PC 90/6 a) |
| PC 90/6 a) |
90º período de sesiones |
Roma, 15-19 de septiembre de 2003 |
Aclaraciones sobre algunos aspectos de la relación entre la FAO y la DCI |
II. Antecedentes e inicio de la relación
III. Consideraciones legales generales
IV. Examen de los informes de la DCI por los órganos rectores de la FAO
1. El párrafo 73 del informe del último período de sesiones del Comité, celebrado en mayo de 2003, (relativo al examen de los informes de la DCI) reza así: “El Comité examinó estos informes, pero no concluyó sus debates. Pidió a la Secretaría que preparara un documento para su siguiente período de sesiones a fin de informarle sobre la relación institucional de la Dependencia Común de Inspección (DCI) y la Organización, así como sobre el procedimiento revisado para atender las recomendaciones dirigidas a los órganos legislativos. A la luz de ese documento, el Comité examinaría los informes mencionados más arriba en su período de sesiones de septiembre de 2003”.
2. El presente documento ha sido elaborado en respuesta a dicha petición e incorpora el asesoramiento de la Oficina Jurídica de la FAO.
3. La DCI fue creada con carácter experimental en virtud de la Resolución 2150 (XXI) de la Asamblea General, del 4 de noviembre de 1966, y mantenida en funciones posteriormente en virtud de nuevas Resoluciones de la Asamblea General. Mediante su Resolución 31/192, del 22 de diciembre de 1976, la Asamblea General decidió establecer con carácter más permanente la DCI, con efecto a partir del 1º de enero de 1978, de conformidad con el Estatuto que aprobó entonces. En dicha resolución se invitaba a las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas a notificar al Secretario General, lo antes posible, su aceptación del Estatuto y a tomar las medidas oportunas para utilizar los servicios de la Dependencia.
4. El Estatuto de la DCI contiene diversas disposiciones que merece la pena recordar:
Artículo 1, párrafo 2: “La Dependencia desempeñará sus funciones respecto de la Asamblea General y, análogamente, de los órganos legislativos competentes de los organismos especializados y demás organizaciones internacionales del sistema de las Naciones Unidas que acepten el presente Estatuto (todos los cuales serán llamados “las organizaciones”), y será responsable ante ellos. La Dependencia será un órgano subsidiario de los órganos legislativos de las organizaciones”.
Artículo 1, párrafo 3: “La aceptación del Estatuto por parte de una organización será notificada por escrito por su jefe ejecutivo al Secretario General de las Naciones Unidas … ”.
Artículo 5, párrafo 4: “Sin perjuicio del principio de que la evaluación externa sigue siendo la responsabilidad de los organismos intergubernamentales competentes, la Dependencia, teniendo debidamente en cuenta sus demás responsabilidades, podrá ayudarlos en el desempeño de sus funciones en materia de evaluación externa de programas y actividades. Por iniciativa propia, o a solicitud de los jefes ejecutivos, la Dependencia también podrá asesorar a las organizaciones respecto de sus métodos de evaluación interna, evaluar periódicamente dichos métodos y realizar evaluaciones ad hoc de programas y actividades”.
Artículo 5, párrafo 5: “Los Inspectores podrán proponer las reformas o formular las recomendaciones que consideren necesarias a los órganos competentes de las organizaciones. Sin embargo, no tendrán facultades de decisión ni podrán intervenir en las operaciones de los servicios que inspeccionen”.
