C 2003/20


大会

第三十二届会议

2003年11月29日-12月10日,罗马

关于粮食安全中食品安全
问题的部长级圆桌会议
(第三次圆桌会议
-2003年12月3日)

目录



引 言

1. 本文目的是阐明粮食安全与食品安全之间的关系。文件提出了值得在国际一级讨论的一些重要问题。

2. 估计全世界有8.40亿人食物不足。除非减少食物不足人数的速度大大加快,否则将无法实现世界粮食首脑会议到2015年将饥饿人数减半的目标。与此同时,对食品安全的关注正在受到日益重视,而全球化和粮食及农产品贸易不断增加,使确保食品安全的任务更加复杂。

3. 食品安全与粮食安全之间的关系看来值得特别重视。主要问题是实施更高的食品安全标准是有助于粮食安全还是不利于粮食安全?

食品安全与粮食安全相互关联

4. 1996年《世界粮食首脑会议行动计划》对粮食安全作出了以下定义:“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时,才实现了粮食安全”。

5. 食品安全涉及与食物有关的有害人体健康的那些危害。一些危害是自然发生的;另外一些危害通过污染发生。有些危害如微生物病原体可能引起急性疾病;另外一些危害可能增加患慢性疾病如癌症的风险。普遍认为食品应当安全。

6. 另一方面,确保食品安全对粮食安全有着积极的影响:

  1. 获得安全食品本身就是粮食安全的一项要素。实际上,这一点在世界粮食首脑会议赞同的粮食安全定义中已经明确。
  2. 食源性疾病(Food-Borne illnesses)可能产生严重的社会经济影响,包括收入减少和创收能力下降。食用不安全食品和/或受食源性疾病影响的人的生产率下降。这意味着收入下降,获得食物的手段减少和粮食不安全增加。
  3. 在食品生产、加工和分销过程中应用优良农业和卫生规范,既改进食品安全,又减少食品损失,从而增加国家和国际两级的食品可供量和粮食安全。
  4. 能够确保食品安全的国家可利用国际贸易机会,从而提高收入水平和增强家庭粮食安全。

7. 然而,应用食品安全标准也须付出代价,可能对粮食安全产生不利影响:

  1. 食品安全条例意味着须付出遵守条例的代价,这些代价对一些生产者来说可能太高。因而条例可能产生负面社会影响,不利于实现乡村发展目标。
  2. 严格的食品安全标准可能使食品价格提高,对贫困消费者产生不利影响。
  3. 食品安全和其它卫生及植物检疫措施可能对农产品和食品贸易产生重大影响。这些措施甚至可能无意识地成为贸易壁垒,对发展中国家来说尤其如此,这些国家在许多情形下缺乏遵守他们在出口市场上面临的标准的能力。

8. 上述各点强调,制定和应用适当的食品安全标准和条例时,需要权衡代价和利益,这可能对粮食安全产生重大影响。

不安全食品的影响

9. 食源性疾病无论就人遭受的痛苦及有关经济代价而言,都是全世界一个非常严重的问题。许多生物和化学媒介和危害,引起食源性疾病,其严重程度不等,从轻度不适到慢性或威胁生命的疾病。估计全世界每年发生15亿痢疾病例,其中70%为食源性污染物所致。虽然已经查明了许多不同的病原体,但致病性大肠杆菌(E. coli)污染的食物引起的婴幼儿和儿童痢疾占所有病例的25%,而空肠弯曲杆菌(Campylobacter jejuni)和志贺菌(Shigella spp.)分别占10-15%和5-15%。

10. 食源性疾病属于发展中国家营养不良和间接地说也属于呼吸道传染最重要的根本因素之一。一段时间内反复患有食源性疾病,可能导致营养不良,对婴幼儿和儿童的生长和免疫系统产生严重影响。

