COFI/2003/4

RESUMEN En este documento se examina la situación actual del seguimiento, control y vigilancia (SCV) y de los sistemas de vigilancia de buques (VMS) como instrumentos de ordenación pesquera. En recientes instrumentos pesqueros internacionales se ha reconocido la necesidad de sistemas eficaces de SCV y que las tecnologías de VMS están ayudando a satisfacer esta necesidad. En el documento se examinan también brevemente algunas de las nuevas tecnologías que podrían introducirse para fortalecer el SCV y se señalan las cuestiones principales que los miembros/gobiernos podrían examinar para asegurar que las iniciativas de SCV sean eficaces en función del costo y eficientes.

INTRODUCCIÓN

1. Se ha tratado del seguimiento, control y vigilancia (SCV) en la mayoría de los recientes instrumentos pesqueros, especialmente en el Código de Conducta para la Pesca Responsable, el Acuerdo sobre el Cumplimiento¹, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces² y el Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.
2. El SCV debe funcionar dentro de un sistema más amplio de ordenación de la pesca y de políticas oceánicas, que tenga en cuenta todos los recursos y usuarios del medio marino. Es inevitable que los países que disponen de recursos limitados consideren los ingresos generados por la pesca antes de asignar recursos para el SCV y, a este respecto, vale la pena señalar que en los instrumentos internacionales arriba mencionados se subraya la prestación de asistencia a los países en desarrollo.
3. La finalidad de este documento es exponer la situación actual del SCV y los sistemas de vigilancia de los buques (VMS), así como su contribución como instrumentos de ordenación pesquera. Se examinan también algunas de las nuevas tecnologías que podrían introducirse para reforzar el SCV y se señalan las cuestiones principales que los miembros/gobiernos podrían examinar para garantizar que las iniciativas de SCV sean eficaces en función del costo y eficientes.

MEDIOS CONVENCIONALES DE SCV DE LOS BUQUES PESQUEROS

4. Las embarcaciones que vigilan las actividades pesqueras varían desde pequeños botes inflables transportables para actuar cerca de la costa, hasta grandes navíos militares con helicópteros a bordo que patrullan lejos de la costa y en alta mar. En la mayoría de los casos, se utiliza la embarcación patrullera para transportar al inspector pesquero a los caladeros y a los barcos de pesca para que realice inspecciones. Sin embargo, en casos de infracciones más graves de la ley, el patrullero puede realizar una acción más directa ayudando a arrestar el barco y escoltarlo hasta el puerto. En casos excepcionales, puede ser necesario recurrir a las fuerzas armadas para hacer que un pesquero cumpla las instrucciones. En tales casos, el barco patrullero realiza una actividad que no puede ser llevada a cabo por ninguno de los demás componentes del sistema de SCV. Por esta razón, los barcos patrulleros mantienen una función decisiva de aplicación de la ley en los caladeros.

5. Se ha discutido mucho si deben emplearse fuerzas militares para la vigilancia de la pesca atribuyéndoles así una útil función en tiempos de paz, o si el SCV de la pesca exige una flota con mayor dedicación y más especializada. Baste decir que este debate se limita a los países que puedan permitirse el lujo de elegir entre las dos posibilidades. Muchos países en desarrollo no tienen ninguna de tales opciones.

6. La vigilancia aérea de la pesca es una actividad más reciente propiciada por la ampliación de las ZEE. La vigilancia aérea exige menos personal pero puede abarcar una zona más amplia que los barcos patrulleros en un determinado momento. Los aviones son muy útiles para detectar barcos de pesca sin licencia en zonas prohibidas. Como el avión no puede tomar medidas directas contra un pesquero, se requiere normalmente la acción complementaria del barco patrullero. Deberán establecerse también disposiciones jurídicas para utilizar las pruebas obtenidas por la vigilancia aérea a fin de asegurar la detención u otras sanciones de un barco infractor.

