FC 102/12

Comité de Finanzas

Índice

Introducción

Antecedentes

Presupuestación de capital en el sistema de las Naciones Unidas

Posible planteamiento de la presupuestación de capital en la FAO

OBJETIVO
MECANISMO
GASTOS Y SISTEMA DE GOBIERNO
FUENTES DE FONDOS

Conclusión y recomendaciones

Introducción

1. En su último período de sesiones, el Comité consideró la propuesta incluida en el Plan a Plazo Medio 2004-09 (PPM) de introducir en la FAO la presupuestación de capital. En el informe del Comité se registran esas deliberaciones en la forma siguiente:

20. Se informó al Comité acerca de las ventajas potenciales para la Organización de la presupuestación de capital para la financiación de los gastos de capital que se realizaran una sola vez. Si bien reconocía que se trataba de una práctica ampliamente aceptada, solicitó más información para estar en condiciones de evaluar con conocimiento de causa las ventajas de este enfoque. Se le informó también de que se elaboraría un documento más pormenorizado sobre la presupuestación de capital para su examen¹.

2. Al examinar el PPM y el informe del Comité de Finanzas, el Consejo, en su 123^o período de sesiones, llegó a la siguiente conclusión:

58. El Consejo tomó nota asimismo de que en el PPM se había mencionado la cuestión de la presupuestación de capital para la financiación de partidas que se presentaban una sola vez. Expresó la esperanza de que el Comité de Finanzas siguiera examinando el asunto a fin de evaluar sus repercusiones ².

3. En el presente documento se examina esa propuesta con mayor detenimiento y se solicita el apoyo del Comité de Finanzas para la introducción inicial de una forma limitada de presupuestación de capital en 2004-05.

Antecedentes

4. Los rápidos cambios tecnológicos de nuestro tiempo y la necesidad de introducir periódicamente nuevas generaciones de sistemas administrativos más eficientes obligan a la Organización a realizar elevados gastos, concentrados en breves períodos de tiempo. Lo mismo cabría decir acerca de las grandes adquisiciones de equipo de tecnología de la información y la comunicación (TIC) o sobre las mejoras introducidas en los locales. No obstante, la FAO organiza sus actividades en función de un presupuesto bienal, sin posibilidad de arrastrar o acumular “reservas” al final del período.

5. Las empresas comerciales pueden tener en cuenta la depreciación y adoptar un presupuesto de capital y, por su parte, los gobiernos pueden hacer provisiones para gastos excepcionales en las administraciones públicas sin obligarles a "absorber" necesariamente el costo en su presupuesto. La FAO no cuenta actualmente con esa opción, pero debe llevar a término sus programas con puntualidad, eficiencia y una buena relación costo-eficacia, todo lo cual puede verse alterado por un súbito incremento en las necesidades financieras para las que no existen reservas. Lamentablemente, se ve obligada a arreglárselas intentando hacer equilibrios para realizar las inversiones excepcionales necesarias con un presupuesto fijo. Esto produce a menudo retrasos y frustraciones o –lo que es peor– puede hacer que los resultados conseguidos no sean los esperados. Un ejemplo reciente es el del proyecto Oracle, en el que se han planteado problemas de aplicación importantes que se atribuyeron, al menos en parte, a la falta de recursos suficientes y seguros.

6. Conviene señalar que al menos dos fuentes independientes han recomendado recientemente la introducción de la presupuestación de capital en la FAO.

7. KPMG, importante empresa contable internacional a la que se había pedido que examinara la estructura de personal de la Dirección de Sistemas y Tecnologías de la Información (AFI), había identificado varios obstáculos para una ejecución eficiente de sus funciones. En particular, llegó a la siguiente conclusión:

La realización de operaciones de TI requiere una infraestructura actualizada de TIC que necesita mantenimiento constante. Para garantizar la disponibilidad de sistemas de TI a largo plazo, deben establecerse programas de sustitución de los equipos y programas informáticos con el fin de garantizar que las plataformas y sistemas operativos se actualicen periódicamente. Un mecanismo de presupuestación de capital debería garantizar la financiación para la sustitución ordenada de plataformas bajo la autoridad y responsabilidad de la AFI³.

8. Simultáneamente, en su “Examen de la gestión y administración de la FAO” la JIU había llegado a una conclusión semejante:

El Consejo quizá desee aprobar las propuestas incluidas en el Plan a plazo medio 2004-2009 para la introducción del concepto de presupuestación de capital a fin de garantizar financiamiento suficiente y estable para el ulterior desarrollo de los sistemas administrativos de la Organización⁴.

