PC 90/3 b) |
| PC 90/3 b) |
计划委员会 |
第 九 十 届 会 议 |
2003年9月15-19日, 罗马 |
关于战略A.3主题评价 |
1. 根据2002年9月计划委员会（以下简称“计委”）成员就战略目标A.3“对粮食和农业紧急情况的防备以及有效和可持续的反应”的主题评价的讨论中提出的要求，本报告介绍了为执行这一评价的建议所采取的主要行动和取得的结果。
2. 2002年上半年，粮农组织进行了第一次评价，专门评价1999年11月粮农组织第30届大会通过的12项战略目标之一。将战略目标A.3作为第一次评价的对象是正确的选择。粮农组织开展与紧急情况有关的工作已有相当长的时间，许多工作并没有发生根本性的改变。 同时，粮农组织在过去十年中在农业救灾方面的工作量有显著增加。因此，对粮农组织紧急救济工作以及该组织在灾害过程中的整体作用进行一次深入的评价是非常及时的。
3. 此次评价内容包括战略目标A.3下的正常计划和实地计划。作为一项起重要作用的评价，它审查了粮农组织的干预是否对实现战略目标的预计成果发挥了充分的作用，分析了目标的四个组成部分下开展的各项活动的长处和不足，并就今后如何改进这些活动的设计、执行、结果和后续提出了建议。这次评价特别回顾了技术合作项目（TCP）下开展的紧急救济活动。实际上，技术合作项目是一个主要的资金来源，本次评价是与技术合作项目的主题审查相互结合起来进行的。 评价内容涉及1996至2001年期间开展的所有紧急救济工作。
4. 本次评价的目标是找出粮农组织在这方面的长处和不足，并分析：
5. 2002年7月，评价处完成了评价工作，提出了一系列建议，这些建议都经过了同行委员会的审核且与高级管理层交换了意见。2002年9月，计委审议了该报告 (PC 88/5a)。计委的报告中说到：“评价对正常性活动进行了系统的回顾，并合理地选取了一些救济和灾后重建实例进行分析，从而全面地实现战略目标，本委员会对此深表满意。 (…) 本委员会原则上同意这些建议，尽管许多成员认为由于建议数量较多，有必要明确一个相对的优先顺序，这也是外部评审小组的建议。 (…)由此，他们敦促秘书处切实落实评价建议，并要求在一年之内形成一份进展报告，报告建议的执行情况。”2002年11月，粮农组织理事会报告指出：“本理事会注意到计委也在考虑对粮农组织战略目标A.3中关于对粮食和农业紧急情况的应对工作进行评价，并意识到这是第一个专门针对本组织的某一战略目标进行的评价。”
6. 评价报告建议粮农组织今后应当：
7. 根据2002年9月计委会的讨论，为落实主题评价的建议，紧急协调组（ECG）主持制定了一项行动计划 。2003年2月，紧急协调组审议了一项中期回顾，该回顾重点回顾了截止到2003年2月根据每一建议所开展的活动和其他促进执行这些建议的各项活动。紧急协调组认可了所取得的成果并同意了提出的执行建议的下一步行动。
8. 本文件编写于2003年6月，内容包括已经和正在执行的行动。各项建议的执行情况参见附件1。
制定“防灾、减灾、备灾以及紧急情况后救济和 恢复的跨学科行动重点领域”的战略框架
9. 紧急协调组是一个跨部门论坛，它作为内部协调机制促进本组织对主要突发事件作出协调反应。它同时也作为“防灾抗灾以及紧急情况后救援和重建的跨学科行动重点领域（以下简称PAIA Rehab）”的管理机制，该重点领域强调在实施本组织战略目标A3中采取多学科途径。
10. 2002年6月，紧急协调组决定审议PAIA Rehab框架，目的是确保各技术司局在制订各自的2004-2005年度工作计划和预算时充分考虑PAIA Rehab 的目标和重点领域。为此，特成立了一个工作组， 它(1)制定了PAIA Rehab战略框架， (2) 确立了PAIA Rehab在2004-2005年度内为体现本组织优先战略需要采取的四项具体的跨学科行动， (3) 提出应如何确定哪些正常性项目活动能从跨学科工作中受益并推动PAIA Rehab在 2004-2005年度中的四项活动。该工作组的成果在2002年11月的一次会议上向紧急协调组汇报并得以通过。
