目 录

关于联合国粮食及农业组织
2000年1月1日至2001年12月31日财政周期
财务报表的外部审计报告

总 论

序 言

1. – 本审计报告的提交是对粮食及农业组织（粮农组织）2000-1两年度进行审计的结果。本次审计的范围是根据粮农组织财务条例12.1和12.10条及其所附的有关外部审计的附加职权范围的规定确定的。审计工作是在总部和实地办公室进行的。2001年和2002年，我工作人员访问了十个粮农组织办事处，其中亚洲四个、非洲三个、拉丁美洲两个及中东一个。访问期间，他们进行了财务和管理审计，并在可能时对某些项目，特别是粮食安全特别计划进行了审查。他们提出的意见和建议已单独向总干事承报。这些意见和建议也酌情在本报告中做了收录。

2. – 本报告用英文写成，内容包括对2000年1月1日至2001年12月31日期间粮农组织财务报表的审计工作（第一部分）及所做的管理审查工作（第二部分）中所得出的意见和建议。第三部分涉及其他事项，如损失的销账及舞弊或推定舞弊的情况。

对财务报表的审计

3. – 我工作人员对由总干事提交的2000年1月1日至2001年12月31日期间粮农组织财务报表进行了审计。与先前的两年度（特别是上一个两年度）相比，为在财务条例11.5条规定的3月31日的期限之前提供两年度报表做出了努力。但是，2002年3月8日提交与我工作人员的财务报表并不完整。它们未包括报表IV中说明的预算转移，且仅建立在1999年12月31日精算值的基础上，因为最近一次的评价结果当时尚不掌握。此外，由于未决负债的计算方式有别与前期，所以不得不对财务报表进行修订和重新提交。

4. – 修订后的财务报表包括了最近一次精算评价的结果，最终于2002年4月4日与财务条例10.4条规定的该财政周期内损失销账报表一起交与我工作人员。关于该财政周期内支付的特惠款项，我工作人员于2002年3月20日被告知无此项支付。

5. – 对财务报表的审计工作是依据联合国、各专门机构和国际原子能机构外聘审计师小组共同审计标准进行的。这些标准要求审计工作的计划和实施能合理确保财务报表没有重大错误陈述。这些财务报表的编制由总干事负责，我的责任是对这些财务报表发表审计意见。

6. – 审计以审验为基础，包括检查与财务报表所披露事项有关的凭证。同时，还包括对所采用的会计准则和是否符合法定要求进行评估，并对财务报表所反映的总体内容进行评价。最后，还对与我应要求所做的审计工作有关的下列合作和/或代表其他组织执行和/或实施的计划的单独财务报表进行了检查，即：

• 2002年3月20日提交的粮农组织/联合国人口基金2001年12月31日各项目及子项目资金状况及进度表；及
• 2002年4月5日提交的粮农组织/联合国开发计划署资金状况及支出进度表。

审计结果使我能够出具对粮农组织财务报表的无保留意见审计意见书。这些报表的抄本见第一页。

对管理事项的审查

7. – 除对账目的审计外，我工作人员还进行了两项管理审查。第一项检查了为根据安全理事会（安理会）986号决议向伊拉克提供人道主义物资提供资金的“石油换食品”计划的实施。与联合国其他机构一样，负责农业部分的粮农组织对伊拉克政府在中部和南部省份的计划实施工作进行了监督，并在北部的三个省份进行了直接实施。由于石油价格上涨与伊拉克石油出口限额取消的共同作用，使安理会986号计划在财政上达到了前所未有的地位。它成为粮农组织有史以来管理的最庞大的计划（见第45至120段）。

8. – 基于以下原因对粮农组织的内部监督进行了第二项管理审查（见第121至202段）：

• 我在先前对1998-99两年度的报告中曾指出（见第211至219段），揭露的某一舞弊情况提出了对粮农组织资源的内部监督问题。
• 过去的若干两年度中在权力下放及新信息系统（特别是集成Oracle的软件）实施方面进行的变革对总部和实地的预算持有人赋予了更大的责任。我认为，这些变革本应使内部监督工作得到重新评估，因为集权型或权力分散型组织对全面监督职能的执行方式不应当是一成不变的。

9. – 我工作人员也对下列事项进行了跟踪审查：

• 财政管理（第203至239段）；
• 财务司改组及人员配置（见第240至254段）；
• 粮食安全特别计划的实施（见第255至267段）。

先前的建议

10. – 本报告还包括对针对我先前的报告中所提建议而采取的措施的意见，条件是该类事项仍具有重要性，需要管理机构予以重视。对这些事项的意见或已收入其所属的章节，或重新编入报告末尾、对后续行动进行分析和评估的具体章节。

建议概要

11. – 下表是对我建议的概述。根据财政委员会2001年9月第97届会议的要求，该表体现了这些建议的相对重要性（主要建议、重要建议或需要注意的建议¹）及其实施的时间表。

