FC 102/15 |
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FC 102/15 |
Cent deuxième session |
Rome 5-9 mai 2003 |
Modèles novateurs pour la mobilisation de ressources |
1. Le présent document a pour objet d’informer le Comité financier des événements récents et des propositions formulées en conséquence à propos de l’appui de la FAO à l’exécution nationale des projets d’assistance technique et de solliciter l’agrément du Comité pour modifier les articles du Règlement financier régissant cet appui.
2. Les pays en développement, qui disposent désormais de capacités techniques et administratives, se tournent de plus en plus vers l’exécution nationale pour la mise en œuvre des projets de développement. C’est déjà le cas depuis longtemps pour les projets de développement du PNUD1. En ce qui concerne la FAO, les donateurs, y compris la Banque mondiale, se sont toujours déclarés convaincus que les projets de développement devraient, chaque fois que possible, être exécutés à l’échelon national: l’exécution nationale est particulièrement justifiée pour les projets liés à la sécurité alimentaire nationale, conformément au souhait des gouvernements.
3. Dans de telles situations, le rôle et les responsabilités traditionnelles de la FAO se trouvent sensiblement modifiés. La FAO n’est plus directement responsable de la gestion du projet ou des choix techniques à faire pour son exécution: son rôle consiste plutôt à aider les institutions nationales chargées de l’exécution à faire les bons choix, autrement dit à influencer et à conseiller plutôt qu’à décider. Si le rôle de l’Organisation et par conséquent sa responsabilité juridique directe sont de ce fait extrêmement limités, situation qui doit apparaître comme telle dans l’accord de projet, l’Organisation conserve néanmoins une certaine responsabilité morale du simple fait qu’elle est associée à ce projet. Il s’agit en réalité d’une forme de partenariat avec le gouvernement. Pour cette raison, il est proposé que ce nouveau type de projet soit intitulé projet de partenariat pour le développement.
4. Trois modèles fonctionnels ont été élaborés à cet effet:
Modèle A – La FAO fournit uniquement un soutien technique, le projet étant exécuté par le gouvernement ou une autre entité nationale. Dans ce cas, les fonds seraient détenus et gérés par le gouvernement ou une autre entité nationale et la responsabilité de la FAO serait limitée à la fourniture de servcices d’appui technique et éventuellement opérationnel.
Modèle B – L’Organisation fournit des services d’appui technique ainsi que des services d’appui financier et opérationnel précisés dans l’Accord. La FAO serait le dépositaire gardien des fonds, qui seraient débloqués pour l’exécution nationale, tout en étant assujettis aux contrôles et aux mécanismes de suivi précisés dans l’accord.
Modèle C – Modèle analogue au modèle B, si ce n’est que les fonds seraient fournis à la FAO par un donateur extérieur, auquel la FAO ferait rapport sur leur utilisation.
5. L’Organisation a élaboré de nouveaux accords types pour les projets dont de nombreuses composantes feront l’objet d’une exécution nationale, qui intègrent les principales caractéristiques des trois modèles fonctionnels cités ci-dessus. Ces accords définissent clairement les responsabilités respectives de l’agent d’exécution, des donateurs extérieurs, le cas échéant, et de la FAO et fixent les limites de la responsabilité juridique de l’Organisation. En l’absence de contrôle direct sur les projets d’exécution nationale, ces accords stipulent les contrôles indirects nécessaires pour garantir la position de la FAO, notamment dans les domaines suivants:
6. À cet égard, les clauses ci-après seraient incluses dans l’accord correspondant au Modèle A, en vertu duquel la FAO ne fournit qu’un soutien technique, le projet étant exécuté par le gouvernement ou une autre entité nationale. Les fonds seraient détenus et gérés par le gouvernement ou une autre entité nationale et le rôle de la FAO serait limité à la fourniture de services d’appui technique et éventuellement opérationnel, ce qui inclurait la participation au Comité de contrôle du projet.
Article VI – Gestion des fonds du projet
2. «Le gouvernement ou une autre entité nationale responsable tient des registres et états comptables de toutes les opérations effectuées dans le cadre de l’exécution du projet. Tous les comptes et états financiers relatifs aux fonds gérés par le gouvernement ou une autre entité nationale responsable, au titre de ce projet, sont certifiés par le gouvernement ou une autre entité nationale responsable et mis à la disposition du Comité de contrôle du projet pour information et action appropriée».
