APRC/04/7 |
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APRC/04/7 |
第二十七届粮农组织 |
2004年5月17-21日，中国北京 |
农业发展融资 |
1. 1996年世界粮食首脑会议（WFS）呼吁各国政府表明其政治意愿，改变停留于政策和无所作为的状况，因为这种状况无法解决长期以来饥饿人口居高不下的问题，首脑会议决心要在2015年之前将全球食物不足人口数量减半即减至四亿。《世界粮食安全罗马宣言》强调指出：“我们认为，全世界特别是发展中国家有八亿多人没有足够的粮食来满足其基本营养需要是不能容忍的。这一状况是不能接受的。”
2. 2000年的“千年首脑会议”和2002年6月举行的“世界粮食首脑会议：五年之后（WFS-fyl）”进一步重申了“世界粮食首脑会议（WFS）”的目标。尽管有了这些庄严的承诺，但是饥饿依然存在，减少食物不足人口的步伐依然太慢。根据测算，预计到2015年，食物不足人口仍将保持在5.8亿，世界粮食首脑会议将饥饿人口减至4亿的目标在2030年之前无法实现。
3. 根据粮农组织的估计，1999至2001年间，全球约有8.4亿人处于饥饿状态，其中60％（近5亿人口）在亚太区域。虽然亚太区域有很多国家在减少贫困、加强粮食安全和提高人民整体福利等方面取得了成功，但是全世界大多数贫困和饥饿人口仍在这一区域。估计全世界大约有12亿人口的日收入在一美元以下，其中7.68亿人口生活在亚太区域，约占总数的三分之二。
4. 联合国亚太经济与社会委员会（亚太经社会）对亚太区域实现《联合国千年发展目标》（MDG）的进展进行了快速评估，结果对这一区域部分国家实现所有商定目标的能力产生了质疑。目标1的第二个具体目标要求将饥饿人口比例减半，亚太区域各国取得的进展只被评为“一般”，而实现这一目标的可能性看来也只能是“可能”，并非肯定。
5. 世界粮食首脑会议的目标可以通过多条战线的协调一致行动来实现，这反映了饥饿、粮食不安全和食物不足等决定因素的多面性。需要采取的行动包括在国家和国际一级营造一个有利的政治、社会和经济环境；消除贫困；努力促进农业可持续发展；灾害和应急情况防备，农业投资；以及进展监测等。
6. 本文将着重于农业投资，更为准确地说，是为提高农业部门的生产率和生产能力筹措资源。在发展中国家特别是低收入缺粮国家，农业是国民收入、就业和出口的主要部门，农业在提供更多的食物供应和获得更多的食物所必须的收入方面发挥了重要作用，本文在阐述这些作用的同时，还强调指出，如果直接投入足够资金用于减少饥饿人口的政治意愿得不到加强，实现世界粮食首脑会议的目标就没有希望。
亚太地区的贫困与粮食安全
7. 尽管亚太区域的贫困人口全球最多，但是亚太区域各个国家之间的贫困人口存在巨大差异。东亚和东南亚一些国家已经取得了巨大的进展，达到了他们减少贫困人口的目标。中国就是一个突出的例子。整个亚太区域减少的贫困人口中仅中国就占90％。印度尼西亚占9％，越南也取得了显著的进展。南亚地区较差，一些国家约30％的人口仍处于贫困之中。在太平洋地区，由于缺少基准数据，很难对这些国家的进展情况进行评估。
8. 同样，大量食物不足人口的存在不应否认农业生产所取得的巨大成功，农业为日益增长的人口提供了食物。自1990－1992年以来，亚太区域各国的人口从28亿增加到了1999－2001年的32亿，而在同一时期内，以食物不足人口的比例表示的食物不足发生率却从20％下降到了16％，在东亚，该比率由16％下降至11％，东南亚地区由17％降到13％，南亚地区由26％降到22％。