财务事项

财务报表的格式

手工调整

12. – 与上一两年度相比，2000-01两年度财务报表的格式和陈述没有发生变化。我在先前的报告中（第23段）曾指出，没有对采用Oracle系统来避免对编制财务报表前的试算表进行手工调整的可能性予以考虑。我还指出，粮农组织需要有缩小手工调整范围的意愿。2000-01两年度在这一方面鲜有进展。因此，我建议粮农组织严格审查账目表，寻找进一步减少手工调整情况的可能性。

缺乏对非主要业务活动的统合

13. – 自1994-95两年度起，粮农组织财务报表对组织的所有业务活动，不管其资金来源如何（正常计划或自愿捐款）都进行统合。但粮农组织的账目却未完全得到统合，因为信用社和职工商店的非主要业务活动仍单独进行以一年为周期的报告。此前我未提出这一问题，因为我考虑粮农组织尚有其他更为紧迫的任务。2001年内部审计提出了这一问题。他们认为在粮农组织财务报表中做一项披露，声明信用社和职工商店未予统合并进行单独报告即可。我工作人员同意这一建议，但在2000-01两年度财务报表中却未实施，因为粮农组织希望在做出决定前对该事项进行研究。

14. – 但对于今后，我认为信用社和职工商店的账目应统合到粮农组织账目中，以便编制真正的统一财务报表。有人称内容重于形式的会计原则为对粮农组织的非主要业务活动进行单独财务报告提供了依据。我认为，正如对2001年信用社和职工商店账目的报告所分别详细说明的那样，两者都是粮农组织的整体组成部分。结果是，万一信用社或职工商店出现倒闭情况，最后责任需由粮农组织承担。我认为，这为把它们的账目统合到粮农组织账目中构成了理由。正如我在先前关于信用社和职工商店2001年账目的报告中所说明的那样，这一决定仍待管理机构做出。因此，我建议应对此事项征求财政委员会的意见。在我撰写报告之时，我工作人员获悉粮农组织同意根据管理机构以往决定、公认的会计准则及与联合国其他机构报告做法一致等因素的审议账目统合的问题。粮农组织将向财政委员会报告审议结果。

报表I的陈述

15. – 在报表I中，其中两个条目分别披露了其他收入和杂项收入。如财务报表说明7所述，前者为投资收入、银行利息、应付债务作废及其他收入的总和。后者如财务报表说明8所述，包括当地费用的政府现金捐款、信息产品周转基金、汇兑盈亏及杂项收入。鉴于其他收入与杂项收入之间的区别并不明显，我建议下列披露项目更严格地遵循联合国会计准则规定的提交方式及有关财务金额的相对重要性：

• 汇兑的盈亏应在题为“货币汇兑调整”的条目中单独披露；
• 信息产品的销售收益及该类产品广告及赞助收入应在题为“产生收入的活动”的条目中单独披露；
• 政府现金捐款也应在“当地费用政府现金捐款”的条目中单独披露；
• 题为“其他收入”的条目应重新划分为财务条例4.4和7.1条所规定的“应付债务作废及其他收入”。

考虑到其重要性，我还曾考虑在题为“利息收入”的条目下对（长期）投资收益和银行利息（实际包括银行利息和短期投资收入）进行单独披露将更为适当。但这需要相应修改财务条例7.1条。

16. – 此外，我认为对一向作为其他收入抵销的前期支出应进行单独披露。这更符合联合国会计准则17条的下列规定：

        “若非常项目或前期项目对财务报表或进度表具有实质影响则应予披露。这些项目应：

(i) 通过调整当前周期财务报表期初余额及对财务报表中包括的前期年度的对比资料进行修正的方式进行报告，或

(ii) 在当前财务报表中单独披露。

无论何种方式，有关这些项目的披露应能便利对所涉周期的数字进行对比。

我建议根据联合国会计准则附件II的规定在计算支出盈亏之后增加题为“前期支出”的条目。

周转基金及特别储备金账户的披露

17. – 关于周转基金及特别储备金账户，根据我工作人员的建议，粮农组织同意自2002-03两年度的财务报表开始，在当前披露的信息的基础上在财务报表说明中增加下列内容：

• 两年度期初周转基金及特别储备金账户的确定水平；
• 两年度期间发生的对周转基金及特别储备金账户水平的调整；
• 两年度期间周转基金/特别储备金账户与正常资金之间的往来（应说明两年度中周转基金/特别储备金账户所做的所有预付款，即便已偿还，因为这一信息能很好地反映粮农组织的财政状况）；
• 仅对于特别储备金账户：对两年度的汇差进行划分，一部分涉及外币兑换，另一部分涉及外汇期货合同。

