FC 102/12

目录

引 言

背景情况

联合国系统的资本预算

一个可用于粮农组织资本预算的方法

目 的
机 制
支出与管理
资金来源

结论与建议

引 言

1. 在财政委员会最近召开的一次会议上，讨论了在粮农组织采用资本预算编制的建议，该建议已列入2004-2009年的中期计划（MTP）中。委员会的报告反映了如下讨论情况：

20.委员会获悉，粮农组织的资本预算对于一次性资本项目的供资具有潜在益处。委员会虽然认识到编制资本预算是一种普遍接受的做法，但要求提供进一步信息以便能够审议这种做法的利弊。委员会获悉，将准备关于编制资本预算的一个更加具体的文件供委员会审议¹ 。

2. 在讨论2004-09年中期计划和财政委员会的报告过程中，理事会第123届会议的结论是：

58.理事会也注意到2004-09年中期计划提出的一次性资助项目的资本预算编制问题。理事会期待财政委员会继续审议这一问题，以便评估其影响。²

3. 本文件更加深入地审查了这一提议，并希望财政委员会支持新近引入的2004－2005年资本预算编制限制表。

背景情况

4. 为了适应当代飞快的技术进步，并把在周期性间隔期间运行较好的新一代行政管理制度准确定位，粮农组织要在很短时间内付出高昂代价。这些考虑同样可用于大量获得通讯信息技术（ITC）设备或增加基础设施。但是，粮农组织是在双年度预算基础上运行，预算期结束时不可能结转或累积“储备金”。

5. 商业公司可以解决贬值问题，并可以计划资本预算方面的安排，而政府可对公共管理预算中例外的一次性支出做出规定，没有必要强行“消化”固定预算内的费用。粮农组织当前没有这些选择，但仍希望以具成本效益、高效和及时的方式实施其计划，由于没有储备金，有些计划因上述严重贬值导致的财务问题而中断执行。遗憾的是，还得被迫“勉强维生”，在固定预算范围内尽力使资源平衡以适应一次性投资的需要。这样往往导致计划推迟和受挫，甚至从实际计划中进行预算转移。有时还会出现不近人意的结果。最近有一个涉及Oracle项目例子，该项目在执行上出现的大量问题主要归咎于缺乏足够和有保障的经费。

6. 值得注意的是，粮农组织至少有两笔独立的资金最近按照建议引入了资本预算。

7. 现在已让请求大的国际会计公司KPMG审查信息系统及技术司的职工安排情况，审查中，发现许多问题阻碍有效行使其职能。特别是得出这样的结论：

实施IT业务需要有一个最新的、需要不断保养的信息技术和通讯基础设施。为了长期维护所用的IT系统，应实施设备和软件更换计划，以确保那些平台和操作系统定期得到更新。在信息系统及技术司的职权和职责范围内，资本预算机制应确保平台平稳运行的资金³。

8. 同时，联合检查组在其“粮农组织内部的管理与行政回顾”中得出一个类似的结论：

理事会希望批准2004-2009年中期计划里的建议，即采用资本预算以确保足够而稳定的资金用于进一步发展该组织的行政管理体系。⁴

联合国系统的资本预算

9. 对粮农组织、国际原子能机构、国际民航组织、国际劳工组织、国际电信联盟、联合国工业发展组织、国际教育规划研究所、万国邮政联盟、世界粮食计划署和世界卫生组织等涉及资本帐户或资金有关的财务报表和财务条例进行研究的工作一直在进行。本文件的附件1列出了说明这些资本帐户或资金、融资的渠道及用途的表格。有关国际海事组织、知识产权组织和世界气象组织的数据不易从它们的网站获得。拒绝联合国调查的原因是因为每个下属单位都有不同的规则，自愿资助组织（联合国开发计划署、联合国难民事务高级专员办事处、联合国儿童基金会）不想作为专门机构的先例，因为它们的管理机构和融资渠道不同。

10. 附件中所列10个组织中的7个（国际劳工组织、国际电信联盟、联合国工业发展组织、国际教育规划研究所、万国邮政联盟、世界粮食计划署和世界卫生组织）都建立了独立的基金用来支付自己建筑物的维修和修复。国际劳工组织、国际电信联盟、联合国工业发展组织和世界卫生组织基金从租金中获得收入。国际电信联盟、万国邮政联盟和联合国工业发展组织的设备由预算拨款予以供资。这些基金的目的就是为应急和计划内维修和革新项目提供的经费来源，其不受双年度的限制。世界卫生组织的房地产基金例外，这些基金里的支出似乎与拨款或大会授权无关，尽管所有开支均以财务报表形式予以报告。

11. 少数基金 － 国际劳工组织、国际原子能机构和世界卫生组织的基金 – 都是以未支用的结余款项的利息记入贷方。

12. 国际原子能机构曾从1993年的结余中筹集到一笔设备更换基金，但该基金一直未得到补充。国际劳工组织采用了不受双年度限制的基金，以1998-99年的节余资助ERP项目。假设已经获得了资金，建立基金的文件没有规定这笔费用今后不能用于其他目的。世界粮食计划署SAP（WINGS）项目也被当作独立的基金对待，不需要二年一次结帐。它从预算规定和从美国和日本的直接捐赠款中筹集到一笔经费。未支用的约550万美元的余额已转到资本资产基金帐上，世界粮食计划署正在为它的使用制定规定。