9. 用于人类直接消费的人均粮食占有量是衡量国家一级粮食不安全程度的重要变量之一。人均粮食占有量的上升也反映出上述进展。在东亚和东南亚地区，以千卡表示的每日人均膳食热能供应量（DES）1，从20世纪70年代的2 000千卡提高到90年代末的2 920千卡。在同一时间，南亚地区则从2060增加到2 400千卡。
10. 虽然亚太地区取得的成就令人赞扬，但是还不足以实现世界粮食首脑会议和千年发展的目标，亚太地区所有国家均对这些目标做出了承诺。例如，该地区食物不足人口数量在9年内减少了6 100万，即每年约减少680万。这与世界粮食首脑会议确定的每年减少1300万的目标相比，仅完成了大约一半。
为何将重点放在用于农业、粮食安全和减贫的资源方面？
11. 总体而言，亚太区域发展中国家约70％的贫困人口生活在农村地区，越是食物不足人口众多的国家越是如此。这些国家的大部分劳动力直接或间接以农业为生，农业部门在全国经济产出和出口创汇中占有很大的部分。从2000年的平均数字来看，东亚和东南亚地区有62％的劳动力在农业中就业。南亚地区相应的数字为59％。（见表1）
表1. 亚洲农业的各个方面 | ||||||
农村人口 |
农村劳动力 |
农业产值占国内 | ||||
1990年 |
2000年 |
1990年 |
2000年 |
1990年 |
2000年 | |
（百分比） | ||||||
发展中国家 |
65 |
60 |
61 |
55 |
15 |
14 |
东亚和东南亚 |
70 |
65 |
68 |
62 |
18 |
18 |
南 亚 |
75 |
71 |
63 |
59 |
28 |
26 |
资料来源：粮农组织 | ||||||
12. 大多数农村贫困人口依靠农业生产他们食用的粮食或依靠农业创收。农村家庭的收入来自于农业活动（其收入来自于出售农产品或从事农工获取报酬）和／或就业于农村的非农活动。农村的非农行业包括众多的物品和服务，在多数情况下与农业有联系，其中包括投入物的生产、农业器械维修和农产品加工等。此外，来自农业活动的收入用于购买当地自产的物品，这一需求对农村地区的非农行业至关重要。鉴于贫困人口的生计对农业的依赖性很大，因此农业发展是减贫和粮食安全战略中的一项基本内容。为农业筹集资源具有极为重要的作用，因为此类投资对提高生产能力，因而对拥有大量贫困和粮食不安全人口的地区的就业和创收至关重要。
13. 为农业的公益事业投入足够的资源对农业的发展至关重要，这些公益包括研究、推广和农村基础设施，这些投入还必须辅以在基础设施、卫生和教育等方面的投资。对于官方发展援助（ODA）和减少饥饿的行动而言，减少冲突、实现民主和良好治理、加强教育与保健、饮水安全和市场开放等均是基本的目标。有证据表明，用于提高人力资本的投资回报十分有助于认识经济发展及其与人类发展之间的关系。这些投资所发挥的作用是发展战略的基础，这些战略业已得到国际社会的认可，例如，1995年哥本哈根社会问题首脑会议、1996年经合发组织发展援助委员会发展合作的战略方向、2000年世界发展报告和《联合国千年宣言》等提出的战略。
14. 促进农业发展与饥饿作斗争应该是国家政府、地区组织、国际捐助机构、多边贷款机构和私人部门的多方位战略的组成部分。此外，与饥饿做斗争和促进农业发展还应当与协调一致的发展文书相结合，例如，减贫战略文件（PSRP）、联合国开发援助框架（UNDAF）和联合国系统农村发展与粮食安全网络。
15. 目前人们普遍认为，用于提高农业生产能力的投资并非仅是物质财产，还包括科学技术的传播和增加人力资本与社会资本。建立一个有利于投资的环境来提高生产力水平和实现必要的结构调整，已成为主要的政策挑战。整个政策与体制环境必须有利于私人投资，特别是农民们的投资。
