FC 104/14

Comité de Finanzas

Índice

Introducción

Antecedentes y motivación

Propuesta revisada y ampliada sobre presupuestación de capital

Conclusión y recomendación

Introducción

1. En su período de sesiones de mayo de 2003, el Comité de Finanzas examinó el documento Presupuestación de capital (FC 102/12) en el que se le pedía que aprobara en principio el establecimiento de un servicio que permitiera a la Organización una mejor gestión de las actividades que entrañaban gastos de capital, definidos como los gastos en activos tangibles e intangibles con una vida útil superior al período financiero de dos años de la FAO y que generalmente requerían una cantidad de recursos que no podía financiarse con la consignación correspondiente a un solo bienio.

2. La propuesta consistía en crear un Servicio de gastos de capital (en adelante, el Servicio), que estaría integrado por dos elementos independientes pero mutuamente relacionados:

• el Capítulo 8 del Presupuesto, que podría constar además de diversos programas principales (por ejemplo, Tecnología de la información y la comunicación (TIC), Edificios, etc); y
• un fondo de reserva denominado Fondo de gastos de capital, establecido por la Conferencia en virtud de las disposiciones del Artículo 6.8 del Reglamento Financiero.

3. El Comité tomó nota de que el servicio propuesto y los procedimientos que conllevaba contemplaban lo siguiente:

• plena integración con el Plan a Plazo Medio y el Programa de Labores y Presupuesto (PLP);
• autorización específica de los gastos por medio de la Resolución sobre las consignaciones;
• la disciplina habitual en relación con las transferencias presupuestarias, según lo dispuesto en el Artículo 4.5 del Reglamento Financiero; y
• rendición de cuentas completa mediante la notificación a posteriori en los estados financieros, el Informe anual sobre la ejecución del presupuesto y el Informe sobre la Ejecución del Programa.

4. El Comité no estuvo en condiciones de refrendar las modalidades exactas del Servicio tal como se había propuesto, pero pidió a la Secretaría que preparara propuestas revisadas teniendo en cuenta lo siguiente:

• que había de evitarse un fondo de reserva en el Servicio;
• el examen previo de las propuestas por el Comité de Finanzas;
• la aprobación de esas propuestas por medio de una resolución independiente de la Conferencia; y
• las modalidades convenidas en el Fondo de bienes de capital del Programa Mundial de Alimentos (PMA), recientemente aprobado por este Comité.

5. También se pidió a la Secretaría que preparara un proyecto de resolución y las modificaciones necesarias en el Reglamento Financiero para someterlos posteriormente al examen del Comité de Finanzas, el Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos, el Consejo y la Conferencia.

Antecedentes y motivación

6. La introducción de la presupuestación de capital en la FAO, una medida recomendada por dos fuentes independientes como mínimo ¹, sería una iniciativa apropiada y beneficiosa que se ajustaría satisfactoriamente al marco de planificación de la FAO. La integración en el citado marco, contrapuesta a peticiones especiales a los Órganos Rectores para utilizar eventuales fondos excedentes, es el principal factor subyacente que distingue la propuesta de la FAO de los sistemas en vigor en muchos otros organismos de las Naciones Unidas.

7. Los presupuestos de gastos de capital de la FAO deberían tener (y tendrían) su origen estratégico en el Marco Estratégico, y cada propuesta debería de alguna manera guardar relación con una o más de las seis estrategias para afrontar cuestiones intersectoriales de toda la Organización que los Estados Miembros hicieron suyas en el Marco Estratégico para 2000-2015, a saber:

• Garantizar la excelencia;
• Intensificar la interdisciplinariedad;
• Ampliar las asociaciones y alianzas;
• Seguir mejorando el proceso de gestión;
• Multiplicar los efectos de los recursos para la FAO y sus Miembros;
• Comunicar los mensajes de la FAO.