Artículo 11, párrafo 4 (que trata de la tramitación y elaboración de informes):
“c) Al recibir informes, el jefe o los jefes ejecutivos interesados tomarán providencias inmediatas para distribuirlos, con sus observaciones o sin ellas, entre los Estados miembros de sus organizaciones;
d) Cuando un informe se refiera a una sola organización, dicho informe y los comentarios pertinentes del jefe ejecutivo se transmitirán al órgano competente de esa organización, a más tardar tres meses después de recibido el informe, para su consideración en la próxima reunión del órgano competente. (...);
e) Cuando un informe se refiere a más de una organización, los respectivos jefes ejecutivos celebrarán consultas entre sí y, en la medida de lo posible, coordinarán sus observaciones, normalmente en el marco del Comité Administrativo de Coordinación1. El informe, junto con las observaciones conjuntas y cualesquiera comentarios de los respectivos jefes ejecutivos sobre asuntos que interesen a sus correspondientes organizaciones, se presentará a los órganos competentes de las organizaciones, a más tardar seis meses después de recibido el informe de la Dependencia, para su consideración en la próxima reunión de los órganos competentes interesados. Si, en casos excepcionales, se requieren más de seis meses para las consultas, como resultado de lo cual las observaciones no estarán listas para su presentación a los órganos competentes en la próxima reunión que se realice después del período de seis meses, se efectuará una presentación provisional a los órganos competentes interesados, en la que se explicarán las razones de la demora y se establecerá una fecha firme para la presentación de las observaciones definitivas;
f) Los jefes ejecutivos de las organizaciones interesadas comunicarán a la Dependencia todas las decisiones que adopten los órganos competentes de sus organizaciones respecto de los informes de la Dependencia”.
Artículo 12: “Los jefes ejecutivos de las organizaciones velarán por que las recomendaciones de la Dependencia que aprueben sus órganos competentes respectivos se apliquen de la manera más rápida posible. Dicha aplicación podrá estar sujeta a verificación por los órganos competentes de las organizaciones, que podrán pedir también a la Dependencia que presente informes complementarios. La Dependencia también podrá preparar esos informes por iniciativa propia”.
5. En su 70º período de sesiones, en 1976, el Consejo fue informado de que la Asamblea General iba a establecer la DCI con carácter permanente, de conformidad con el estatuto que se estaba redactando. El Consejo confirmó su apoyo en principio a la Dependencia, pero pidió a los comités del Programa y de Finanzas que examinaran el Estatuto y las consecuencias que tendría la aceptación de éste por parte de la FAO, así como las propuestas del Director General acerca de las relaciones futuras entre la FAO y la Dependencia, y que presentaran sus recomendaciones al Consejo en su 71º período de sesiones (cfr. Informe del 70º período de sesiones del Consejo, párrs. 85 y 86).
6. La cuestión de la aceptación del Estatuto de la DCI fue cuidadosamente estudiada por los comités arriba mencionados y por el Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos.
7. En su 32º período de sesiones, celebrado en abril y mayo de 1977, el Comité del Programa apoyó en términos generales la propuesta de que la FAO aceptara el Estatuto de la DCI. Sin embargo, el Comité expresó sus reservas acerca de la disposición en virtud de la cual debería considerarse a la DCI un “órgano subsidiario” de los órganos legislativos de la Organización. Además, “convino en que la segunda frase del Artículo 12 es inapropiada e infundada ya que representa una violación de las atribuciones de los órganos rectores y de las relaciones constitucionales entre éstos y sus jefes ejecutivos. El Comité recomendó que el Consejo haga constar su disconformidad con la redacción de esta disposición” (cfr. Informe del 32º período de sesiones del Comité del Programa, 25 de abril – 6 de mayo de 1977, doc. CL 71/4, párr. 2.139). El Comité del Programa pidió al Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos que examinara esta cuestión.
8. Por su parte, el Comité de Finanzas, en su 39º período de sesiones, celebrado del 25 de abril al 9 de mayo de 1977, manifestó reservas similares. Expresó su opinión de que no podía considerarse a la DCI un “órgano subsidiario” del Consejo o de la Conferencia. También consideró que “el requerimiento que figura en el Artículo 12 en el sentido de que la ejecución por los jefes ejecutivos de las recomendaciones de la DCI “podrá estar sujeta a verificación por los órganos competentes de las organizaciones” es gratuito, al estar vinculados los jefes ejecutivos por las constituciones de sus organizaciones por lo que respecta a sus relaciones con los órganos rectores. Aunque el Comité se hacía cargo de que por el momento no podían proponerse enmiendas al Estatuto, recomendó al Consejo que, si llega a proponer la aceptación del Estatuto deje constancia de su reserva respecto a la procedencia de esta cláusula concreta” (cfr. Informe del 39º período de sesiones del Comité de Finanzas, 25 de abril – 9 de mayo de 1977, doc. CL 71/4, párr. 3.95). El Comité de Finanzas también solicitó que se remitiera la cuestión al Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos.
