Les ONG et le droit à une nourriture adéquate

Michael Windfuhr

Information et réseau d’action pour le droit à se nourrir (FIAN)

Faim et malnutrition: l’approche par les droits de l’homme

Dans un village du Sénégal, des enfants se nourrissent de farine de mil et de lait
L’ensemble des droits civils, culturels, économiques, politiques et sociaux doivent être réalisés pour assurer à tous les êtres humains une vie dans la dignité.

Le cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme est une occasion unique de renforcer le caractère indivisible de tous les droits de l’homme. La Déclaration stipulait que la réalisation de tous les droits de l’homme – civils, culturels, économiques, politiques et sociaux – était nécessaire pour garantir à tous les êtres humains une vie dans la dignité. Comme le proclame l’Article 25 de la Déclaration, une vie dans la dignité exige que «toute personne ait droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement…». En dépit de la reconnaissance du droit à une alimentation adéquate dans la Déclaration universelle, puis dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ces différents droits n’ont pas bénéficié d’une attention suffisante aux niveaux national et international pendant plusieurs dizaines d’années. Par chance, cette situation est en train de changer et plusieurs facteurs contribuent actuellement à mieux faire comprendre l’interdépendance, l’indivisibilité et l’universalité de l’ensemble des droits de l’homme.

L’une des principales raisons de cette évolution est la priorité croissante accordée par les organisations non gouvernementales (ONG) aux droits économiques, sociaux et culturels, aux niveaux tant national qu’international. De plus en plus, les ONG et les mouvements sociaux (organisations communautaires) exigent la pleine application du droit à la nourriture de la part des autorités concernées; ainsi, les paysans sans terre d’Amérique latine demandent à avoir accès aux terres, les peuples autochtones cherchent à obtenir la sécurité pour leurs titres de propriété coutumiers sur les terres, et les pêcheurs d’Asie luttent contre la destruction des fonds de pêche locaux par les flottilles industrielles. De nombreux groupes privilégient l’approche dite «par les droits» dans leur combat quotidien, et cette évolution tend à reléguer au second rang les autres stratégies visant à éradiquer la faim et la malnutrition. Cela ne signifie pas que l’adoption de l’approche par les droits puisse toujours suffire à elle seule à résoudre les problèmes posés par ces deux fléaux; toutes les personnes souffrant de faim ou de malnutrition ne sont pas victimes de violation des droits de l’homme. Néanmoins, ces violations se produisent lorsque les États manquent à leur obligation de respecter, de protéger ou de mettre en œuvre le droit à la nourriture, et cette carence des États est l’une des principales causes de la persistance de la faim et de la malnutrition. L’approche par les droits peut donc aider les organisations de la société civile à traiter ce type de problème et de politique.

Le recours à cette approche par les ONG et les mouvements sociaux est de plus en plus fréquent depuis quelques années dans la mesure où les droits économiques, sociaux et culturels sont davantage reconnus que par le passé. Bien que l’existence de droits économiques, sociaux et culturels et du droit à la nourriture soit souvent affirmée depuis plusieurs dizaines d’années, les droits eux-mêmes ont souvent été l’objet de négligence et de discrimination de la part des États, dans leur action en faveur des droits de l’homme, voire du système des droits de l’homme des Nations Unies. La situation a cependant changé du tout au tout récemment en raison de certaines évolutions: interprétation juridique plus précise des droits concernés, en premier lieu avec la création du Comité des droits économiques, sociaux et culturels en 1987; soutien accru de la part de la communauté judiciaire internationale; et, depuis la fin de la guerre froide, volonté manifestée par les États d’appliquer ces droits. Bien qu’un gros effort reste à faire aux niveaux tant national qu’international pour qu’ils acquièrent dans la pratique le même statut que les droits civils et politiques, l’indivisibilité et l’interrelation de l’ensemble des droits de l’homme figurent aujourd’hui en bonne place parmi les préoccupations de la communauté internationale.