Presupuestación de capital en el sistema de las Naciones Unidas

9. Se ha llevado a cabo un examen de los estados de cuentas financieros y de los reglamentos financieros de la FAO, la OACI, la OIEA, la OIT, la OMS, la ONUDI, el PMA, la UIT, la UNESCO y la UPU en relación con los fondos o cuentas de capital especial. En el Anexo 1 del presente documento puede verse un cuadro en el que se describen dichas cuentas o fondos, sus fuentes de financiación y su objetivo. No fue fácil obtener datos en los sitios web de la OMI, la OMPI y la OMM. Se excluyeron del examen las Naciones Unidas, debido a que cada dependencia tiene normas diferentes, y las organizaciones de financiación voluntaria (PNUD, ACNUR y UNICEF) no suelen constituir antecedentes válidos para los organismos especializados, debido a las diferencias existentes en su estructura de gobierno y financiamiento.

10. Siete de las diez organizaciones (OIT, OMS, ONUDI, PMA, UIT, UNESCO y UPU) enumeradas en el Anexo han establecido fondos independientes para cubrir las grandes obras de reparación y rehabilitación de los locales que son de su propiedad. Los fondos de la OIT, la UIT, la UNESCO y la OMS perciben ingresos derivados de los alquileres. Las instalaciones de la UIT, la UPU y la ONUDI se financian con asignaciones presupuestarias. El objetivo de los fondos es establecer recursos financieros para reparaciones y renovaciones de emergencia y previamente planificadas sin tener en cuenta las restricciones bienales. Con excepción del Fondo para la gestión de bienes inmuebles de la OMS, los gastos de estos fondos no parecen implicar asignaciones ni autorizaciones mediante conferencias, aunque en todos los casos se presentan informes a través de sus estados financieros.

11. Algunos de los fondos –OIT, OIEA y OMS– perciben intereses por los saldos no gastados.

12. La OIEA tenía un fondo de sustitución del equipo financiado con un superávit de 1993, que no se ha repuesto. La OIT pudo utilizar su excedente de 1998-99 para financiar el proyecto ERP, con un fondo independiente no sujeto a cierre bienal. Los documentos por los que se establece el fondo no parecen limitar su utilización futura para otros fines, suponiendo que haya fondos disponibles. El proyecto SAP (WINGS) del PMA se trató también como fondo independiente, sin cierre bienal. Contaba con financiación de créditos presupuestarios y de donaciones directas de los Estados Unidos y el Japón. El saldo no gastado, de aproximadamente 5,5 millones de dólares EE.UU. se ha transferido a un fondo de activos de capital, y el PMA está preparando normas para su utilización.

13. Ninguno de los organismos examinados amortiza sus activos fijos. El proyecto de informe del Grupo de acción de las Naciones Unidas sobre el examen del Sistema de las Naciones Unidas para la Asignación de Recursos [UNSAS] y las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público [IPSAS] parecen indicar que ocurre algo semejante en todo el sistema de las Naciones Unidas y que una objeción importante para la aplicación de las IPSAS está relacionada con la preocupación acerca de las repercusiones de los requisitos de amortización previsto en la norma IPSAS 17, relativa al inmovilizado material.

14. De las experiencias anteriores cabe deducir que, en términos generales, estas cuentas/fondos se han introducido muchas veces con carácter excepcional para atender una necesidad específica, más que para adoptar una planificación dinámica de los gastos de capital a medio plazo. En opinión del Director General, la necesidad de invertir en tecnología moderna e infraestructura como requisito imprescindible para mantener la ventaja comparativa de la Organización exige un planteamiento más sistemático. No obstante, si la FAO adoptara un sistema completo de contabilidad de activos fijos con amortización probablemente se alejaría de las prácticas habituales en todo el sistema, y por consiguiente esa propuesta podría parecer por el momento demasiado radical.

Posible planteamiento de la presupuestación de capital en la FAO

15. La Secretaría considera que, en vez de introducir un cambio radical repentino, la Organización debería considerar un planteamiento incremental que puede evolucionar a lo largo de varios bienios a medida que aumenta el conocimiento sobre las pautas del gasto de capital. Ello supondría el establecimiento de un Servicio de gastos de capital (en adelante, el Servicio) que se describe con mayor detalle a continuación.

OBJETIVO

16. El objetivo del Servicio sería permitir a la FAO gestionar las actividades que suponen un gasto de capital. Se entiende por gastos de capital los gastos en activos tangibles e intangibles con una vida útil superior al período financiero de dos años de la FAO y que generalmente requieren un nivel de recursos que no pueden financiarse con la asignación correspondiente a un solo bienio. Por definición, estos gastos exigen una gestión de fondos durante un período de más de dos años.

