов импортируемого продовольствия в пункте ввоза; требование сопровождать груз результатами испытаний и/или инспекции; разрешение на импорт продовольствия лишь от тех поставщиков, которые признаны как удовлетворяющие требованиям, установленным импортирующими странами, либо посещение экспортирующих стран и инструктаж, подготовка инспекторов пищевых продуктов и трудящихся, занятых в пищевой промышленности.
Более того, чтобы определять безопасность импортируемого продовольствия, прежде необходимо установить нормы безопасности на национальном уровне в соответствии со стандартами Codex, руководствами или на основе оценки риска.
В будущем, если стандарты Codex будут широко приняты, а методы, процедуры и критерии контроля согласованы на международном уровне, результаты контроля из страны А, проведенные страной В или международно-признанным контрольным органом, будут действительны в глобальном масштабе, что сократит стоимость контроля различными странами.
Меры, принимаемые в отношении вновь разработанных пищевых продуктов и продуктов, полученных на основе современных технологий
Если говорить о недавно разработанных пищевых продуктах, то я должен начать с продуктов, производимых с помощью биотехнологии, или о генетически измененных организмах. Поскольку это не просто новый вопрос, но и оценка этих пищевых продуктов существенно отличается от оценки безопасности "традиционных" пищевых продуктов, я могу сказать, что большое число стран все еще блуждают во мраке в отношении того, как правительства могут решить этот вопрос. Японское правительство представило доклад по этому вопросу, и я хотел бы, чтобы вы с ним ознакомились. Короче говоря, я считаю, что есть место для политических и технических дискуссий как по вопросам оценки безопасности, так и по вопросам маркировки.
В связи с ростом аллергических заболеваний и обеспокоенности потребителей аллергиями, вызываемыми употреблением пищевых продуктов в Японии, в стране введены обязательные требования к маркировке основных аллергенных пищевых продуктов. Для лиц, страдающих пищевыми аллергиями, очень важно знать, какие продукты их вызывают, и избегать их употребления. Некоторые пищевые продукты могут вызывать серьезные заболевания в определенных случаях и опасные для жизни аллергические реакции (анафилаксия), которые сужают бронхиолы в легких, резко снижают кровяное давление и вызывают удушье в результате отека языка и глотки. По моему мнению, имеются некоторые общие для всех пищевые продукты, которые вызывают аллергии во всех странах, и другие, которые вызывают аллергии в конкретных странах и/или районах. По моему мнению, необходимо предпринять действия в отношении, по крайней мере, тех пищевых продуктов, которые могут вызвать опасные для жизни аллергические реакции.
По мере роста средней ожидаемой продолжительности жизни, увеличения числа онкологических пациентов и смертности от онкологических болезней, а также антипатии к медикаментозному лечению возрастают запросы на разрешение распределения витаминов и других подобных продуктов, которые ранее использовались для медицинских целей, в качестве пищевых продуктов. Если на продукте имеется четкое указание о том, что он сокращает риск для здоровья, в Японии такой продукт рассматривается как медицинский препарат и подлежит регулированию в соответствии с Законом о фармацевтических препаратах. В последнее время изделия, маркировка которых ставит их в промежуточное положение между лекарственными средствами и пищевыми продуктами, становятся популярными среди тех, кто беспокоится о своем здоровье, имеет высокий уровень образования и приобрел информацию в ходе употребления такой продукции и так далее. Таким образом, по крайней мере в Японии, обеспечение безопасности продуктов, занимающих промежуточное положение между лекарством и пищей, создает новую проблему в области безопасности пищевых продуктов, и я хотел бы услышать об опыте других стран в этом отношении.
Новые вопросы, о которых я упомянул выше, могут оказаться лишь вершиной айсберга. В будущем нам, возможно, придется столкнуться с совершенно новыми трудными проблемами. Как в этих случаях будут решать правительства ваших стран эти новые проблемы?
