CCP 05/14 |
| CCP 05/14 |
商品问题委员会 |
第六十五届会议 |
2005年4月11-13日，意大利罗马 |
多边贸易谈判与粮食援助 |
1. 虽然在各项国际法律和政策文书中没有具体阐明这种术语，但是‘粮食援助’历来是指导致‘在据认为需要获得粮食援助的一个国家提供粮食商品援助’的国际交易。粮食援助最初在1950年代由于一些发达国家的剩余产品处理而提出，但是也用来作为解决易受害发展中国家粮食不安全部分问题的一种政策手段。然而，多年来，提供粮食援助的性质和结构发生了很大变化，反映出不断变化的全球政策环境及各利益相关者认为的粮援需要。
2. 粮食援助的“商品”性质意味着它可能对受援国的国内粮食市场产生“直接”影响，影响的程度和性质视粮食援助接受者及受援国如何利用粮食援助而定1。由于粮食援助跨国界提供，国际商业贸易方式也可能受到“直接”影响。然而，由于粮食援助目前仅占发展中国家粮食商品进口值的很小一部分，其国际市场影响可能不会很大，不过如果粮食援助恢复到其过去的较大比例（见下面图2），粮食援助可能对国际市场产生较大影响。
3. 世贸组织目前正在重新谈判《农业协定》，讨论表明有可能对粮食援助作出进一步的规定。在世贸组织关于多哈工作计划的总理事会所通过的决定中，粮食援助连同其他出口稳定手段一起是农业谈判的出口竞争方面的一部分，所有这些手段均需要同时进行改革。之所以编写本文件是为了提供背景情况，以便有助于委员会在议题5.b项下的讨论。本文件简要介绍了粮食援助流量结构的主要特点，以便结合世贸组织谈判过程正在进行的最新讨论详情。
4. 在过去三十年，谷物占对发展中国家的粮食援助装运量的大部分，在1987/88年达到近1 300万吨（图1）。然而，到1996/97年，粮食援助装运量急剧下降三分之一，略高于400万吨；不过之后又略有回升。非谷物粮食援助的发展情况也与此相似。应当强调指出，在有数据的过去五年这两种粮食援助的大部分即占总援助量的70%仅由三个国家提供，这三个国家就是美国、欧洲联盟和日本。仅美国一个国家所提供的粮食援助量占总援助量的50%以上。此外，在同一时期，对发展中国家粮食援助总量的95%以上运往低收入缺粮国；不过有时这一比例降至75%。
图1：对发展中国家的粮食援助装运量
5. 粮食援助装运值不仅在发展中国家的粮食进口费用中，而且还在它们收到的官方发展援助中所占的比例均下降（图2）。这两种比例的降幅均较大，表明在最近一个时期粮食援助作为一个发展政策手段的重要性以及在全球粮食市场的较大影响已基本丧失。
图2：粮食援助占官方发展援助的比例和占发展中国家粮食进口费用的比例
6. 当人们考虑到所提供的粮食援助性质的变化，这种观点得到增强。紧急粮食援助目前占粮食援助总量的近三分之二，而计划粮食援助的比例低于15%。计划粮食援助的针对性最差，因此是对市场干扰最大的粮食援助形式。这些比例在1990年代开始时相反：计划粮食援助占60%以上，紧急粮食援助占15%以下。其余部分粮食援助装运量为发展项目援助，发展项目援助对国际市场的影响往往比计划粮食援助小。
7. 就每个受援国而言，粮食援助装运量的发展情况和影响当然不同。如果根据不同国家的平均比例来计算不同发展中国家类别的粮食援助值在粮食进口费用中所占的比例，这一点可能更加明显2。对三个类别进行了审议（图3）：对乌拉圭回合农业协定的马拉喀什部长决定具有重大意义的最不发达国家和粮食净进口发展中国家（详情见下一节）；对粮农组织和世界粮食计划署在发展中国家之间分配其机构资源比较重要的低收入缺粮国。可以看到，最易受害国家类别即最不发达国家主要依赖粮食援助来满足其在国际市场上的粮食进口需要，其次是低收入缺粮国，此类国家同最不发达国家的情况非常相似（主要因为这两类国家在一定程度上重叠）。然而，对于每个类别中的一般国家而言，自1980年代中以来对粮食援助的依赖减少可能完全反映出对粮食援助的需要减少。但是考虑到其他变数，如收入增长、进口粮食的能力和因粮食进口而影响了其他商品的进口等，发现对最不发达国家而言，这种下降是在国内对进口粮食的制约增加的情况下发生的；这种发展情况同低收入缺粮国的发展情况相反3。
图3：在某些发展中国家类别粮食援助在商业粮食进口费用中所占的平均比例
