Réformer la FAO

L'ENJEU
DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE MONDIALE


 



Avant-propos

    Avant d’entrer à la FAO, j’ai eu d’amples entretiens avec des gouvernements, des diplomates, des spécialistes, des organisations non gouvernementales, des personnalités du secteur privé et des membres de la société civile sur le système des Nations Unies et sur l’agriculture africaine et planétaire. J’ai ainsi pu me forger une idée claire de ce que l’on pouvait faire pour remodeler et orienter l’Organisation de telle sorte qu’elle puisse accomplir la tâche gigantesque qui lui était assignée: assurer la sécurité alimentaire pour tous dans un monde en mutation rapide, dont la population continuait d’augmenter rapidement. J’appréciais les nombreux atouts de la FAO, mais je voyais également ses faiblesses. Elle aussi devait se soumettre au vent de changement qui balayait tout le système des Nations Unies et accélérait l’histoire.

    Au moment de mon élection au poste de Directeur général, en novembre 1993, j’ai demandé, et ai obtenu, un mandat pour examiner la structure, les politiques et les programmes de l’Organisation. Depuis lors, cette réforme est restée l’une de nos principales préoccupations, malheureusement, dans une période d’extrême austérité budgétaire. Les organes directeurs de la FAO – qui ont appuyé les réformes que je proposais et en ont suggéré d’autres – ont déjà consacré, comme d’autres instances, d’amples débats à la question, mais j’estime que le moment est venu de faire le point et de s’interroger sur ce qui a été fait depuis le début de 1994 et sur les tâches qui restent à accomplir. Après avoir demandé une étude interne pour examiner l’évolution, la situation actuelle et les perspectives de changement, j’ai fait préparer un document de synthèse pour que le processus de réforme de la FAO soit rendu public, mieux compris et plus transparent.

    Le présent rapport vise à donner un tableau d’ensemble de la réforme à tous ceux qui s’y intéressent, tant dans l’Organisation qu’à l’extérieur. Même si le personnel de la FAO y a été intimement associé, il lui sera peut-être utile de la voir présentée dans une perspective plus large. Il existe aussi hors de l’Organisation, une vaste communauté qui s’intéresse au problème le plus pressant de notre époque – celui de vaincre la faim et l’insécurité alimentaire – et qui souhaite comprendre le rôle clé de la FAO dans la lutte contre ces fléaux.

    Je suis certain que les réformes lancées au cours de cette période renforceront et revitaliseront la FAO et que celle-ci sera désormais mieux à même d’accomplir sa mission.

    Jacques Diouf

    Directeur général

    Janvier 1997



Résumé

    La FAO a vu le jour pendant les années de crise alimentaire qui ont immédiatement suivi la seconde guerre mondiale. Son mandat était et demeure celui de promouvoir le bien-être et de faire disparaître la faim en améliorant la nutrition et en rendant plus efficientes la production et la distribution des produits de l’agriculture, des pêches et des forêts. Malgré les progrès considérables des 50 dernières années, l’objectif d’affranchir l’humanité de la faim s’est révélé insaisissable. On note également, un peu partout, des signes de dégradation et d’épuisement des ressources. Des mesures sont nécessaires de toute urgence pour pourvoir aux besoins d’une population mondiale en expansion constante.

    A la fin de 1993, lorsque les Etats Membres ont élu Jacques Diouf au poste de Directeur général, il était clair que la FAO devait repenser ses orientations et son organisation pour relever les nouveaux défis et faire face à un nouvel environnement. La FAO a dû travailler dans un contexte mouvant: mutations politiques, diversité croissante des cas de figure nationaux et des problèmes de développement, libéralisation du commerce agricole mondial, problèmes écologiques toujours plus pressants, réduction des flux d’aide au développement, apparition de nouveaux acteurs sur la scène du développement, nouvelles formes de collecte des statistiques sur l’alimentation et l’agriculture et innovations technologiques révolutionnaires dans les communications et l’information.