对于周转基金及特别储备金账户，粮农组织也同意包括一个关于两年度结束时分摊会费拖欠情况的详细进度表，与目前正常计划分摊会费的进度表一致。

取整方法

18. – 联合国会计准则未对取整问题做出规定。联合国会计准则12条仅规定“财务报表的编制可酌情以账目货币的千或百万为单位”而并没有说明千或百万的取整值。自1998-99两年度起，粮农组织的财务报表即已千美元计。尽管联合国会计准则未就财务报表中取整方法的具体披露做出规定，我仍认为需要对此事项进行说明。因此，我建议自2002-03两年度财务报表起增加一项有关取整的说明，明确指明取整的水平。若粮农组织继续对取整造成的差额采取调整条目的方法以求合计与某列数据加数之和相符，那也应在报表说明中予以指出。或者，报表说明应提示，可能会因取整而出现总数不符的情况。最后，对特惠款项及现金、商品和其他资产损失的销账不得进行取整。

粮农组织的财务状况

收支净亏欠

19. – 与上一两年度相比，粮农组织截至2001年12月31日的财务状况消弱，收支净亏欠为3,020万美元，而1998-99两年度为2,590万美元。正常计划收到的会费略高于上一两年度（增加了1%），但与预算相比仍缺口1,240万美元，即2%。其他正常计划应收收入也低于预期，具体如下：

• 项目维护费用达2,909.5万美元，其中由自愿捐款资助的项目为2,650万美元，通过与联合国开发计划署的机构间安排收到项目资金259.5万美元。而上一两年度为3,304.1万美元（分别为2,817.2万美元和486.9万美元）。
• 共同出资活动的收入及债务回收均低于该两年度及上一两年度的预期。
• 其他收入的大幅下降（仅为1,552.7万美元，而预期为3,830万美元，1998-99两年度为8,170万美元）是由于长期和短期投资收益下降造成的。
• 杂项收入实际为损失3,896.4万美元。

20. – 正常计划支出达6亿6,979.4万美元，而上一两年度为6亿9,633.7万美元，下降3.8%。根据联合国会计准则37条，这一数字为该两年度期间实际支付金额与该两年度拨款中有效未清偿负债之和。由于后者尚未支付，报表II“未清偿负债”条目下披露的相应负债为4,749.8万美元。如财务报表说明9所述，雇员工资及其它人力资源开支占正常计划支出的大部分（分别为3.98亿美元和7,200万美元，合计占70%）。但应当指出的是，根据大会第3/99号决议，这不包括下列段落中说明的单独披露的人员调配和转岗费用。

人员调配及转岗费用

21. – 报表I“人员调配及转岗费用”条目下披露的总金额为836万美元。根据财务报表说明10所述，“大会第3/99号决议授权总干事在2000/01两年度批准的净预算拨款的基础上另支出900万美元用于人员调配及转岗目的。该决议还授权在收到主要会费国最终缴纳的分摊会费拖欠款后预付900万美元周转基金用于完成机构改革工作。”报表I还显示，根据大会第7/97号决议，1998-99两年度用于同样目的的金额为1,057.6万美元。

22. – 我工作人员获得了根据上述大会决议而从粮农组织转岗的172名雇员的名单（1998-99两年度110人，2000-01两年度62人）。作为审查工作的一部分，他们将该名单与2000-01两年度聘用的所有咨询人员的名单进行了对比，以便确定1998至2001年转岗的雇员中是否有在该两年度又作为咨询人员被聘用的情况。他们发现13名转岗和提前退休的原雇员属于这种情况（2000-01两年度4人，1998-99两年度9人）。对1998-99两年度转岗、2000-01两年度又被返聘为咨询人员的9名原雇员支付了150,436.92美元的酬金。

转岗依据

23. – 我工作人员对有关雇员（一名在区域办事处的除外）的所有档案进行了审查。他们注意到，对这些雇员解聘依据的是雇员条例301.911条，该条规定：“总干事也得以在特殊情况下终止对某具有连续或长期任命的雇员的聘用，条件是这一做法应符合本组织良好管理的利益及《粮农组织章程》的标准且该雇员未对此提出异议。”终止赔偿金根据雇员条例301.151条支付，该条规定，“由于职位废止、减员或根据本组织良好管理的利益”被终止聘用的雇员应收到与他们的服务年限成比例的赔偿金。除一名外，所有有关雇员都在粮农组织完成了15年以上的服务，并因此得到了最高赔偿金（相当于根据他们净基础工资计算的12个月工资）。其中一名雇员仅服务了12年，收到了相当于九个半月工资的赔偿金。

24. – 有关雇员中的多数也收到了他们应得的终止赔偿金以外的一定百分比的数额。这一额外数额是适用雇员条例301.152条而做出的，它规定，“在条件允许且总干事认定得当时，可以授权”支付“不超过现有雇员条例下应付金额50%的数额”。其中九个人收到了25%的比例。只有三名雇员未得到额外的百分比，而另一人得到了最高50%的比例。也向他们支付了相当于三个月工资的“代替通知期间”补偿，这依据的是雇员条例302.9034条的规定，当涉及一般服务人员时，转岗费依据的是《粮农组织手册》第314.65节。在适用时，还支付了累计年假和回国费用。

