FC 104/13 |
| FC 104/13 |
第一○四届会议 |
2003年9月15－19日，罗马 |
分算会费 |
1. 本文是已经推出的一系列文件中的最近一份，目的是支持财政委员会就保护已经批准的工作计划不受汇率波动影响的问题展开广泛讨论，重点是分算会费的建议。
2. 为协助委员会的新成员，现就以前为这一问题编写的五份文件提供以下参考材料1。
3. 财政委员会虽然没有完成其审议工作，但是却得出了理事会2003年6月第一二四届会议重申的如下一般性结论：
4. 此外，财政委员会收到的专家意见所反映的如下的观点得到理事会许多成员的认同，并得到财政委员会大多数成员的认可：
5. 财政委员会最近请求拟定另一种提供汇率变动影响信息的办法，本文件是应此请求而编写的。本文还附有一份“常见问题”的文件（附件A），这是按理事会的建议编写的，建议要求就分算会费建议对秘书处和成员的影响再作出一般性澄清5。
6. 财政委员会2003年5月届会审议的分算会费文件概述了一种拟议的处理预算陈述和欧元/美元汇率的办法，并将其与现行办法加以对照6。
7. 上述建议的办法与现行办法的根本区别是消除了预算规定的汇率对分摊会费的影响，因为会费总额将按美元和欧元的绝对额批准。预算（根据刚刚结束的两年度的联合国正式平均汇率）批准后，汇率将每两年在1月1日加以调整。这种汇率将用于计算同帐目报表IV里的支出相比较的基本预算，以及编制下一两年度的预算。
8. 附件B概述了陈述预算和采用欧元/美元汇率的另一种办法，这种办法按要求提供有关两年度之间汇率波动影响的更多细节。为对比起见，附件B还包括了现行办法和秘书处原来建议的办法。
9. 这种替代办法的根本不同之处在于预算汇率将在工作计划预算文件编制之前就加以确定，以便可以单独确定新的预算汇率（无论是益或损）对拟议的预算的影响。这种汇率的影响在本文件资源（如预算框架）一节中以简表（按章或主要计划）表示。下面是这种拟议简表的样本（数字仅为举例说明），其中计划变化、费用增加和汇率的影响全部单独列出。
按千美元列出的拟议拨款分配情况 | |||||||
章/标题 |
2002－03年拨款 |
计划变动 |
费用增加 |
2004－05年拟议 |
汇率影响 |
2004－05年拟议拨款(按1欧元＝1.15美元计算) | |
1 |
总的政策和指导 |
51,823 |
1,373 |
5,000 |
58,196 |
8,719 |
66,915 |
2 |
技术和经济计划 |
292,348 |
13,995 |
12,094 |
318,437 |
47,708 |
366,145 |
3 |
合作与伙伴关系 |
120,819 |
13,481 |
11,343 |
145,643 |
21,820 |
167,463 |
4 |
技术合作计划 |
95,195 |
5,905 |
2,311 |
103,411 |
15,493 |
118,904 |
5 |
支持服务 |
52,578 |
(585) |
2,292 |
54,285 |
8,133 |
62,418 |
6 |
公共服务 |
38,395 |
1,782 |
929 |
41,106 |
6,158 |
47,264 |
7 |
应急费用 |
600 |
0 |
0 |
600 |
90 |
690 |
正常计划累计 |
651,758 |
35,951 |
33,969 |
721,678 |
108,121 |
829,799 | |
欧元/美元拨款分算额 |
美 元 |
369,285 |
369,285 | ||||
欧 元 |
400,447 |
400,447 | |||||