7. Se han utilizado cada vez más observadores a bordo de pesqueros más grandes para realizar controles y fomentar el cumplimiento. Los costos de los programas de observadores los pagan en general los propietarios de los pesqueros en los que actúan. Debido a los costos y a los problemas de alojamiento que se plantean, no es probable que se utilicen observadores en pesqueros más pequeños.

8. Los controles en tierra son un componente esencial del sistema de SCV, para verificar los desembarques con arreglo a los datos del libro de bordo y comprobar las características del buque y los aparejos. Los compiladores de datos tienen evidentemente una importancia decisiva para el seguimiento de la pesca artesanal. Cuando la actividad pesquera se concentra en golfos o plataformas continentales estrechas, el radar costero puede ser un elemento rentable junto con instrumentos de SCV. En el futuro habrá una necesidad cada vez mayor de seguimiento en tierra para asegurar la posibilidad de controlar el origen del producto y que se adopten medidas de control sanitario. Recientemente, la FAO publicó una Circular de Pesca sobre los costos típicos del SCV ³

LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS DE SCV

9. Sistemas de seguimiento de los buques: En los años ochenta, la Organización Internacional de Telecomunicaciones Marítimas por Satélite (Inmarsat) y la Organización Marítima Internacional (OMI) establecieron el Sistema Mundial de Socorro y Seguridad Marítimos (SMSSM - combinación de un sistema de posicionamiento mundial y un sistema de comunicaciones por satélite) que incrementó en gran medida la fiabilidad de los mensajes de socorro y proporciona automáticamente la posición exacta del buque. Se reconoció que esta tecnología es útil para seguir la pista de los barcos pesqueros y se la ha denominado en la pesca Sistema de Seguimiento de los Buques (VMS). El VMS que se utilizó experimentalmente por primera vez hace 15 años y se ha empleado sistemáticamente sólo desde hace 10 años, ha sido adoptado rápidamente por muchos países como método para el seguimiento de las actividades de sus buques pesqueros, incluso en aguas remotas de alta mar. Las ventajas de los VMS son que es relativamente poco costoso y su utilización en sinergia con los demás instrumentos de SCV aumenta mucho la eficacia en función del costo del conjunto de las actividades de SCV. Sin embargo, los VMS tienen varios inconvenientes, el más grave de los cuales es que sólo vigilan las actividades de barcos dotados del equipo necesario. Actualmente, las autoridades tienen que confiar en las patrullas convencionales aéreas y marinas para identificar y arrestar a los barcos que pescan ilegalmente y no están equipados con VMS.

10. La información derivada de los VMS y los informes sobre capturas se utilizan cada vez más como información en que se basan las decisiones de ordenación pesquera adoptadas en tiempo real. Actualmente los VMS se basan en sistemas de comunicación por satélite que tienen una amplitud de banda relativamente estrecha. No obstante, al aumentar el número de satélites de comunicaciones, se dispone ahora de una mayor amplitud de bandas y, por lo tanto, de una mayor velocidad en la transmisión de los datos. Estas tecnologías permiten transmitir imágenes de calidad de vídeo de un barco al centro de seguimiento de los buques. Aunque es probable que inicialmente se utilicen para emergencias médicas y mecánicas, pueden servir también para el seguimiento visual de la cubierta de un barco pesquero. El Servicio de la Red Mundial (GAN) de Inmarsat, que se inició en enero de 2002, presta ya un servicio de banda ancha que puede ser eficaz en función del costo para los barcos pesqueros industriales.

11. Casi todos los países que no tienen los VMS se hallan entre el Trópico de Cáncer y el Ecuador. El último de los principales países pesqueros de esta zona - Indonesia - ha concertado con ARGOS un contrato para el suministro de unidades para 5 000 barcos. Los países que carecen de los VMS dentro de la zona pueden dividirse en cinco grupos: África Oriental, África Occidental, América Central y el Caribe, Cercano Oriente y Asia Sudoriental. Todos son países en desarrollo y pueden beneficiarse de la estrategia de la FAO para la regionalización de los VMS. En la mayoría de estos países los ingresos por embarcación, que justificarían los gastos de capital y explotación de un VMS, son insuficientes. En algunas zonas, puede ponerse en práctica una cooperación regional del tipo de la realizada en el Organismo del Foro de Pesca del Pacífico Sur y en la Comisión Europea.