Dans le cadre du suivi du Sommet mondial de l’alimentation, les ONG ont pris très au sérieux l’Objectif 7.4 du Plan d’action du Sommet³. Nombre d’ONG savent parfaitement que la promotion du droit à la nourriture exige une définition claire de la notion fondamentale de droits économiques, sociaux et culturels, et un «désapprentissage» permanent de la notion réductrice des droits de l’homme, qui s’attache uniquement aux droits civils et politiques, ainsi que des concepts simplificateurs de sécurité alimentaire qui mettent exclusivement ou principalement l’accent sur la productivité agricole et les rendements.

Action des ONG

Femme sénégalaise allaitant son enfant au sein
Les organisations s’occupant de questions telles que l’allaitement au sein, l’accès aux installations de santé et la malnutrition des enfants optent de plus en plus pour une approche par les droits.

Outre un millier d’organisations de plus de 80 pays ont participé au Forum des ONG qui s’est tenu durant le Sommet mondial de l’alimentation. Les ONG et les mouvements sociaux suivent, sur le plan pratique et juridique, une série de démarches variées et spectaculaires pour tenter de résoudre le problème de la faim et de la malnutrition, et leur travail est indissociable de toutes les actions visant à résoudre ces problèmes. Pour se faire une idée de la diversité des démarches adoptées dans des situations concrètes en matière d’application du droit à la nourriture, il importe d’établir une distinction entre ONG et mouvements nationaux et internationaux qui adoptent de façon explicite une approche par les droits dans leur action quotidienne, et ceux qui, tout en traitant de questions étroitement associées au droit à la nourriture, ont recours à des approches davantage fondées sur le développement, que l’on pourrait qualifier d’implicites.

À ce jour, quelques ONG ont adopté une démarche explicitement fondée sur les droits lorsqu’elles s’occupent des questions liées à l’alimentation et à la nutrition au niveau international. On peut citer notamment Information et réseau d’action pour le droit à se nourrir (FIAN), l’Alliance mondiale pour la nutrition et les droits de l’homme, et le Forum global de sécurité alimentaire et nutritionnelle durable. Le nombre d’ONG assistant aux sessions ordinaires du Comité des droits économiques, sociaux et culturels pour signaler les violations du droit à une nourriture adéquate est un bon indicateur du succès de l’approche par les droits. Jusqu’à présent, rares sont les ONG internationales qui ont recours au Comité, mais leur nombre est en augmentation constante. On peut citer parmi celles-ci FIAN, l’Organisation internationale des droits de l’homme qui milite pour le droit des êtres humains à se nourrir par eux-mêmes. FIAN applique une démarche strictement fondée sur les violations du droit; en d’autres termes, elle intervient dans les situations où les États contreviennent à leur obligation de respecter, de protéger ou de réaliser le droit à une nourriture adéquate.

À l’échelon national, un nombre croissant d’ONG et de mouvements sociaux se servent des droits économiques, sociaux et culturels comme indices de référence ou comme base de départ dans leurs travaux. Lors des toutes dernières sessions du Comité des droits économiques, sociaux et culturels, un nombre croissant d’ONG nationales ont rendu compte de violations de ces droits en matière de nourriture, et nombre d’entre elles ont dénoncé les évictions forcées de petits agriculteurs, la précarité des modes de faire-valoir, les difficultés d’accès aux fonds de pêche, les atteintes aux droits sur les terres autochtones, ou les programmes d’approvisionnements alimentaires à caractère discriminatoire.

En décrivant les violations propres à chaque pays, plusieurs organisations s’occupant spécifiquement des droits de l’homme ont aussi commencé à faire rapport sur la situation générale des droits économiques, sociaux et culturels dans leurs pays, et ces droits figurent aussi de plus en plus souvent à l’ordre du jour des organisations nationales des droits de l’homme qui, dans de nombreux pays, axent depuis des décennies leurs travaux sur les droits civils et politiques.

D’autres organisations professionnelles (associations d’agriculteurs et groupes autochtones), qui se servent aussi des droits économiques, sociaux et culturels pour surveiller le comportement de leurs États respectifs, leur emboîtent le pas. Certaines d’entre elles ont déjà commencé à documenter les violations du droit à la nourriture; on peut citer à titre d’exemple l’impressionnante documentation réunie chaque année sur les conflits liés à la terre par la Commissão Pastoral da Terra (CPT), mouvement brésilien de défense des agriculteurs et des éleveurs. Au Mexique, un réseau national de plus de 130 mouvements sociaux fait pression depuis des années sur les autorités pour faire reconnaître officiellement le droit à la nourriture dans la Constitution nationale et obtenir qu’il trouve son expression dans la législation.