聘用退休人员的适用规章和条例

25. – 由于所有有关雇员在终止聘用时均在55至60岁之间，且他们对联合国雇员共同养恤基金的缴费服务时间也均高于五年，所以他们都有资格享受提前退休的福利。作为退休人员，对他们可以进行返聘。对于联合国来说，1999年5月27日发布的ST/AI/1999/5号行政指示对有关退休人员返聘问题的1997年11月4日（联合国）大会51/408号决定及1999年53/221号大会决议中的条文特别规定了下列条件。

26. – 对于粮农组织，有关退休人员的聘用也有类似规定。根据退休专家利用计划，年届55至70岁的退休人员均有资格。我们进行审查时，粮农组织网站上说明了下列条件：

• “只有在退休之日起三个月后方得对该粮农组织/联合国退休人员进行任命，且本计划的委派在任何一个日历年度均不得超过六个月”。
• “退休人员的工作任务［…］酬金不得超过每日100美元。粮农组织根据联合国正常标准支付旅费、每日生活津贴及社会保障费用。酬金及每日生活津贴的水平对于粮农组织/联合国及各国退休的专家是相同的。”

27. – 但我工作人员注意到，尽管粮农组织有关部门已公布了这些准则，但上述条件并没有全部包括在《粮农组织手册》当中。实际上，《粮农组织手册》只对六个月最长聘用期的条件在317及319节中分别针对咨询人员和特别服务协议做了规定。因此，他们建议在《粮农组织手册》317节及319节中也加入最高酬金的条件。对退休与返聘之间的三个月期限也提出同样的建议，应在规定有关转岗规则的《粮农组织手册》314条进行说明。我工作人员其后获悉，将对他们的建议予以落实，《粮农组织手册》将相应进行增补。

28. – 此外，我工作人员注意到《粮农组织手册》未对协议终止后的返聘问题进行具体规定。他们只发现一份仅规定了一条规则的文件，即副总干事于1997年2月10日签发的一份备忘录，其中包括下列内容。

29. – 对于审查的例子中的十个，原雇员只是在协议终止所规定的期限（多为18个月）结束后方按规定被返聘。但我工作人员也注意到有三名原雇员不是这种情况。其中两人分别在终止日后15个月和16个月即被返聘，而粮农组织本应该等到18个月。对于另一名，粮农组织本应该等到2000年10月16日终止日后15个月。2000年12月3日，即距终止日不足两个月时，他即根据总干事的豁免授权被给予一份上述退休专家使用计划项下的特别服务协议。我工作人员被告知，予以豁免的理由是，鉴于将项目运转的权力下放至粮农组织办事处而急需对实地会计系统的使用进行培训，且该原雇员具有多项技能，不可多得。

30. – 对于聘用转岗雇员的其他条件，我工作人员注意到，也适用了退休专家使用计划所规定的相同规则，即酬金限制为每天100美元且聘用期限限于任何一个日历年度内的六个月。尽管如此，同样在上述那位雇员的情况中，我工作人员注意到第二条规则也被豁免。在上面提及的最初六个月的特别服务协议（2000年12月13日至2001年5月31日）后，对他的聘用又延期至2001年年底。据请求给予豁免的备忘录称，对六个月规则给予豁免“曾有先例”（具体提到了三个例子）。

总体结论

31. – 鉴于上述情况，我建议：

• 返聘已被转岗的原雇员的现有准则和做法应统一为一项综合政策，应特别针对解决下列问题：离职与再聘用的最短时间间隔、聘用的最长时限、任务性质、聘用的财务条件及其它条件。
• 对于第一点，我认为联合国时间间隔至少三年的标准规则是适当的做法。在所有终止协议中均应予以适当说明。当然，总干事可以在详细说明原委的基础上给予豁免。聘用最长时限可以采用退休人员的做法（六个月）。
• 有关已转岗雇员返聘问题的规章一旦制定，则应收入《粮农组织手册》第300节条款中。

32. – 在撰写本报告时，我工作人员获悉粮农组织同意根据我的建议编制统一的政策。关于最短时间间隔，将继续采用1997年确立的18个月的规则。在接受这些建议的同时，粮农组织强调，关于上文所述的事例，情况的确十分特殊，都曾向有关部门提出了特殊对待的申请并获得了批准。

33. – 我在先前的报告中（第112段）曾特别建议，为避免产生人员配置和转岗的额外费用，粮农组织应“利用一切可行的手段如人力资源计划、对招聘级别和合同类型进行管理等，使其更有灵活性”。正如在向财政委员会第97届及第99届会议提交的报告²中所说明的那样，粮农组织已认识到在人力资源管理领域有改进的余地。已开始开发新的人力资源管理系统（Oracle人力资源系统），其中将包括人力资源综合计划系统，纳入（目前及将来的）技能和能力要求、机动性、人员配置级别及对外部合作者的利用等内容。