10. 详细的计划预算将继续按目前的预算汇率列出，但是详细程度最低的每一表格现都将包括汇率对计划的影响，就象今天每一表格说明的费用增长情况一样。下面的示范表格说明了这种办法。
计划实体 |
2002－03年 |
正常计划 |
实际增长 |
实际零增长 |
实际零增长 | |||
2.2.0.A1 |
粮食不安全和易受害信息促进更好规定政策对象（FIVIMS） |
0 |
3,835 |
3,835 |
(75) |
3,760 | ||
2.2.0.P1 |
世界粮食首脑会议和千年发展目标的监测及行动 |
0 |
1,641 |
1,641 |
(54) |
1,587 | ||
2.2.0.S1 |
向世界粮食安全委员会提供服务 |
0 |
524 |
524 |
0 |
524 | ||
合 计 |
0 |
6,000 |
6,000 |
(129) |
5,871 | |||
费用增长 |
221 |
217 | ||||||
预算汇率从1欧元＝0.880美元变为1.150美元的影响 |
931 |
911 | ||||||
总计－重新计算费用 |
7,152 |
6,999 | ||||||
11. 这种替代办法还是消除了预算规定的汇率对分算分摊会费的影响，因为会费总额将按美元和欧元的绝对额予以批准。但是，与秘书处原来提出的办法不同，这种办法产生的结果是包括汇率影响在内的一种新的美元合并拨款额。这种预算将按新的预算汇率逐章予以批准。
12. 如上所述，按照这种方法，预算汇率将需要在文件编制之前就予以确定，即在大会年的7月初就要确定。通过预算汇率的方案包括改用一年或两年的移动平均值或在工作计划和预算之前确定名义汇率。秘书处建议在工作计划和预算之前确定名义汇率，具体做法是在大会年的7月1日采用两年的混合或平均远期汇率作为新的预算汇率。
13. 这种办法的优点是正式的工作计划和预算文件将说明拟采用预算通过时使用的汇率编制的预算。这与现行方法不同，汇率并不等到大会之日才最后选定，因此不会使工作计划和预算文件中的数字立即变得过时。“拟议的替代办法”避免了这种弱点，因而也是可行的，因为汇率对用美元和欧元分算的分摊会费额将不再产生任何影响。
14. 依照采用这种替代办法分算会费的战略而提交大会通过的2004－05年拨款决议草案将有如下几个特点：
15. 委员会本届会议必须作出决定，确定就这一事项向理事会提出何种建议。业已制定的工作计划和预算既可以采用旧的办法也可以采用新的办法，但是理事会需要专家委员会的明确指导，以便其作出自己的决定。
16. 鉴于理事会表示的意见，即应该尽量保护已批准的工作计划和预算不受波动汇率的影响；
17. 承认审计法院（粮农组织当时的外聘审计员）的意见，其中指出可以采用分算会费的办法作为保护工作计划不受汇率波动影响的手段；
18. 接受一家国际上著名的会计事务所的专家意见，即分算会费的办法的突出优点是从长期讲可以保护粮农组织的工作计划，因此是粮农组织唯一的最有效的对冲战略；
19. 完全承认这将使换汇的益损风险重新由成员承担，就象1994－95工作计划和预算之前的情况那样；
20. 注意到分算会费的办法也为绝大多数成员降低了货币风险增减的幅度；
21. 考虑到财政委员会及其成员在上届会议上提出的意见；
22. 总干事建议采用分算会费的办法，作为保护已批准的工作计划和预算免受汇率波动影响的手段，借以增强本组织的财政稳定。总干事还建议采用本文件中阐述的替代方法，因为这最充分地考虑到了一些成员的关切。
附件A
何谓分算会费方法？
23. 目前会费是按美元批准的，成员的分摊额也是按美元计算的。根据分摊会费方法，预算仍然按美元编制，但是批准的预算额将分为美元和欧元两个部分。成员对本组织的债务将记成两个数额－每种货币一个数额。
分算会费对本组织有何帮助？