11. PAIA Rehab 战略框架是建立在一个管理框架和计划工具基础之上的。这一计划工具对PAIA Rehab远期和中期目标相关的活动进行了简要的概述。
远期目标方面包括：
《中期计划》目标方面包括；
这一计划工具将用来明确各司局活动间的配合，并调整和平衡PAIA Rehab在未来两年度将要执行的活动建议。
12. 管理框架由三个技术组组成，每个组负责PAIA Rehab的一个远期目标。这些组的人员组成包括由紧急协调组任命的任期两年的主席、以及两年度PAIA Rehab活动协调员和对该目标感兴趣的部门的人员。主席与两年度活动协调员共同组成一个PAIA Rehab 战略顾问小组。这些小组的职责大纲也已经制定完毕。
13. 拟议的 PAIA Rehab 2004-2005年度工作计划依据本两年度正在执行的工作而制定，重点在：
14. 自紧急协调组成员通过了战略框架和工作计划后，各项工作都将重点集中在2004-2005年度的计划制定上。 因此，各技术司局都已明确了有关应对紧急情况的两年度活动。现在需要更进一步的努力以确保2004-2005年度PAIA Rehab活动的顺利实施。已证实战略顾问小组在促进跨学科工作和落实PAIA Rehab 工作计划上对紧急协调组秘书处起到非常大的作用。紧急协调组将于2004年初对战略框架的运行进行评价。
编制“灾害对长期粮食安全和消除贫困的 影响—政策含义”的概念性文件
15. 粮食安全委员会（以下简称“粮安委”）在其2003年5月会议上讨论了一份关于“灾害对长期粮食安全和消除贫困的影响—政策含义”的报告。
16. 该报告提出为了避免因灾害而导致的贫困和长期粮食安全状况恶化所应采取的减灾办法，这些办法的提出是基于对一些国家，如孟加拉国、埃塞俄比亚、东加勒比海小岛国、乌干达和南非的经验的总结。报告提出了将灾害管理融入发展政策和规划的总体思路。
17. 粮安委认可并欢迎该报告的提出，并要求定期获得粮农组织紧急行动的信息。粮安委同时向粮农组织提出了具体的建议，这些建议与评价报告中的建议是完全一致的，即： (1) 继续支持并加强成员国的预警、风险评估和应对措施； (2) 通过与联合国和其他机构的密切合作，确保紧急救济和重建工作的高度协调，重点放在开发性的灾害管理； (3)在国家和国际一级推动和整合综合灾害管理战略，将长远发展计划与短期行动结合起来。
18. 紧急协调组正在探索如何在这个问题上给予粮安委秘书处以支持。
灾害信息系统的建立
19. 评价处评价报告的其中一项建议通过PAIA Rehab的一项活动正在实施的过程中，该活动名为：“粮农组织灾害管理数据库”。这项活动的目的是将粮农组织现有的丰富的信息合并到一个数据库里，其中包括粮食安全、人口、自然资源和灾害影响等信息。
20. PAIA Rehab已经对粮农组织现有的空间和非空间信息进行整理汇总，这些信息可在紧急干预中起到作用。汇总结果包括有关预警/早期评估和紧急干预早期计划信息的基线数据。数据包括相关地区的自然特征指标、发展现状和趋势、潜在或当前的危机以及自然和社会经济参数。
21. 该汇总用于在以后建立信息系统过程中寻找所需的相关信息。该系统主要为粮农组织总部和实地从事紧急救济工作的职员所用，它将有利于评估未来灾害的影响和需求。为确保该系统以用户为本，2003年5月在执行官员中举行了一次磋商，对信息系统主要功能作出了初步定义。这个定义须首先经紧急行动和恢复司进一步修改，再与其他部门的技术官员进行商定，以保证系统的设计体现各方面的技术考虑。
加强粮农组织紧急需求评估框架
