COFO/2003/3

概 要

1. 森林植被的丧失和转作其他土地用途可能会负面地影响淡水的供应，威胁生计和人类健康。人们越来越认识到，如果在管理森林时能够考虑到水文的目标，集水区的条件和水的管理可以得到改进。尽管这不是解决水的问题的万能妙计，但可以提供明显的社会、经济和环境效益，一个集水区的框架可以帮助在上游和下游地区来确定这些效益。

2. 在过去几十年中，许多国家都看到，集水区的退化对环境和对成百万人民的福利都是严重的威胁。在通过新的综合做法找到解决办法时，社区的需要成为计划制定的重要内容。这样，集水区的管理就变成了一种多学科的活动，要求机构和组织上的协调来考虑经济、社会、政治和文化的方面。

3. 虽然已取得了某些进步，但近期在集水区管理方面的经验反映了：需要采取紧急行动来改善在做法和方法方面信息的分享和传播；在到底哪一种参与式的过程是最适当的方面仍存在不确定性；技术并不总能产生预期的效果；能力建设是集水区管理项目的一个最被忽视的方面；以及国家政策、战略和行动计划的不足大大地限制了可持续集水区管理的执行。

4. 本文件探索同时能支持森林和水的管理的选择方案，并就粮农组织和其他组织在解决有关问题方面可能做出的贡献寻求成员国的意见。

引 言

5. 在20世纪末发出的关于淡水短缺的警告证明是准确无误的，即水的短缺现正威胁着粮食安全、生计和人类健康（见1992年联合国文件；2001年IFPRI文件）。此外，有30多亿的人得不到清洁水，而且这一问题在发展中国家特别严重（Johnson、Revenga和Echeverria，2001年）。在每年因污染水和差的卫生条件而死亡的300多万人当中，有200多万是发展中国家的儿童（Van Damme，2001年）。还有，在发达和发展中国家都有的每年由于雨引发的滑坡、水灾和洪流都造成生命和经济生产力的广泛损失。因此，水及其管理在战略上对经济和对人民的福利都是重要的，而且水的管理已经成为这一世纪最主要的挑战之一。

6. 虽然土地利用和淡水是紧密相连的，它们很少能和谐地被管理。土地和水在上游的利用可能影响下游的社区以及它们对水的利用。反之亦然。这样的联系从集水区的角度很容易看到，但是当在地方、国家和国际一级考虑应对措施时，它们并不总是能够得到充分的考虑。

7. 国际山区年－2002年将世界的注意力集中在山区集水区的土地和水的利用上。作为世界上所有主要河流的河源，其中许多在某一时期是或曾经是被森林覆盖的，它们是淡水管理的一个关键。因此，在热带和温带地区森林和淡水之间的关系都需要被理解，如果森林要更好地管理以维持山地的生产力，而不影响人类及其赖以生存的土壤和水。促进取得这些目标的机会意味着在计划、监测和执行森林、水资源、农业和城市发展计划时要考虑集水区的管理。

森林和有森林的集水区的作用

8. 森林覆盖的丧失和转用作其他土地用途可以负面地影响淡水供应并使由恶劣的水文－气象情况造成的人类灾难更加严重。如果在管理森林时能够考虑水文的目标则集水区的条件和水的管理可以得到改善。尽管这不是解决水问题的灵丹妙药，森林可以提供明显的社会、经济和环境效益。一个集水区的框架可以帮助确定上游及下游地区的这些利益。

9. 虽然仍需努力来更好地理解森林管理对气候和水流的作用，普遍可接受的事实是，有森林覆盖的集水区是异常稳定的水文体系。与其他土地用途相对照的是，健康的森林：

• 强烈地影响来自集水区的水量；

• 释放最高质量的水；

• 释放较低的暴雨流量高峰和某一特定降雨投入的总量；

• 缓解一年中高地水流之间的水流变量；

• 提供最大的土壤稳定性和最低水平的土壤团块运动，冲沟侵蚀和表层侵蚀；

• 向下游运送最低水平的沉积。

集水区管理的成就和差距

10. 在过去几十年中，集水区的退化不仅被看作是对环境而且是对居住在集水区及下游地区成百万人民的福利和生存的严重威胁。认识到上游集水区条件的重要性，扭转集水区的退化变成了许多国家的一个优先重点。然而，许多集水区管理的计划没能取得其目标，主要是由于：

