D.D. Gow
David D. Gow travaillait à la Sous-Division des politiques et institutions forestières du Département des forêts de la FAO lorsque le présent article a été écrit. Il est aujourd'hui au World Resources Institute (Institut mondial pour les ressources) à Washington.
La foresterie est toute désignée pour apporter une contribution majeure à la solution des problèmes de la dégradation de l'environnement et de la pauvreté rurale, compte tenu des multiples rôles que peuvent jouer les arbres dans la fourniture de denrées alimentaires, la production de revenu et l'entretien de la base de données naturelles. La notion de durabilité implique à la fois gestion des ressources et qualité de vie. D'où une certaine confusion qui ne peut être dissipée qu'en établissant une distinction claire entre durabilité écologique et durabilité sociale. Pour ce faire, on peut intégrer la dimension sociale dans le secteur forestier en ayant recours à l'analyse sociale, qui décrit et analyse les effets potentiels d'interventions planifiées sur certains groupes de personnes. Le présent article décrit ce qu'est l'analyse sociale et comment elle peut être appliquée à la conception de projets forestiers visant à un développement durable.
«La conservation, tout compte fait, a un caractère éminemment social. Elle revient à trouver un équilibre entre les hommes et la nature et entre les générations. Et pour intéresser le monde en développement, elle doit répondre aux besoins des pauvres et des défavorisés qui, paradoxalement, sont les plus proches des richesses biologiques de la terre.» (Wright, 1988)
La question de la durabilité prend des proportions cruciales devant le double défi de la dégradation de l'environnement et de l'appauvrissement rural. Dans la majeure partie du monde en développement, la conservation pour la conservation autrement dit le fondamentalisme environnemental - est devenue un anachronisme. Il est de plus en plus reconnu et admis que, si la base de ressources naturelles doit être conservée, ce ne peut être que d'une manière productive, dont la population locale puisse tirer profit. Le respect des ressources naturelles doit s'accompagner d'un respect des besoins de l'homme. La reconnaissance des liens entre l'environnement, la pauvreté et la durabilité représente une étape importante dans la réflexion sur le développement Si cette interconnection pose un formidable défi à ceux qui s'inquiètent de l'avenir de notre planète, elle permet pourtant des solutions multidisciplinaires intégrées, dont la nécessité n'a pour ainsi dire jamais été reconnue jusqu'à présent que du bout des lèvres.
Si la notion de durabilité n'est plus contestée, son contenu demeure sujet à des interprétations diverses.
«Ce concept est appliqué de différentes façons aux besoins de l'humanité, aux niveaux de production et de consommation, et à l'opportunité de conserver le capital naturel. Il est difficile d'en donner une définition qui soit complète sans être tautologique et qui soit en même temps suffisamment précise.» (Redclift et David, 1990).
La réflexion sur le développement durable s'appuie bien souvent sur la notion jugée fondamentale d'un lien direct entre la pauvreté et la dégradation de l'environnement; toutefois, la réalité est en fait beaucoup moins simple, car pauvreté et dégradation de l'environnement ont l'une et l'autre des racines profondes et diffuses. On peut raisonnablement avancer, par exemple, que l'accès différentiel aux ressources et la richesse qui en résulte pour certains, sous forme de sur consommation, sont peut-être beaucoup plus directement liés à la dégradation de l'environnement au Nord comme au Sud que ne l'est la pauvreté en soi (Lele, 1991).
Pour dissiper cette confusion, on commencera par établir une distinction entre durabilité écologique et durabilité sociale. La notion de durabilité implique au minimum que la population locale ne dégrade pas sa base de ressources naturelles, du moins pas irrémédiablement, mais qu'elle l'entretient, voire l'améliore. Par exemple, la définition donnée par la Commission Brundtland (CMED, 1987) parle de maintien ou de renforcement de la productivité de la base de ressources à long terme, de façon à répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Il convient de noter, toutefois, que cette définition suppose qu'il existe effectivement des limites. A cet égard, il, convient de dépasser la notion de rendement durable pour envisager la dynamique de la ressource en question, compte tenu notamment des conditions environnementales, des activités humaines et des interactions entre les différentes utilisations ou caractéristiques d'une même ressource (Lele, 1991).