    Des faiblesses administratives ont empêché la FAO de fournir ses services de la façon la plus efficace. La FAO était trop centralisée et une part trop importante de son personnel était concentrée au siège; ses orientations n’étaient pas clairement définies, ses efforts étaient morcelés et dispersés; ses procédures étaient trop bureaucratiques; elle n’avait pas de systèmes modernes de communication et d’information; et elle n’avait pas réussi à associer, dans une mesure suffisante, les acteurs locaux aux programmes d’assistance technique.

    Pour surmonter ces faiblesses et faire face au nouveau contexte mondial, le Directeur général récemment élu a mis en œuvre un plan détaillé destiné à recentrer, réorganiser et revitaliser l’Organisation, avec l’approbation des organes directeurs. Il a défini plus clairement les orientations de la FAO en accordant la priorité absolue à la sécurité alimentaire, par le lancement d’une série de programmes spéciaux: le Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) dans les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV) et le Système de prévention et de réponse rapide contre les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes (EMPRES). L’idée d’un Sommet mondial de l’alimentation a été lancée pour mettre la sécurité alimentaire au premier plan des priorités mondiales.

    Le Directeur général a entrepris une restructuration, d’une ampleur sans précédent dans toute l’histoire de la FAO, afin de décentraliser les opérations, d’améliorer la capacité de l’Organisation de s’acquitter des tâches à la fois normatives et opérationnelles, de s’attaquer à de nouveaux problèmes, de rationaliser les procédures et de réduire les coûts. Les activités normatives ont été séparées des activités opérationnelles dans les départements techniques, et tous les postes de nature opérationnelle ont été regroupés dans le Département de la coopération technique. Cette structure permet au personnel affecté à des activités normatives ou à des activités opérationnelles de concentrer son énergie et ses connaissances sur ses fonctions spécifiques.

    La FAO a également créé le Département du développement durable pour mieux centrer son action sur les problèmes intersectoriels liés au développement durable, notamment les questions de recherche, de coopération avec le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI) et les autres institutions de recherche agronomique, de gestion des ressources naturelles, de réforme institutionnelle, de mise en valeur des ressources humaines ainsi que de suivi de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED). Pour accorder l’attention voulue aux questions concernant le rôle des femmes dans le développement, une nouvelle division, dirigée par une femme, a été créée dans le Département. Ces changements reflètent aussi le souci d’accorder l’attention voulue à l’engagement constant de l’Organisation en faveur d’un développement agricole et rural durable qui garantit l’équité sociale, la participation de la population, et accorde une attention particulière aux agriculteurs pauvres, aux femmes rurales et aux groupes vulnérables.

    Dans le but de décentraliser les activités et de les rapprocher du lieu même où elles doivent être réalisées, la FAO redéploie progressivement sur le terrain la majeure partie du personnel chargé des opérations. Des groupes de fonctionnaires chargés des aspects techniques et opérationnels et de l’assistance aux politiques sont transférés vers les bureaux régionaux. La FAO a également créé cinq nouveaux bureaux sous-régionaux comprenant des équipes multidisciplinaires qui prêteront assistance à des groupes de pays présentant des caractéristiques similaires. Pour accroître l’efficacité des bureaux de pays (qui jouent un rôle essentiel dans la décentralisation), la FAO a entrepris un audit détaillé qui a permis d’affiner les procédures et les contrôles. Les liens sont élargis au niveau national grâce à l’accréditation multiple des Représentants de la FAO, à la création de Correspondants nationaux, à la dynamisation des Comités nationaux et au remplacement du personnel international chargé des programmes par des fonctionnaires nationaux à qualifications égales mais à un coût moindre.