12. El equipo de bordo utilizado para los VMS es generalmente un equipo de comunicaciones por satélite y hay que considerar las ventajas de la mayor fiabilidad de este nuevo sistema para la tripulación en términos de seguridad (SMSSM) y comunicaciones en general. También es posible intercambiar datos sobre capturas y mercados entre los operadores de los barcos y los compradores, lo que aumenta la eficiencia de los mercados. Estos factores han hecho que los barcos pesqueros hayan adoptado ampliamente las comunicaciones por satélite en los últimos años. En 1996 sólo 2 000 pesqueros estaban equipados con comunicaciones por satélite; se calcula que la cifra ha aumentado ahora a entre 20 000 y 25 000 barcos. La utilización rápida y reciente de los VMS ha creado inevitablemente problemas y oportunidades para los usuarios y fabricantes, algunas de las cuales se enumeran a continuación.

1. Los formatos y procedimientos de los datos para intercambiar información entre las unidades de SCV, los países y los órganos regionales de ordenación pesquera se han desarrollado en general en los formatos de Inmarsat utilizados en los VMS. Sin embargo, pequeñas diferencias en tales formatos pueden dar lugar a incompatibilidades entre los países y regiones que aplican los VMS. Además, se están introduciendo diarios de bordo electrónicos con los que pueden transmitirse por satélite informes sobre capturas `casi en tiempo real'. En ambos casos es necesario desarrollar formatos unificados para los datos.
2. Se van a necesitar VMS para embarcaciones menores y los costos son un factor limitativo. Se está poniendo a disposición equipo de bordo más barato, pero en muchos casos aumentan los costos ordinarios de transmisión de mensajes. Esto significa que en la selección final de los sistemas hay que considerar tanto los costos de capital como los ordinarios.
3. El "éxito" de los VMS ha hecho que se pase por alto la cuestión de los barcos que no presentan informes y son los que con mayor probabilidad participan en la pesca INDNR. Sin embargo, este problema se afrontará en un futuro próximo con la vigilancia por satélite (véase el párrafo 13) por medio del Radar de Abertura Sintética (SAR).
4. Dado que los intereses comerciales se han centrado en los VMS como una posible oportunidad de negocios, se han exagerado las prestaciones que pueden obtenerse en realidad de los VMS, especialmente cuando se utilizan en conjunción con otros sistemas de detección, como el radar. Estas exageraciones han dado lugar a controversias entre las administraciones gubernamentales y los abastecedores de los sistemas.
5. Recientemente la industria de la tecnología de las comunicaciones ha sido objeto de una importante racionalización y reestructuración, que ha provocado quiebras de empresas entre los abastecedores de servicios de VMS. Sin embargo, el fracaso financiero de estas empresas no elimina los satélites que se hallan ya en órbita y pueden ser utilizados por otros suministradores de servicios.
6. Se desarrollarán sistemas integrados que permitan acceder a los datos a múltiples usuarios de la información y vigilancia por satélite de los VMS (p.e., aduanas, inmigración ilegal, interceptación de drogas, antiterrorismo, etc.). Ejemplo de esta evolución es el proyecto de investigación propuesto de seguimiento marítimo (MARMO) en la CE.

13. La vigilancia por satélite es un instrumento más en el conjunto de SCV. En la Unión Europea, los VMS se complementarán con un sistema de detección de buques por teledetección (VDS) para 2004. Se ha utilizado ya la vigilancia por satélite para localizar un barco pesquero sospechoso cerca de la lejana zona de las Islas Heard y McDonald (alrededor de 2 000 Km al Suroeste de Australia Occidental), con el resultado de que el barco fue arrestado posteriormente por un patrullero australiano.