22. 为加强预警信息工作，粮农组织审议了粮农组织/粮食计划署联合作物和粮食供应评估团（CFSAMs）的目标和意图，这些评估团负责分析自然和人为灾害的影响，以确定一个国家在来年收获之前对粮食进口的需求和粮食援助的需求。粮食计划署也有一个类似的活动。欧盟与美国国际开发署计划于2003年年末举行一个更加深入的专家磋商会，其他一些合作伙伴和利益相关者也将参会。 磋商会将对联合评估团 解决新出现问题的方法进行讨论，这些问题包括从谷物平衡表到食物平衡表的延伸、进口需求计算的改进、跨国界贸易、统计长期脆弱人群和紧急情况下的脆弱人口数量，等等。磋商会之后将出版一本专门面向评估团实地人员和顾问的实用手册。
23. 同时，FAO编制了一份《紧急需求评估指南》，旨在快速分析自然或人为灾害的影响，确定受影响人群的需求 。一个 PAIA Rehab工作组查阅了本组织内现有的资料，认为有必要开发一个综合工具。由此，一个能保证评估过程前后保持一致的实用工具应运而生。该指南包括一个综述部分，介绍需求评估所采取的实际方法。第二部分介绍在分析受灾害影响的人群和明确哪个部门需要采取应对措施的过程中所采取的主要方法步骤和要解决的主要问题。这些问题与技术模型联系起来，对具体部门提供进一步的指导。这些技术模型目前正在研究中，其中病虫害防治模型和种子模型已经发展得相当成熟。
24. 以上这些工具为粮农组织提供了必要的评估手段，以更好地制定应对紧急情况的战略，设计高质量的项目。
将救济与重建及发展结合起来的方法回顾
25. 粮农组织 一直在寻找将救济与重建及发展结合起来的途径方面加大力度。在理论方面， 粮农组织在不同领域探索采用可能的替代方法来改进当前的干预活动。例如，在种子行业，在农业紧急救济中已经尝试了一些新举措，如用种子交易会和种子券来替代直接的种子分发。经过广泛的内部和外部磋商，已制定了“种子救济指导原则”，经过一个为期三天的研讨会的研讨，最终得到紧急协调组通过。 畜牧业目前也有类似的举措。此外，还编制了各种以探寻粮农组织紧急救济新机遇为目标的文件，如“社会安全网机制回顾”和“实施抗击艾滋病活动概念性文件”。
26. 在实地活动方面，粮农组织目前正在阿富汗和南非搞两个大型评估，重点是粮农组织在结合救济与重建中发挥的作用。在阿富汗，中期回顾的目的之一是评估粮农组织 在多大程度上能够把紧急救济项目和长期开发援助结合起来（如让种子繁育项目为紧急救济活动提供投入物）。在南非，多数部门现在的目光不再停留在紧急干预上，而是寻找保护和提高生活水平的新途径。粮农组织的评估重点是分析农业和农村其它行业中的紧急救济和开发式援助这两条平行线是否能够有效地向受影响人口提供适宜的支持。从这两个大型评估总结出来的经验将会指导粮农组织在未来其他复杂的紧急情况下的实地救援战略。
27. 这些方法和经验正在苏丹和斯里兰卡经受进一步的实践。在苏丹，粮农组织采取综合措施并通过外部合作伙伴的努力准备为联合国紧急和平计划做出贡献，其目的是更好地评估该国的需求，提出创新的、强有力的应对措施。在斯里兰卡，已经为恢复以农业和渔业为生的人群的生活制定了一项需求评估和战略：例如，通过向重建基础设施的劳力支付现金的方法将安全网与开发结合起来。在斯里兰卡，通过与粮农总部和亚太区域办事处的密切合作开展了提高家庭粮食安全、营养和生活水平的辅助性工作。
合作伙伴关系
28. 粮农组织一贯高度重视与联合国系统其他机构的合作，特别是世界粮食计划署。粮农组织与粮食计划署联合建立了一个模型，将两者之间现有的协作以制图的方式表现出来，进一步加强两者在项目、技术合作、活动、论坛和机构方面的协作。例如， 在实地执行中，两者一致同意在拯救生命、保护财产和人民生活、改善健康和营养状况、帮助受艾滋病毒/艾滋病影响的家庭、提高教育和培训水平方面加强联合行动。在粮食不安全问题上的“双轨”方法受到特别关注。这种双轨方法将改善家庭农作分部门生产和生计的行动与扩大获取食物和改善营养等社会安全网的措施相结合。