• 只集中在自然资源的保护方面；

• 未对人类活动和人民的需要予以足够的注意；

• 缺乏考虑经济和环境的影响；

• 缺少受益者参与制定计划和执行干预行动；

• 项目的有限规模；以及

• 缺少对解决引起退化的潜在原因的长期承诺。

11. 结果，产生了新的概念和做法来扭转集水区的退化并改进农业和乡村发展。在这一点上，在制定和执行计划和项目时特别注意了集水区管理的社会和经济方面。

12. 认识到除非考虑人民的关切否则土地资源的管理和保护是不能持续的而且也不能推广，这样综合的概念得到了进一步的改进并且作为计划发展的一个重要组成部分考虑了社区的需要。

13. 在过去十年所实行的参与式的方法包括除技术方面之外的、自然资源保护和管理的经济、社会、政治和文化内容。集水区的管理已经成为多学科的，要求集水区管理方面的机构和组织上的协调。

14. 概念和做法的发展及世界上许多地方执行的集水区管理的经验现在要求进一步的调查，分析和利益相关者之间的磋商以就已取得了什么成就和如何做得更好达成更广泛的协调一致。利益相关者强调有必要对几个关键问题有更清楚的理解。

正出现的关键问题

15. 由于更加注意并增加了投资，集水区的管理已取得了很大进展。然而，有几个问题仍然需要深入分析并在有关各方之间进行磋商。对过去十年经验的回顾显示：

• 需要采取紧急行动及在与集水区管理有关的做法和方法上改进信息的分享和传播，以使用户能够从得到的教训中受益；

• 在哪种参与式的过程是最适当的以应付特殊情况，在什么程度上它们可以用来取得预期的结果，以及是否过高地估计了通过这样的手段可能取得的成绩方面仍存在着困惑；

• 有助于可持续发展和自然资源管理的技术并没产生预期的结果；

• 许多人认为，一个集水区的观点是最好的框架以用来更好地理解森林水文的影响并将其转化为可持续管理水资源的有效计划；

• 当项目的供资停止以及技术知识不再存在时，推广可持续干预活动的能力大大削弱；

• 在集水区管理的项目中，能力建设是被忽视的一个方面，说明有必要改进理解并确定机构和组织上的安排，包括有效集水区管理的立法框架；

• 国家政策、战略和行动计划的缺少或不足是执行可持续集水区管理的主要障碍因素。

粮农组织与森林和水有关的行动

对集水区管理做法和战略的审议和评估

16. 虽然在综合集水区管理对保护自然资源和改善山地人民生活条件的重要性上存在普遍的一致意见，但集水区管理的做法继续是有争论的。

17. 为了对人们的关切做出反应，粮农组织于2002年初对与集水区管理的有关活动进行了审议和评估。“为制定下一代的集水区管理计划”的目的是为各方提供一个机会来分享信息并对更好地了解集水区管理的状况做出贡献。计划还寻求鼓励和支持在地方、国家和区域一级执行有效的集水区管理。这一行动包括下列五项任务：

• 确定参与的主要行动者

• 回顾粮农组织的经验

• 分析所选择的事例调查

• 举办区域讲习班与利益相关者磋商

• 在一次国际会议上分享经验并制定指导方针和战略在全球推广

新实体“森林和水”

18. 这一将森林与水联系起来的新实体是粮农组织2004－09年中期计划中提出来的，反映了粮农组织对保护水资源的重视。这一建议的重点是提高国家的认识和改进政策环境以支持山地森林和高地地区对水资源的可持续管理。除了增加对森林水文的作用和运用的认识以及确定构成有效集水区管理的内容之外，这一实体旨在开发、演示和促进适当的技术和实际可行的方法。这一工作将作为国际山区年和国际淡水年的后续行动与利益相关者一起进行。

森林和水的管理可相互支持的办法

19. 下面是森林和水的管理可相互支持的一些可能的办法。

20. 第一，有森林覆盖的山区集水区作为世界上最重要的淡水供应区，也作为滑坡、洪流和水灾的发源地，需要予以特别注意。居住在河源地区和下游低地的人们依赖于来自上游的淡水，同时也能感受到水文－气象灾害的影响。防止和减轻山地灾害的行动应包括：

• 在易有汹涌降雨山地集水区保持健康的森林覆盖；

• 制定计划将森林保护和区划、洪灾平原的管理和保护人民不受滑坡、碎石流和水灾影响的工程结构结合起来。

21. 第二，森林管理可以促进水的供应，但应作为全面和多方面水管理计划的一个组成部分。必须认识到水及其源区的经济价值。通过减少水的补贴和把水当成商品而不是一种免费的物品，经济刺激可以以下列方式支持更好的管理。