    Dans le souci de décentraliser, de rationaliser les procédures et de réduire les coûts, la FAO a transformé les deux départements de soutien qui s’occupent de l’administration, des finances, du personnel, des services informatiques, de l’information, des publications et des réunions. La plupart des fonctions financières et administratives ont été transférées aux nouvelles unités administratives de soutien, dans tous les départements et les bureaux régionaux. D’autres modifications des méthodes de travail de la FAO – y compris certaines suggérées par ses organes directeurs – ont engendré des gains d’efficacité et permis de réaliser des économies d’environ 25 millions de dollars des Etats-Unis par an, obtenues par:

    •l’élimination de 563 postes au siège et 63 dans les bureaux de pays, tout en renforçant de 170 postes la capacité des bureaux régionaux et sous-régionaux et des bureaux de liaison;

    •le remplacement du personnel international chargé des programmes dans les bureaux de pays par du personnel national;

    •le recours à des services extérieurs pour l’impression et la traduction;

    •la réduction des frais de voyage d’environ 2,5 millions de dollars par an;

    •la réduction des réunions, tant en nombre qu’en durée;

    •la réduction du nombre des publications et de la longueur des documents de réunion.

    La FAO a également décidé de remplacer ses systèmes actuels de gestion des finances et du personnel par un nouveau progiciel commercial, le progiciel ORACLE de gestion des finances, des ressources humaines et des salaires. S’agissant des questions de personnel, des changements sont également introduits dans le domaine des effectifs, du recrutement, de l’évaluation du personnel et de la formation.

    La FAO développe également ses liens avec les utilisateurs de ses services. Elle a fortement renforcé le support technologique de ses activités d’information en normalisant le matériel et les logiciels, en généralisant l’utilisation du courrier électronique, en rendant le Centre mondial d’information agricole (WAICENT) accessible sur Internet et sur CD-ROM et en mettant au point une Bibliothèque virtuelle. Ces réformes permettent d’élargir la communication entre les bureaux de la FAO et donnent aux utilisateurs internes et externes la possibilité d’accéder électroniquement aux bases de données statistiques de la FAO et à des informations de type textuel.

    Le Directeur général entend en outre élargir les relations de la FAO, au-delà de ses partenaires traditionnels, au secteur privé et aux organisations non gouvernementales (ONG). Une Unité de coopération avec le secteur privé et les ONG a été créée et les liens entre la Division du Centre d’investissement et les institutions financières, internationales, régionales et nationales ont été renforcés. Des protocoles d’accord ont été signés récemment avec la Banque mondiale et la Banque africaine de développement dans le cadre du PSSA et du suivi du Sommet mondial de l’alimentation, dans lesquelles ces institutions ont pris des engagements spécifiques. De nouveaux accords de coopération sont en préparation avec la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque islamique de développement et d’autres institutions financières. De plus, la FAO renforce ses relations par des accords de partenariat qui couvrent la coopération technique entre pays en développement (CTPD), la coopération technique entre pays en transition d’Europe centrale et orientale (CTPT), la coopération avec des établissements universitaires et des instituts de recherche, ainsi que l’utilisation de retraités.

    La plupart des réformes proposées par le Directeur général au début de 1994 ont été amorcées mais ne sont pas encore achevées. Le processus a été remarquablement conforme aux plans initiaux, mais la réforme ne s’est pas faite sans peine. Les fonctionnaires ont été confrontés à une augmentation de la charge de travail, à l’insécurité et à l’incertitude inévitables qui accompagnent le changement, à la nécessité de réévaluer leurs compétences et leurs expériences pour relever de nouveaux défis; parfois, ils ont dû changer de lieu d’affectation. L’exécution du programme a également souffert, même si cela est imputable davantage aux restrictions budgétaires qu’à la réforme elle-même. La réorganisation a en effet été entreprise en même temps que les coupes budgétaires, imposant une charge supplémentaire pour les fonctionnaires et les programmes de la FAO.