Nombre d’organisations nationales des droits de l’homme ont déjà entrepris de vérifier la législation et les budgets nationaux pour déceler tout manquement à l’obligation de l’État d’appliquer le droit à la nourriture. De surcroît, certaines ONG ont maintenant recours au système judiciaire national ou, quand il existe, au système régional des droits de l’homme pour intenter concrètement des actions en cas de violation.

Plusieurs ONG préfèrent employer l’expression «le droit à la nutrition» plutôt que «le droit à une nourriture adéquate». La notion de droit à la nutrition a été élaborée dans le cadre de la Convention relative aux droits de l’enfant, et définie par le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), pour lequel il recouvre à la fois le droit d’accès à la nourriture, à la santé et aux soins indispensables. Ces trois composantes sont nécessaires pour garantir une nutrition adéquate des enfants. Un nombre croissant d’ONG ont recours à une approche explicite par les droits, notamment dans leurs relations avec le Comité des droits de l’enfant, qui suit l’application par les États de la Convention. Sur le plan international, l’Alliance mondiale pour la nutrition et les droits de l’homme, réseau de spécialistes de la nutrition et des droits de l’homme, privilégie nettement l’approche par les droits dans ses travaux en rapport avec les problèmes de nourriture et de nutrition. D’autres organisations s’occupant de questions telles que l’allaitement au sein, l’accès aux installations de santé et, plus particulièrement, la malnutrition de l’enfant, adoptent de plus en plus fréquemment l’approche par les droits.

Nombre d’autres ONG sont actives dans des domaines étroitement liés à la réalisation du droit à la nourriture, sans adopter de façon aussi explicite une démarche fondée sur les droits ou utiliser l’expression droit à la nourriture. Un nombre croissant d’ONG s’occupent de défense des droits sur les terres, de délimitation des territoires des populations autochtones, de garantie de l’accès à l’eau et aux fonds de pêche, et de préservation de la diversité biologique. Les principales initiatives adoptées dans ces domaines l’ont été au départ par des mouvements nationaux, mais elles sont de plus en plus fréquemment appuyées par les ONG militant en faveur du développement au niveau international.

QUELLES SONT LES MOTIVATIONS DES ONG?

La meilleure définition que l’on puisse donner des motivations des ONG et des mouvements sociaux est la suivante:

· Bien que ce droit soit pleinement reconnu sur le plan juridique, la réalisation du droit à la nourriture laisse beaucoup à désirer. Il importe que les États adoptent des mesures plus concrètes en vue de son application. Toutefois, une société civile active est indispensable pour intensifier les efforts entrepris en ce sens.

· La faim et la malnutrition soulèvent fondamentalement des problèmes de justice. Le droit de chaque être humain à la nourriture et à la subsistance est une composante essentielle des droits de l’homme, et le temps est venu de prendre en compte l’importance des droits économiques, sociaux et culturels et, en particulier, du droit fondamental à la nourriture.

Il s’agit là d’un défi de taille pour les États, les ONG et les mouvements sociaux.

Si les politiques de développement en général progressent, les ONG militant pour le développement s’intéressent de plus en plus aux conditions générales d’encadrement des politiques des États. Les priorités des gouvernements et l’orientation générale de leurs politiques en matière de développement figurent de plus en plus parmi les questions considérées comme déterminantes pour les projets de développement. L’approche par les droits met aussi l’accent sur les responsabilités des États, de sorte que les ONG militant pour le développement tendent à s’intéresser davantage à l’utilisation de l’approche par les droits économiques, sociaux et culturels comme critères de référence pour leur action.