16. 过去二十年间，许多国家政府都致力于消除一贯存在的轻视农业的偏见，制定政策解除对农业市场的管制、减少价格扭曲、允许私人在经济活动中发挥更大作用。虽然这些措施都是必要的，但始终不足以引入必要的投资来维持生产率和提高产量。增加投资的激励措施还要制定政策，成立必要的耕地管理机制。其中包括透明有效的市场、获得资金与推广服务以及恰当的法律和法规框架等。从更大的范围而言，政治稳定、界定明确和实施有力的体制框架也是确保足够私人投资所必须的。公、私投资之间有力的互补对农业可持续增长是必要的，政府则投资于重要的公益领域，诸如研究、推广、基础设施（特别是水资源治理、道路、储藏与销售设施）、教育和规范及标准等。
17. 根据粮农组织统计数据库，再加上来自各个国家的全国数据，粮农组织开发了一个有关农业股本与投资的综合数据库。这些数据包括主要发展中地区用于初级农业的基金（例如土地、灌溉、拖拉机、家畜、耕地和建筑等）。
18. 为了分析不同类型国家农业部门不同的资本强度与技术水平，表2列出了农业工人的人均股本数据。我们从表中可以看出，在亚洲的两个分区域中，农业工人的人均股本增加幅度很小。
表2. 农业工人的人均股本 | ||||||
区 域 |
1975年 |
1976-80年 |
1981-85年 |
1986-90年 |
1991-95年 |
1996-99年 |
（1995年美元不变价格） | ||||||
东亚和东南亚 |
1 120 |
1 142 |
1 140 |
1134 |
1167 |
1225 |
南 亚 |
1 207 |
1 204 |
1 215 |
1226 |
1244 |
1252 |
资料来源：粮农组织 | ||||||
用于农业发展的资源
19. 国家一级用于农业发展和促进粮食安全的资源可能来自私人或公共部门，也可能来自国内或国外。在那些食物不足人口较多的国家，由于人均收入较低，私人储蓄可能有限。出于同样的原因，政府通过税收而获得的收入可能很少。尽管一些国家政府可以通过税收改革增加国内资源，但是许多国家仍然需要依靠外来资源获得用于农业发展的资金。在以下几个部分中，阐述了公共支出在农业领域中的作用以及国外资金对农业发展和粮食安全的作用。
20. 在绝大多数亚洲国家，政府在支持整个经济活动尤其是农业发展方面的作用已经发生显著变化，经过十年的改革、自由化和向市场经济过渡之后，政府的作用越来越小。新的发展模式趋向于由政府集中其资源并投入到极为重要的公益及服务上，并创造一个有益于私营活动繁荣发展的环境，而不是竭力取消私营企业或与之相竞争。但是，政府支出依然是经济与社会发展不可缺少的条件。来自公共部门的公共职能依然需要，在权力分散的趋势下，在与私营部门、民间社会的合作过程中，这些职能日趋加大，其中包括农业研究和推广、公共基础设施与服务、应对短期冲击的安全网络、促进特定部门或地区调整的计划以及有助于实现可能带有风险却能确保环境的可持续性和粮食安全的计划。
21. 关于政府在各部门支出的时间系列数据非常缺乏。表3和表4指出了东亚、东南亚和南亚地区已有的总计数字。如表中所示，政府在农业上的支出无论是占总支出的比例还是占农业国内生产总值的比例在各分区域均呈下降趋势。
表3. 政府在农业上的支出占总支出的比例 | |||||||||
区 域 |
1990年 |
1991年 |
1992年 |
1993年 |
1994年 |
1995年 |
1996年 |
1997年 |
1998年 |
（百分比） | |||||||||
东亚和东南亚 |
6.81 |
7.13 |
6.46 |
6.40 |
6.33 |
6.74 |
6.55 |
6.00 |
4.57 |
南 亚 |
7.65 |
7.98 |
7.75 |
7.81 |
8.86 |
8.70 |
7.49 |
6.42 |
4.87 |
