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财政委员会

第一O二届会议

2003年5月5－9日，罗马

为支持实地计划
筹集资源的创新模式

A. 国家执行技术援助项目－对财务条例的拟议修正案

1. 本文件旨在向财政委员会通报与粮农组织支持国家技术援助项目有关的最新发展变化和建议；并争取委员会赞同对有关这类支持的财务条例的修正。

“发展伙伴关系项目”的拟议安排

2. 随着发展中国家建立其本身的技术和管理能力，它们日益将国家执行作为发展项目的首选执行方式。国家执行早已成为联合国开发计划署发展项目的首选交付方式。1对粮农组织来说，捐助者包括世界银行也表示始终相信发展项目应当尽可能由国家执行：国家执行尤其适合与国家粮食安全有关的项目，在这些项目中各国政府对加强国家参与特别感兴趣。

3. 在这些情形下，粮农组织的传统作用和责任受到重大影响。粮农组织不再直接负责项目的管理或为其执行作出技术选择：其作用反而是协助国家执行或实施单位作出正确的选择，即发挥影响和咨询而不是决定作用。虽然本组织的作用因而其直接法律责任因此而受到限制－这是项目协议必须加以反映的一种状况，但由于本组织与项目的联系，它仍然保留着对项目成功的一定程度的道义责任。实际上这是与政府的一种伙伴关系形式。为此，建议把这些新的项目种类称作发展伙伴关系项目。

4. 为了反映各种可能的伙伴关系安排，制定了3种业务模型。这些业务模型是：

5. 粮农组织按照这三种业务模型的具体特征，制定了含有重大国家执行成分的新的项目标准协议。这些协议确定执行机构、外部捐助者（如有的话）和粮农组织之间的明确责任，规定了本组织法律责任的界限。鉴于对国家执行的项目没有直接控制权，这些协议提供了为保障粮农组织的地位所需的间接控制，包括以下领域：

6. 在这一方面，将在业务模型A的协议中包括以下条款。在模型A中，粮农组织将仅提供技术支持，项目由政府和其它国家实体执行。资金将由该政府或其它国家实体持有和管理，粮农组织的作用将局限于提供技术和可能的执行支持服务，包括参加项目监督委员会。

第VI条－项目资金的管理

2. “政府或其它负责任的国家实体应保持在执行和实施该项目过程中所有交易的准确帐目和财务记录。与该政府或其它负责任的国家实体在该项目中管理的资金有关的所有财务和帐目决算书，应由该政府或其它负责任的国家实体核准，并提供给项目监督委员会了解情况和采取适当行动。”

第XI条－项目的审计

  1. 该政府和粮农组织应商定任命一名独立审计员，每年或按将商定的其它时间间隔审计政府执行的项目活动及有关财务决算。
  2. 独立审计员应向第IV条中所设立的项目监督委员会提交有关财务决算的报告和意见供了解情况和采取适当行动。
  3. 粮农组织执行的活动和提供的服务应遵守粮农组织的内部和外部审计程序。
  4. 审计费用应项目承担。

7. 业务模型B和C的协议将反映以下事实，即这些项目的资金将由粮农组织托管，并将遵守本组织正常的内部和外部审计程序。还将规定由一名独立审计员对政府在项目中提供的服务进行审计，该独立审计员由政府和粮农组织协商一致任命，向有关项目的项目监督委员会报告情况，报告直接抄送粮农组织。模型 B和C完全一样，但后者包括财务报告规定和外部捐助者的其它要求。这两种模型都规定了执行和财务安排，以考虑到政府或其它国家实体的各种项目执行方式。尤其是，鉴于粮农组织对政府和其它国家实体按照国家条例和规定执行的项目活动没有直接的控制，粮农组织将需要依靠国家当局证明有关资金开支适当。本组织还将需要在签订项目协议之前确信国家条例和规定与粮农组织的财务条例一致，并提供适当的控制。这些原则反映在本组织财务条例拟议的修正案中。国家执行安排经验最丰富的联合国机构即联合国开发计划署的财务条例含有相等的条款2。