14. El control por el estado del puerto de los barcos mercantes es un procedimiento bien establecido para aplicar las convenciones de la OMI y la OIT que regulan la seguridad en el mar, la contaminación marina y las normas de trabajo marítimo. Se ha reconocido que las medidas del estado del puerto son un posible mecanismo para hacer cumplir las convenciones pesqueras internacionales con respecto a los barcos pesqueros extranjeros cuando se hallan en los puertos de otro país, de forma similar a lo que se hace con el control por el estado del puerto. El Acuerdo de la FAO sobre el Cumplimiento, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces (ahora en vigor) y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable hacen referencia a medidas del estado del puerto. Sin embargo, tales medidas no deberán interpretarse como un medio por el que el estado del puerto trate de imponer sus propias normas a barcos de otros estados, ni como un medio para usurpar los derechos y privilegios del estado del pabellón. En cambio, deberán considerarse como medidas para ayudar al estado del pabellón a efectos de promover el cumplimiento de las medidas subregionales, regionales o mundiales de conservación y ordenación pesqueras.

15. La documentación sobre certificación de capturas y comercio es una nueva iniciativa de SCV. Los planes de documentación de las capturas (CDS) han proporcionado información valiosa no sólo sobre las capturas de cada barco, sino, lo que es más importante, sobre los países cuyos barcos no están reglamentados y no presentan informes sobre sus capturas. Actualmente, sólo unas pocas organizaciones regionales de ordenación pesquera han aplicado estas medidas y sólo para un número limitado de especies. Sin embargo, teniendo en cuenta el éxito de la documentación comercial para reducir la pesca INDNR, este mecanismo será aplicado por un número mayor de países y para un número mayor de especies bajo la égida de las organizaciones regionales de ordenación pesquera.

MARCO JURÍDICO DEL SCV

16. La naturaleza del SCV, en particular sus aspectos policiales y de obligación del cumplimiento, afectan invariablemente a las libertades civiles. Por ello, se necesita un marco jurídico que legitime las actividades de SCV. Cualquier revisión o aplicación del marco jurídico de SCV debe establecerse dentro del marco jurídico más amplio de la ordenación pesquera y la legislación nacional en general. La Convención sobre el Derecho del Mar e instrumentos recientes de ordenación pesquera internacional han promovida revisiones de muchos marcos jurídicos de SCV nacionales con el fin de facilitar su aplicación. El desarrollo y la utilización de nueva tecnología, como los VMS y la vigilancia por satélite, plantean también muchos desafíos jurídicos. Problemas relacionados con la idoneidad de una presentación continua y en tiempo real de informes sobre las posiciones de los barcos y con la utilización de la información de VMS en los tribunales, representan dos ejemplos de tales desafíos. El examen y la actualización de los marcos jurídicos de SCV nacional serán necesarios para afrontar las cuestiones jurídicas relacionadas con la utilización de esta tecnología.

17. La regionalización de la ordenación pesquera, según lo previsto en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces y en el PAI-INDNR, puede ser ventajosa como medida económica y para asegurar una cobertura completa de la ordenación. Es posible que al avanzar hacia la regionalización sea preciso armonizar la legislación o crear nuevas iniciativas regionales como las bases de datos sobre buques, o establecer acuerdos sobre condiciones mínimas para el acceso de barcos extranjeros. Además, una tecnología nueva como la de los VMS presenta oportunidades para su aplicación regional, que posiblemente tendrá que ser apoyada con un cierto grado de armonización de la legislación nacional.