资料来源：国际货币基金组织，2000年，2000年政府财政统计年鉴，华盛顿 | |||||||||
表4. 政府在农业上的支出占农业国民生产总值的比例 | |||||||||
区 域 |
1990年 |
1991年 |
1992年 |
1993年 |
1994年 |
1995年 |
1996年 |
1997年 |
1998年 |
（百分比） | |||||||||
东亚和东南亚 |
12.49 |
10.24 |
9.88 |
10.08 |
9.49 |
11.16 |
11.40 |
12.59 |
6.71 |
南 亚 |
8.51 |
9.11 |
11.31 |
12.17 |
12.02 |
14.84 |
9.57 |
5.38 |
4.82 |
注：资料少于两份的年份在平均数中忽略不计。 资料来源：国际货币基金组织，2000年，2000年政府财政统计年鉴，华盛顿 | |||||||||
22. 亚太区域13个国家的国别具体资料表明，东亚地区的两个国家在农业上的公共支出占国民生产总值的比例从1990年的约1％下降到2000年的0.8％，占总支出的比例也从8.4％下降到3.8％。
23. 在东南亚的四个国家，农业支出占公共支出总额的比例下降更为明显，从1.6％左右下降至0.8％，占国民生产总值的比例也从8.4％下降到3.8％。在南亚三国，农业公共支出占国民生产总值的比例从1.9％下降到1.2％，农业支出占总支出的比例则从9.2％减少到5.2％。在太平洋地区的四个发展中国家，虽然公共支出占国民生产总值的比例下降幅度不大，维持在2％左右，但占总支出的比例从1990年的4.6％左右减少到2000年的3.6％。
24. 在促进经济与社会发展以及粮食安全所获得所有资源中，外来财政资源占有重要的地位，在低收入缺粮国（LIFDC）中更是如此。这些资源来自官方或私营部门。
25. 从1990－1992年至1999年期间，流向发展中国家的外来外资金净值从将近1 420亿美元增加到了2 480亿美元。在此期间，流向亚洲的投资所占份额最大（分别为47％和46％）。同时，这些资源的来源构成也发生了显著变化。到这一时期结束时，官方发展援助（来自官方资源的合计净值）保持在850亿美元左右（按当前价格计算），而来自私人的资金在同一时期却几乎增加三倍，从580亿美元增加到1 600亿美元。其余一小部分为出口信贷。外来资金构成的变化导致官方发展援助占资金总额的百分比从1990－1992年的39％下降到1999年的20％。
26. 2000年，全世界国外直接投资（FDI）达到13 000亿美元，与1999年相比，增加了18％。这些资金中有19％流向了发展中国家，总数为2 400亿美元，比1999年增长8.2％。与1998年的投资额徘徊不前的情况相比，虽然这一增加令人鼓舞，但却集中在少数几个国家。发展中国家所增加的国外直接投资绝大部分集中在南亚、东亚和东南亚，其中国外直接投资流量增加42％，2000年达1 370亿美元。这一增加主要在东亚地区，而2000年南亚地区国外直接投资的流量减少了11％。
27. 来自主要国际和地区金融机构农业贷款的外来资源流动数据表明，世界银行的农业贷款从1990年的36.56亿美元下降到2000年的13.37亿美元，农业贷款占世行全部贷款的比例也从1990年的18％减少到2000年的9％。除了国际农业发展基金会（IFAD）的全部贷款均用于农业外，欧洲复兴与开发银行（EBRD）农业贷款的份额各年之间差异很大，包括亚洲开发银行在内的所有金融机构都减少了对农业的贷款（表5）。
年份 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
（目前价格百万美元） | |||||||||||