24. 粮农组织有很大一部分预算是以欧元支付的（例如2002年为44％）。由于收到的分摊会费全部是美元，因此必须购买欧元支付欧元的支出。购买欧元有可能出现预算规定的汇率与实际购买时的汇率之间的变动（即损或益）。采用分算会费法可以使本组织以两种主要工作货币做到收支相符，于是大体上不需要购买欧元，因而消除这种风险。
过去如何处理这种风险？
25. 自成立之初至90年代初期不存在任何问题，因为在大会表决计划预算之日，大会还根据当天的汇率修订预算汇率，并接受由此给预算额度造成的后果－换而言之，这意味着如果分摊会费因汇率波动而上升，成员自动接受这种增加－显然如果分摊会费下降也同样如此。
26. 然后名义零增长的时代来临。名义零增长战略的特别之处是预算在谈判过程中已预先定为一个绝对额，预算通过之日不因汇率变动而作任何调整。其实，这种战略将一个两年度与下一个两年度之间汇率的变动从当初由成员承受转为由工作计划承担。这对本组织的工作计划可能带来巨大的风险。
为何现在提出这种建议？
27. 应该明确指出，财政委员会近三年来一直在讨论这项建议。起初在这一段时期里由于美元坚挺，这问题的紧迫性下降。但是，美元持续疲软，这意味着从2002－03年的预算汇率（当时批准的汇率是1欧元＝0.88美元）转到须经批准的2004－05两年度的汇率过程中工作计划面临购买力大大下降的问题。例如，如果目前的1欧元＝1.15美元的汇率被批准为预算汇率，实际零增长预算下的费用增长数额将不得不增加大约1亿美元。
28. 鉴于理事会认为已批准的工作计划和预算应该尽可能加以保护，免受汇率波动的影响，因此需要比较紧急地处理这个问题。
那么由谁承担两种货币兑换的益损风险呢？
29. 根据分算会费方法，两年度之间由于汇率波动产生的兑换益损风险重新由成员承担。在实行名义零增长战略之前曾依照一律按大会批准预算当天的汇率调整拨款的规定，所有成员，包括货币以美元为基准的成员，共同承担兑换益损的负担。
分算会费要求成员接受按两种货币计算他们的会费，
这样会否使货币受汇率波动影响的风险倍增？
30. 按传统方法（按美元分摊）和名义零增长预算的规定，本国货币不是美元（或与美元挂钩）的成员都有兑换风险。分别用两种货币分算会费额非但没有使汇率风险倍增，反而使风险分散，在某些情况下甚至抵消了风险。事实上，对世界74种货币进行分析，将1996年以来美元的汇率同模拟分算会费汇率作一对照，结果表明每年的会费分开用不同货币（欧元和美元）支付，所分析的74种货币中80％货币的货币兑换变动幅度下降，从而减少了汇率风险。一种货币（日元）的变动幅度略有增加（6％）。其余一组（占所分析货币的18％）有美元或与美元挂钩的货币，它们的情况从零兑换风险到一种货币兑换风险不等。
分算会费方法是否剥夺成员的预算决策权？
31. 分算会费方法并不剥夺预算决策权；相反这种方法符合成员明确表示的目标，即尽量保护已批准的工作计划和预算不受汇率波动的影响。因此虽然成员并不决定如何处理汇率变动的问题，但必须确定需要（酌情）供资的费用增长额，更重要的是还需要确定计划增加或减少的幅度。例如，根据分算会费方法制定的名义零增长预算将用两笔事先确定的绝对额（美元额和欧元额）表示，使绝对额保持在足以吸收费用增长的水平上。两年度之间由于美元/欧元汇率波动而造成的兑换益损将自动由分算会费方法加以处理，并且实际上由成员承受。
预算采用的汇率是否会影响按每种货币计算的分摊额？
32. 不会，分算会费的欧元绝对额和美元绝对额都保持不变，不受所采用的预算汇率的影响。采用汇率的选办案包括两年度之间不变动汇率（联合国系统的共同做法），将用一年或两年移动平均汇率，在工作计划和预算编制前确立名义汇率（例如在大会年的7月1日确定使用两年的混合或平均远期汇率），或者继续依靠当时的汇率。但是根据分算会费方法，本组织所需欧元由成员国用欧元支付，因此不存在汇率变动的影响。实际上（确实取决于所采用汇率的）分摊会费的美元总额变成一个名义数额。每个成员按其本国货币计算的实际费用与历来的情况相同，将取决于该成员货币与计算分摊会费的货币之间的汇率。