Un nombre toujours plus grand d’ONG soulignent que l’application du droit à la nourriture n’incombe pas seulement aux États mais aussi – et de plus en plus – aux autres intervenants. C’est ce qu’indique clairement la résolution intitulée Profit pour quelques-uns ou nourriture pour tous adoptée par le Forum des ONG lors du Sommet mondial de l’alimentation, dans laquelle il est indiqué que «la globalisation de l’économie mondiale, de même que l’absence de contrôle des multinationales et la diffusion des modèles de surconsommation ont augmenté la pauvreté dans le monde». Cette déclaration souligne que de nombreux acteurs – y compris la société civile – ont le devoir d’appuyer la réalisation du droit à la nourriture. Néanmoins, les ONG ont souligné le rôle particulier des États, qui sont chargés de la garantir: «La honte qu’inspirent une faim et une malnutrition globales impose l’action de tous. En même temps, nous insistons sur le fait que les gouvernements ont la responsabilité, à la fois première et ultime, d’assurer la sécurité alimentaire nationale et globale.»

Projet de Code de conduite des ONG

Les ONG régionales et internationales ont soutenu l’idée d’un code de conduite sur le droit à une nourriture adéquate dont ils ont fait l’une de leurs principales revendications lors du Sommet mondial de l’alimentation. Elles ont estimé que deux des fonctions d’un tel code revêtaient une importance particulière. En premier lieu, un code de conduite atténuerait les imperfections des instruments sur les droits de l’homme qui reconnaissent le droit à une nourriture adéquate. L’une d’elles est l’absence de description précise des notions juridiques inhérentes à ce droit, et des obligations correspondantes des États dont il est question dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. En second lieu, il existe des lacunes juridiques quant à l’impact que les politiques intergouvernementales (programmes d’ajustement structurel de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI), par exemple) et du secteur privé (sociétés transnationales, par exemple) auraient sur le droit à une nourriture adéquate. Or, ces lacunes pourraient être comblées dans un premier temps par l’élaboration d’un code de conduite sur le droit à une nourriture adéquate. Au cours du Sommet mondial de l’alimentation, le Forum des ONG a donc proposé en séance plénière un tel code de conduite dont il a fait l’une de ses deux revendications essentielles. Dans la déclaration finale intitulée Profit pour quelques-uns ou nourriture pour tous: souveraineté et sécurité alimentaire pour éliminer la globalisation de la faim, les ONG réunies à Rome ont conclu (point 6):

«Le droit international doit garantir le droit à l’alimentation, en assurant que la souveraineté alimentaire ait priorité sur les politiques macroéconomiques et la libéralisation commerciale.[...]
Des négociations doivent avoir lieu pour développer des instruments plus efficaces en vue de mettre en œuvre le droit à l’alimentation. Ces instruments doivent inclure: un code de conduite qui régisse les activités de ceux qui participent à la réalisation du droit à l’alimentation, y compris les institutions nationales et internationales, de même que les organismes du secteur privé, tels que les sociétés multinationales[...].»

Un petit nombre d’ONG ont été mandatées lors du Forum pour formuler dans le courant de l’année 1997 un code de conduite destiné à être examiné lors d’une conférence internationale ultérieure des ONG. Un projet de code de conduite des ONG sur le droit à une nourriture adéquate est disponible depuis fin septembre 1997.

L’objectif des ONG est d’inscrire le Code de conduite proposé à l’ordre du jour de la Commission des droits de l’homme et du Comité de la sécurité alimentaire mondiale de la FAO. Les ONG à l’origine de cette initiative ont conçu pour leur campagne une stratégie en deux temps:

«Un instrument international inspiré du Code de conduite international sur le droit à une nourriture adéquate doit être adopté par les États. Le mandat en vue de l’élaboration d’un tel instrument a été confié par le Sommet mondial de l’alimentation au Haut Commissaire aux droits de l’homme. Un nouvel instrument international de ce type doit donc être adopté par la Commission des droits de l’homme puis par le Conseil économique et social des Nations Unies. Étant donné que l’amélioration du droit à une nourriture adéquate a été définie à Rome comme l’un des principaux moyens d’application des résultats du Sommet mondial de l’alimentation d’une manière générale, il importe aussi d’obtenir l’appui du Comité de la sécurité alimentaire mondiale de la FAO.»