8. 还表明了粮食援助交付与粮食不安全之间有着更加直接的联系及其对易受害发展中国家关系重大，进一步支持了上述结论。分析结果在图4中作了简要介绍，表明粮食不安全状况比较严重的国家4不仅依赖更多粮食援助，而且还更加容易发生粮食紧急情况，并且受到更大的经济压力：
图4：粮食安全和不安全发展中国家的部分变数情况
9. 粮食援助是世贸组织农业协定项下商定的出口竞争原则的一部分。农业协定在10.4条中包含关于粮食援助的原则，阐明如何根据世贸组织的规定（即防止逃避出口补贴承诺）提供粮食援助的一些具体要求，在这方面还专门提及关于粮食援助的现有规定，特别是粮农组织的《成员国剩余产品处理和磋商义务原则》（《原则》）和《粮食援助公约》（《公约》）中的现有规定。第10.4条规定：
“提供国际粮食援助的成员应当确保：
10. 农业协定的另外一个相关部分是第16款，提及在马拉喀什决定（乌拉圭回合协定的一个组成部分）项下商定的关于最不发达国家和粮食净进口发展中国家的具体规定。第16款第1项规定：
“发达国家成员应当在《关于改革计划可能对最不发达国家和粮食净进口发展中国家产生不利影响的措施的决定》框架范围内采取这种行动。”
11. 而《马拉喀什决定》中与粮食安全相关的部分有第3款(i)项和(ii)项，即：
“3. 因此部长们同意建立适当机制，以确保落实关于农业贸易的乌拉圭回合的结果不会不利地影响提供以下水平的粮食援助，即足以继续提供援助来满足发展中国家，特别是最不发达国家和粮食净进口发展中国家的粮食需要水平。为此目的，部长们同意：
12. 关于提供正当粮食援助的原则，第16款和《马拉喀什决定》基本上没有增加什么新的内容（在10.4条中已经包含的内容的基础上）。它们所增加的是对粮食援助水平引起关注，捐助方（特别是世贸组织的发达国家成员）增加一项对形势进行审议的义务“以审查粮食援助水平……和……确定足以满足发展中国家在改革计划期间的正当需要的粮食援助承诺水平”。此外，关于对最不发达国家和粮食净进口发展中国家的粮食援助条件，《决定》还要求“以完全捐赠形式和/或按1986年粮食援助公约第IV条中的适当优惠条件”提供的“比例增加”（而第10.4条中则为“尽可能”）。
13. 在《农业协定》中具体提及《原则》和《公约》条款具有重大意义。之所以有重大意义是因为原则上《原则》和《公约》成为世贸组织成员在世贸组织法律框架中的权利和义务的一部分。从这种意义上来说如果这些条款没有得到遵守，认为这在《农业协定》项下商定的权利和义务之间造成失衡的世贸组织成员可以求助于争端解决机制（如他们对世贸组织协定中的其他条款所作的那样）。然而，尚未有关于确定这些世贸组织之外的条款是否真正得到遵守的业务机制，以及在没有得到遵守的情况下，也尚未有关于确定受伤害程度和补救行动方面的业务机制。
14. 多哈回合谈判中的粮食援助问题仍然是在《农业协定》“出口竞争”部分项下。但是由于各种原因，农业援助与那些以出口补贴、出口贷款和国家贸易企业相关的出口竞争的其他成分的联系比以前更为密切。世贸组织一些成员坚持这种联系的主要原因是，某些粮食援助交易形式可能同其他出口补贴形式即出口补贴和贷款产生相同的影响。因此，《七月框架》中的粮食援助文本在粮食援助与其他出口补贴形式，包括出口补贴、出口贷款、国家出口贸易企业的贸易扭曲做法完全“平行”。
15. 可供进一步谈判参考的关于粮食援助的相关文本见《七月框架》第18款5。关于《框架》其他部分，虽然就有关粮食援助的具体条款而言，文字非常一般，但是目标相当明确，即与其他出口补贴形式平行，不符合商定原则的那些粮食援助种类将在今后某一天被取消。
16. 《框架》还提及需要在谈判中讨论的关于粮食援助的两个主要问题（即国际组织在世贸组织成员提供粮食援助方面的作用，以完全捐赠形式提供粮食援助问题）。这些问题并非新问题，但是自多哈回合开始以来一直在讨论，这些问题如下6：