    Maintenant que le cadre général est en place, le moment est venu de renforcer les capacités, la motivation et la conviction du personnel pour obtenir les gains d’efficience et les progrès techniques escomptés. Il faut dans cette optique accorder la priorité à la formation et au recrutement du personnel et adopter une approche plus participative pour susciter la confiance et la collaboration. Cette réorganisation exige un style de gestion plus décentralisé, une plus forte délégation de pouvoirs aux gestionnaires, et un environnement encourageant la créativité et les initiatives du personnel. La réforme doit également porter sur l’organisation du travail de la FAO, de façon à surmonter les cloisonnements traditionnels entre les départements et à aborder de manière interdisciplinaire les questions de développement.

    Les effets positifs de la réforme se manifesteront avec le temps, mais l’on peut déjà noter quelques résultats. Quinze pays en développement bénéficient actuellement du PSSA, et le volet de ce programme concernant la maîtrise de l’eau sera introduit dans d’autres PFRDV. En outre, les pays touchés par EMPRES peuvent déjà noter une meilleure efficacité des mesures de lutte préventive contre les ravageurs. L’Organisation répond plus rapidement aux demandes des membres et le personnel de la FAO, sur le terrain, est mieux conscient des besoins des pays. Le programme de CTPD permet aux pays en développement de mettre en commun leurs connaissances spécialisées et les résultats de leurs expériences. On peut aussi noter un nouveau sens du partenariat et du partage des responsabilités entre la FAO et ses partenaires, récents ou traditionnels, dans le domaine du développement, ainsi qu’un sens plus aigu de l’urgence à l’égard de la sécurité alimentaire.

    Le Sommet mondial de l’alimentation a fourni l’occasion de placer la sécurité alimentaire au premier plan des problèmes de développement, mais aussi de relancer une FAO radicalement réformée et revitalisée, pour faire face aux défis qui nous attendent.



Nécessité de la réforme à la FAO: nouveaux défis et nouvelles possibilités

    L’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture a été créée en 1945. Son mandat est resté le même: «libérer l’humanité de la faim» en:

    •élevant le niveau de nutrition et les conditions de vie des populations;

    •améliorant le rendement de la production et l’efficacité de la répartition de tous les produits alimentaires et agricoles;

    •améliorant les conditions des populations rurales.

    Dans le mandat de l’Organisation, le terme agriculture englobait les pêches, les produits de la mer, les forêts et les produits bruts de l’exploitation forestière.

    Depuis 1945, les progrès ont été spectaculaires. Désormais, les disponibilités alimentaires mondiales, si elles étaient équitablement réparties, suffiraient théoriquement à assurer un régime alimentaire adéquat à chaque homme, femme et enfant, même si la population mondiale a doublé au cours des 30 dernières années. Pourtant, l’objectif d’affranchir l’humanité de la faim s’est révélé insaisissable. On estime en effet que 840 millions de personnes souffrent de sous-alimentation chronique dans les pays en développement, soit 20 pour cent de la population totale de ces pays (figure 1). Environ 200 millions d’enfants souffrent de carences énergétiques et protéiques aiguës et des millions d’autres souffrent de faim de façon cyclique. En même temps, des symptômes d’épuisement et de dégradation des ressources naturelles sont partout apparents: érosion des sols, contamination de l’eau, déforestation et effondrement de certaines pêcheries maritimes.

    Dans une publication récente, la FAO a estimé que d’ici à l’an 2010, si aucune mesure exceptionnelle n’est prise, 680 millions de personnes (dont près de la moitié en Afrique) souffriront encore de faim dans les pays en développement. A l’approche du troisième millénaire, des mesures exceptionnelles s’imposent. Les questions étroitement imbriquées de production vivrière, de faim, de pauvreté et de dégradation des ressources naturelles doivent être placées au premier rang des priorités internationales. Il faut relancer les investissements agricoles qui ont fléchi ces dernières années. Il faut redynamiser la recherche agronomique et le développement technologique, mettre en place des filières après récolte et des mesures d’incitation. Si c’est principalement aux pays eux-mêmes qu’en revient la responsabilité, la FAO n’en doit pas moins jouer un rôle important de promotion et d’assistance.

