FC 102/15 |
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102º período de sesiones |
Roma, 5 – 9 de mayo de 2003 |
Modelos innovadores para incrementar los efectos de los recursos en apoyo del Programa de Campo |
C. CONCLUSIÓN Y MEDIDAS QUE SE SOLICITAN AL COMITÉ DE FINANZAS
1. La finalidad del presente documento es informar al Comité de Finanzas de las últimas novedades y propuestas con respecto al apoyo de la FAO a la ejecución nacional de proyectos de asistencia técnica y solicitar el asentimiento del Comité a la modificación del Reglamento Financiero que rige dicho apoyo.
2. A medida que los países en desarrollo aumentan su capacidad técnica y de gestión, optan cada vez más por la ejecución nacional como modalidad preferida para los proyectos de desarrollo. La ejecución nacional es desde hace tiempo la modalidad preferida para la ejecución de los proyectos de desarrollo del PNUD.1 Por lo que respecta a la FAO, los donantes, entre ellos el Banco Mundial, han expresado también su firme convicción de que los proyectos de desarrollo deberían ser ejecutados por los gobiernos siempre que sea posible: la ejecución nacional es especialmente idónea en el caso de proyectos relacionados con la seguridad alimentaria nacional, en los que los gobiernos están especialmente interesados en una mayor participación nacional.
3. En tales situaciones, la función y las atribuciones tradicionales de la FAO se ven considerablemente afectadas. La FAO deja de tener atribuciones directas en lo que respecta a la gestión del proyecto o a las decisiones técnicas que han de tomarse para su ejecución: su función consiste más bien en prestar asistencia a las entidades nacionales encargadas de la ejecución para que tomen las decisiones adecuadas, es decir en influir y asesorar, y no en decidir. Aunque la función de la Organización, y por consiguiente su responsabilidad jurídica directa son limitadas, situación que debe reflejarse en el acuerdo del proyecto, la Organización sigue conservando cierta responsabilidad moral en lo que concierne al éxito del proyecto por el mero hecho de colaborar en él. Se trata de hecho de una forma de asociación con el gobierno. Por esta razón se recomienda que estos nuevos tipos de proyecto se denominen proyectos de asociación para el desarrollo.
4. Se han elaborado tres modelos para reflejar la variedad de los posibles acuerdos de asociación. Estos modelos son los siguientes:
Modelo A – La FAO proporciona únicamente apoyo técnico, mientras que el Gobierno u otra entidad nacional ejecuta el proyecto. En el marco de este modelo, el Gobierno u otra entidad nacional tendría en su poder los fondos, y los administraría, mientras que las atribuciones de la FAO se limitarían a la prestación de servicios de apoyo técnico y tal vez operacional.
Modelo B – La Organización presta servicios de apoyo técnico, junto con los servicios de apoyo financiero y operacional especificados en el acuerdo. La FAO se encargaría de la custodia de los fondos y de su distribución para la ejecución nacional del proyecto, con sujeción a los controles y mecanismos de vigilancia especificados en el acuerdo.
Modelo C – Este modelo es similar al modelo B, salvo en el hecho de que los fondos serían proporcionados a la FAO por un donante externo, al que la Organización rendiría cuentas sobre su utilización.
5. La Organización ha elaborado nuevos acuerdos normalizados para los proyectos con un componente importante de ejecución nacional, de conformidad con las características específicas de los tres modelos. Estos acuerdos prevén la rendición de cuentas entre el agente encargado de la ejecución, el donante externo, si lo hay, y la FAO, y establecen los límites de la responsabilidad jurídica de la Organización. Al no haber un control directo sobre los proyectos de ejecución nacional, los acuerdos prevén controles indirectos para salvaguardar la posición de la FAO en las siguientes esferas:
6. A este respecto, en el caso del modelo A, en virtud del cual la FAO presta únicamente apoyo técnico, mientras que el proyecto es ejecutado por el Gobierno u otra entidad nacional, se incorporarían al acuerdo las cláusulas que se indican más adelante. El Gobierno u otra entidad nacional tendría en su poder los fondos, y los administraría, mientras que las atribuciones de la FAO se limitarían a la prestación de servicios de apoyo técnico y tal vez operacional, incluida la participación en el Comité de Supervisión del Proyecto.
Artículo VI – Administración de los fondos de proyectos
2. “El Gobierno u otra entidad nacional competente llevará cuentas y registros financieros precisos de todas las transacciones realizadas durante la ejecución del proyecto. Todas las cuentas y estados financieros relativos a los fondos administrados por el Gobierno u otra entidad nacional competente en el marco de ese proyecto serán certificados por el Gobierno u otra entidad nacional competente y puestos a disposición del Comité de Supervisión del Proyecto para que esté informado y tome las medidas oportunas.”