8. En el actual Plan a Plazo Medio (PPM) para 2004-2009, por ejemplo, se han formulado propuestas referentes a los gastos de capital en varias esferas:

• elaboración de material de capacitación especialmente adaptado para apoyar las estrategias tendientes a Garantizar la excelencia e Intensificar la interdisciplinariedad (de 1 a 2 millones de dólares EE.UU. durante el período de seis años); y
• creación de sistemas institucionales de información administrativa en apoyo de la estrategia para Seguir mejorando el proceso de gestión, incluyéndose en el período de este plan a Plazo Medio la ultimación del Sistema de apoyo para la planificación, la presentación de informes sobre la ejecución y la evaluación del programa (PIRES), el desarrollo del componente de recursos humanos (HR), que se basará en las funciones corrientes de Oracle HR, incluida la tramitación de las nóminas, y la continua extensión y actualización de la nueva Red de amplio alcance, que permitirá el acceso de los Representantes de la FAO a los servicios de telecomunicación y los sistemas administrativos de la Organización, brindando oportunidades de acceso en línea a las bases de datos e instrumentos centralizados (total estimado de 25,7 millones de dólares EE.UU.).

9. Un PPM de los gastos de capital bien elaborado abarcaría también la sustitución prevista de los bienes de capital durante el próximo período de seis años (por ejemplo, sustitución de servidores, computadoras de escritorio, vehículos, equipo de calefacción y refrigeración, etc.).

10. Debe reconocerse que con frecuencia se obtienen beneficios cuantificables de la ejecución de una presupuestación de capital acertada. El propio proceso aportará disciplina a las propuestas de gastos, puesto que requerirá la aplicación de los instrumentos financieros pertinentes para determinar las tasas internas de rendimiento y/o los períodos de reembolso.

11. En determinados casos, los beneficios inmediatos asumirán la forma de una reducción de los gastos. Por ejemplo, una de las principales razones de que KPMG formulara su recomendación sobre la presupuestación de capital fue la necesidad de que la Dirección de Sistemas y Tecnologías de la Información (AFI) mantuviera y financiara diversos entornos de escritorio al mismo tiempo, a causa de que la sustitución del equipo en cuestión dependía de la disponibilidad de recursos de cada dirección. Con un plan de presupuestación de capital centralizado y plenamente integrado es posible gestionar la sustitución y eliminación sistemáticas de los entornos obsoletos y, por consiguiente, reducir el número de funcionarios que mantiene esos entornos.

12. La integración de la presupuestación de capital se trasladaría del PPM a un nivel más detallado en el PLP, con el resultado de que la FAO podría ejecutar sus programas de manera eficaz en función de los costos y eficiente, sin desequilibrios causados por niveles particularmente elevados de necesidades financieras.

13. La clave fundamental de la presupuestación de capital es disponer de acceso a un mecanismo de financiación para varios bienios. La creación de un Servicio de gastos de capital sería el mecanismo de financiación idóneo para respaldar la introducción del concepto de presupuestación de capital en la FAO. Las características y modalidades del Servicio propuesto se exponen más ampliamente a continuación, teniendo en cuenta las preocupaciones expresadas por el Comité de Finanzas.

Propuesta revisada y ampliada sobre presupuestación de capital

Evitar un fondo de reserva

14. Tal como se ha indicado antes, los gastos de capital se definen como los gastos en activos tangibles e intangibles con una vida útil superior al período financiero de dos años de la FAO y que generalmente requieren un nivel de recursos que no puede financiarse con la consignación correspondiente a un solo bienio. Por esta razón, el Servicio, por definición, tendría que tener la capacidad de arrastrar saldos de un bienio al bienio siguiente.

15. Sin embargo, habida cuenta de la petición del Comité de evitar la utilización de un fondo de reserva, su propuesta es ya no propone que la Conferencia establezca un tal fondo con arreglo a las disposiciones del Artículo 6.8 del Reglamento Financiero (R.F.). En lugar de ello, la Secretaría propone que se cree una cuenta de gastos de capital conforme a lo dispuesto en un nuevo artículo del Reglamento Financiero. En él se estipularía que el saldo de la cuenta podría arrastrarse de un ejercicio financiero al ejercicio siguiente.

Proyecto de resolución y modificacioenes necesarias en el Reglamento Financiero

16. En el Anexo se adjunta un Proyecto de resolución que incluye un borrador del Artículo 6.10 propuesto del Reglamento Financiero por el que se establece la Cuenta de gastos de capital, que se somete al examen del Comité de Finanzas y el Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos y, posteriormente, del Consejo y la Conferencia.

Examen de las proppuestas por el Comité de Finanzas

17. Una vez que se haya autorizado la creación del Servicio de gastos de capital (que actualmente se propone que conste del Capítulo 8 del Presupuesto y la Cuenta de gastos de capital), el examen de las propuestas pasaría a formar parte del ciclo de planificación del Programa Ordinario. El PPM incluiría un Plan de gastos de capital en el que se esbozarían los proyectos de gastos de capital previstos a plazo medio (es decir, durante el siguiente período de seis años). El PLP incluiría información más detallada en la forma de un Presupuesto de gastos de capital para los dos años siguientes en el marco del Capítulo 8.