Article XI – Vérification des comptes du projet
1. Le gouvernement et la FAO désignent conjointement un vérificateur indépendant chargé de vérifier chaque année ou selon une fréquence convenue les activités mises en œuvre par le gouvernement et les états financiers y relatifs.
2. Le vérificateur indépendant soumet son rapport et son opinion sur les états financiers au Comité de contrôle du projet créé en vertu de l’article IV pour information et action appropriée.
3. Les activités mises en œuvre et les services fournis par la FAO sont soumis aux procédures de vérification interne et externe de la FAO.
4. Le coût des vérifications est imputé sur le budget du projet.
7. Les accords correspondent aux Modèles B et C tiendront compte du fait que les fonds destinés à ces projets sont détenus par la FAO en tant que dépositaire et soumis aux procédures de vérification interne et externe normales de l’Organisation. Ces accords prévoiront, en outre, la vérification des services fournis par le gouvernement au titre du projet par un vérificateur indépendant désigné avec l’accord du gouvernement et de la FAO et faisant rapport au Comité de contrôle du projet concerné, un exemplaire étant envoyé directement à la FAO. Les Modèles B et C sont identiques, mises à part les dispositions relatives aux rapports financiers et à d’autres conditions imposées par le donateur extérieur figurant dans le Modèle C. Ils prévoient l’un et l’autre des arrangements opérationnels et financiers correspondant à divers modes d’exécution du projet par le gouvernement ou une autre entité nationale. En particulier, dans la mesure où la FAO n’aura pas de contrôle direct sur les activités de projet mises en œuvre par le gouvernement ou une autre entité nationale - ces activités étant mises en œuvre conformément aux règles et règlements nationaux - la FAO devra s’en remettre aux assurances des autorités nationales que les fonds ont été correctement utilisés. L’Organisation devra aussi s’assurer, avant de signer l’accord de projet, que les règles et règlements nationaux sont compatibles avec son propre règlement financier et prévoient des contrôles adéquats. Ces principes sont à l’origine des modifications qu’il est proposé d’apporter au Règlement financier de l’Organisation. Des dispositions équivalentes figurent dans le Règlement financier du PNUD, organisme des Nations Unies ayant la plus longue expérience des arrangements relatifs à l’exécution nationale2.
8. Un amendement au Règlement financier est proposé, comme suit:
Article 6.7bis du Règlement financier
Le Directeur général peut conclure des accords avec des gouvernements et des donateurs prévoyant une assistance technique dans le contexte de projets de développement à exécuter par le gouvernement bénéficiaire ou par une autre entité nationale. Lorsque les fonds sont détenus et gérés par le gouvernement ou une autre entité nationale au titre d’arrangements concernant l’exécution nationale, la participation de la FAO fait l’objet de rapports distincts au Comité financier en tant que Fonds au titre d’Accords de partenariat pour le développement et ces fonds ne figurent pas dans les états financiers de l’Organisation. Lorsque la FAO est le dépositaire de fonds qui sont ensuite transférés au gouvernement ou à une autre entité nationale en vue de l’exécution d’activités convenues, les fonds sont signalés au Comité financier dans les états financiers de l’Organisation en tant que Fonds de dépôt détenus au nom des gouvernements bénéficiaires au titre d’Accords de partenariat pour le développement et sont soumis aux procédures de vérification interne et externe de l’Organisation. Les fonds dont la FAO est dépositaire et qui sont destinés à l’exécution nationale sont gérés conformément aux règles et règlements nationaux du gouvernement chargé de l’exécution et les comptes y relatifs sont certifiés par les autorités nationales responsables, étant entendu que le Directeur général s’assure, avant de conclure l’accord avec le gouvernement, que lesdits règles et règlements nationaux sont compatibles avec le Règlement financier de l’Organisation et prévoient des contrôles adéquats sur l’utilisation de ces fonds. Tous les projets exécutés au titre d’Accords de partenariat pour le développement sont vérifiés au moins une fois par an par un vérificateur indépendant désigné conjointement par le gouvernement et l’Organisation, conformément aux accords pertinents.
9. Le Comité financier est invité à prendre note des propositions formulées pour tenir compte des événements récents concernant le soutien de la FAO à des projets exécutés sur le plan national et à formuler toutes observations qu’il pourra juger appropriées.