Artículo XI – Auditoría del proyecto
1. El Gobierno y la FAO acordarán el nombramiento de un auditor independiente encargado de comprobar cada año, o con la periodicidad que se convenga, las actividades ejecutadas por el Gobierno y los correspondientes estados financieros del proyecto.
2. El auditor independiente presentará el informe y su dictamen sobre los estados financieros al Comité de Supervisión del Proyecto establecido en virtud del Artículo IV para que esté informado y tome las medidas oportunas.
3. Las actividades y servicios ejecutados por la FAO estarán sujetos a los procedimientos de auditoría interna y externa de la FAO.
4. Los costos de la auditoría correrán a cargo del proyecto.
7. Los acuerdos correspondientes a los modelos B y C evidenciarán el hecho de que la FAO tendrá en depósito los fondos para esos proyectos, y que estos fondos estarán sujetos a los procedimientos de auditoría interna y externa de la Organización. También preverán la auditoría de los servicios prestados por el Gobierno en el marco del proyecto, a cargo de un auditor independiente, nombrado con el asentimiento del Gobierno y de la FAO, que rendirá informe sobre el proyecto en cuestión al Comité de Supervisión del Proyecto, enviando directamente una copia a la FAO. Los modelos B y C son idénticos, salvo por el hecho de que este último incluye disposiciones relativas a la presentación de informes financieros y otras condiciones exigidas por el donante externo. Ambos prevén disposiciones operacionales y financieras para tener en cuenta los diversos modos de ejecución del proyecto por el Gobierno u otra entidad nacional. En particular, dado que la FAO no tendrá un control directo sobre las actividades del proyecto ejecutadas por el Gobierno u otra entidad nacional, que se ejecutarán de conformidad con las normas y reglamentaciones nacionales, será necesario que la FAO confíe en la certificación de las autoridades nacionales de que los fondos correspondientes se han gastado en la debida forma. La Organización tendrá que asegurarse también, antes de suscribir el acuerdo del proyecto, de que las normas y reglamentaciones nacionales son compatibles con el Reglamento Financiero de la FAO y de que establecen controles adecuados. Estos principios se recogen en las modificaciones propuestas del Reglamento Financiero de la Organización. Disposiciones similares pueden encontrarse en el Reglamento Financiero del PNUD, que es el organismo de las Naciones Unidas con más experiencia en acuerdos de ejecución nacional2.
8. Se propone la siguiente modificación del Reglamento Financiero.
Artículo 6.7Bis del Reglamento Financiero
El Director General podrá celebrar acuerdos con gobiernos o donantes para la prestación de asistencia técnica en el contexto de proyectos de desarrollo que hayan de ser ejecutados por el Gobierno beneficiario u otra entidad nacional. Cuando el Gobierno u otra entidad nacional tenga en su poder los fondos y los administre en virtud de acuerdos de ejecución nacional, se informará por separado al Comité de Finanzas sobre la participación de la FAO, bajo el epígrafe de Fondos con cargo a Acuerdos de Asociación para el Desarrollo, y esos fondos no se incluirán en los estados financieros de la Organización. Cuando la FAO tenga en depósito los fondos y los transfiera al Gobierno u otra entidad nacional para la ejecución de las actividades convenidas, se informará al Comité de Finanzas sobre esos fondos en los estados financieros de la Organización, bajo el epígrafe de Fondos en depósito por cuenta de gobiernos beneficiarios con cargo a Acuerdos de Asociación para el Desarrollo, y esos fondos estarán sujetos a los procedimientos de auditoría interna y externa de la Organización. Los fondos para proyectos de ejecución nacional que la FAO tenga en depósito se gastarán con arreglo a las reglamentaciones y normas nacionales del Gobierno encargado de la ejecución y estarán sujetos a certificación por las autoridades nacionales competentes, siempre que el Director General se haya asegurado, antes de celebrar el acuerdo con el Gobierno, de que dichas reglamentaciones y normas son compatibles con el Reglamento Financiero de la Organización y establecen controles adecuados sobre el empleo de los fondos. Todos los proyectos realizados en virtud de Acuerdos de Asociación para el Desarrollo se someterán una vez al año como mínimo a una auditoría a cargo de un auditor independiente, nombrado con el asentimiento del Gobierno en cuestión y de la Organización de conformidad con los acuerdos correspondientes.