    Après un demi-siècle d’expansion et d’évolution, marqué par des réalisations considérables, la FAO se trouvait à la croisée des chemins lorsque le nouveau Directeur général a pris ses fonctions en janvier 1994. Reconnaissant l’ampleur des défis à relever et des changements spectaculaires survenus dans le monde depuis la dernière restructuration, il y a 20 ans, et pleinement conscient des faiblesses internes de la FAO, le nouveau Directeur général a cherché à recentrer les priorités de la FAO, à rationaliser ses procédures et à revitaliser sa mission et sa gestion. Les organes directeurs et nombre de pays membres de la FAO demandaient en effet depuis un certain temps que l’Organisation prenne des mesures plus urgentes pour résoudre le problème persistant de l’insécurité alimentaire dans un monde en mutation rapide.



Les composantes du changement

    En novembre 1993, la Conférence de la FAO a autorisé le nouveau Directeur général à entreprendre un examen des programmes, structures et politiques de l’Organisation. En conséquence, le Directeur général, Jacques Diouf, a présenté ses propositions de réforme. Après de légères modifications, le Conseil de la FAO a approuvé à l’unanimité les nouvelles propositions à sa cent sixième session, en juin 1994, et l’Organisation a commencé à appliquer cette nouvelle démarche.



Analyse de la réforme



Conclusions: le processus de réforme et les perspectives

    La stratégie et le cadre nécessaires à la revitalisation de la FAO sont en place (tableau 3). Il faut maintenant consolider la réforme, laisser les nouvelles structures prendre racine et entamer un processus d’ajustement. La restructuration et la décentralisation n’ont pas fortement bouleversé les programmes, mais certaines fonctions importantes ont été temporairement affectées, y compris le développement du programme de terrain, et la synergie nécessaire entre activités normatives et activités opérationnelles. Ces fonctions devront être pleinement rétablies, et la situation suivie de près.

    La réforme affecte le personnel à tous les niveaux. Il est temps de se consacrer au renforcement de la capacité, de la motivation et de la conviction du personnel. Cela signifie qu’il faut former les personnes à de nouvelles techniques et recréer rapidement la capacité d’accomplir les tâches prioritaires de la FAO. Cela signifie également accroître la confiance du personnel par une approche participative. Il est de même important de renforcer la confiance des membres de la FAO à l’égard des modalités de fonctionnement de l’Organisation – chose particulièrement importante dans un climat d’austérité budgétaire.

    Les réformes exigeront un style de gestion plus décentralisé, une plus grande délégation de pouvoirs aux gestionnaires, une définition plus précise des politiques et des orientations à l’échelle de l’organisation et un contexte encourageant la créativité et le sens d’initiative du personnel, pour la solution des problèmes et la gestion responsable des programmes.

    Il faut encore changer la culture technique de la FAO, c’est-à-dire abandonner les cloisonnements du passé pour aborder les problèmes de développement de façon plus interdisciplinaire et interdépartementale. Par exemple, en assurant une rotation du personnel entre le siège et les bureaux extérieurs, la FAO pourrait stimuler les approches interdisciplinaires et renforcer les liens entre fonctions normatives et opérationnelles. Il faut toutefois que la réforme de la FAO s’étende à l’organisation de ses travaux techniques. Ces idées commencent déjà à prendre pied.

    Le Sommet mondial de l’alimentation a offert une possibilité de placer les questions d’alimentation, d’agriculture et de sécurité alimentaire au premier rang des priorités du développement et d’arriver à un consensus sur les objectifs à poursuivre. Son succès permet également à une FAO radicalement réformée et revitalisée de relever les défis et accomplir les tâches qui ont été définies lors du Sommet mondial de l’alimentation.