10. En outre, conformément au paragraphe 7 p) de l’article XXVII du Règlement général de l’Organisation, le Comité financier est invité à examiner la proposition tendant à amender le Règlement financier de l’Organisation, en y ajoutant le nouvel alinéa 6.7 bis) proposé, et à la soumettre au Conseil pour qu’il la transmette à la Conférence pour approbation. Le Comité financier pourra également souhaiter recommander que l’amendement proposé soit examiné par le Comité des questions constitutionnelles et juridiques.
11. Jusqu’à récemment, la Banque mondiale demandait, dans le cadre des conditions habituelles applicables aux dons, la vérification indépendante des états financiers y relatifs. À sa quatre-vingt-quatorzième session, en mai 2000, le Comité financier a approuvé la demande de vérification spéciale d’un projet ainsi financé, à savoir le projet de relèvement d’urgence des exploitations agricoles au Kosovo (EFRP). Plus récemment, en novembre 2002, le Président et les membres du Comité ont donné leur assentiment à une autre demande de la Banque mondiale concernant une vérification spéciale du projet Malta Atlantica (Forêt pluviale). Cette décision devait être soumise à la présente session du Comité pour approbation officielle, mais un changement de procédure à la Banque mondiale est survenu entre temps, comme expliqué ci-après.
12. En 2002, confrontée à un volume de travail considérable lié aux rapports de vérification, la direction de la Banque mondiale a décidé de revoir son régime de vérification. L’examen entrepris a inclus la consultation d’un certain nombre d’institutions de très haut niveau (parmi lesquels la Cour des comptes indienne qui est le Commissaire aux comptes de l’Organisation). À l’issue de cet examen, la direction de la Banque mondiale a présenté à la réunion des Directeurs de la Banque, le 20 février 2003, une proposition de modification des arrangements concernant la vérification des états financiers des projets ayant bénéficié de ses dons. La proposition a été approuvée et le nouveau régime de vérification des comptes des projets FAO financés par la Banque mondiale, parmi lesquels le projet Malta Atlanta, est résumé ci-après.
13. Au lieu d’un rapport de vérification distinct portant sur les états financiers d’un projet financé par un don, la Banque mondiale n’exige plus désormais qu’une note sur la situation financière du projet incluse dans les états financiers vérifiés de l’organisation bénéficiaire. Cette note serait couverte par l’opinion du Commissaire aux comptes de l’Organisation, mais une opinion et un rapport de vérification distincts, comme ce fut le cas pour le projet du Kosovo, ne seraient plus nécessaires.
14. La Banque doit encore spécifier le degré de précision exigé de la note sur la situation financière du projet. Il est probable qu’il sera nécessaire de demander au Commissaire aux compte un travail supplémentaire pour établir cette note, même si ce travail est beaucoup moins important que celui à fournir pour répondre à une demande approuvée de vérification spéciale, comme dans le passé. Par conséquent, il semble que le Comité devrait envisager de demander au Commissaire aux comptes d’effectuer, le cas échéant, une vérification spéciale des notes sur la situation financière des projets financés par la Banque mondiale. Le coût de ce travail de vérification supplémentaire serait imputé sur le don de la Banque mondiale.
15. Le Comité pourra souhaiter prendre note de la question présentée, à inviter ses membres à formuler d’éventuelles observations et demander au Commissaire aux comptes d’accepter d’effectuer le travail de vérification supplémentaire qui pourrait découler de l’inclusion dans les états financiers de notes relatives à la situation financière des projets financés par la Banque mondiale.
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1 L’article 17.02 du Règlement financier du PNUD stipule i) «L’exécution nationale des activités de programmes du PNUD est la norme, mais il est tenu compte des capacités des pays et de la nature des activités d’exécution». L’exécution nationale est définie par le Comité consultatif sur les programmes et les questions opérationnelles comme méthode d’exécution des programmes et projets «où les entités nationales assument l’essentiel des responsabilités en matière de planification, formulation et gestion du programme ou du projet financé par le système des Nations Unies».
2 L’article 16.05 du Règlement financier du PNUD stipule que: «La gestion par les agents d’exécution des ressources obtenues du PNUD ou par son intermédiaire n’obéira à leurs règlements, énoncés dans les pratiques et procédures financiers respectifs que dans la mesure où ceux-ci ne vont pas à l’encontre des principes énoncés dans les Règles et Règlement financier du PNUD».