9. El Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos (CACJ) estudió el asunto en su 34º período de sesiones, del 2 al 5 de mayo de 1977, principalmente desde el punto de vista del procedimiento constitucional que la FAO debía aplicar para aceptar el Estatuto y para determinar si el párrafo 2 del Artículo 1 del Estatuto era compatible con la Constitución de la FAO.
10. Con respecto a la primera cuestión, el CACJ expresó su opinión de que la aceptación del Estatuto debía ser estudiada por la Conferencia, ya que era un asunto que entraba en el ámbito del Artículo XII, párrafo 2 de la Constitución, que dispone que se someterán a la aprobación de la Conferencia los acuerdos que definan las relaciones entre la Organización y las Naciones Unidas. Con respecto al párrafo 2 del Artículo 1del Estatuto, “el CACJ dispuso de información de base sobre las deliberaciones sostenidas a nivel interorganismos y en la Quinta Comisión de la Asamblea General antes de la aprobación del Estatuto. Tomó nota de que había sido la propia Dependencia Común de Inspección la que había propugnado la designación de la Dependencia como “órgano subsidiario” de la Asamblea General y también probablemente de los órganos legislativos de las organizaciones, y que ni el Comité Administrativo de Coordinación (CAC) ni la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto (CCAAP) habían presentado propuestas en apoyo de esa posición. Al oponerse a tal designación y en ausencia de un precedente, la CCAAP propuso de hecho que se otorgara a la Dependencia Común de Inspección en relación con la Asamblea General y, según fuera apropiado, con los órganos rectores de las organizaciones participantes, la misma posición que se había otorgado a la Comisión de Administración Pública Internacional. Durante su examen de esta disposición del Estatuto, la Quinta Comisión había sido informada de que algunas organizaciones podrían tropezar con dificultades para aceptarlo por razones constitucionales” (cfr. Informe del 34º período de sesiones del CACJ, párr. 50).
11. El CACJ era de la opinión que la DCI, tal como fue establecida por la Asamblea General, “no entraba en el ámbito del Artículo VI, párrafo 2 de la Constitución de la FAO y que era evidente que la Constitución no contenía ninguna disposición en virtud de la cual pudiera considerarse la Dependencia como un órgano subsidiario de los órganos rectores de la FAO. El CACJ apoyó plenamente la opinión expresada por el Comité del Programa según la cual un órgano como la DCI no podría ser independiente ni subsidiario de los órganos rectores de la FAO, ni tampoco estar subordinado a éstos” (cfr. Informe del 34º período de sesiones del CACJ, párr. 52).
12. El Consejo, en su 71º período de sesiones, celebrado en junio de 1977, tras haber estudiado con detenimiento los puntos de vista de los citados comités, apoyó la continuación de la DCI y de la colaboración de la FAO con dicha Dependencia en calidad de organización participante. Asimismo, recomendó a la Conferencia que aceptara el Estatuto de la DCI, en el entendimiento de que la Organización debía reservarse su posición sobre el párrafo 2 del Artículo 1 del Estatuto.
13. La Conferencia, en su 19º período de sesiones, celebrado en noviembre y diciembre de 1977, mediante la Resolución 11/77, autorizó “al Director General a aceptar, en nombre de la FAO, el Estatuto de la Dependencia Común de Inspección, en el entendimiento de que la notificación de la aceptación prevista en el párrafo 2 del Artículo 1 del Estatuto contendrá una interpretación declarativa en el sentido de que, por razones constitucionales, la Dependencia Común de Inspección no se considerará un órgano subsidiario de los órganos legislativos de la FAO”. Esta salvedad fue debidamente reflejada por el Director General en la carta de aceptación del Estatuto de la DCI.
14. De las disposiciones del Estatuto de la Dependencia Común de Inspección y de las condiciones de aceptación de la jurisdicción de la Dependencia Común de Inspección establecidas por la Conferencia de la FAO, se desprende que los denominados “órganos legislativos” de la Organización tienen la obligación general de estudiar las recomendaciones de la DCI, particularmente las que guardan relación con dichos órganos, de acuerdo con una exigencia general de debida diligencia. Ello es coherente con el espíritu de varias disposiciones de los Estatutos, como por ejemplo el Artículo 10, que revelan un claro propósito de las partes afectadas de asegurarse de que las recomendaciones de la DCI se estudien y apliquen efectivamente, con sujeción obviamente a las prerrogativas de los órganos rectores de la Organización. El hecho de que, al aceptar el Estatuto de la DCI, la Conferencia aprobara una declaración interpretativa en el sentido de que la Dependencia no podría ser considerada un órgano subsidiario de los órganos legislativos de la FAO, no altera esta posición de conjunto.
