COAG/2003/9

农业委员会

第十七届会议

2003年3月31日－4月4日，罗马

粮食和农业Biosecurity

暂定议程议题9

I．背景情况

1. 国际粮食和农产品贸易量激增，进口产品品种增多，以及成为这些进口来源的国家增加，正在使国家管理和出口认证系统受到挑战。旅行增加也使传播有害生物、病害和其他危害的渠道增加。这些有害生物、病害和危害传播速度比以前更快，范围更广。负责实施卫生、植物检疫和动物检疫措施的国家机构正在努力加强协调，更好地保护人、动物和植物生命及健康，但又不对贸易设置不必要的技术壁垒。

2. 粮农组织对粮食和农业管理系统方面应用的卫生、植物检疫和动物检疫措施使用术语Biosecurity¹（生物保安）。粮农组织使用这一术语作为“粮食和农业Biosecurity”的同义词。Biosecurity是一个较新的概念，由于不同专家小组的使用方法不同，各国的用法有差异，这一术语正在不断变化。对粮农组织来说，Biosecurity主要描述以整体方式管理与粮食和农业有关的生物风险的过程和目标²。

3. 农业方面需要采取Biosecurity措施，以便：

保护农业生产系统和依靠这些系统的人：依靠农业的生产者和其他人员的生计可能毁于动植物有害生物和病害或对环境造成的破坏，如外来入侵品种产生的影响；

保护人体健康和保证消费者对农产品的信任：为了保护可能遭受严重健康风险的消费者－尤其是弱势群体，必须采取Biosecurity措施，Biosecurity试图预防这些健康风险；

保护环境和促进可持续生产：公众对环境问题的意识和人类对生物多样性的依赖，导致对实现可持续发展作出了许多承诺，但履行这些承诺将需要有效的Biosecurity方针。

4. Biosecurity是一项一体化战略方针，包括分析和管理食品安全、动物生命和健康及植物生命和健康方面的风险以及有关环境风险的政策和管理框架（包括文书和活动）。Biosecurity涉及植物有害生物、动物有害生物及病害和动物寄生虫病的传入、遗传修饰生物及其制品的传入和释放以及外来入侵品种和基因型的传入和管理。Biosecurity是与农业可持续性、食品安全、环境保护及生物多样性直接相关的一种整体概念。

5. Biosecurity所包括的问题历来通过食品安全法、动植物检疫和农药管理等手段以部门方式加以处理。此类法律和条例的实施历来都是部门性行动。正在出现的生物安全（Biosafety）³问题和为了控制外来入侵品种传入环境及进行管理，意味着需要处理的问题日益增加。结果是建立需要大量投资和经常性费用（基础设施和人力资源）的代价昂贵的管理系统。

6. 近几年来，人们日益认识到Biosecurity对环境保护的重要性。在一些国家中，Biosecurity计划正在扩大到包括自然生态系统，包括森林和海洋生态系统。与Biosecurity有关的传统机构的作用正在超越农业生产范围，扩大到公共健康和环境方面。虽然其中一些问题可能超出了粮农组织核心职责范围，但在建立可持续国家Biosecurity系统时必须加以考虑。属于粮农组织职责范围的一项重要因素是对农作方法的环境影响的高度重视，包括进一步审查动植物病虫害防治方法。

7. 经济规模小和能力有限的国家，无法承受侧重部门的传统方式，这些方式往往不适合这些国家的手段和情形。人们日益认识到Biosecurity将受益于更加一体化的方针。负责实施Biosecurity的机构加强合作，酌情实现基础设施合理化，将特别使发展中国家和经济转型国家受益。一些国家开发了实现部门间管理职能合理化以提高效益和效率的模型。例如，新西兰1993年制定了Biosecurity法，自1999年以来设立了Biosecurity部长和管理委员会。在伯利兹，食品安全和动植物检疫及环境问题由一个部门即伯利兹农业及卫生局处理。

8. 世界贸易组织的《卫生和植物检疫措施应用协定》（SPS协定）约束与国际贸易有关的卫生和植物检疫措施。食品法典委员会、国际植物保护公约和国际兽疫局分别提供食品安全、植物健康和动物健康方面的国际标准。

9. 另一项有关文书（尚未生效）是《卡塔赫纳议定书》，该议定书适用于活遗传修饰生物的跨界移动、转移、处理和使用。在《生物多样性公约》中已经制定了管理外来入侵品种的准则。

10. 这一类国际协定、组织和计划属于一个松散的国际Biosecurity框架的一部分，反应了这一领域的历史性部门管理方针。

11. 粮农组织认识到Biosecurity的日益重要性，因此将其作为本组织十六项学科间行动重点领域之一。Biosecurity被列入中期计划，处理旨在“促进、发展和加强粮食、农业、渔业和林业政策及管理框架”的共同战略B⁴。