• 当低消费用途的树种取代高消费用途的树种时或当林地定期间伐和采伐时，非云雾林条件下的市区集水区的水产量可以增加。

• 在云雾林的条件下，应保护和管理成熟林和老林以在干旱期间保持水流量。

• 应管理河岸地森林以保护水的质量，反过来这可提高水生生态系统的生产能力和改善当地人民的健康和福利。另外，应充分利用农用林业缓冲系统，这一系统可以达到这些目标，也能提供粮食、饲料和林产品。

• 农用林业系统需要在高地集水区发展，以便抓住森林的水文效益，同时为乡村穷人提高粮食和自然资源产量。

22. 第三，通过高地、河岸地和水灾平原的森林管理而减缓水灾和沉积释放造成的经济损失的潜力是存在的。虽然主要河流最大和最具破坏性的水灾不受森林覆盖程度的影响，但当森林消失时，中等和局部的水灾会增加。森林退化会随之带来许多对水流和水质的不利影响。健康的高地和河岸地森林可保持低水平的沉积输送到河流、湖泊和水库。

23. 第四，集水区的考虑应该纳入到森林、水及城市和农业土地用途的计划和管理中。在地方一级和最高政府一级也需有此考虑，以找到可持续的解决办法。

24. 第五，必须通过从地方集水区一级到河流盆地一级的森林和其他土地利用管理政策和机构提供达到淡水目标的刺激和手段。需要进行部门间对话和合作以取得管理目标并解决谁付费及谁从上游和下游资源利用的变化受益上存在的不公正现象。需要扩大经济分析以更好地理解这些不公正现象并加以解决。正出现的水经济将有利于证明土地使用的变化以增加水供应的合法性。应考虑补偿改进森林和其他土地用途从而减少了下游损失的居民。促进政策环境和机构支持，可通过：

• 在更好的水资源管理和可持续发展的情况下提高对上下游管理系统的进程及所需做法的认识；

• 扩大针对地方集水区居民及上至最高决策者的教育和培训计划；

• 更好地理解和调和森林在淡水管理中的作用，重点放在针对当地土地和水用户的示范和推广计划上；

• 扩大的监测和评价项目，以及改进发展中国家热带有森林的集水区的研究，这是因为在70年代和80年代期间的关于热带森林水文作用的许多问题大部分仍未得到回答，或至少没有很好的文件记录。

25. 需要强调社会经济以及技术内容，这样所得到的信息可以为发展新技术和政策提供基础，以通过改进的森林和淡水管理提高人民的福利。

未来的方向

26. 与水相关的森林管理是一个关键问题，必须予以高度重视。因此，成员国可能希望就有潜势的未来方向和活动向粮农组织提供咨询，包括：

• 在2004－09年中期计划中补充一个将森林与水联系起来的内容，这可能牵涉到例如提高对森林水文的认识；找出构成有效集水区管理的因素，包括最好的林业实践；传播有关的知识和研究结果；发展技术、方法和管理指导方针，作为2002国际山区年和2003国际淡水年的后续行动，以及帮助成员国建设执行和加强政策和行动计划的能力；

• 与有关的组织、机构和其他利益相关者合作提高对森林和集水区提供水文和环境服务的认识，以及其特别是在干旱、半干旱地区提供安全饮用水方面作用的认识；

• 探索在粮农组织全球森林资源评估中报告森林与水之间的联系的方法，认识到将需要充足的资源来收集、汇集和分析这样的信息和数据；

• 建立和促成有关各方范围内的伙伴关系，为制定良好的以科学为基础的政策和森林与水管理的明显改善分享知识和建设能力；

• 帮助各国制定和执行政策，把森林管理纳入国家和区域与综合河流盆地、集水区和地下水管理相关的战略、计划和方案中；

• 鼓励和支持能扩大利益相关者作用的进程，即他们在制定和执行将土地利用和管理相结合的政策、计划和战略方面的作用；

• 支持联合国57/L49决议决定的山区可持续发展国际伙伴关系。

参考资料

Johnson, N., Revenga, C., & Echeverria, J. 2001. Managing water for people and nature. Science, 292: 1071-1072

Van Damme, H. 2001. Domestic water supply, hygiene, and sanitation. 2020 Focus, Vol. 9, Brief 3. Available on the Internet：www.ifpri.cgiar.org/2020/focus/focus09/focus09_03.htm