11. 没有证据表明,所评价的按照国际建议使用的食品添加剂或农药构成对人体造成危害的原因。然而,存在此类化学品使用不当造成健康问题的风险。植物毒素也会引起食品安全问题。事例包括某些食用谷物中掺杂普通山黧豆(Lathyrus sativus),导致暴发食源性疾病。其它疾病的发生涉及铅、水银和镉等污染物;芥菜籽与刺罂粟籽(argemone)混合;橄榄油掺矿物油。海洋生物毒素也造成若干中毒事件。发霉副产品真菌毒素普遍存在。有些是强烈致癌物,并可能引起人畜的其它健康问题。记录到的一些事例也表明真菌毒素污染引起严重的疾病。

12. 对不安全或污染食品的经济影响进行估计是复杂的。它涉及考虑因这种污染而腐败或毁坏的作物和畜产品的价值、出口贸易中退回/扣押物品的价值、医疗费用以及疾病、残疾或过早死亡而造成的产出和收入损失。这些经济影响中最后一种影响最难衡量,但就全球而言,它可能是不安全食品的全部代价中最大的单项成份。

遵守食品安全标准的代价

13. 认识遵守食品安全标准的代价是一个复杂的过程。正在对这一问题进行研究,尤其是在世界银行支持下进行这些研究。根据这些研究,遵守过程中所涉及的普遍问题将包括:技术要求的差别;隐含的供应方法的改变;国内供应商和出口商承担的费用;隐含的供应方法改变的总代价以及遵守的实际额外代价等等。

14. 最近的一项研究1在数量上确定了欧洲联盟(欧盟)黄曲霉素标准与有关的严格程度较次的国际标准相比,对非洲向欧洲的谷物、干果和坚果出口贸易的影响。研究表明,欧盟的新标准使消费者健康风险下降的程度是大约每年10亿人中减1.4人死亡,但将使非洲有关产品的出口额下降近64%,即减少6.70亿美元。世界银行在涉及10个发展中国家的一项研究中采用了同样的方法,其结果即将公布。

供讨论的问题

国际标准与国家标准-理由和影响

15. 国家标准各不相同。在《卫生和植物检疫协定》中,如有科学依据,允许国家标准高于国际确定的标准。然而,普遍认为国家标准应当依照国际商定的标准协调。

16. 在确定国家食品安全标准的适当水平时,各国(最好)应实现减少食源性疾病危害所产生的利益与有关代价之间的平衡。这种平衡将取决于多种因素,包括不同的优先重点。在许多低收入国家中,稀少的资源投资于基本卫生、水供应、住房改善和环境条件而不是投资于全面的食品安全管理系统时,就加强粮食安全、食品安全和改善公众健康而言,可能获得更好的回报。然而,与此同时,可能有必要实行更加严格的食品安全标准,以满足出口市场上的要求。这种必要性往往导致出现双重食品生产和分销系统:一种用于地方市场,另一种用于出口市场。

17. 对许多国家来说,这种双重性可确保特定商品出口的竞争性,为短期内可承受的备选方案。然而,地方市场上更广泛地采用国际标准,将加强各国更加迅速地把握出现的出口机遇的灵活性。

18. 另一个特别敏感的问题涉及捐献粮食(粮食援助)的安全。在大多数国家中,捐献的粮食被视为进口粮食,受到相同的控制。当捐献的食品不能达到输出国或输入国的国家标准,并不符合国际标准时就产生了问题。这是一种一般的伦理问题。目前正在修订的《国际食品贸易中的食品法典伦理规范》,包括了防止此类做法的特别涉及粮食援助的一些建议。

19. 供审议的问题包括:

  1. 按照主要满足高收入国家消费者的水平制定的国际商定标准对贫困国家的影响。
  2. 发展中国家在决定其食品安全标准是否应当趋同于国际商定水平时所面临的权衡取舍。
  3. 捐献食品的安全程度对受援国粮食安全的影响。
  4. 制定食品安全“双重标准”,即出口产品一个标准和国内消费产品为另一个标准的国家的利弊。

“零风险”标准与基于成本效益考虑的标准

20. 目前,食品法典等机构中的国际标准制定工作是通过以科学为依据的评估为基础作出政府间决定进行的。在这种情形下,与实施和遵守这些标准有关的代价通常未得到明确考虑。这种做法并非没有争议。人们建议国际标准应当在权衡利益和代价之后决定。对一些具体问题可进行讨论。