12. 2001年3月，农委在COAG/01/8号文件中讨论了粮食和农业Biosecurity。委员会赞赏该文件采取的主动性，并欢迎召开一次磋商会以进一步探讨Biosecurity的建议。委员会还赞赏通过Biosecurity学科间行动重点领域进行的组织内部协调的范围，尤其是确定酌情规范风险分析方法、协调能力建设活动，以及建立一个Biosecurity官方信息交流系统的可能性。粮农组织利用外部援助⁵，通过Biosecurity学科间行动重点领域，着手研究和推动粮食和农业Biosecurity，以便发挥与标准制定、信息交流和能力建设有关的可能的协同作用。

13. 2002年9月，粮食和农业Biosecurity机构间会议⁶讨论了这一概念和有关国际组织之间可能的合作机制。该机构间会议之后举行了一次专家磋商会⁷，由来自12个国家的19名国际专家和高级咨询人员参加，探讨粮食和农业Biosecurity的重要性，就尤其是在发展中国家执行Biosecurity的方式向粮农组织提供咨询。

14. 为了加强Biosecurity意识，更加广泛地讨论尤其是与发展中国家和经济转型国家的需要有关的Biosecurity相关性和实用性，粮农组织于2003年1月13－17日在曼谷召开了一次国际性技术磋商会⁸，有38个国家和8个国际组织包括食品法典委员会、国际植物保护公约、国际兽疫局和生物多样性公约参加会议。

15. 鉴于信息交流是Biosecurity部门的一个共同的核心成分，粮农组织为交流与Biosecurity有关的官方信息启动了一个开发食品安全和动植物健康国际门户网站的项目。这项活动以项目为形式，与其他有关组织合作执行，从而争取相互补充，发挥协同作用，避免重复。

16. 发展中国家和经济转型国家的能力建设活动大多数从部门着手。近几年来，此类援助申请大量增加。与此同时，已经通过诸如粮农组织乌拉圭回合培训计划和世贸组织及世界银行的各项主动行动，开始加强多部门意识，制定标准的各组织对此作出了贡献。在多哈举行的世贸组织部长级会议上，粮农组织、国际兽疫局、世界卫生组织、世界银行和世贸组织的行政首脑发表了一份联合公报，承诺各机构将探讨新的合作模式，提高各自有关SPS协定事项的技术援助计划的效率，提高这些国家参与国际标准制定机构活动的水平和质量。这五个机构（包括食品法典委员会和国际植物保护公约）同意设立一项标准和贸易发展基金。

17. 今后，帮助发展中国家的合作努力也可能因处理生物安全（Biosafety）和外来入侵品种的引入和管理的国际机构的参与而受益。

18. 粮农组织还提出了一项处理与生物技术、食品安全以及动植物生命及健康有关的能力建设活动的计划建议。

II．磋商过程的结果

19. 本文件以有关Biosecurity的广泛磋商过程的结果为基础，这一过程包括机构间会议、专家磋商会、各项专门研究及与有关机构进行的双边交流。这一过程的最终结果是举行了政府间技术磋商会，以下章节包含了该磋商会的结论和建议。

20. 磋商会承认更连贯、更全面的Biosecurity方式的优点，这种方式寻求国家和国际两级各部门间的协调，而不必产生新的或统一的结构。它认识到一些国家正在统一Biosecurity各个方面和涉及的机构。传统上注重管理单个的生产系统，现正变为注重确保对整个管理框架的信心方面。它指出许多国家，包括发展中国家正在修改其Biosecurity安排，以考虑SPS协定，同时寻求提高效率。磋商会承认制定国际标准的宝贵贡献，它为各国，特别是小国提供一种手段来实现Biosecurity目标⁹，同时减少必须单个进行国家风险评估和管理程序的负担。然而对发展中国家和经济转型国家的能力建设的外部支持对许多国家至关重要，以便它们能够实现这种改进，包括促进发展贸易伙伴关系。它强调必须进一步将发展中国家的看法纳入国际标准的制定工作，其方式应考虑当地情况，并应促进其经济发展。其中包括以存在许多小农社区为特点的国家。

21. 磋商会承认风险分析作为Biosecurity基础的重要作用，包括跨部门的作用。因此有必要统一术语，同时尊重各个部门将风险分析程序适应其所涉及的风险特点的需要。它承认风险分析程序应适合于有关的风险，并以及时方式加以执行，以便不会构成不必要的贸易壁垒。扩大贸易增加了对有效风险分析能力的需要，包括在发展中国家，以及对双边和多边商定标准的需要。在这方面，许多发展中国家和经济转型国家的风险分析能力不足，难以支持进出口方面的Biosecurity框架。磋商会承认，跨部门生物风险分析必需考虑复杂的风险及其带来的不确定性。