联合国其它机构的做法如何？ 粮农组织为何需要寻找不同的解决办法？
33. 多数机构按一种货币计算分摊额，这种货币通常是该组织的工作货币（例如总部设在纽约的机构的采用美元，总部设在日内瓦的机构采用瑞士法郎），然后采用套期保值的办法处理其余的风险。应该指出，这些机构几乎无一例外地面临很低的货币风险，因为它们的第二主要货币往往占总预算的比例非常的低（例如低于15％）。如果不是这种情况（如巴黎的教科文组织和维也纳的国际原子能机构），则采用分算会费方法。应该指出，粮农组织的独特之处在于其预算有很大一部分是用一种货币支付而这种货币又不是计算分摊额的货币（例如2002年欧元占44％）－甚至高于那些已经采用分算会费方法的机构。
关于保护工作计划免受汇率波动影响的最佳办法， 本组织是否已听取专家意见？
34. 是的，已经听取。法国审计法院（其时是粮农组织的外聘审计员）在其向财政委员会第九十九届会议提出的意见中指出“必须审查本组织的工作货币和保护工作计划免受汇率波动影响的手段，特别指出在这方面可以利用分算会费方法”。随后国际著名的大会计事务所之一KPMG的报告明确表示“这种方案（分算会费）的突出优点是可以长期保护粮农组织的工作计划，所以我们认为分算会费是粮农组织唯一最有效的套期保值战略”。至今并未找到任何其它战略可以解决理事会关切的问题，即已批准的工作计划和预算应该尽力予以保护，使其免受汇率波动的影响。
购买远期外汇是否可以解决该问题？
35. 从理论上讲，购买远期外汇可以在两年度内为预算提供保护。鉴于拨款是两年度的拨款，因此可以订立合同，预购整个两年度所需的欧元。例如，2002－03两年度我们就是这样做的，因此我们仍然在按1欧元＝0.88美元的汇率逐月购买欧元，从而在目前这个两年度内始终有效的保护着工作计划，甚至还产生收益。然而，在一个两年度内如果远期汇率与预算汇率不同，市场汇率又朝着不利远期汇率方向变动，则远期合同就不能提供充分的保护。2000－01两年度就是这种情况，当时本组织承受的兑换损失达2 000万美元左右。此外，目前的远期合同将于2003年12月31日到期，届时我们将为购买同样数量的欧元多付出30％的美元。
36. 这就是问题的要害之处－在现行的财务条例规定范围内远期购买不能用于若干个两年度，即使可能，也存在一个市场愿意订立多少年远期合同的限制。换言之，远期购买在一个两年度内可以是个解决办法，但是几个两年度之间就不能发挥作用。
为何不借助特别储备金帐户酌情处理益损问题？
37. 首先，特别储备金帐户根据其立法规定设立的目的不是为了协助保护工作计划免受两年度之间汇率波动的影响，而是为了解决某些交易造成的益损问题，从而排除这些问题不至于在两年度内冲击工作计划。
38. 从理论上讲，特别储备金帐户最高的限额是有效工作预算的5％（即3260万美元），这不足以弥补目前预计的高达1亿美元的购买力损失。实际上，情况更为糟糕，因为目前特别储备金帐户只有1 500万美元余额。
39. 特别储备金帐户不是保护两年度之间计划或工作的适当手段。
本组织近几个两年度来一直因美元坚挺而受益，是否属实？
40. 是的－自从采用名义零增长战略以来的每一个两年度粮农组织一直面临吸收费用增长的问题。这些年来这问题比较容易解决，因为名义零增长的美元拨款按欧元支出计算实际购买力上升了。
41. 从以下的基本统计数字可以看出得到的好处。近十年来，意大利的通货膨胀率累计上升35％。但是，粮农组织损失的购买力为15％，这个数字虽然巨大但却是比较能够应付。
这种变革值得吗－要花多大代价？