17. 目前粮农组织和世界粮食计划署是对易受害国家发生紧急情况时的粮食援助需要进行评估的唯一国际机构。虽然评估方法有不足之处，但是他们的评估是对紧急情况下粮食援助需要的唯一独立而没有偏见的评估。他们为确定发生紧急情况时出现的粮食援助需要而采用的方法正在改进，确保仅有那些没有其他手段在市场上购买同样数量粮食的人民才能得到粮食援助，从而尽量减少对国内粮食市场的不利影响以及对其商业进口量的取代。在任何国际文书中从未详细阐明在什么样的条件下粮食援助的提供尽可能减少这些不利的市场影响。对此进行阐明可能很有必要，以便确定‘正当’粮食援助交易与其他粮食援助交易的明确界限。如果缔结一项协定确定尽量减少对国内和国际市场影响的那些粮食援助交易，有关粮食援助‘形式’和‘性质’的许多问题及由谁提供问题可能比较容易解决。
18. 例如，只要知道提供的粮食援助尽量减少商业上的转移，因为其中大部分粮食将为那些没有在市场上购买这些粮食的‘有效’需求的人民所获得，捐助者是以商品形式提供援助还是以资金形式提供援助没有多大差别。此外，由于视最终受援者的特点决定是否‘正当’粮食援助，那么粮食援助是作为捐赠提供还是作为优惠贷款从而由一个适当机构还款的形式提供，也没有多大差别。
19. 然而，选择这种途径将需要认真监测、报告和分析，以确保提供的粮食援助到达那些需要的人民手中。根据已经参与国际粮食援助交易的一些国际机构，如粮农组织、世界粮食计划署、粮食援助委员会或甚至经合发组织的发展援助委员会的经验、知识、人员的能力和组织能力，可能有必要联合及加强他们的能力来执行这种任务，提供必要信息以便能够执行新的《农业协定》的要求。
20. 鉴于处理粮食援助中粮食安全问题的国际机构具有适当经验、知识、人员能力和组织能力来监测、分析和报告粮食援助的提供及其对当地和国内市场的影响；
21. 鉴于商品问题委员会是在1953年在国际范围内开始讨论粮食援助问题以及随后制定基本框架支持关于评价粮食援助流量对国内和国际农业市场产生影响的原则的主要论坛；
22. 成员们不妨考虑讨论《原则》和剩余产品处理磋商小组委员会的业务程序可以得到加强的过程和方式，使其能够成为对于粮食援助交易是否遵照世贸组织商定的新原则进行监测的可信、可靠、有效和可实施的手段。在这方面，可能需要注意以下问题：
1 粮食援助还影响购买这些粮食援助的市场，产生抬高相关商品价格的压力，甚至到利用公共剩余粮食来提供粮食援助时也如此。
2 这表明属于每个国家类别的一个‘典型’国家所占比例的发展情况。
3 A. A. Gürkan，K. Balcome和A. Prakash，“粮食进口费用：经验、支持变化的因素及对最不发达国家和粮食净进口发展中国家的粮食安全的政策影响”，2003-2004年商品市场回顾，罗马粮农组织，2003年。
4 粮农组织，全球粮食市场、贸易和援助：易受害和粮食不安全国家的前景，在2003年柏林举行的关于确定粮食援助在促进可持续粮食安全方面的作用的国际研讨会上提出（法文和西班牙文版本还可从以下网站获取：http://www.fao.org/es/ESC/common/ecg/36727_en_FAO_Berlin_web_E.ppt）。粮食不安全发展中国家的定义是其人口的15%以上食物不足（见粮农组织，2003年世界粮食不安全状况，罗马，2003年）。
5 第18款涉及所有各种形式的出口补贴，规定凡不符合商定原则的那些成分将被取消。关于粮食援助，该款规定：
“18. 以下形式将在商定的终结日期被取消：
· 不符合商定的业务原则的粮食援助提供形式。这种原则的目的是防止商业上的转移。在谈判中将讨论国际组织在成员提供粮援，包括有关人道主义和发展问题方面的作用。在谈判中还将讨论完全以捐赠形式提供粮援问题。”
6 迄今为调和各种立场而作出最具体努力的是2003年3月模式文件草案附件6（Harbinson文件）。该文件不再具有法律地位，因此本文件不具体讨论。
7 根据乌拉圭回合《农业协定》，可以提供优惠国际粮食援助：“粮食援助应当尽可能以完全捐赠形式或者不低于1986年粮食援助公约第IV条中的优惠条件提供”（乌拉圭回合《农业协定》，第10条第4款c项）。在1986年的公约中对此的定义是，“赊卖，在20年或者更长时期每年支付适当数额，利率低于世界市场上的商业利率”。在1999年的公约中，相关条款序号有变动，但是措辞仍然一样，但有一项具体变动，即对‘销售’一词作了限定，因此相关条款现在改为“赊卖粮食……”（粮食援助公约，1999年，第IX条a款iii项）。