22. 磋商会支持必须对Biosecurity进行各种经济分析。会上提出在虫害根除活动、或执行改进的食品标准促成可量化的出口增加之时，可以编辑和分析有关实例。可以围绕通过分析顺利通过控制和检查系统的价值，以及这类系统的费用，来发展一种可能的方法。需要汇集有效的区域Biosecurity标准和程序的事例。需要各种方法来记录从跨部门的合作产生经济效益，记录和分析公私营部门合作的费用和效益，以及生物安全措施投资最为成功的实例。另一种方法可以考虑市场机会与实现市场机会所需要的生物安全投资的关系。

23. 磋商会认识到能力建设的核心重要性，特别是为了协助发展中国家建立和维持其Biosecurity全系统，达到国际粮食和农业Biosecurity标准，利用贸易机会。它欢迎正在开展的各种活动。磋商会强调机构可持续性应当成为能力建设的一个指导重点。会议认为国际植保公约的植检能力评价模型及类似的工具将有助于发展Biosecurity能力建设工具，有关的国际组织应当参与这项活动。磋商会指出关于Biosecurity机构发展的实例研究将很有价值，各国政府应当采取措施确保持续支持其Biosecurity组织。

24. 磋商会支持国际食品安全和动植物健康门户网站，作为Biosecurity的一个有价值的数据库和信息工具，这可以有助于集合所涉及的国家和国际的各个部门。它应当与其它有关组织进行协调，以增加价值，避免重复，实现互操作性。磋商会指出，各国需要改进其内部通信和信息交流系统。

A．总的建议

25. 磋商会审议了英文Biosecurity一词的使用，并考虑翻译和统一术语的需要。代表们指出：Biosecurity一词使用广泛，各国间用法有所不同。他们还指出：该术语造成了翻译难题，特别是对西班牙文和法文翻译¹⁰。对该术语进行大量讨论之后，代表们认为，粮食和农业Biosecurity一词最好地说明了粮农组织使用的概念，建议在本次磋商会和本报告中所有语言均使用英文Biosecurity一词，并应使用斜体和首字母大写，不进行翻译。

26. 磋商会认为Biosecurity包括以全面的方式对生物风险进行管理，以实现食品安全、保护动植物的生命和健康、保护环境、促进其可持续利用。实现Biosecurity要求理解和分析各种复杂风险的能力，以连贯的方式确定和适用各种措施，同时尊重各部门和各组织之间的差异。风险分析¹¹是各个Biosecurity部门间¹²的最重要的统一观念。Biosecurity框架不应造成不合理的国际贸易壁垒。

27. 磋商会建议：

各国应当确定其国家和地方管理框架内的协调和统一的潜力，这将来自全面和协调的Biosecurity方针。决策人员应当认识Biosecurity的重要性，它是可持续发展的关键成分，认识从全面的Biosecurity方针中可以获得的利益，包括贸易利益。

承认区域和分区域风险分析方法可能产生的效率，特别是在动植物生命和健康以及活修饰生物方面，各国还应进行合作、解决区域和分区域两级的Biosecurity问题。

风险分析和管理框架对实现Biosecurity是不或缺的。过去，这类框架大多是部门性的，或用来处理具体的技术问题。今后，这类框架应当寻求加强各种利益和机构（特别是农业、公众健康、环境、贸易及其有关的各个方面）之间的合作，以相互支持的方式实现Biosecurity，从而避免重复和可能的歧异。

粮食和农业生物安全风险分析的一般原则均相同，不过程序可能有所不同，取决于处理的危险。国际植保公约、食典委、兽疫局、生物多样性公约及其卡塔赫纳议定书（注意议定书尚未生效），应当在不同的部门酌情应用连贯的风险分析方法，共同分析风险分析方法及其术语使用方面的差异和共同点。

许多发展中国家和经济转型国家进行风险分析和实施风险管理决定的基础设施和能力有限。因此在制定国际标准时应当适当注意它们对发展中国家和经济转型国家的影响，包括对其参加国际贸易的能力影响。应当支持这些国家参与制定这类标准。

各国政府机关应当执行更连贯和更全面的粮食和农业生物风险管理方法，以加强实现共同的Biosecurity目标。

粮农组织应与其他有关的国际及区域组织合作，提供指导并制定准则，来协助各国按照其国际义务来制定和执行国家Biosecurity框架。

粮农组织应与其它有关的国际和区域组织进行合作，考虑进行进一步的分析，以更好地理解和促进Biosecurity，包括：

分析各Biosecurity部门间的差异、相似、重复和差距；

Biosecurity标准、程序和技术条例对发展中国家的影响；

制定关于食品安全、动植物生命和健康、和环境的连贯而相互支持的Biosecurity方针所需要的措施。

B．能力建设建议

28. 磋商会强调能力建设的重要性，因为Biosecurity挑战对各国日益提出更多要求，对特殊领域有着迫切需要。磋商确定了对发展中国家和经济转型国家的能力建设的迫切需要，并考虑了公私营部门。