Tout aussi important du point de vue de la durabilité sociale est le fait que le rapport de la Commission Brundtland considère le développement durable comme un objectif politique, qui serait l'aboutissement des aspirations au développement. Cela suppose aussi une amélioration de la qualité de la vie humaine. Il se pourrait que la définition toute simple selon laquelle le développement durable consiste en une amélioration continue de la qualité de la vie soit la meilleure, puisqu'elle suggère un progrès culturel, autant que matériel, et un avenir toujours porteur d'espoir (Jolly, 1989).
La contribution du secteur forestier au développement durable se distingue des autres activités liées à la gestion des ressources naturelles par deux aspects (Miranda et al., 1990). Tout d'abord, la notion de foresterie a évolué, passant de la production de bois à la gestion d'un vaste et complexe écosystème répondant à des préoccupations de plus en plus nombreuses fourniture d'un large éventail de produits forestiers, production de revenus, foresterie communautaire et amélioration locale de l'environnement. Il faut ajouter à cela l'intérêt croissant du public pour les questions d'environnement à l'échelle planétaire et pour le rôle de la foresterie dans la recherche de solutions aux problèmes les plus graves.
La seconde caractéristique propre à la foresterie a trait au contrôle des ressources. Le secteur forestier, en effet, n'est pas seulement géré par l'Etat ou par des particuliers, mais relève également des différentes formes de propriété collective. Il doit donc trouver un équilibre délicat entre protection et utilisation - notamment par les pauvres - de cette ressource. Il doit déterminer quelles zones boisées et quels aspects de la gestion des ressources forestières il convient de confier à des groupes locaux et lesquels doivent rester sous le contrôle des autorités gouvernementales. Pour déterminer les droits de propriété, on se posera avant tout la question de savoir si l'institution forestière responsable est capable de promouvoir et de renforcer les droits acquis de la population locale sur la ressource forestière, tout en acceptant l'idée d'une gestion conjointe, voire d'un contrôle local, de la ressource en question.
Des études récentes indiquent que les chances de succès sont meilleures si l'administration forestière introduit une gestion conjointe des terrains boisés, en s'appuyant sur ses avantages, tant pour la population locale, qui y gagne un meilleur accès aux produits forestiers, que pour l'administration forestière dont les dépenses de protection sont réduites. Ce potentiel semble être le plus fort lorsque la population locale possède déjà certaines connaissances techniques et qu'il ne manque plus qu'un accord effectif entre l'organisation locale et les représentants locaux du gouvernement (Arnold, 1991). En revanche, deux obstacles au progrès ont été identifiés, à savoir le refus de l'administration forestière de confier certaines responsabilités à la population locale et l'arrivée de personnes extérieures cherchant à profiter de cette période de changement dans la situation locale (Seymour et Rutherford, 1990).
Pour améliorer l'impact social des activités forestières, il est conseillé d'avoir recours à l'analyse sociale, conçue pour décrire et analyser les effets réels ou potentiels des interventions planifiées en faveur du développement sur certains groupes de population. L'analyse sociale, sous sa forme la plus courante, est une méthodologie qui permet d'identifier et d'étudier les facteurs sociaux, économiques et politiques qui peuvent affecter les activités du projet ou être affectés par elles, ainsi que les personnes qui devraient en bénéficier, notamment les sous-groupes de la population locale - hommes, femmes, groupes autochtones, etc. En se fondant sur ces informations, les analystes sont sensés identifier les problèmes qui peuvent se poser au cours de l'exécution du projet et proposer des moyens de les résoudre.
Nous avons entrepris récemment d'évaluer les publications sur l'analyse sociale, d'interviewer des personnes familières avec cette technique et de passer en revue la documentation issue des projets de développement rural (Gow et al., 1990). Bien que nous ayons pu confirmer l'opinion courante selon laquelle l'analyse sociale a contribué à améliorer la conception et l'exécution des projets de développement rural, notre rapport contient également un certain nombre de critiques générales. Tout d'abord, nous avons noté que les analystes sociaux ne sont pas assez critiques ni rigoureux. Une seconde critique a trait à la nécessité d'élargir de beaucoup l'unité d'analyse. Enfin, il conviendrait de mettre davantage l'accent sur le processus de prise de décision, et en particulier sur la dynamique du pouvoir et du processus.