Обеспечение эффективности системы безопасности пищевых продуктов
Для достижения определенных целей в области регулирования и для ориентирования людей в правильном направлении в общем плане эти стратегии могут предусматривать следующее: 1) обращение к морали и этике отдельных лиц; 2) экономические стимулы; 3) просвещение и коммуникация; 4) процедуры регулирования, включая ориентиры, рекомендации и юридические меры с уголовными постановлениями.
Правительственные системы регулирования могут послужить рамками для обеспечения безопасности пищевых продуктов на всей протяженности цепи от фермы до стола. Законы, постановления, директивы, стандарты, политика и процедуры, касающиеся безопасности пищевых продуктов, являются основой систем контроля пищевых продуктов. Требования регулирования устанавливают пределы и ответственность, но от них мало пользы без эффективного участия в их осуществлении всех заинтересованных сторон.
Обеспечение безопасности пищевых продуктов - это общее дело. Производители продовольствия на всех уровнях производства несут ответственность за выпуск безопасных пищевых продуктов. На уровне фермы их владельцы и наемные рабочие должны контролировать поступление пестицидов и других химических веществ и опознавать потенциальные источники микробного заражения от воды, почвы, животных и людей. Предприятия по переработке пищевой продукции и ее транспортировке должны определять те критические точки, в которых безопасность пищевых продуктов может подвергнуться угрозе, и принимать соответствующие меры для борьбы с такими потенциальными опасностями. Работники магазинов, ресторанов и все, кто торгует пищевыми продуктами, должны знать, как обеспечивать надлежащую санитарную практику и температурный контроль. Роль потребителя, возможно, наиболее важна в контроле безопасности пищевых продуктов на этапе, самом близком к потреблению. Потребителю нужны знания, понимание и стимулы для приготовления и хранения пищевых продуктов так, чтобы они были безопасны для семьи и знакомых. Поэтому каждое заинтересованное лицо должно выполнять свои обязанности в целях обеспечения более безопасной пищи.
В Японии признается исключительное значение просвещения школьников по вопросам безопасности пищевых продуктов и добровольной деятельности в этой области пищевой промышленности для обеспечения безопасности пищевых продуктов, поэтому эти программы получают поддержку правительства. Мне хотелось бы услышать о различных программах такого рода в ваших странах.
Заключение
Всем известно, что пищевые продукты необходимы для поддержания нашей жизни и что безопасность пищевых продуктов должна быть на первом месте.
Продовольственная гигиена - это классическая область программ общественного здравоохранения, и сегодня, как это подтверждает ВОЗ, она остается вопросом глобального значения.
Мы, ответственные за безопасность пищевых продуктов, должны предпринимать соответствующие меры не только по таким давним проблемам, как пищевые отравления, но и по таким новым, как генетически измененное продовольствие и ГЭКРС. Для решения таких проблем нам необходимо принимать решения на прочной научной основе и предоставлять соответствующую и своевременную информацию тем, кого это касается, особенно потребителям. Это то, что называется информированием о риске. Кроме того, каждое государство-член должно привести свои средства и меры регулирования в соответствие с международными стандартами и спецификациями, учитывая необходимость обеспечения беспрепятственной торговли пищевыми продуктами. Таким образом, по мере роста значения программы Комиссии Codex Alimentarius я ожидаю, что эта программа будет успешно выполняться в сотрудничестве с вами. Нам также необходимо учиться не только на положительном, но и на отрицательном опыте государств-членов, о котором будет рассказано на таком форуме.
Япония в качестве председателя ведет подготовительную работу для проведения третьей сессии Специальной межправительственной целевой группы Codex по пищевым продуктам, получаемым с помощью современной биотехнологии, которая состоится в марте следующего года в Иокогаме. По мере разработки генетически измененных организмов правительство Японии хотело бы как можно скорее доработать стандарты по оценке безопасности посредством международного консенсуса. Я ожидаю, что многие из присутствующих здесь примут участие в этой сессии и внесут свой вклад в достижение консенсуса.
В заключение, от имени участников я хотел бы поблагодарить правительство Марокко за проведение форума в своей стране. Большое вам спасибо.