批准的农业贷款总额 | |||||||||||
世界银行／国际开发协会（财政年度） |
3 656 |
3 707 |
3 894 |
3 267 |
3 868 |
2 752 |
2 063 |
3 541 |
2 637 |
2 763 |
1 337 |
亚洲开发银行 |
1 242 |
1 035 |
753 |
361 |
486 |
897 |
802 |
1 004 |
421 |
430 |
1 051 |
国际农业发展基金会 |
308 |
276 |
324 |
336 |
349 |
392 |
408 |
398 |
413 |
433 |
409 |
农业贷款占全部贷款的比例 | |||||||||||
世界银行／国际开发协会 |
18 |
16 |
18 |
14 |
19 |
12 |
10 |
19 |
10 |
10 |
9 |
亚洲开发银行 |
31 |
21 |
15 |
7 |
13 |
16 |
14 |
11 |
7 |
9 |
9 |
国际农业发展基金会 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
1 世界银行和国际开发协会的数字是按财政年度计算的，其它银行的数字均为日历年数字。世界银行对1998财政年度的数字进行了修改。 注：黑体数字表示借贷数额最高的年份。 资料来源：年度报告；1998年的数字（除世界银行外）均由金融机构个人提供。 | |||||||||||
28. 用于粮食与农业的资源需要量依所要实现的目标而异。世界粮食首脑会议认为，根据现有资料预计的全球饥饿人口下降幅度非常有限，这是无法接受的，因此确定了更加宏伟的目标，要在2015年前将饥饿人口的数量减少一半，即降到4亿。
29 粮农组织对实现世界粮食首脑会议的目标所需要的投资水平进行了估算。这项估算最初是粮农组织为筹备首脑会议而进行的，随后又进行了修订更新，于1999年提交给世界粮食安全委员会（CFS）第25届会议。粮农组织的一项研究估计，亚洲农业部门实现首脑会议目标每年所需要的投资总额为：533亿美元用于初级农业，264亿美元用于贮藏和加工。
30. 这项研究对1986－1995年初级农业的实际投资进行了比较估计，结果表明，按照这些年度投资速度，无法在2015年之前实现世界粮食首脑会议的目标。估计亚洲地区短缺的数额为估计需要额的12％。
31. 为了减少贫困和粮食不安全，需要更加重视能够在可持续的基础上提高人们改善生活条件能力的投资。举例来说，鉴于农业部门的重要性以及农村贫困问题，很多国家都将战略重点放在通过提高小农的生产能力减缓长期粮食不安全方面。这些战略需要得到财力资源和体制支持，帮助农村贫困人口得到生产性土地和购买价格适宜的投入物，并帮助非农贫困人口有能力以有效需求表达他们未满足的粮食需要。但是，在大多数低收入缺粮国，此类战略的可行性受到了缺乏国内外资源和制度能力的制约。
32. 由于充足的营养、健康和基础教育是实现全面经济增长的先决条件，而确保最广泛地获基本粮食、安全用水、基本保健和基础教育的投资很可能是最有效地利用现有稀少资源实现世界粮食首脑会议的目标。因此，旨在减少目前营养不良人口和创建健康生活条件的直接干预行动应伴有旨在确保整体发展的政策（包括公共投资优先重点）。事实上，社会发展问题世界首脑会议商定的20/20目标（20％的国家预算和20％的国际援助用于实现社会目标）正是针对上述两项需要而做出的承诺。
33. 在粮农组织为世界粮食首脑会议准备的技术文件和世界银行的文件《农村发展：从理想到行动》、国际粮食政策研究所2的文件《2020年粮食、农业和环境展望》以及国际农业发展基金会（IFAD）3的文件《2001年农村贫困报告》中，均认为这种解决粮食不安全（同时也是一个人道主义和发展目标的问题）的双轨方法是必要的。然而，要将此方法在所有低收入缺粮国付诸实践，还必须筹集各类资源，同时还要大幅度提高当前用于解决粮食不安全问题的体制能力。