技术合作计划拨款及递延收入

34. – 根据财务条例4.3条的规定，上一两年度未使用的技术合作计划拨款转至2000-1两年度。报表I“递延收入”条目中披露这一数额为1,312.7万美元。依据财务报表说明21所述，2000-01两年度新的技术合作计划拨款金额为8,911.8万美元。2000年记入这些拨款的支出为7,034,644美元，2001年为4,288,972美元。加上技术合作计划联络处超支的73,632美元（支出2,410,632美元，拨款2,337,000美元），记入2000-01拨款的总支出为11,397,248美元，取整为财务报表说明21所述的1,139.7万美元。因此，77,721美元被结转为递延收入。

35. – 在其2001年9月第97届会议上，财政委员会“对技术合作计划执行迟缓表示关切并指出这具有作为流动资金来源、弥补由于当前分摊会费和会费拖欠款时间及延误造成的现金流量缺口时段的作用” ³。如下表2所示，在考虑到对上一两年度剩余资金进行使用而重新改记支出造成的减扣之后，2000-01两年度技术合作计划新的拨款的使用率是自1994-95两年度以来最低的，在这一基础上，使用率从1994-95两年度的46.4%持续降低为2000-01两年度的仅有12.8%。

36. – 当我工作人员将此事项提请粮农组织注意时，给出了下列原因，其中某些对整个实地计划有影响，另一些则更具体地涉及技术合作计划：

• 对于前者粮农组织认识到，向粮农组织办事处和技术官员进行权力下放不可避免要涉及一系列启动问题，这影响了项目的执行。此外，Oracle和实地会计系统方面的难度使预算持有人缺乏监测执行所需的可靠财务报告。但又称这些困难已被克服且其对计划执行的影响将继续减少。
• 对于后者粮农组织表示，技术合作计划的项目越来越复杂，某单一项目涉及的技术部门更多，目标更为多样。此外，发展中国家间技术合作的条件难以招聘到专家和咨询人员。但已采取了若干措施解决这些问题，特别是将发展中国家间技术合作专家的津贴调整到与其他伙伴关系计划专家（每天100美元）相同的水平，以及季度项目实施报告、区域办事处层次的工作组和通过实地计划管理信息系统对实地计划的实施进行积极监测等。

周转基金

37. – 周转基金的水平由大会决定，根据大会第15/91号决议，当前金额为2,500万美元。在1991年起，大会还批准了若干国家成为成员国的申请，“根据既有原则和习惯”，这要求向周转基金划拨预付款。在2000-01两年度开始时，周转基金的期初余额为2,375.6万美元，拖欠款为161.4万美元。由于在该两年度期间仅收到了86,000美元，因此截至2001年12月31日拖欠款达152.9万美元，即仅减少了5.3%。在两年度结束时，周转基金对正常资金负债为836万美元，根据大会第3/99号决议，这一金额被用于支付上文所说明的人员调配和转岗费用。因此，根据财务报表说明19的披露，截至2001年12月31日周转基金的余额为1,548.2万美元。

特别储备金账户

38. – 根据财务报表说明12的披露，大会第13/81号决议授权的特别储备金账户的水平设定为相应下一两年度实际工作预算的5%。2000年1月1日特别储备金账户的期初余额为2,315.2万美元。但在该两年度中不得不吸收外汇差额的负面影响（2,400万美元的雇员标准费用正差额仅补偿了4,700万美元损失的一部分）。此外，在2000年1月1日的会费拖欠款1,087.4万美元中，只支付了35.1万美元。因此，2001年12月31日特别储备金账户的期末余额接近于零，为45.7万美元整。

39. – 鉴于特别储备金账户几近耗尽，正常资金中也没有现金盈余且未有大笔拖欠款到账，我工作人员提出希望了解有关根据“通过财政委员会和理事会就将特别储备金账户提高至［大会第13/81号决议第6段所设定的2002-03两年度］实际总预算5%水平的方法和手段向大会”提出的“建议”的情况。粮农组织的反应是“在补充资金或拖欠款缴付之前，计划［是］将特别储备金账户维持在两年度预算5%水平以下”且将“在9月召开的财政委员会会议上”向财政委员会“汇报这一决定”。尽管我工作人员意识到为2002-03两年度签订的欧元外汇期货合同将对特别储备金账户产生积极作用，他们仍建议将备选方案提交财政委员会审议。在撰写本报告时，他们被告知粮农组织将对有关情况进行监测并届时向财政委员会报告，提出供2003年大会酌情研究的建议。