15. A tenor de lo anterior, si los comités del Programa y de Finanzas, de forma sistemática, tomaran únicamente nota de los informes de la DCI y de las recomendaciones de los mismos, ello podría no ser plenamente coherente con las obligaciones contraídas por la FAO en relación con la DCI. No obstante, podrían darse casos aislados en que los comités del Programa y de Finanzas y, subsiguientemente, el Consejo se limitaran a tomar nota de informes concretos que, aun conteniendo recomendaciones específicas dirigidas a los órganos rectores de la Organización, no se consideraran de especial interés desde el punto de vista de dichos órganos. De hecho, como se recordaba anteriormente, al aceptar el Estatuto de la DCI la Conferencia pidió expresamente al Director General que presentara una declaración interpretativa en el sentido de que la Dependencia no podría considerarse un órgano subsidiario de los órganos legislativos de la FAO, preservando plenamente la autonomía de dichos órganos al examinar los informes de la DCI y las recomendaciones concomitantes y al acordar la adopción de las medidas que juzguen más apropiadas.
16. En su 82º período de sesiones, en noviembre y diciembre de 1982, el Consejo, de acuerdo con la práctica establecida en aquel entonces, examinó los informes de la DCI que se le habían remitido juntamente con las opiniones de los comités del Programa y de Finanzas. Se hizo patente cierta preocupación con respecto a las disposiciones entonces vigentes, expresada como sigue: “En el transcurso del debate, varios miembros expresaron su preocupación por el volumen de la documentación de la DCI, el consiguiente costo de elaboración y distribución, así como las exigencias de tiempo que representaban para el Consejo, y para los comités del Programa y de Finanzas. Los mismos miembros hicieron varias sugerencias para mitigar el trabajo del Consejo y de los dos comités competentes a ese respecto. En particular, se propuso que se considerara la posibilidad de proporcionar al Consejo y a los dos comités resúmenes con las recomendaciones y pasajes de cada informe que interesaran directamente a la FAO, además de los textos completos, con las observaciones del Director General. Se propuso también que se presentaran informes periódicos al Consejo sobre el cumplimiento de las recomendaciones. El Consejo pidió a los comités del Programa y de Finanzas que estudiaran este asunto en sus próximos períodos de sesiones y presentaran sus recomendaciones al Consejo” (cfr. Informe del 82º período de sesiones del Consejo, párr. 90).
17. En su reunión conjunta de abril de 1983, los comités del Programa y de Finanzas (cfr. Informe de la reunión conjunta de los comités del Programa y de Finanzas, doc. CL 83/4, abril de 1983, párr. 1.13) “convinieron en recomendar al Consejo que adoptara el procedimiento indicado a continuación, que no sólo facilitaría la tarea del Consejo, sino que también reduciría los gastos actuales de preparación y distribución, de unos 80 000 dólares a unos 40 000 dólares por bienio:
a) Los informes de la DCI se presentarían en su totalidad a los dos comités, con las observaciones del Director General y del CAC, según procediese (como en la actualidad).
b) Las observaciones de los dos comités se presentarían al Consejo como parte de sus informes al Consejo (como en la actualidad).
c) Los informes de la DCI estarían a disposición del Consejo como documentos INF solamente”.