Analyse sociale et développement durable
L'analyse sociale suppose que les projets de développement qui concernent la foresterie ou d'autres secteurs comportent des objectifs sociaux - améliorer de manière globale ou spécifique le sort et le bien-être de l'humanité - étant entendu que le développement durable vise à accroître la capacité de la population rurale à influencer et à maîtriser son avenir à long terme en renforçant ses capacités, en favorisant l'équité et en encourageant la population à prendre son destin en main (Gow, 1988).
Pour que l'analyse sociale contribue réellement à améliorer la conception et l'exécution des projets dans ce contexte élargi de développement durable, il faut un cadre simple, quoique assez large pour embrasser les complexités et les contraintes qui caractérisent les interventions en faveur du développement. L'accent doit être mis sur tout ce qui touche à l'environnement et à la base de ressources naturelles, sur les dimensions politiques des interventions financées par des donateurs et sur les implications institutionnelles, qu'il s'agisse d'institutions publiques ou privées, régionales ou locales. Particulièrement important est le niveau de l'enquête: la nécessité de passer de l'échelon local à l'échelon provincial ou national et éventuellement international. Si l'analyse comporte trois grands volets faisabilité sociale, institutions et organisations, impact social et répartition des bénéfices -, c'est ce dernier point qui est le plus important du point de vue de la durabilité sociale.
L'analyse de la faisabilité sociale vise à établir dans quelle mesure l'intervention planifiée répond aux besoins, aux conditions de vie, au potentiel et aux capacités de la population locale. Un projet est socialement faisable s'il est suffisamment adapté aux conditions locales pour que la population soit convaincue qu'elle a intérêt à réaliser les changements proposés et à modifier ses habitudes pour se procurer de nouveaux bénéfices. Il doit s'agir d'un processus réciproque, durant lequel le projet, comme la population locale, est appelé à évoluer (Ingersoll, 1990). Les principaux points étudiés sont l'utilisation du sol, l'infrastructure, les risques et incertitudes, et d'éventuels problèmes d'exécution.
On peut citer à cet égard le projet de vulgarisation agroforestière (AOP) exécuté à Haïti, qui comportait dès sa conception un élément d'analyse sociale détaillée. Le projet partait du principe que la motivation de l'agriculteur est fonction de l'espoir qu'il nourrit de réaliser un bénéfice économique raisonnable à relativement court terme. Le projet consistait essentiellement à promouvoir la plantation et l'entretien d'un nombre important de semis de feuillus résistant à la sécheresse et adaptés à la production de charbon de bois et à la construction. Ces semis ont été plantés par des agriculteurs sur des terres leur appartenant, comme une culture économiquement viable qu'ils ont le droit d'exploiter de la même façon que le maïs, le mil, la canne à sucre et d'autres cultures (Murray, 1987).
A la fin de 1989, au bout de huit années, le projet avait permis de produire et de distribuer plus de 50 millions d'arbres à 20000 paysans, dont 30 pour cent plantaient pour la deuxième fois. Quelque 40 pour cent des arbres ont survécu à la transplantation. En outre, le projet comprenait un programme général de conservation des sols grâce à la promotion et au suivi de barrières végétales, de terrasses de paille et de bouchons de caniveau. Des haies plantées sur près d'un million de mètres ont contribué à stabiliser le sol sur les versants des collines. Des jardins pilotes ont servi également à la démonstration de techniques de conservation du sol, d'agroforesterie et d'horticulture intensive (Gow, 1990).
Au cours de cette période, le projet a été sensiblement modifié en fonction de l'évolution des conditions locales et des besoins. Par exemple, bien que l'on ait prévu au départ de payer les agriculteurs pour les inciter à participer au projet, après la première année cette incitation a été jugée inutile et a été supprimée. Un autre changement important a concerné l'idée qu'on s'était faite de la motivation principale des paysans pour planter des arbres. Les concepteurs du projet avaient supposé que les agriculteurs voudraient planter des arbres essentiellement pour obtenir du charbon de bois, alors que l'analyse a révélé que la motivation première pour certains d'entre eux était d'améliorer l'état du sol. D'autres se sont servi du projet pour transformer la production de leur exploitation, et ont par exemple planté des arbres fournis par le projet pour créer ou reconstituer des caféières sur des terres qui autrement n'auraient jamais été utilisées à cette fin relativement durable. D'autres encore ont utilisé le projet comme stratégie de rechange pour résoudre le problème de la pénurie relative ou absolue de main d'œuvre dans l'unité de production 1986). Le projet a donc dû diversifier chemin faisant ses activités techniques ainsi que les espèces fournies aux agriculteurs.