改善农业投资的前景
34. 迄今为止，在农业上的大量投资已经取得了显著的成绩。尽管世界人口已经从1950年约25亿迅速增加到2000年的60亿，此前人们担心的人口增长速度可能超过农业满足消费需求的能力问题一直没有出现。在过去半个世纪，中国的农业产量翻了两番，超过美国，成为全球最大的粮食生产国，而印度的农业产量也增加了两倍。农业投资也对减贫产生了巨大影响。供应量增加导致粮食实际价格下降，贫困人口因此从中受益。以稻谷价格为例，当前的价格估计是未对稻谷相关技术进行投资时价格的40％。
35. 然而，各地区的增长情况不尽相同，有的地区并未取得足够的投资和相应的成绩。传统上，很多国家都在农产品销售和投入物供应方面投入了大量的公共资源，这些投资产生了意料之外的结果——扭曲了私人投资、抑制了其它机构的发展并使资源的利用无法持续。通过分析取得成功的工作可以看出，切实的变革是如何刺激大量的私人投资和经济增长的。中国的改革已经使国家收购农产品的价格接近于世界价格，人们认为这些改革对20世纪90年代大量减少农村贫困问题发挥了重要作用。地下水灌溉政策的开放促进了管式浅井在孟加拉国迅速普及，从而大幅度提高了农业产量。
36. 农业中的公共干预行动已经积累了大量的经验，可以为政策修订以及体制与社会干预行动提供指导，以便创造适当条件，诱导农业领域的技术与经济变革。在当前情况下，要通过扩大技术能力、增加经济机遇和促进对公共政策与计划的理解而加大农业投资不但迫切需要，而且有很大的余地。从经济上看，在运输与通信基础设施日趋完善的基础上，市场更加一体化和扩大贸易促使农业生产从自给性为主转向以市场为导向，根据比较优势为增值与发展不断创造更多机遇。通过对成功干预行动进行的比较分析，人们对农业上公共支持的适当性质及形式日趋形成共识。这一共识强调社区参与、体制方面的能力建设以及更加重视将需求方的因素作为关键因素。
37. 在技术上，提高生产力的余地日趋扩大。在发展中国家，过去几十年来由于国家和国际农业研究中心进行的研究与开发工作，拓展了农业技术的前沿研究，这些前沿研究表明了技术上的生产能力。但是，技术上的进步未能在农场一级完全转化为生产力。因此，在技术应用上还有很大的投资空间，以实现在研究上所投入的资源的全部潜力。再者，农业研究资源不断减少的趋势必须扭转，只有这样才能储备最新的技术，解决当前和将要出现的问题。
38. 从国内资源中筹措农业和乡村发展所需要的资金往往会遇到很多复杂的制约因素。但是，在一般情况下，与其它投资机会相比，最重要的制约就是农业缺乏吸引力。要想吸引更多的国内公共与私人资源，农业领域必须在盈利性和可持续性等方面显著提高对投资者的吸引力。
公共支出
39. 公共支出来源于税收、国内外贷款和无偿捐赠等。在上世纪90年代的债务危机之后，对国外借贷和债务偿还可持续性的担忧大大降低了单个国家可以接受的最大海外借款的数额。在很多情况下，发展预算在很大程度上都由外部供资，而经常性预算则最多用来支付工资、薪水和政府的基本支出等。增加国内公共支出资源的唯一办法是扩大税收范围和提高税收率。不过，由于农业生产总是在经济发展中扮演着重要角色，几乎所有增加税收的行动都会对农业产生负面影响，而且加强了这种倾向，因为在税收支出的程式中，总是偏向城市地区。