18. En su 83º período de sesiones, de junio de 1983, el Consejo, tras algunos debates, estableció los siguientes procedimientos para el examen de los informes de la DCI:
“a) los informes de la DCI no se distribuirían en lo sucesivo como documentos del Consejo;
b) debía pedirse a la Dependencia Común de Inspección que preparara un resumen de cada informe, el cual podría presentarse al Consejo, junto con las observaciones del Director General y/o del CAC , así como las opiniones de los comités del Programa y de Finanzas;
c) los comités del Programa y de Finanzas podrían continuar examinando la totalidad de los informes de la DCI, como en la actualidad, e informar al Consejo al respecto. Sus informes podrían contener referencias a los elementos pertinentes de las recomendaciones de la DCI y a las observaciones del Director General y/o del CAC;
d) los informes completos de la DCI, así como las observaciones del Director General y/o del CAC se pondrían a disposición del Consejo, cuando fuera necesario, como documentos INF;
e) el Consejo podía hacer referencia, según estimara oportuno, a cualquier parte de los informes de la DCI, figuraran o no en los antedichos resúmenes u observaciones” (cfr. Informe del 83º período de sesiones del Consejo, junio de 1983, párr. 254).
19. Estos procedimientos se aplican desde 1983.
20. En su 78º período de sesiones, de septiembre de 1997, el Comité del Programa “consideró que era oportuno revisar el proceso de examen intergubernamental de los informes de la DCI en la FAO” y “acordó volver sobre el tema en su próximo período de sesiones para abordar la cuestión de las disposiciones actuales y asesorar consecuentemente al Consejo”. En su reunión conjunta del 6 de mayo de 1998, los comités del Programa y de Finanzas estudiaron dicha cuestión sobre la base de un documento de la Secretaría. Los comités confirmaron la pertinencia de las disposiciones vigentes para el examen de los informes de la DCI en los foros intergubernamentales de la FAO, establecidas por el Consejo (cfr. doc. CL 115/4, párr. 15 a 18). Para facilitar el examen en cada comité, los comités del Programa y de Finanzas convinieron en que, al comienzo de cada período de sesiones, cada miembro comunicara a su respectivo Presidente su interés en debatir informes específicos de la DCI incluidos en el programa. El Consejo, en su 115º período de sesiones, de noviembre de 1998, “tomó nota de que en la reunión conjunta de los comités del Programa y de Finanzas se habían examinado las disposiciones vigentes para el examen de los informes de la DCI, establecidas por el propio Consejo (...) y aceptó su recomendación de que no se introdujeran cambios en dichas disposiciones” (cfr. Informe del 115º período de sesiones del Consejo, párr. 63).
21. Se volvió a estudiar la cuestión en 2002, a la luz de una propuesta de la DCI con miras a mejorar el sistema de seguimiento de sus informes y recomendaciones. En su reunión conjunta de mayo de 2002, los comités del Programa y de Finanzas estudiaron un documento titulado “Sistema de presentación de informes sobre las recomendaciones de la Dependencia Común de Inspección”, basado en las propuestas presentadas por la DCI y que la Asamblea General de las Naciones Unidas había hecho suyas (cfr. doc. JM 02.1/4). En particular, se consideró que la repercusión de un informe concreto de la DCI en las organizaciones participantes dependía claramente de dos factores decisivos: a) que el informe se examinara de manera activa y que los órganos legislativos pertinentes adoptaran medidas concretas sobre las recomendaciones, y b) que las recomendaciones aprobadas o aceptadas se aplicaran de modo efectivo, y que se informara de las medidas adoptadas para su aplicación y se analizaran los efectos de estas últimas. En este contexto, la DCI había subrayado la falta de medidas legislativas específicas sobre sus recomendaciones y el hecho de que los “órganos legislativos” solían limitarse a tomar nota de las conclusiones y recomendaciones de los informes, sin expresar con claridad si éstas habían sido aprobadas o no. Se presentaron varias propuestas para mejorar la eficacia del sistema, incluidos unos formularios para transmitir las observaciones del Director General sobre los informes y para realizar informes anuales de seguimiento sobre las recomendaciones de la DCI.
22. Los comités aprobaron las modalidades propuestas para mejorar el sistema de presentación de informes sobre las recomendaciones de la DCI, tal como se establecen en el documento y en los formularios normalizados, y acogió con satisfacción que éstos se hubieran elaborado en consulta con la propia Dependencia y con el propósito de responder a las expectativas tanto de la DCI como de la Asamblea General. En su 123º período de sesiones, el Consejo observó “que en las reuniones conjuntas se había abordado también la mejora del sistema de presentación de informes sobre las recomendaciones de la Dependencia Común de Inspección (DCI), que el Consejo aprobó” (cfr. Informe del 123º período de sesiones del Consejo, 28 de octubre – 1º de noviembre de 2002, párr. 73).