42. 毫无疑问是值得的。虽然总的费用还没有完全确定，但预计开发所需数据库环境的一次性编程工作以及给预算持有者和共同管理部门的修订报告费用不会很大。运营费用也不大，结果可能只需要一些临时协助人员的费用，用于处理额外的资金申请和所收到的分摊会费的核对问题。如果采用名义零增长预算，与目前能够测算到的计划实际损失可达1亿美元的风险相比，回答是－“值”，这是值得的。
这是否意味着每个成员都将用两种货币支付会费？
43. 不－至少不必用这两种货币支付，因为可以用任何可兑换货币支付，然后由粮农组织负责将这笔金额换算成两种计算会费的货币。然而现行规则已经规定，粮农组织将按应付会费日历年1月1日的市场汇率或者按付款之日的实际汇率换算，以哪种汇率对本组织有利为准。由于各国的国库在购买货币时可能得到更好的汇率，因而用计算会费的两种货币支付可能会比较经济。
会费可以用本国货币支付吗？
44. 如上所述，可以，只要所涉货币完全可以兑换成美元以及或欧元。
谁是赢家，谁是输家？
45. 这项建议完全是为了尽量保护工作计划不受汇率波动的影响。只要在这点上获得成功，所有成员都会因采用分算会费恢复本组织工作的稳定性而受益。
46. 而且，由于将风险分散在两种货币上，多数成员都会经历货币兑换变动幅度下降。最后，尽管一小部分货币为美元或与美元挂钩的成员将自采用名义零增长战略以来首次面临汇率变动的问题，但从长期讲，它们甚至会面临既有得又失的局面，因此这项建议不会在成员中产生“有赢家也有输家”的局面。
阶 段 |
现有方法 |
拟议方法（FC 102/18） |
拟议的替代方法 |
工作计划和预算概要 |
利用基准和建议的相同汇率，以美元不变费用说明计划建议。 在文件的资源（如预算框架）一节中提供汇率可能影响的估计数额。 |
无变化 |
无变化 |
提出的正式工作计划和预算 |
在最低计划一级分别以确定的费用增长表示计划建议。所有金额均以美元表示，对基准和建议采用相同的汇率。 |
除分别以欧元和美元提供总的拨款和总的工作计划估计数额以外，无变化。 |
根据预先商定的方法（如大会年7月1日两年的混合或平均远期汇率）确定预算汇率；按新的预算汇率逐章修订建议，以美元分别确定货币影响。 将以现行预算汇率表示详细的计划建议：a) 费用增长；b) 在详细计划最低一级汇率的影响。 将提供以欧元和美元分算的总拨款和总工作计划的资料。 |
批准工作计划和预算 |
按根据通过远期购买或通过预算时当日的汇率得出的批准预算的汇率在章一级修订的批准拨款决议中指出预算。 |
拨款决议中指出的预算不修订但按基准中采用的汇率在章一级批准。决议将包括一项所需欧元和美元绝对值的陈述。决议将规定，下两年度将采用的汇率是现两年度联合国的平均汇率。 |
拨款决议中指出的预算不因汇率影响而修订，但按上述正式工作计划和预算文件确定的新的预算汇率在章一级批准。决议将包括一份所需欧元和美元绝对值的陈述。 |
批准后重新陈述预算 |
紧接大会以后，在计划一级修订预算，以反映按批准的预算汇率逐章批准的金额。 修订的预算（按批准的预算汇率）用作随后预算的基准。 |
在新的两年度的1月1日，将修订计划一级的预算基准，以反映批准的预算汇率（刚结束的两年度联合国的平均汇率）。所得出的预算将用于财务决算报表IV。 修订的预算（按批准的预算汇率）用作随后预算的基准。 |
无需调整，因为拨款系按适用的预算汇率批准，同样的资料将用于财务决算报表IV。 批准的预算用作随后预算的基准。 |
1 这些文件可以在粮农组织网站通过选择下一个网页底部所列有关会议查阅：http://www.fao.org/UNFAO/Bodies/fc/fc-e.htm
2 CL 124/REP，第93段
3 同上，第94段
4 同上，第93段
5 同上，第96段
6 FC 102/18，第21段