40. 公共支出在各个领域的分配是由财政与计划部（MOF）依据政治需要和捐赠者的重点意向而决定的。财政与计划部不但负责分配国内税收的使用，而且分配来自其它方面的资源，包括海外援助等。各种计划之间的一致性和在各个领域进行有效支出的能力决定公共支出的作用是否会产生最大效益。在这方面，与健康、教育和公共事务等兄弟部相比，农业部处于劣势。例如，健康和教育方面的部门计划直接涉及关键的发展重点，能够包括一些可监测的目标，而这些目标在农业领域很难确定或衡量。这些偏见在减贫战略文件中和有关的预算分配中反映的是农业部门代表性不足。在国家一级，必须提高对农业和乡村发展需求的重视，对农村贫困人口的“支持”需要更多财政方面的“声音”，并为农业部门提供更多的预算外资源。
41. 为了获得更多的公共支出，农业部必须更加有效地规划和实施其活动。这个过程中的一个重要步骤就是要确定一套向农业部门提供支持的核心职能。农业部必须界定可以改善投资环境的职能，其中包括法规职能、信息传播以及研究和推广等服务，尽管研究和推广服务的许多方面可以承包给私人部门、大学或非政府组织。
私人投资
42. 农业领域最大的私人投资是那些普通的农民本身。小农生产的商业化被看作是农业发展的最终目标，这取决于种植产品的收益。小农的投资要从单纯的生存和自给型转向商业生产，在一个市场较小而且体制与经济基础设施还不完善的环境中，他们数量不多的资本往往会面对他们所无法接受的风险。
43. 但是，为农业投资所筹措的资源无论大小，降低成本和提高农民贷款的可获取性和可靠性至为关键，因为农民是整个系统中的主要生产者。另外，确保这些资源的绝大部分能以农业支持服务和投资贷款基金的形式抵达初级生产者－农民的手中，这一点也至关重要。
44. 鉴于国内外公共资源筹措上的局限性，应该着重致力于提高国内资本和货币市场的效率与效果。可以考虑制定一些直接和间接的战略与政策，筹措国内的储蓄，并增加资金向农村流动。
45. 无论国内外公共投资数额多少，提高投资效率和国家的吸收能力至关重要。为农业和农村所采取的公共供资干预行动，目的是通过刺激目标人口的补充性私人活动提高产量、生产率或收入。换言之，成功的关键取决于有关的私人活动，包括金融活动（如在新品种、资产、成品开发和市场销售等方面的支出）和非金融活动（如在技能培训、土地、水或其它资源管理方面所花费的时间和努力）。农业项目总体表现欠佳反映出在激励私营部门活动方面的缺失。鉴此，考虑吸收能力问题必须包括检查私人投资方面存在的制约因素。
公共部门的干预
46. 农业投资的前景可以通过改进公共干预行动的性质与质量和改善投资环境来实现。通过增加补充性私人投资的可能性并扩大投资范围，这些行动将会增加公共投资成功的机会。明确需要对公共支出过程、政策和结构进行根本的改革，提高政府能力，捐助机构需要采取新的方法。由于历史趋向、政策或向一些分部门提供资金相对容易等种种原因，政府公共支出往往集中在少数部门或领域（灌溉、农产品价格支持、出口和补贴、推广），而不是按照各个部门的需要进行分配。公共计划也往往采取干预主义，排挤甚至取代市场机构、私人和民间社会组织。例如，对市场风险的支持经常采取管理市场本身的形式，而不是进行风险管理。同样，对于那些效率低下、垄断和以供应为主导的公共服务总是难以割舍。外部供资项目的实施通常效率较低，导致资金的迟滞和利用不足，也无法实现旨在建立一个有利于私人活动（如小农生产）的预定目标。但是，并非所有的问题都出在政府一边，国际金融机构（IFIs）和捐助机构也往往对其合作伙伴强加复杂的支出手续和僵硬的实施程序。
有利的投资环境