具体财务及会计问题

应收会费

40. – 报表II“应收会费”条目下披露的总金额为2亿6,366.7万美元，分解如下：正常及其他相关资金为1亿8,101.4万美元，信托及有关基金为8,265.3万美元。对于前者，该金额被“会费拖欠备付款”条目下披露的100%备付款所冲抵。财务报表说明13根据会费类别进行了详细划分。我工作人员注意到，在特别储备金账户的拖欠会费中有一笔107,800美元的会费应来自1993年1月1日即不复存在的某国。我工作人员建议将该笔拖欠款销账。粮农组织承认这笔款项无法收缴并称将根据有关规章和程序于2002年予以销账。

41. – 关于2001年12月31日数额为7,800万美元的信托基金应收会费，我工作人员注意到它们与赤字项目会费亏欠相对应。一般来说，根据《粮农组织手册》250.113条的规定，信托基金不应发生亏欠，该条规定：“原则上，在资金到账前，本组织不对信托基金做财务承付及支付。特殊情况下可做出预付出资的安排。”这一规则在题为“项目会计”的《财务司手册II》的第50段中被重申。“项目财务管理的基本内容是在做出财务承付和支付前确保资金到位。对于外部资助的项目，无论是单一项目还是一系列项目，这意味着要确保捐助人的资金到账。为在对支出做出承付前确认是否到位的资金核查工作由预算持有人负责。”

42. – 对所有赤字项目的分析表明，7,800万美元的总金额中，92%源于伊拉克的“石油换食品”计划。正如我在先前对1998-99两年度决算的报告中（第78段）所指出的那样，对于这一计划，粮农组织同意在未实际收到现金的情况下为其承付所划拨的资金。但截至2001年12月31日，未发现任何现金赤字，因为超支的情况不是由于支付而是由于应计未清算负债所造成的。

43. – 分析还显示，为由世界银行资助的科索沃紧急农业重建项目设立的信托基金推测赤字2,269,744.19美元。这与事实不符。捐助款的明显缺口是由于未在2000-01两年度中考虑世界银行2001年10月签发的金额为2,285,416美元的信用证的因素所造成的，因为这些信用证2002年方记入。根据我工作人员的建议，对财务报表说明13进行了修正，披露了有关这一问题的更多信息。其他赤字项目多牵涉国际组织和基金，金额为420万美元。但也由两个国家的项目发生了赤字。我建议对上述规章和条例予以更严格地执行，以避免信托基金项目出现赤字。

应收及应付账款

44. – 与上一两年度相比，作为应收和应付账款披露的金额分别下降至4,972.3万美元和4,815万美元，即10.2%和11.4%。这特别要归功于该两年度期间所做的清除多数不匹配事项的工作（1999年12月31日仅实地工资款项中就有22,560个不匹配事项）。实际上，部分工作是由监督组于2001年5月至12月期间实施的。我工作人员注意到，Oracle暂记账目对账模块这一工作的实施提供了便利。但对粮农组织信息系统的审查发现，由于粮农组织信息系统并未完全得到集成，暂记账目的困难多是由实地会计系统所造成的。当出现实地做出的预付信息未被适时报告的情况时，就会对对账工作带来难度。

管理事项

“石油换食品”计划的实施

审计目标、范围及方法

45. – 正如我在先前的报告中（第91段）曾宣布的那样，我工作人员于2001年3月26日至4月14日访问了粮农组织驻伊拉克办事处，主要目的是审查“石油换食品”计划的实施。他们对粮农组织驻伊拉克办事处进行了常规审计和目的在于评估人力资源管理的管理审查。对于安理会986号决议计划的实施问题，对位于Dohuk、Erbil和Suleimaniyah的三个北部分办事处以及Erbil协调办公室进行了审查。我工作人员会见了联合国驻伊拉克人道主义事务协调员及伊拉克政府高级官员。由于也对世界粮食计划署国家办公室进行了联合审计，所以在相关问题上进行了对比。在访问粮农组织办事处之后，从罗马总部有关部门又获得了更多信息。特别对采购问题进行了跟踪审查。在可能时，特别对1999年12月及2000年3月发布的内部审计意见（AUD 5399和AUD 5699）和2001年2月审议的内部审计意见（AUD 2201）进行了跟踪审查。

背景情况

46. – 1990年8月，安理会661号决议对伊拉克采取全面禁运，食品和药品除外，并成立了监督禁运实施的661委员会。1991年期间，联合国对伊拉克的人道主义状况表示严重关切并提出了允许伊拉克出口有限数量的石油换取人道主义物资的若干建议。1995年4月，安理会通过了986号决议，作为一项“为伊拉克人民提供人道主义物资的临时措施”。安理会986号决议授权成员国在180天的期间内准许进口总金额不超过20亿美元的原产于伊拉克的石油及石油制品。所得资金记入名为伊拉克账户的代管账户，用于满足伊拉克人民的人道主义需要和其他目的。经长期磋商，联合国与伊拉克政府于1996年5月20日签署了《谅解备忘录》。