L’appui des États en vue de l’élaboration d’un instrument international inspiré du projet de Code de conduite international sur le droit à une nourriture adéquate ne peut être obtenu que si une action de promotion et des pressions constantes sont exercées aux niveaux tant national qu’international. C’est dans chaque pays à la société civile qu’il appartient de faire pression sur les États pour qu’ils réalisent le droit à la nourriture ainsi que l’Objectif 7.4 du Sommet et aux ONG et mouvements sociaux nationaux qu’incombe l’action de promotion et de revendication au niveau national.

Le Code de conduite peut aussi être utilisé comme un moyen de renforcer la compréhension et l’application du droit à une nourriture adéquate au niveau national. En tant qu’instrument éducatif, il peut être employé pour:

• lancer le débat et enclencher, avec les gouvernements des États, des processus sur la manière de mieux appliquer le droit à une nourriture adéquate au niveau national. Il serait notamment possible d’organiser des ateliers nationaux pour passer en revue la législation nationale et recenser les carences des règlements administratifs ou les problèmes de comportement, par exemple;
• engager un débat entre les ONG et au sein de la société civile sur le droit à une nourriture adéquate.

Le Code de conduite doit être employé par les ONG nationales pour informer les autres ONG et les mouvements sociaux des droits économiques, sociaux et culturels en général, et du droit à une nourriture adéquate en particulier. Il peut aussi servir à démontrer comment les droits de l’homme ainsi que les procédures et les campagnes de promotion correspondantes peuvent servir aux niveaux national et international à mieux faire appliquer le droit à une alimentation et à une nutrition adéquates.

Conformément à la décision de la stratégie, il est actuellement demandé au plus grand nombre d’ONG possible d’appuyer l’idée du Code et, en 1999, un mouvement revendicatif coordonné sera lancé pour inscrire la proposition à l’ordre du jour du Comité de la sécurité alimentaire mondiale et de la Commission des droits de l’homme.

³ Voir Extraits des instruments internationaux.

Le projet de Code
de conduite a été
approuvé en
septembre 1997
par: Information
et réseau d’action
pour le droit à se
nourrir (FIAN),
l’Organisation
internationale des
droits de l’homme
pour le droit à se
nourrir;
l’Alliance
mondiale pour la
nutrition et les
droits de
l’homme; et
l’Institut international
Jacques Maritain.
Il est conseillé
aux personnes
souhaitant se
procurer le texte
complet du
document de
s’adresser
directement à:
FIAN International,
PO Box 102243,
69012 Heidelberg,
Allemagne. Mél.:
FIAN@fian.org

Potager familial au Panama
Le Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels reconnaît «le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille»..

SOMMAIRE

Préambule
PARTIE I
Nature du Code de conduite sur le droit à une nourriture adéquate
PARTIE II
Contenu normatif du droit à une nourriture adéquate
PARTIE III
Obligations correspondantes

SECTION A
Obligations des États au niveau national
SECTION B
Obligations des États au niveau international
SECTION C
Responsabilité des organisations internationales
SECTION D
Réglementation concernant les entreprises et la société civile

PARTIE IV
Responsabilité des acteurs de la société civile
PARTIE V
Moyens et méthodes de mise en œuvre
PARTIE VI
Procédures de contrôle et de recours au niveau national
PARTIE VII
Mécanismes internationaux de rapport, de contrôle et de soutien

EXTRACTOS

PARTIE II
Contenu normatif du droit à une nourriture adéquate
Article 4
Le droit à une nourriture adéquate signifie que chaque homme, chaque femme et enfant, seul ou en tant que communauté, doit pouvoir bénéficier en tout temps d’un accès physique et économique à une nourriture suffisante, ou utiliser les ressources appropriées afin d’en bénéficier d’une façon qui soit compatible avec la dignité humaine. Le droit à une nourriture suffisante fait partie du droit à un niveau de vie suffisant.
La réalisation du droit à une nourriture adéquate nécessite:

1 a) une alimentation exempte de substances nocives et culturellement acceptable, en quantité et qualité pouvant satisfaire aux besoins nutritionnels et diététiques des individus;
   b) un accès à l’alimentation qui n’entrave pas la jouissance d’autres droits humains et qui soit durable.
2 L’objectif final du droit à une nourriture adéquate est d’en arriver au bien-être nutritionnel. Le bien-être nutritionnel dépend de mesures parallèles à prendre aux niveaux de l’éducation, de la santé et des soins. Dans ce sens plus large, le droit à une nourriture adéquate doit être entendu comme droit à une nourriture et une nutrition adéquates.
3 La réalisation du droit à une nourriture adéquate est inséparable de la justice sociale. Elle requiert l’adoption de politiques économiques, environnementales et sociales appropriées, et ce, tant au niveau national qu’au niveau international. Ces politiques visent l’éradication de la pauvreté et la satisfaction des besoins fondamentaux.

Article 5

5.1 Conformément aux Articles 55 et 56 de la Charte des Nations Unies, il incombe aux États de prendre des mesures, séparément et conjointement, visant à faire avancer le respect et l’observance des droits humains, dont le droit à une nourriture adéquate.
5.2 Tous les États parties au Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels sont dans l’obligation de prendre immédiatement les mesures appropriées afin de remplir leurs obligations aux termes dudit Pacte. L’obligation de parvenir progressivement à la pleine réalisation du droit à une nourriture adéquate requiert des États parties qu’ils s’engagent le plus rapidement possible dans la voie de sa réalisation.
5.2 Tous les États parties au Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels sont dans l’obligation de prendre immédiatement les mesures appropriées afin de remplir leurs obligations aux termes dudit Pacte. L’obligation de parvenir progressivement à la pleine réalisation du droit à une nourriture adéquate requiert des États parties qu’ils s’engagent le plus rapidement possible dans la voie de sa réalisation.
5.3 Comme c’est le cas pour tous les autres droits humains, le droit à une nourriture adéquate impose trois différents types d’obligations aux États: l’obligation de respecter, celle de protéger et celle de faciliter et de garantir. Un manquement à l’une de ces trois obligations constitue une violation des droits humains.
5.4 Le droit à une nourriture adéquate doit être garanti sans discrimination d’origine nationale ou sociale, de propriété, de race, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou autre.
5.5 L’alimentation ne devrait jamais être utilisée comme instrument de pression politique et économique.

PARTIE IV
Responsabilité des acteurs de la société civile
Article 10
Ce Code s’applique à tous les acteurs de la société civile, qu’ils agissent en tant qu’individus, familles, communautés locales ou organisations non gouvernementales; la participation active de tous ces acteurs est essentielle pour la pleine réalisation du droit à une nourriture adéquate. Cette participation peut se traduire par des mécanismes de mobilisation sociale aussi bien que par leur collaboration dans la planification, l’exécution, le suivi et l’évaluation des politiques publiques relevant du droit à une nourriture adéquate. Parallèlement, l’autonomie de ces acteurs dans leurs relations avec l’État doit être maintenue. Aucun acteur de la société civile ne devrait contribuer, par son comportement personnel ou organisé, à des violations du droit à une nourriture adéquate.
Article 11
Ayant des droits vis-à-vis des autres individus et de la communauté à laquelle il appartient, tout individu est responsable de la promotion et de l’observance du droit à une nourriture adéquate. Les individus et les organisations appartenant à la société civile doivent s’efforcer, par l’enseignement et l’éducation, de promouvoir le respect du droit à une nourriture adéquate en aidant à renforcer sa reconnaissance universelle et effective, sa mise en œuvre et son observance, tant au niveau individuel que communautaire.
Article 12
Le rôle essentiel que la société civile devrait jouer dans la réalisation du droit à une nourriture adéquate ne devrait en aucun cas entraîner une diminution du rôle des États dans ce domaine.

PARTIE V
Moyens et méthodes de mise en œuvre
Article 13
Tous les acteurs mentionnés dans ce Code de conduite, c’est-à-dire les États, les organisations internationales, la société civile – individus, familles, communautés locales et organisations non gouvernementales – ainsi que les entreprises devraient contribuer à la réalisation des objectifs et principes qu’il contient.