L'un des objectifs sociaux des projets de développement devrait être de rendre plus équitable l'accès aux ressources nécessaires au développement. On analysera ensuite la répartition des bénéfices qui en découlent et l'impact du projet à cet égard. Enfin, on distinguera soigneusement les divers groupes de population - population autochtone, colons et migrants, population très pauvre et personnes qui vivent en bordure de forêts et dépendent des ressources forestières pour leur survie, etc. ainsi que leurs priorités et leurs besoins.
Par exemple, les comités de protection de la forêt du Bengale occidental, en Inde, accordent à certains villages des droits préférentiels sur certains secteurs forestiers dégradés. Les groupes d'utilisateurs, souvent composés de villageois, hommes et femmes, issus de communautés tribales, prennent davantage en charge la protection et le contrôle de la récolte contre une part plus substantielle des bénéfices éventuels tirés de la ressource. Pour les principaux produits forestiers, les arrangements actuellement en vigueur reposent sur une division égale des bénéfices entre les membres. Toutefois, les sacrifices initiaux, sous forme de perte de revenu en espèces et en nature, sont plus lourds pour les groupes désavantagés. Le Département des forêts a tenté de remédier à cela en procurant des emplois aux membres de ces groupes, en attendant que le nouveau système de production parvienne à maturité. En outre, les multiples produits des forêts régénérées sont exploités de manière continue ou saisonnière par les femmes (Poffenberger, 1990).
L'analyse sociale doit aussi spécifier quels bénéfices doivent être maintenus une fois l'assistance extérieure terminée. Il peut s'agir de l'ensemble des bénéfices ou, plus vraisemblablement, de certains bénéfices précis. Il convient de décrire les moyens pris pour assurer la durabilité et d'inclure dans l'analyse des informations sur les mesures prévues par le programme en vue de garantir la sécurité économique et politique dont les particuliers et les institutions ont besoin pour poursuivre, de leur propre gré, l'objectif de durabilité. L'analyse doit aussi identifier les principaux obstacles - financiers, institutionnels, économiques, écologiques, techniques et politiques - susceptibles d'entraver cet objectif.
C'est au stade de la conception de la seconde phase du projet AOP que la question de la durabilité s'est posée avec acuité. Comment le projet pouvait-il évoluer vers la durabilité financière, technique et institutionnelle? Il est apparu clairement que la formation des agriculteurs et l'institutionnalisation de la demande locale étaient les points les plus pertinents et les plus importants, compte tenu de la situation politique et institutionnelle à Haïti. Dans plusieurs régions, les participants à la première phase du projet AOP faisaient déjà des essais de propagation des arbres sur l'exploitation, mais il existait une importante demande non satisfaite de plants, émanant tant des néophytes que des planteurs expérimentés. La stimulation continue de cette demande de semences et de plants de feuillus, et la mise au point d'une méthodologie pour satisfaire cette demande, assurerait un minimum de durabilité au projet.
La meilleure analyse sociale est impuissante, à elle seule, à changer quoi que ce soit. Pour que ses recommandations soient prises au sérieux et appliquées, l'analyste doit faire un effort continu de promotion. L'essentiel est de s'assurer que les décideurs, qu'il s'agisse de la population locale, d'organisations, de fonctionnaires gouvernementaux ou du personnel des agences donatrices, adoptent les idées et recommandations proposées comme étant les leurs et en assument en quelque sorte la propriété. Ce sera de toute façon le cas si l'analyste à bien joué son rôle d'intermédiaire, en se servant par exemple de l'analyse sociale pour modifier les idées et les recommandations formulées par l'institution chargée de l'exécution, et pour faire mieux connaître et respecter les besoins et les suggestions de la population locale.
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