21. 衡量问题:对国家或科学评估机构未确定任何每日允许摄入量(日许量)的若干食品污染物来说,食品安全管理人员往往要求采用零容许量。这意味着使用任何现行分析方法都不能检测到这种污染物。随着分析方法的进步和实验室仪器敏感度的提高,已能检测到食品中几分之一皮克2污染物的数量。如此低的数量可能在环境中或包装材料副产品或成份中找到。人们会问,检测到无日许量规定的某些污染物非常低的残留量,是否确实构成对消费者健康的真正威胁。此外,人们也会担心检测技术的改进是否意味着存在一种风险,即非常低的含量或零容许量成为一种变相贸易技术壁垒。这一问题将列入粮农组织/世界卫生组织食品添加剂和污染物联合专家委员会在其下届会议(2004年2月)评价氯霉素时的议程。

22. 风险管理:《卫生和植物检疫协定》强调,卫生和植物检疫措施需要以合理的科学为依据,并通过有关的风险分析加以制定。食品法典委员会对食品安全风险分析作出的定义是评价所涉风险的一个结构性过程,包括三个独特而相互联系的组成部分:(1) 风险评估,即对所涉危害的科学评价;(2) 风险管理,即根据风险评估的结果权衡处理风险的政策替代方法的过程;以及(3) 风险交流,即在所有利益相关者之间相互交流与风险有关的信息和意见。

23. 风险管理必须考虑到不同风险管理备选方案的经济影响和可行性。它应当确保决策过程在任何情形下的透明度和一致性。

24. 按照食品法典,“谨慎为风险分析固有的一项要素。对人体健康的食品危害进行的风险评估和管理过程中存在许多不确定源。现有科学信息的不确定和变化程度应当在风险分析中得到明确考虑”,并反映在所挑选的风险管理备选方案中。

25. 供审议的问题包括:

严格的食品安全标准的动态效应

26. 采用更加严格的食品安全标准尽管意味着付出短期的代价,但却可能产生积极的动态利益,对发展中国家也是如此。加强食品安全标准往往导致技术革新和改进,在较长期内降低遵守较高标准的成本。对发展中国家来说,加强食品标准也是有利的,尤其是因为这些标准对发展食品出口企业和改进国内消费食品的质量和安全具有催化作用。近几年来进行的一项研究证实了这一论点。

27. 例如,过去十年中,由于有关主管部门努力实施质量保证系统,如危害分析关键控制点(HACCP)和遵守进口国的食品安全条例,孟加拉国、肯尼亚、摩洛哥和泰国的渔产品出口持续增长。例如,孟加拉国的虾类平均出口量从1990-92年的大约2.4万公吨,增加到1999-2001年的大约3.02万公吨。情况的改善往往是公共部门增加干预活动与私营部门投资相结合的结果。

28. 供审议的问题包括:

更加严格的食品安全标准对贫困生产者的影响

29. 食品安全要求对食品供应链的运作方式和整个供应链中活动者的经济状况有着深远的影响。产生的问题尤其是:为了有效开展食品安全控制,发展中国家的生产和销售系统中需要哪些增强能力的投资?另一个问题是小规模生产者、加工者和贸易商之间的利益分配,及其广泛参与遵守更高的食品安全标准。

30. 应视各国具体需要而定进行投资,发展中国家将受益于发达国家和有关国际机构开展的能力建设活动和提供的技术援助。这种能力建设应当满足与整个生产链有关的所有明确表达的需要。一种相关的需要是支持发展中国家有效参与国际标准制定过程,为此食品法典委员会成员已设立了一项特别信托基金。

31. 供审议的问题包括:

结束语

32. 本次圆桌会议讨论的基本事项可表达为一个根本的问题,即实行意在满足所有人包括富人和穷人需要的日益严格而全面的食品安全标准的趋势,是否符合穷人和粮食无保障者获得满足其基本健康需要的食物的短期需要?


1 Otsuki, T., Wilson, J.S.和Sewadeh, M.(2001):每10亿人中救活2个人:在数量上确定欧洲食品安全标准对非洲出口的贸易影响。粮食政策26,495-514。

2 1皮克=10-12克。