9. Se invita al Comité de Finanzas a que tome nota de las propuestas presentadas para tener en cuenta las últimas novedades en relación con el apoyo de la FAO a proyectos de ejecución nacional y a que formule las observaciones que considere oportunas.
10. Por otra parte, de conformidad con el párrafo 7 p) del Artículo XXVII del Reglamento General de la Organización, se invita al Comité a que estudie la propuesta de modificar el Reglamento Financiero mediante la adición del nuevo Artículo 6.7 (bis) del Reglamento Financiero y lo someta al Consejo para que lo traslade a la Conferencia con miras a su aprobación. Puede que el Comité de Finanzas desee también recomendar que el Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos examine la modificación propuesta.
11. Hasta hace poco, el Banco Mundial pedía, como parte de los términos y condiciones habituales de sus donaciones, una auditoría independiente de los correspondientes estados finacieros. En su 94º período de sesiones de mayo de 2000, el Comité de Finanzas aprobó una solicitud relativa a una auditoría especial del Proyecto de Reconstrucción Agrícola Urgente en Kosovo, financiado por el Banco Mundial. Más recientemente, en noviembre de 2002, el Presidente y los Miembros del Comité dieron su asentimiento a otra solicitud del Banco Mundial en relación con una auditoría especial del Proyecto de Mata Atlántica (Bosque Pluvial). Esta medida habría debido ser sometida a aprobación oficial en el actual período de sesiones, pero ha quedado superada por un cambio en los requisitos del Banco Mundial, como se explica más adelante.
12. Ante el enorme volumen de los informes de las auditorías, en 2002 la dirección del Banco Mundial decidió que era necesario examinar el régimen de comprobación de cuentas. El examen incluyó consultas con varias instituciones de comprobación de cuentas al más alto nivel (entre ellas, la de la India, que es el Auditor Externo de esa Organización). Como resultado de ese examen, la dirección del Banco Mundial presentó a la reunión de los Directores del Banco, celebrada el 20 de febrero de 2003, una propuesta para modificar las disposiciones sobre auditoría a título de donación. La propuesta fue aprobada, y las consecuencias del nuevo régimen de comprobación de cuentas para los proyectos de la FAO financiados por el Banco Mundial, entre ellos el Proyecto de Mata Atlántica, son las siguientes.
13. En lugar de un informe de auditoría por separado sobre los estados financieros de un proyecto financiado con cargo a una donación del Banco Mundial, ahora se pide que se incluya en los estados finacieros comprobados de la organización receptora una nota sobre la situación financiera del proyecto. Esta nota estaría comprendida en el dictamen del auditor externo de la organización, pero no sería necesario presentar un dictamen y un informe de auditoría por separado, como sucedió con el proyecto de Kosovo antes mencionado.
14. El Banco Mundial debe especificar todavía el grado de divulgación necesario de la nota sobre la situación financiera del proyecto. Es probable que sea necesario pedir al Auditor Externo que realice una labor suplementaria en relación con esa nota, aunque esa labor sería menor que la realizada para atender una solicitud aprobada en relación con una auditoría especial, como sucedía antes. En consecuencia, parece ser que el Comité necesitaría estudiar la posibilidad de pedir al Auditor Externo que realizara una auditoría especial de las notas sobre la situación financiera de los proyectos financiados por el Banco Mundial, en caso de que hubiera proyectos de ese tipo. El costo de esta labor suplementaria de auditoría se cubriría con donaciones del Banco Mundial.
15. Se pide al Comité que tome nota de esta cuestión, que formule las observaciones que los Miembros consideren oportunas y que pida al Auditor Externo que se comprometa a realizar la labor suplementaria de auditoría que podría derivarse de la inclusión en los estados financieros de notas sobre la situación financiera de los proyectos financiados por el Banco Mundial.
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1 El Artículo 17.02 del Reglamento Finaciero del PNUD establece que “la ejecución por el gobierno constituirá la regla general para las actividades de los programas del PNUD, teniendo en cuenta la capacidad de los países en que se ejecuten programas y la naturaleza de esas actividades.” El Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones ha definido la ejecución nacional como un método para llevar a cabo programas y proyectos en el que las entidades nacionales conservan las principales atribuciones en materia de planificación, formulación y administración del programa o proyecto financiado por el sistema de las Naciones Unidas.
2 El Artículo 16.05 del Reglamento Finaciero del PNUD establece que la administración por las entidades de ejecución de los recursos obtenidos del PNUD o por su conducto se realizará con arreglo a sus respectivos reglamentos, normas, prácticas y procedimientos financieros en la medida en que éstos no contravengan los principios del Reglamento Financiero del PNUD.