29. 粮农组织同时还努力争取与研究机构等外部组织的合作。例如，粮农组织参加了一项联合研究项目，叫“农业重建作用的变化：将救援、开发和对农户的支持结合起来”。该研究由英国海外开发研究所（英国伦敦）、国际半干旱热带作物研究所（肯尼亚内罗毕）和瑞典公共管理研究所（瑞典斯德哥尔摩）共同执行，由欧盟委员会和英国国际开发署出资。其目的是提高理论清晰度，从实际战略上研究如何调整农业重建政策，通过向长期处于冲突或冲突过后农村地区提供有效的原则性的支持，以促进人道主义援助和长远发展的结合。粮农组织及其广大合作者将采取务实的方法。该项目同时将会对粮农组织在制定国际农业政策时起到促进作用，为粮农组织提供依据，使其更好地从战略上帮助各国将重点从人道主义过渡到开发上。
30. 2003年上半年，粮农组织对其与非政府组织/民间社会组织在紧急救济方面的合作进行了一次回顾，目的是制定一个统一的粮农组织-非政府组织/民间社会组织联合行动计划，包括在粮农组织和非政府组织间建立实习/借调计划 。为此，粮农组织内部对自己与非政府组织/民间社会组织在执行紧急救济活动时的合作 进行了分析和讨论，由此明确了非政府组织/ 民间社会组织更全面、更深入地参与粮农组织的紧急救济工作的机遇和机制。目前正在定稿过程中的一篇报告将重点阐述这种合作以及粮农组织和非政府组织/民间社会组织之间加强合作可能 带来的潜在好处（如信息共享、技术支持和协调、能力建设、向非政府组织/ 民间社会组织学习其好的做法和经验并给予其支持）。本组织准备编写一本小册子，介绍粮农组织意欲改进其与非政府组织/民间社会组织在复杂紧急情况下的合作关系的思路。粮农组织将在一、两个国家内与非政府组织/民间社会组织共同确定他们在该过程中的地位，并组织一个粮农组织-非政府组织/ 民间社会组织献计献策研讨会，就复杂紧急情况下的活动进行集体磋商。
设立紧急救济和重建活动专项基金
31. 正如在对评价建议的反馈意见中所提到的，管理层已经拟订了一份关于设立紧急救济和重建活动专项基金（财委会102/14号文件）的建议书并已提交给财委会。 鉴于粮农组织目前的紧急救济项目规模及其持续增长的势头，该专项基金将使得“本组织通过参与机构间需求评估和协调活动快速实施紧急救援，成立与农业援助相关的紧急情况协调组（ECU）并辅以必要的后勤设备，制订计划框架和项目，并在捐助方承诺采购投入物时提供预付资金。必须遵守农业期限，时间通常是非常短的。等待捐助方资金的到位常常限制本组织向农民提供援助的能力，使他们无法在灾后的第一个种植季节重新进行栽种。”
32. 财委会支持这一动议。该专项基金受技术合作部助理总干事的直接监管，目标总额是200万美元。预计2004年 5月财委会会议上将会提交专项基金利用的首次报告。
33. 秘书处将继续落实主题评价的建议。建议在这个问题上产生任何重大决议或计委有特殊要求时，秘书处应向计委提交报告。
附件1
表1. 战略目标A3的评价 －建议的执行情况
建议的主要内容 |
行动 |
牵头部门 |
执行情况 |
在粮农组织内部将 |
加强2004-2005年度工作计划和预算中与紧急情况相关的规划（出自建议1） |
紧急协调组 |
已完成 |
编写报告“灾害对长期粮食安全和消除贫困的影响—政策含义”（出自建议2） |
粮食安全及农业项目分析处 |
已完成 | |
粮农组织区域代表处参加为紧急协调员组织的培训班（出自建议2） |
紧急行动处 |
进行中 - 计划2003年10月开会 | |
明确粮农组织的备灾战略和优先行动（出自建议3） |
尚未解决 | ||
学会与干旱共生存（PAIA REHAB 活动3） |
土地及植物营养管理处 |
已开始 - 在从事与干旱有关活动的部门间分享信息； - 为近东地区的成员国举行的关于防旱抗旱能力建设的区域研讨会作出贡献。 | |
为从事作物和粮食供应评估的实地人员和顾问更新工作指南（出自建议4） |
全球信息及预警处 |
进行中 - 与粮食计划署的第一次磋商； - 高度重视人民生活和粮食安全状况 | |
在阿富汗加强2003-2004作物年度的作物和粮食供应评估（出自建议4） |
全球信息及预警处/ |
已完成 | |
通过项目在索马里和阿富汗建立和加强粮食安全评估处（出自建议4） |