NOVEDADES INTERNACIONALES

18. Desde 1998 se han enviado 33 misiones relacionadas con el SCV en el ámbito del Programa FishCode de la FAO. El Programa ha organizado también cuatro talleres regionales sobre SCV (Asia [2], Asia Sudoriental y Medio Oriente) y ha facilitado asesoramiento jurídico sobre la formulación de leyes pesqueras. Además ha preparado varias publicaciones relacionadas con el SCV, incluyendo dos Documentos Técnicos de Pesca de la FAO⁴.
19. En una Conferencia internacional sobre seguimiento, control y vigilancia, que se celebró en Santiago, Chile, en enero de 2000, se fundó la Red Internacional de Monitoreo, Control y Vigilancia para Actividades Pesqueras (Red MCV). Sus miembros son actualmente Australia, Canadá, Chile, Nueva Zelandia, Perú y EE.UU., y la CE como observador. La Red celebró posteriormente otras tres reuniones, respectivamente, en Key Largo, Hobart y Auckland, a las que asistió personal de la FAO en calidad de observador. La Red MCV tiene un sitio en Internet ( http://imcsnet.org./) en el que se ofrecen detalles y enlaces para facilitar información de los estados miembros sobre SCV.
20. El Departamento de Pesca y el Programa FishCode de la FAO han organizado o contribuido a otras reuniones y simposios internacionales recientes relacionados con el SCV, tales como: un taller regional para los países del Océano Índico Occidental sobre ordenación de la pesca marítima y aplicación de las normas (Mauricio, abril 2002); el taller sobre VMS de la Comisión Regional de Pesca (SRFC)⁵ (Senegal, octubre 2002); y la Consulta de Expertos para examinar las medidas relativas al estado rector del puerto destinadas a combatir la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (Roma, noviembre 2002)⁶.
21. El taller sobre VMS celebrado en Senegal en octubre de 2002 ofreció a la SFRC, en cooperación con el Proyecto ejecutado por la FAO sobre servicios de asesoramiento para el seguimiento, control y vigilancia de la pesca (GCP/INT/722/LUX), la oportunidad de reunir a funcionarios pesqueros de rango superior de sus estados miembros para examinar iniciativas de VMS de forma cooperativa. Los participantes convinieron en pedir al Comité Coordinador de la SRFC que en su siguiente reunión recomendara al Consejo de Ministros que examinara, como estrategia subregional en materia de VMS, los elementos fundamentales del Informe del Taller sobre VMS.
22. Además las actividades del Departamento de Pesca y del Programa FishCode de la FAO relacionadas con el SCV, que se están planificando para 2003, incluyen un taller regional sobre VMS para África Oriental y una reunión intergubernamental sobre registros abiertos y estados de pabellón.

MEDIDAS QUE SE PROPONEN PARA SU ADOPCIÓN POR EL COMITÉ

23. Se invita al Comité a examinar las novedades recientes en materia de SCV y VMS y, en particular, las cuestiones que se están planteando en relación con estos importantes instrumentos de ordenación pesquera, así como la forma en que podría utilizarse más ampliamente el Programa FishCode de la FAO para promover el desarrollo de los recursos humanos y el fortalecimiento institucional en países en desarrollo.

24. Se invita asimismo al Comité a que asesore sobre la conveniencia de convocar la Consulta Técnica de la FAO sobre Medidas del Estado del Puerto para Combatir la Pesca INDNR.

25. Se invita también al Comité a que asesore sobre la necesidad de cooperación internacional en materia de VMS, incluyendo la normalización de formatos de datos y procedimientos, y sobre la conveniencia de convocar una Consulta de expertos de la FAO sobre este tema.

26. El Comité podría asesorar también sobre la participación o no de la FAO en la Red Internacional de Monitoreo, Control y Vigilancia para Actividades Pesqueras (Red MCV).

¹ Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar, 1993

² Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias.

³ Kelleher, K. The costs of monitoring, control and surveillance of fisheries in developing countries. FAO Fisheries Circular No. 976. Rome FAO. 2002. 47p.

⁴ Davies, S.L.; Reynolds, J.E. Guidelines for developing an at-sea fishery observer programme. FAO Fisheries Technical Paper. No. 414. Rome, FAO. 2002. 116p.
Flewwelling, P.; Cullinan, C.; Balton, D.; Sautter, R.P.; Reynolds, J.E. Recent trends in monitoring control and surveillance systems for capture fisheries. FAO Fisheries Technical Paper. No. 415. Rome, FAO. 2002. 200p.

⁶ Los países de la SFRC son Cabo Verde, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Mauritania y Senegal. Sierra Leona participa como país asociado.

⁷ Véase COFI/2003/Inf.8.