13. 在评估的10个机构中，没有一个机构折旧其固定资产。联合国特别工作小组起草的“联合国系统会计标准（UNSAS）评估报告”和“国际公共部门会计标准（IPSAS）”认为这在整个联合国系统都一样，并认为：拒绝实施国际公共部门会计标准的主要理由，涉及到国际公共部门会计标准第17条财产设施及设备折旧的规定所产生的影响。

14. 从上面的经验可以看到，这些帐户/资金基本上均已建立在特别的基础之上，用来满足特定的需求，而不是提供前摄的中期资本支出计划。总干事认为，要想把投资现代技术和基础设施作为保持粮农组织相对优势的先决条件，就要有更加系统的方法。但是，对粮农组织来说，采用折旧的方法将全部固定资产折旧入帐肯定不符合联合国系统的规定，因此在现阶段这种方案可能会被视为过于激进的方法。

一个可用于粮农组织资本预算的方法

15. 秘书处认为，随着对资本支出模式的不断了解，粮农组织应考虑一个能维持若干个双年度的递增方法，而不是采取激进的突然变革。这涉及建立一个资本支出基金（以下简称基金），该基金将进一步定义如下。

目 的

16. 该基金的目的就是让粮农组织控制与资本支出有关的一些活动。这些支出被界定为用于有形或无形资产的支出，这些资产的使用寿命超过粮农组织的双年度财务期。这些支出所需要的资金水平一般是无法从一个双年度的拨款中获得资助。所界定的这些支出需要采用超过两年以上资金管理。

机 制

17. 资本支出基金有两个独立但又相互有关的成分构成：

• 预算第8章，它也可由若干个重大计划构成的（如信息技术和通讯，建筑物，等等）；
• 储备金，称资本支出资金，是大会根据财务条例第6.8条的一些规定建立的。

18. 拨款规则第8章可以授权按财务规则4.1（a）花费。本支出计划最终应以中期资本支出计划为基础，可把它作为滚动的中期计划的一部分。因此，每两年要更新一次。在任何一个双年度内，拨款数额应包括正常计划拨款内的经费及资本支出资金中已有的部分或全部收入经费构成。

19. 由此得出结论，拨款决议应包括从净拨款的扣除额，这相当于建议由资本支出资金资助的供资部分，以便达到分摊会费的数额 － 其处理方法如同目前的杂项收入的处理。

20. 为了获得所有经费，如表中所列的2004-05年工作计划和预算的概要的CSX 前段，该双年度需要从资本支出资金的结余获得资助可以公开。

21. 在该双年度间，预算各章之间的结转（即进出第8章）应由总干事提出来，供财务委员会批准，正如财务规则4.5（b）里的一些规定所预见的。

22. 在每个财政期结束时（即双年度），支出数额与拨款数额（批准结转后）之间在第8章上的任何结余可以结转到资本支出资金帐上。

支出与管理

23. 拟从该基金的支出将在中期计划中予以规定，并在预算方案中根据工作计划和预算第8章进一步确认。应财务报告、预算执行情况年度报告及计划执行报告形式在事后向成员国报告。

资金来源

24. 建议采用下列资金来源：

• 该基金可以采用正常计划预算规定，或是通过上述的拨款决议，或是由财政委员会按照财务条例4.5(b)的规定予以批准后。
• 从正常计划结余的纯利息收入中获得的收入，这些结余都已扣除了银行手续费及早期收到的会费应付的折扣（即这笔款可以从杂费收入里拨给该基金）。
• 自愿捐款也可以用做基金，只要捐款者同意把会费与其他的资金来源混合在一起。他们可以通过独立的信托基金有选择地来处理。

25. 本文还建议，把主要会费国支付的拖欠款部分的未支出节余款于2005年12月31日前转到该基金。这笔钱不得改变其原先用途。

结论与建议

26. 本建议准备作为粮农组织引入资本预算编制的第一步。这是一个相当保守的方法，其部分原因是，资本支出方面的历史数据非常有限，这是因为定义未被认可或在我们的信息系统中未作记录。所以，我们将不得不建立必要的数据，以便在今后几年不断完善这种方法，我们还应根据上面第18段的要求，把资本支出计划纳入中期计划。

27. 与此同时，请求财务委员会审议和批准该建议，以供理事会讨论。要是原则上获得批准，秘书处将着手调查哪些财务规则必须改动，以供财务委员会、咨询和法律事务委员会、理事会和大会最后讨论。

联合国专门机构余款的处理

联合国专门机构余款的处理

¹ 理事会文件CL 123/15 第20段。

² 理事会文件CL 123/REP，第59段

³ 信息系统及技术司职员配置审议报告，KPMG，2002年6月，第6.2.2段

⁴ 理事会 （JIU/REP/2002/8），建议6。