粮食安全及农业项目分析处/ |
已完成 | |
灾害管理信息系统（PAIA REHAB活动1） （出自建议4） |
粮食安全及农业项目分析处 |
进行中 - 对现有相关数据库的整理汇总； - 了解基本功能和数据需求； - 初步设计一个紧急信息系统。 | |
确定脆弱地区的农业环境热点问题，厄尔尼诺现象定期监测（出自建议4） |
环境及自然资源处 |
进行中 - 确定方法 | |
编写一份关于营养的政策规划手册，题为“保护和提高营养水平：联系紧急情况应对和发展的关键环节”（出自建议4） |
营养计划处 |
进行中 - 手册正在定稿过程中； - 年底将完成光盘制作并上因特网。 | |
加强欧盟援助的在复杂紧急情况下的“预警和粮食信息系统”与“粮食不安全和易受害信息及绘图系统”项目间的协作（出自建议4） |
全球前景研究组/ |
进行中 | |
改进紧急救济项目的设计 |
审查采购程序，特别考虑是否应分散采购投入物和适当地提高粮农组织区域代表处的采购限额（出自建议5） |
紧急协调组 |
2003年第四季度将要解决的问题。 |
在非洲20多个国家中任命紧急情况协调员。在非洲任命一个特别顾问，在南部非洲任命一个紧急情况协调员（出自建议6） |
紧急行动处 |
已完成 | |
粮农组织对需求评估的指导，包括加强受益人的确定（PAIA REHA活动2） |
恢复及人道主义政策组/ |
进行中 - 实用工具的完善； - 病虫害防治（植保处）和种子(种子及遗传资源处）技术模型即将完成 | |
将营养和家庭粮食安全纳入粮食和农业紧急救济的指导原则（出自建议4和7） |
营养计划处 |
进行中 - 草稿即将完成 | |
研究种子分发的新途径，制定种子救济的指导原则（出自建议8） |
种子及遗传资源处 |
已完成 | |
适当将技术支持服务(TSS)成本纳入项目预算（出自建议9） |
紧急行动处/特别紧急行动处 |
已开始 - 与技术司的内部磋商； - 系统审核项目预算建议。 | |
准备社会安全网机制的回顾，编写一份关于实施抗击艾滋病行动的概念性文件（出自建议10） |
恢复及人道主义政策处 |
已完成 | |
粮农组织在阿富汗的冲突后项目的中期评价和粮农组织在引导过渡方面的协调安排。 对粮农组织应对南非持续危机的评估。 （出自建议11） |
评价处/ |
进行中 | |
对2003－04年石油换食品计划进行评价 |
在2003－04年期间扩大对伊拉克北部“石油换食品”计划的评价（出自建议12） |
特别救济计划处/计划处 |
特别救济计划处和评价处根据最新情况正在审查这一评价的必要性（包括可能的范围和时间安排） |
确保从救济到恢复和发展的联系 |
规划过渡活动的综合方法（出自建议13） |
技术合作部 |
进行中 |
在粮农组织将提供紧急后过渡政策及规划援助的国家 |
技术合作部 |
逐项采用建议（如在阿富汗任命一名项目管理员） | |
与伙伴进一步开展合作 |
回顾粮农组织与非政府组织/民间社会组织在复杂紧急情况下的合作，探讨增进合作的机遇（出自建议15） |
资源及战略伙伴关系组/ |
进行中 - 信息已采集 - 确定潜在的合作领域。 |
粮农组织和世界粮食计划署联合审核各自的作物和粮食供应评估方法以及粮农组织/世界粮食计划署紧急需求评估程序（出自建议15） |
全球信息及预警处/ 恢复及人道主义政策组 |
进行中 - 信息交流； - 明确改进的余地。 | |
世界粮食计划署在紧急协调组中的联络人 （出自建议15） |
紧急协调组 |
已完成 | |
绘制粮农组织/世界粮食计划署 合作图形（出自建议15） |
恢复及人道主义政策组 |
已完成 | |
设立紧急援助和恢复专项基金（出自建议16和17） |
紧急行动及恢复司 |
已完成 | |
筹集更多的预算外资源 |
定期与紧急救济捐助方召开会议（2002年11月和2003年5月）（出自建议18） |
紧急行动及恢复司 |
已完成 |