29. 磋商会建议：

粮农组织应与食典委、国际植保公约、兽疫局、生物多样性公约和其它有关国际组织共同工作，进一步制定各种工具，包括将植物检疫能力评价扩展达到其它部门的工具，协助各国分析其能力建设需要，要考虑Biosecurity的全部范围，包括交流、法律、机构、科学和技术方面。

各国应当利用按上面建议发展的工具或其它适当的方法来确定、分析和统一其Biosecurity能力建设需要，并决定重点。

捐助方应当根据这一评估来确定其对能力建设活动的支持。

在发展能力建设活动方面，捐助方和受援国的目标应当是实现Biosecurity系统的可持续改进。

公私营部门的作用和责任应当在规划Biosecurity能力建设活动中加以考虑。

应在现有的和规划中的Biosecurity能力建设活动中建立适当的联系和协调机制，以加强互补性，避免重复努力，确保能力建设针对国家和区域Biosecurity重点。

粮农组织与其它有关国际组织合作，编辑、分析和概述各种例子或实例研究，特别是有关：Biosecurity的经济分析；确定区域Biosecurity方法；执行Biosecurity措施，包括风险交流措施，在成员国和有关组织之间广泛共享这些例子。

C．信息交流建议

30. 磋商会强调必须共享信息，确保更好地理解实现Biosecurity的要求。它赞同需要建立一个以因特网为基础的门户网站来促进Biosecurity信息交流。它还承认发展Biosecurity能力方面的信息获得和交流的重要性。

31. 磋商会建议：

粮农组织与有关的组织合作，进一步支持发展有关交流食品安全、动植物健康和环境的官方信息的公众可进入的因特网门户网站机制，它将促进各国间在这些部门加强交流，并指出这一机制必须补充，而非重复其它有关信息交流机制（国际食品安全及动植物健康门户网站）。该门户网站应当方便用户、依据需求、与其它现有有关门站链接。

应当鼓励各国发展Biosecurity信息交流的适当机制，并参与发展该门站。

D．交流方面的建议

32. 磋商会建议：

各国应当确保有关方面包括公众成员有适当的机会充分参与处理Biosecurity，使他们能够以有意义的方式促成设计和执行Biosecurity风险管理框架。

III．委员会或许希望审议的事项

33. 委员会或许希望审议技术磋商会的上述建议，可能的话予以赞同，酌情在Biosecurity领域给予秘书处指导。
　

¹ “本组织遗憾地指出，中文、法文和西班牙文未找到翻译“Biosecurity”的适当的字或词。因此，为了避免含糊不清，本文件中文、英文、法文和西班牙文版本中使用“Biosecurity”一词（首字母大写，不予翻译），与2003年1月13-17日在曼谷举行的技术磋商会的审议结果保持一致（见本文件第25段）。这并不影响今后对该术语的继续使用可能做出的任何决定。”

² 最广义的“农业”，包括农艺学、畜牧、林业、渔业及有关环境方面。

³ 术语“生物安全”（Biosafty）涉及遗传修饰生物的传入、释放和使用。生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书适用于“可能对生物多样性的保存和可持续利用产生不利影响的所有活修饰生物的跨界移动、转移、处理和使用，并考虑到对人体健康的风险”。

⁴ 粮农组织2000－2015年战略框架，联合国粮食及农业组织，1999年，罗马。

⁵ 粮农组织/荷兰政府国际磋商伙伴计划提供的财政支持和美国政府为信息交流系统提供的财政和实物援助。

⁶ 来自11个组织的代表参加了会议：生物多样性公约、世贸组织、联合国环境规划署、联合国工业发展组织、欧洲经济合作与发展组织、国际兽疫局、国际植物保护公约、食品法典委员会、粮农组织、国际植物遗传资源研究所和国际遗传工程中心。

⁷ 粮食和农业Biosecurity专家磋商会报告，2002年9月10－13日，粮农组织，意大利罗马。

⁸ 粮食和农业生物风险管理技术磋商会报告，2003年1月13－17日，泰国曼谷。

⁹ 本文件使用的“标准”一词包括有关的标准确定机构商定的准则、建议和程序。

¹⁰ 在卡塔赫纳议定书中，“Biosecurity”一词在西班牙文和法文中分别译成“Bioseguridad”和“Biosecurite”（见脚注2）。

¹¹ 本文件所使用的风险分析包括风险评估、风险管理和风险交流，除非另有说明。

¹² 其中特别包括食品安全、动植物生命和健康及环境。