47. – 根据安理会986号决议的条款，对所得收入做如下划分：

• 30%归日内瓦联合国赔偿委员会；
• 66%用于伊拉克进口人道主义物资；这一部分称为“石油换食品”计划，其中53%用于中部和南部的15个省，13%用于北部的三个省。伊拉克政府负责前者的实施，而联合国代表伊拉克实施北部Dohuk、Erbil和Suleimaniyah省的计划，“充分尊重伊拉克的主权和领土完整并遵循在该国公平分配人道主义物资的原则”；
• 2.2%用于联合国对该计划进行管理的开支；该金额设计为一方面用于13%账户的实施，而另一方面用于对伊拉克政府负责实施的54%账目的监督；
• 0.8%用于联合国特别委员会的行政开支；
• 1%归伊拉克代管账户。

48. – 该计划最初于1996年12月根据安理会986号决议实施了六个月。随后的决议每次将其延展增加六个月。1999年12月17日，安理会1284号决议取消了对伊拉克石油出口的最高限额，成立了联合国监督核查委员会，取代了原联合国特别委员会并中止了向伊拉克代管账户划拨1%的款项。根据安理会1330号决议，石油收入的分配做出如下变更：

• 25%归联合国赔偿委员会；
• 72%用于伊拉克“石油换食品”计划（59%用于中部和南部省份，13%用于北部三省份）；
• 2.2%用于联合国对该计划管理的开支；
• 0.8%用于联合国监督核查委员会的行政开支。

49. – 根据联合国与伊拉克政府签订的《谅解备忘录》第二节的规定，该计划通过伊拉克政府制定的分配计划并经联合国秘书长批准的方式运作。分配计划包括希望采购和进口的物资和货品的分类清单，一经批准，即成为伊拉克使用该批准期内产生的收入的依据。伊拉克政府签订的所有合同（对北部三省由联合国组织代表其签订）都送往纽约的联合国驻伊拉克计划办公室进行处理，多数情况下也向661委员会报批。但自2000年3月1日起，某些合同也由联合国秘书长在661委员会根据由安理会1284（1999）号决议确立的“快速程序”批准的标准物资清单的基础上给予批准。另一项重大变化是2002年5月14日安理会1409号决议就货物审查清单及合同处理的新程序而做出的。

50. – 在上述框架中，粮农组织负责有关农业部分的计划的实施。与联合国其他机构一样，粮农组织负责监督伊拉克政府对中部和南部省份计划的实施并直接实施北部三省份的计划。粮农组织参与该工作的条款和条件是由1997年10月14日及16日与联合国签署的备忘录规定的。双方于1998年11月9日签署了修订后的备忘录。根据修订后的备忘录，资金每两年度向粮农组织划拨：

• 从13%账户中划拨，用于实施北部三省份计划的直接开支，使用金额为661委员会批准的粮农组织执行的数额加上现金部分（如果有）；
• 从2.2%账户中划拨，用于支付行政和运营费用，包括对伊拉克中部和南部进行观察活动的有关费用。

51. – 粮农组织获准收取支持费用，标准为从提供的资金中所做的实际支付金额的3%。粮农组织考虑到所提供的援助的规模和金额，接受了这一较低的标准（与紧急活动5%的一般标准相比）。根据修订后备忘录第3.3条的规定，这些支持费用分别从13%账户和2.2%账户中提取。考虑到已过户的预付款，依据向联合国驻伊拉克计划办公室提交的月度估算现金需求向粮农组织提供资金。这些资金被存入专门为此目的开立的生息银行账户，同时建立了一项信托基金用于记账。

常规审计

现有银行账户及补充基金

52. – 在我工作人员访问时，粮农组织驻伊拉克办事处开立有三个银行账户：一个在约旦安曼的某私营银行开立的美元经常账户及在巴格达同一家银行开立的两个账户（一个为伊拉克第纳尔，另一个为美元）。由于禁运，所有伊拉克银行都不得直接从总部接收资金。此外，外国银行也不得在该国设立分行机构。因此，在安曼的银行账户就成为粮农组织与伊拉克国内银行系统之间的中介。总部根据办事处的要求进行资金补充。然后对资金进行转账：

• 对在巴格达所做的付款，转入巴格达的美元账户（通过该银行在安曼的分行）；
• 或者，在没有银行设施的北部，转往根据合同以提前七天通知的方式（紧急情况是为三天）提供现金至指定办公室的中间人处。他们对所提供的资金先进行垫付，然后通过他们在安曼的相关账户进行偿还，并收取1%的佣金。由于对世界粮食计划署只收取0.8%的佣金，条件是资金在八日内偿还，因此我工作人员建议粮农组织办事处与中间人谈判，争取采用相同的标准。