23. La mejora del sistema de presentación de informes requiere que se aplique el siguiente procedimiento todos los informes que se presenten a los comités:
a) Se examinarán las recomendaciones dirigidas a los jefes ejecutivos y:b) Se examinarán las recomendaciones dirigidas a los órganos legislativos y:i) si el Director General considera que la recomendación no es pertinente a la FAO, su conclusión y las razones en las que ésta se basa se harán constar en sus observaciones y se notificarán a los comités del Programa y de Finanzas;
ii) si el Director General considera que la recomendación es pertinente, pero que no debe aprobarse, las razones en las que se basa esta conclusión se harán constar en sus observaciones y se notificarán a los comités del Programa y de Finanzas;
iii) si la recomendación se aprueba en la forma propuesta originalmente o con modificaciones, en las observaciones del Director General, que se notificarán a los comités del Programa y de Finanzas, se harán constar su aceptación y las razones de cualquier modificación realizada, y se indicarán las medidas de seguimiento. Estas recomendaciones se incluirán en el mecanismo de presentación de informes de seguimiento.
c) La forma que adopte la respuesta de la FAO a los informes y las recomendaciones de la DCI reflejará estos procedimientos y evitará, en la medida de lo posible, las generalidades del tipo tomar nota, que se sustituirán por afirmaciones explícitas (esto es, que las recomendaciones son o no pertinentes, y se rechazan, se aprueban, o se aprueban con modificaciones). Para garantizar que todas las recomendaciones se tramiten de modo coherente, se utilizará el modelo acordado para transmitir las observaciones del Director General al Comité del Programa y/o el Comité de Finanzas, cuando proceda.
- si el Director General opina que la recomendación no es pertinente a la FAO, su conclusión y las razones en las que ésta se basa se harán constar en sus observaciones y se notificarán a los comités del Programa y de Finanzas para que éstos las examinen y adopten las medidas necesarias;
- si el Director General opina que la recomendación es pertinente, pero que no debe aprobarse, las razones en las que se basa este parecer se harán constar en sus observaciones y se notificarán a los comités del Programa y de Finanzas para que éstos las examinen y adopten las medidas necesarias;
- si el Director General opina que la recomendación debe aprobarse, en la forma propuesta originalmente o con modificaciones, se harán constar en sus observaciones y se notificarán a los comités del Programa y de Finanzas, para que éstos las examinen y adopten las medidas necesarias, su propuesta, las razones de cualquier modificación realizada y una indicación de las medidas de seguimiento sugeridas. Estas recomendaciones se incluirán en el mecanismo de presentación de informes de seguimiento.
d) Todas las recomendaciones aprobadas por el Director General o los comités se incluirán en un informe anual de seguimiento, que se presentará a los comités, en el que se indicará la situación de las recomendaciones. Las recomendaciones permanecerán en el informe de seguimiento hasta que se hayan adoptado las medidas necesarias para aplicarlas. Ese informe también proporcionará la base para la presentación de informes a la DCI con arreglo a los modelos por ella prescritos.
24. Los formularios para transmitir las observaciones del Director General ya se están utilizando en relación con todos los informes remitidos por la DCI a la FAO para la adopción de medidas.
25. Con el objeto de facilitar el examen de los informes por los dos comités, se ha propuesto que se añada a los informes una simple página introductoria donde se señalen las recomendaciones sobre las que se espera que los comités tomen medidas formales (en nombre del Consejo de la FAO), frente a otros aspectos de carácter informativo o de los que sólo haya que tomar nota.
26. Además, con el fin de agilizar el examen de los informes de la DCI, reducir en la mayor medida posible las posibilidades de duplicación y evitar malgastar el precioso tiempo de que disponen los comités, se sugiere que la Secretaría podría consultar de antemano a los respectivos Presidentes la asignación a uno u otro comité de los informes programados para los períodos de sesiones, en función de los temas que traten (esto no excluye, obviamente, que algunos temas deban ser estudiados por ambos comités)
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1 En la actualidad denominado Junta de los Jefes Ejecutivos.