18. Se propone que se confíe al Comité de Finanzas el cometido y la responsabilidad de examinar la sección del PPM relativa a la presupuestación de capital y refrendar el Capítulo 8 del PLP.

19. Asimismo, durante la ejecución, se propone que todos los proyectos principales se presentan informes parciales Comité de Finanzas.

Aprobación por medio de una resolución independiente de la Conferencia

20. Puesto que el Capítulo 8 sería parte integrante del presupuesto del Programa Ordinario, la adopción de la resolución de la Conferencia sobre las consignaciones presupuestarias (Artículo 4.1 del R.F.) incluiría las propuestas de gastos de capital descritas en el Capítulo 8.

21. El deseo de disponer de una resolución independiente de la Conferencia en la que se refleje, por ejemplo, la práctica de la Organización Mundial de la Salud (OMS), no podría funcionar con un presupuesto de gastos de capital integrado que fuera parte de la estructura del propio presupuesto. En cualquier bienio, la cantidad consignada podría consistir en fondos procedentes de la consignación del Programa Ordinario, así como en ingresos que representaran parte o la totalidad de los recursos ya depositados en la Cuenta de gastos de capital.

22. Además, el Asesor Jurídico ha observado que según un principio tradicional bien arraigado el presupuesto debe ser único y consolidado y que, en consecuencia, debería haber una sola resolución.

Las modalidaes convenidas en el Fondo de bienes de capital del PMA

23. Tal como propuso el Comité de Finanzas, la Secretaría ha examinado las propuestas del PMA referentes a un Fondo de bienes de capital, tal como se esbozan en el Informe financiero general². Los procedimientos bosquejados del Fondo fueron aprobados en principio por la Junta Ejecutiva en octubre de 2002. Además, la FAO ha realizado consultas con el personal directivo superior del PMA sobre este asunto.

24. La Secretaría señala a la atención el hecho de que el Servicio de la FAO coincide en muchos aspectos con el Fondo de bienes de capital establecido recientemente por el PMA, como se especifica a continuación.

25. Finalidad: El Fondo de bienes de capital se estableció para disponer de un mecanismo de financiación para los gastos de capital, mientras que el Servicio de la FAO tiene por objeto permitir a la Organización gestionar mejor las actividades que comporten gastos de capital y, al hacerlo, establecer los mecanismos de financiación necesarios.

26. Criterios relativos a los gastos admisibles: A efectos de la financiación con cargo al Fondo de bienes de capital, los gastos de capital deben cumplir los criterios de que el costo tenga beneficios después del bienio en curso y de que no pueda sufragarse con cargo al presupuesto de dicho bienio. Los criterios de la FAO son que los activos tengan una vida útil superior al período financiero de dos años de la FAO y que generalmente requieran una cantidad de recursos que no puede financiarse con la consignación correspondiente a un solo bienio.

27. Mecanismo de aprobación: El PMA someterá a la aprobación de la Junta un presupuesto y plan de gestión bienales, que incluirán información detallada sobre las fuentes y la utilización del Fondo de bienes de capital. La FAO incluirá las propuestas de gastos de capital como parte integrante del proceso de planificación del PPM y el PLP, por lo que presentará esas propuestas al Comité de Finanzas, el Consejo y la Conferencia.

28. Ejecución: Un comité nombrado por el Director Ejecutivo dirigirá la ejecución de los proyectos emprendidos con cargo al Fondo de bienes de capital. En la FAO, los directores se harán responsables de los proyectos, y se presentarán informes parciales al Comité de Finanzas sobre todos los proyectos importantes.

29. Fuentes de financiación: El PMA propone tres fuentes de financiación: 1) reprogramación de recursos procedentes de otros fondos; 2) contribuciones específicas de donantes; 3) reembolsos de actividades de programas y otros usuarios de bienes de capital mediante un proceso de adeudo interno. La FAO, en su documento presentado en el período de sesiones de mayo de 2003 del Comité de Finanzas, propuso las siguientes tres fuentes de financiación: 1) consignaciones presupuestarias del Programa Ordinario; 2) ingresos procedentes de los intereses netos; y 3) contribuciones voluntarias.