53. – 我工作人员对2000和2001年最新提出的资金补充要求和批准进行了审查，注意到：

• 对于安曼的账户，当账户余额低于100万美元时提出补充要求。一般每次要求补充300万美元。提出要求的日期与实际资金拨付间隔五至十天。
• 对于巴格达的美元账户，当账户余额低于5万美元时即开始从安曼账户转账。一般每次转账30万美元。我工作人员被告知，转账要求与实际到账之间的时间间隔平均为三个星期，因为伊拉克中央银行造成拖延。
• 对于北部办公室，美元现金交付的次数各不相同，Erbil为五次（协调办公室及分办事处），Dohuk分办事处为三次（Suleimaniyah居中，每月平均交付现金4.5次）。补充额从5万美元至45万美元不等。我工作人员同意内部审计的建议，即“每个办公室现金分期交付的频率应提高至每月至少六次，每次最高限额为25万美元”。

现金及贵重物品的安全

54. – 在有关现金及贵重物品安全的问题上发现许多不足，特别是鉴于持续持有巨额现金。在我工作人员访问时，存有总量相当于540万美元，特别是Suleimaniyah分办事处自身存有的就相当于260万美元。我工作人员建议如下：

• 应对所有保险柜建立保险柜存放物品登记簿，因为保险柜不仅存放现金。对于将私人物品存放在粮农组织办事处保险柜中的，应填写个人负责声明。
• 所有负责看管保险柜钥匙的会计和出纳均为国内雇员。正如内部审计报告已指出的那样，他们与在该国没有任何亲戚的国际雇员相比更易受到勒索敲诈。应研究由某些国际雇员保管保险柜其中一把钥匙的可行性。
• 保险柜的备用钥匙通常由分办事处主任掌握，这使得他尤为易受攻击。任何个人不得同时持有两把钥匙的规则必须严格遵守。备用钥匙应置于加封的信封中存放在巴格达总办事处中。
• 某些保险柜上装有的密码锁应予以使用，密码应定期更换。

55. – 我工作人员其后被告知，他们提出的所有建议除一条外均被采纳。第二条有关由国际雇员保管保险柜钥匙的建议将在聘用长期国际雇员后采用。我工作人员还建议加强安全保卫措施（摄像机、警铃、独立出纳室等），后获悉已采取了一系列措施，包括安装了监视摄像机。

56. – 造成上述缺陷的部分原因是《粮农组织手册》及《粮农组织办事处财务和行政手册》（《粮农组织办事处手册》）中均没有细致的规章和条例。内部审计办公室在其1999年12月的报告中（AUD 5399）曾建议财务司应为粮农组织驻伊拉克办事处制定专门的现金运送、处理和保管准则。我工作人员访问时这些准则尚未发布，撰写本报告时也仍未出台。粮农组织驻伊拉克办事处只制定了一份“撤离伊拉克时现金处理程序”，2002年5月财务司给与了批准。我建议尽快为粮农组织所有的办事处颁行安全处理现金和贵重物品的详细规章和准则，并特别研究伊拉克的具体情况。

财产清册的管理和监督

57. – 我工作人员对财产清册管理和监督的现有体系和程序进行了审查，以便确定是否符合《粮农组织手册》503节及《粮农组织办事处手册》有关章节的规定。关于有关设备的淘汰问题，他们指出：

• 2001年1月Erbil协调办公室淘汰了一些用安理会986号决议资金购置的轮胎和轮子。其中有一些还是崭新的：125个轮胎中有13个，51个轮子中有41个都是新的。我工作人员被告知说，新的是巴格达总办事处发来的，也得卖掉，因为它们不适用北部车辆。从三个不同的轮胎商店收到了加封竞标书，最后这些物品以2,045美元的价格卖给了出价最高者。
• 2001年2月，巴格达总办事处淘汰了一些用安理会986号决议资金购置的计算机备件。从三个不同的电器或办公设备商店收到了加封竞标书，最后这些物品以410美元的价格卖给了出价最高者。

58. – 对于上述两种情形，我工作人员发现出售有关设备前均未证得联合国的同意。因为没有任何（联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室或伊拉克计划办公室的）书面程序授权粮农组织办事处将任何安理会986号决议计划的物资出售或转移与在伊拉克的任何人，所以我工作人员建议人道主义协调员办公室/伊拉克计划办公室对此事项进行调查。他们后来被告知，今后淘汰任何物品都将上报人道主义协调员办公室，取得661委员会的批准。

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¹ 对建议的重要性做如下划分：

主要建议： 为确保计划避免高风险而必须采取的措施。若不能采取这些措施将导致严重的财务后果或造成重大业务扰乱。

重要建议： 认为避免重大风险而需采取的措施。若不能采取这些措施将造成违规、效率低下和不协调，可能导致包括财务后果在内的严重后果，并进而影响目标的实现。

需要注意的建议： 认为适当的措施，可以发挥加强控制的作用或更高的资金回报。

² 对照文件FC97/15和FC99/10。

³ 对照文件CL 121/4第26至29段。

　

　

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