47. 在国家一级，一些重要因素影响有利于投资的总体环境。过去通过市场干预而由政策产生的扭曲阻碍了开发相对优势的激励机制，导致资源分配不当。采取改革措施，用支持市场风险管理取代价格干预，通过加强法规消除准入和贸易壁垒，减少市场混乱和市场垄断行为等，可促进短期和长期的增长。权力下放，特别是财权下放，将有助于更为有效的税收征集以及更好地针对和管理地方支出。由于道路和基础设施差、通行费和运输税等原因造成的交通成本居高不下，减少了投资利润和投资积极性。通过对销售和储藏基础设施投资、减少关税和非关税壁垒、贸易协定和区域经济一体化，实现更大的市场一体化和增加贸易深度，将产生更为固定的价格和更好的贸易条件，从而促进投资。例如，必须从战略上逐步强化公共机构、市场组织和民间组织之间的伙伴关系，从而促进在基础设施开发和其它一些公益上共同投资或缔约。最后，对于建立一个具有吸引力的投资环境而言，可以预测的政策体系、透明的商业程序、公共决策的问责制以及平衡有效的法规制度都是至关重要的。
48. 可以提出一些体制支持干预行动。公共支出管理的能力、程序和机构，以及公共项目的设计、管理和实施都需要加强。通过更具参与性的计划编制和实施，从私营部门引入补充性投资或增加公共干预的范围、效率和可持续性，这些方面都有公私合作的成功范例，可以作为体制学习过程的部分内容。
49. 尽管世界粮食首脑会议做出了庄严承诺，但是减少食物不足人口的速度尚未出现大幅加快的迹象，当前的速度过于缓慢。除非采取更为强有力的行动，否则目前对2015年的预测仍然是预计当时食物不足人数为5.8亿。世界粮食首脑会议制定的将饥饿人口减至4亿的目标到2030年之前不会实现。即使实现了这一中期目标，最终目的是要在全世界所有国家根除饥饿。
50. 应该在多条战线上采取紧急行动，但是必须为农业筹措更多的资源，这对解决发展中国家饥饿和粮食不安全人口的生计具有十分重要的意义。
51. 就国内在农业上的公共支出而言，资料表明，政府在农业上投入的公共资源低于农业在收入和就业上所占的比例。但是，发展中国家70％的贫困和粮食不安全人口要直接或间接依靠农业、渔业或林业改善他们的生计。
52. 目前，有足够的证据表明，无论从人道主义角度还是从经济角度考虑，都必须付出更大的努力才能摆脱贫困和粮食不安全的困境。饥饿危及个人的健康和生产能力，还危及国家的发展潜力。
53. 干预行动的类型和需要增加资源的具体农业领域取决于各个重点国家的需要。资源筹措的优先领域必须根据对潜力和制约因素进行更详细分析予以确定，这些分析必须在国家、地区和地方一级采取共同参与的方式进行。然而，一般而言，通过强化农业研究和推广服务而提高生产力对各个国家都是至关重要。同样，市场信息与法规以及农村基础设施对有效的资源分配与竞争也极为重要。
54. 要使小农生产能够应对全球化的挑战就必须对农村的生产能力和体制建设给予特别重视，此外还要致力于改善包括道路、通讯、销售、交通运输、储藏和加工设施等在内的农村基础设施。适当的土地机构至关重要，例如那些促进信贷和技术转让的机构，还要制定相应的法律框架来保护土地与水资源的拥有权和使用权。私营部门在为这些基础设施提供商业服务和保证下游活动的管理方面扮演重要的角色，而私营部门本身对有利的宏观环境和农村基础设施方面的公共投资也非常敏感。
55. 总体形势十分清楚：如果不加强政治意愿，将足够的资源用于减少饥饿，就没有希望实现世界粮食首脑会议制定的目标。十分重要的是，必须将更多的资源投入到粮食和农业领域，从而促进提高生产率、增加就业机会和获取粮食的机会，在世界上大多数粮食不安全人口所居住的农村地区尤应如此。
1 值得注意的是，无法获得最低膳食能量摄入量的人数虽然被广泛地用作衡量粮食不安全的标准，但却无法包涵营养不足（也可能因健康状况不佳而导致）和营养不良（饮食失衡，特别是微量元素失衡，会对人体健康产生严重影响）状况的各个方面。但是，缺少足够的食物本身不仅可以导致能量供应不足，还可引起诸多必需营养的不足。此外，如果将营养状况良好与食物不足的成人相比较，食物摄入量较低的人膳食大都缺乏多样性，从而加剧了食物不足人口缺乏营养的严重程度。
2 国际粮食政策研究所
3 国际农业发展基金会