8. 建议对财务条例修正如下。

财务条例第6.7Bis条

总干事可与政府捐助者签订协议，为将由受益国政府或其它实体执行/实施的发展项目提供技术援助。如果资金由该政府或其它国家实体按照国家执行或实施安排持有和管理，粮农组织的参与应作为发展伙伴关系协议的资金向财政委员会单独报告，此类资金不应包括在本组织的财务决算书中。如果资金由粮农组织托管，并为执行商定活动而转拨给该政府或其它国家实体，这些资金应作为按照发展伙伴关系协议为受益国政府托管的资金在本组织的财务决算书中向财政委员会报告，并应受本组织内部和外部审计程序支配。粮农组织托管的国家执行资金，应按照执行国政府的国家条例和规则支出，并由国家主管当局核签，条件是总干事在与该政府签订协议之前应确信这些条例和规则与本组织的财务条例一致，并对资金的开支进行适当的控制。发展伙伴关系协议中的所有项目，应由有关政府和本组织按照各自的协议协商一致任命的一位独立审计员每年至少进行一次审计。

建议委员会采取的行动

9. 请财政委员会注意到为考虑有关粮农组织支持国家执行项目的最新发展变化而提出的建议，并提出其认为适当的任何意见。

10. 此外，按照本组织总规则第XXVII条第7款第(p)项规定，请财政委员会审议修正财务条例的建议即添加拟议的新的财务条例第6.7(bis)条，并将其提交理事会以转送大会批准。财政委员会或许希望建议该拟议的修正案由章程及法律事务委员会审议。

B. 关于批准世界银行供资项目的财务报告审计保证新安排的请求

11. 直到最近，世界银行一直要求对有关财务决算进行独立审计，作为其赠款标准条件的一部分。财政委员会于2000年5月4日的第九十四届会议上批准了对如此提供资金的一个项目即科索沃农业紧急重建项目（EFRP）的特别审计要求。最近，于2002年11月，委员会主席和成员同意世界银行提出的另一项特别审计要求，即对Mata Atlantica（雨林）项目的特别审计。这项行动本应提交本届会议正式批准，但如同下文所解释的那样，这已经为世界银行要求的改变所取代。

12. 由于审计报告数量太大，世界银行管理部门于2002年决定需要对其审计制度进行审查。开展的这项审查包括与一些最高审计机构（其中包括印度的审计机构即本组织的外聘审计员）进行磋商。审查的结果是世界银行管理部门向2003年2月20日举行的世行董事会提出了改变赠款审计安排的一项建议。该建议得到批准，新的审计制度对由世界银行提供资金的粮农组织项目（包括Mata Atlantica 项目）的审计要求的影响如下。

世界银行新的审计制度

13. 现要求受援组织的审计财务决算书包括关于项目财务状况的一份说明，取代关于世界银行赠款供资项目财务决算书的单独审计报告。说明前将提出该组织外聘审计员的意见，但将不需要象上文提到的科索沃项目（EFRP）那样提供一份单独的审计意见和报告。

14. 世行仍须规定项目财务状况说明中所需的表述程度。看来可能需要请外聘审计员为这样一份说明开展额外的工作，但其工作量将比以往满足批准的特别审计要求所需开展的工作量小。因此，看来委员会将需要审议请外聘审计员对世界银行供资项目财务状况说明进行特别审计的可能性，尤其是如果有任何此类项目的话。这项额外审计工作的费用将由世界银行赠款承担。

C. 结论和请财政委员会采取的行动

15. 请委员会注意到陈述的事项，表达成员可能希望提出的任何意见，并请外聘审计员同意开展在财务决算书中包括世界银行供资项目财务状况说明书而可能需要的额外审计工作。

1 联合国开发计划署财务条例第17.02条规定，“国家执行应当成为联合国开发计划署计划活动的规范，考虑到计划国家的能力和联合国开发计划署计划活动的性质”。计划和执行问题磋商委员会对国家执行所做的定义是“在国家实体保留由联合国系统提供资金的计划或项目的规划、制定和管理等主要责任”的计划和项目执行方式。

2 ；联合国开发计划署财务条例第16.05条规定，“执行实体应按照各自的财务条例、规则、方法和程序对从或通过联合国开发计划署获得的资源进行管理，但不得违背联合国开发计划署财务条例和规则的原则。”