30. Como puede verse supra, el PMA ha propuesto una fuente de financiación que la FAO no había considerado inicialmente: los reembolsos de los usuarios de los bienes de capital mediante un proceso de adeudo interno. La Secretaría considera que sería apropiado contar con una fuente de financiación similar para el Servicio. Podría imponerse un cargo al usuario por la prestación de servicios de inversión de capitales a los proyectos y las actividades con cargo al Programa Ordinario, por ejemplo por la utilización del espacio, la infraestructura telefónica o las computadoras. Si bien solicita la aprobación en principio tal como se concedió en el caso del PMA, la Secretaría propone que se realice un estudio para determinar las modalidades exactas que habrán de aplicarse, velando al mismo tiempo para que el procedimiento propuesto de cargo al usuario no duplique los cargos ya impuestos y para que se actúe de conformidad con las mejores prácticas de los gobiernos y organizaciones de las Naciones Unidas.

31. Además, se ha eliminado la utilización propuesta anteriormente de los ingresos en concepto de intereses en el Servicio de la FAO, en parte a raíz de las observaciones formuladas en el Comité de Finanzas pero también por las propuestas coincidentes de utilizar parte de esos ingresos para financiar los gastos relacionados con las inversiones.

Conclusión y recomendación

32. Se pide al Comité de Finanzas que examine y apruebe, para su examen por el Consejo, el establecimiento de un Servicio de gastos de capital que consistiría en dos elementos independientes pero mutuamente relacionados:

• el Capítulo 8 del Presupuesto, que podría constar además de diversos programas principales (por ejemplo, TIC, Edificios, etc); y
• una Cuenta de gastos de capital, establecida de conformidad con las disposiciones de un nuevo artículo del Reglamento Financiero.

33. Se pide también al Comité que examine y apruebe el texto del Proyecto de resolución propuesto, que incluye el Proyecto de Artículo 6.10 del Reglamento Financiero, para su presentación al Consejo.

Anexo

Resolución_ _/03

Presupuestación de capital

La Conferencia

34. Tomando nota de las recomendaciones de los expertos externos y de la Dependencia Común de Inspección de que la Organización introduzca la presupuestación de capital;

35. Reconociendo la conveniencia de integrar la planificación de los gastos de capital en el marco de planificación actual;

36. Decide:

1. establecer un Servicio de gastos de capital consistente en un capítulo presupuestario independiente y una Cuenta de gastos de capital;
2. designar el Capítulo 8 del Programa de Labores y Presupuesto para los fines de definición y autorización de gastos de capital;
3. reasignar el Capítulo 8 actual: Transferencia al Fondo de Nivelación de Impuestos a un Capítulo 10 nuevo; y
4. establecer una Cuenta de gastos de capital mediante la siguiente adición del Artículo 6.10 al Reglamento Financiero de la Organización:

Proyecto de Artículo del Reglamento Financiero sobre el establecimiento de una Cuenta de gastos de capital

6.10 Se establecerá:

1. una Cuenta de gastos de capital que se utilizará para la gestión de las actividades que conllevan gastos de capital, las cuales se definen como sigue:
1. gastos en activos tangibles e intangibles con una vida útil superior al período financiero de dos años de la FAO, y
2. que generalmente requieren un nivel de recursos que no puede financiarse con la asignación correspondiente a un solo bienio.
2. las fuentes de los fondos serán las siguientes:
1. consignaciones del Programa Ordinario aprobadas por la Conferencia,
2. contribuciones voluntarias, y
3. reembolsos en concepto de cargos a los usuarios por la prestación de servicios de inversión de capitales.
3. la utilización de la Cuenta se autorizará en virtud del Capítulo 8 mediante la aprobación de la Resolución de la Conferencia sobre las consignaciones (Artículo 4.1 del Reglamento Financiero) o por medio de la aplicación del Artículo 4.5 del citado Reglamento en lo que se refiere a las transferencias presupuestarias.
4. el saldo del Capítulo 8 del Presupuesto al final de cada período financiero se transferirá a la Cuenta de gastos de capital para su utilización en un período financiero sucesivo.

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¹ La empresa contable internacional KPMG tras su examen de la plantilla de la Dirección de Sistemas y Tecnologías de la Información (AFI) y la Dependencia Común de Inspección (DCI) en su “Examen de la gestión y administración en la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)”.

² Véase la Sección F del documento WFP/EB.A/2003/6-B/1.