MECANISMO

17. El Servicio estaría integrado por dos elementos independientes pero mutuamente relacionados:

• El Capítulo 8 del Presupuesto, que puede consistir también en varios programas principales (por ejemplo, ITC, Edificios, etc.);
• un fondo de reserva, conocido con el nombre de Fondo de gastos de capital, establecido por la Conferencia en virtud de las disposiciones del Artículo 6.8 del Reglamento Financiero.

18. El Capítulo 8 de la Resolución sobre las Consignaciones ofrecería autorización para efectuar gastos en forma prevista en virtud del Artículo 4.1a) del Reglamento Financiero. Los planes de gasto se basarían en definitiva en un programa de gastos de capital a medio plazo, que se elaboraría en el contexto del PPM progresivo y posteriormente se actualizaría cada dos años. Dentro de cada bienio, la cantidad consignada estaría integrada por fondos comprendidos en la asignación del Programa Ordinario así como ingresos en forma de parte o la totalidad de los recursos ya depositados en el Fondo de gastos de capital.

19. De todo ello se deduce que la Resolución sobre las Consignaciones incluiría una deducción de la consignación neta, igual a la parte de financiación que se propone cubrir con el Fondo de gastos de capital, para llegar a la cifra correspondiente a las cuotas asignadas, con un tratamiento semejante al que se aplica en la actualidad a los ingresos varios.

20. A los efectos de la disponibilidad total de recursos, por ejemplo como se observa en el cuadro que precede al párrafo CSX del Resumen del Programa de Labores y Presupuesto 2004-05, la financiación que se requeriría para ese bienio procedente del saldo del Fondo de gastos de capital sería la siguiente:

21. Durante el bienio, el Director General podría proponer transferencias entre capítulos presupuestarios (es decir, con destino al Capítulo 8 o procedentes de él) y someterlas a la aprobación del Comité de Finanzas tal como se prevé en las disposiciones del Artículo 4.5b) del Reglamento Financiero.

22. Al final de cada período financiero (es decir, de cada bienio), el saldo del Capítulo 8 entre las cantidades gastadas y las cantidades asignadas (después de las transferencias aprobadas) se transferiría al Fondo de gastos de capital.

GASTOS Y SISTEMA DE GOBIERNO

23. Los gastos propuestos del servicio se establecerán en el PPM y posteriormente se identificarán en las propuestas presupuestarias en el marco del Capítulo 8 del PLP. Posteriormente, se facilitará información a los miembros a través de los estados de cuentas financieros, el Informe anual sobre la ejecución del presupuesto y el Informe sobre la ejecución del programa.

FUENTES DE FONDOS

24. Se propone recurrir a las siguientes fuentes de fondos:

• Consignaciones presupuestarias del Programa Ordinario con destino al servicio bien mediante la Resolución sobre las Consignaciones descrita más arriba o mediante aprobación del Comité de Finanzas de acuerdo con las disposiciones del artículo 4.5b) del Reglamento Financiero.
• Ingresos procedentes de los intereses netos de los saldos del Programa Ordinario una vez deducidos los cargos bancarios y los descuentos en concepto de recepción temprana de las cuotas (es decir, estos fondos se desviarían de ingresos varios al servicio).
• Contribuciones voluntarias al fondo, siempre que el donante esté de acuerdo con combinar la contribución con los otros recursos del fondo. También podrían manejarse a través de fondos fiduciarios independientes.

25. Se propone también que el saldo no gastado de los atrasos pagados por el mayor contribuyente al 31 de diciembre de 2005 se transfiera al Servicio. Con ello no cambiaría el uso previsto de dichos fondos.

Conclusión y recomendaciones

26. Esta propuesta trata de ser el primer paso en la introducción de la presupuestación de capital en la FAO. Se ha adoptado un planteamiento más bien conservador, debido en parte a que los datos cronológicos sobre el gasto de capital son muy limitados, ya que la definición no se reconoce o registra en nuestros sistemas de información. Por ello, tendremos que acumular los datos necesarios para poder disponer de un planteamiento más avanzado a lo largo de los años próximos e introducir el plan de gastos de capital en el Plan a plazo medio, tal como se prevé anteriormente en el párrafo 18.

27. Mientras tanto, se pide al Comité de Finanzas que examine y ratifique la propuesta para someterla a la consideración del Consejo. Con sujeción a la aprobación en principio, la Secretaría procederá a identificar los cambios que puedan ser necesarios en el Reglamento Financiero para su posible consideración por el Comité de Finanzas, el Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos, el Consejo y la Conferencia.

ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DE LAS NACIONES UNIDAS
TRATAMIENTO DEL SUPERÁVIT

_________________________

¹ CL 123/15, párr. 20

² CL 123/REP, párr. 58

³ Staffing Review of AFI, KPMG, junio de 2002, párr. 6.2.2.

⁴ CL (JIU/REP/2002/8), Recomendación 6.