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DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE MONDIALE |
Avant d’entrer à la FAO, j’ai eu d’amples entretiens avec des gouvernements, des diplomates, des spécialistes, des organisations non gouvernementales, des personnalités du secteur privé et des membres de la société civile sur le système des Nations Unies et sur l’agriculture africaine et planétaire. J’ai ainsi pu me forger une idée claire de ce que l’on pouvait faire pour remodeler et orienter l’Organisation de telle sorte qu’elle puisse accomplir la tâche gigantesque qui lui était assignée: assurer la sécurité alimentaire pour tous dans un monde en mutation rapide, dont la population continuait d’augmenter rapidement. J’appréciais les nombreux atouts de la FAO, mais je voyais également ses faiblesses. Elle aussi devait se soumettre au vent de changement qui balayait tout le système des Nations Unies et accélérait l’histoire.
Au moment de mon élection au poste de Directeur général, en novembre 1993, j’ai demandé, et ai obtenu, un mandat pour examiner la structure, les politiques et les programmes de l’Organisation. Depuis lors, cette réforme est restée l’une de nos principales préoccupations, malheureusement, dans une période d’extrême austérité budgétaire. Les organes directeurs de la FAO – qui ont appuyé les réformes que je proposais et en ont suggéré d’autres – ont déjà consacré, comme d’autres instances, d’amples débats à la question, mais j’estime que le moment est venu de faire le point et de s’interroger sur ce qui a été fait depuis le début de 1994 et sur les tâches qui restent à accomplir. Après avoir demandé une étude interne pour examiner l’évolution, la situation actuelle et les perspectives de changement, j’ai fait préparer un document de synthèse pour que le processus de réforme de la FAO soit rendu public, mieux compris et plus transparent.
Le présent rapport vise à donner un tableau d’ensemble de la réforme à tous ceux qui s’y intéressent, tant dans l’Organisation qu’à l’extérieur. Même si le personnel de la FAO y a été intimement associé, il lui sera peut-être utile de la voir présentée dans une perspective plus large. Il existe aussi hors de l’Organisation, une vaste communauté qui s’intéresse au problème le plus pressant de notre époque – celui de vaincre la faim et l’insécurité alimentaire – et qui souhaite comprendre le rôle clé de la FAO dans la lutte contre ces fléaux.
Je suis certain que les réformes lancées au cours de cette période renforceront et revitaliseront la FAO et que celle-ci sera désormais mieux à même d’accomplir sa mission.
Jacques Diouf
Directeur général
Janvier 1997
La FAO a vu le jour pendant les années de crise alimentaire qui ont immédiatement suivi la seconde guerre mondiale. Son mandat était et demeure celui de promouvoir le bien-être et de faire disparaître la faim en améliorant la nutrition et en rendant plus efficientes la production et la distribution des produits de l’agriculture, des pêches et des forêts. Malgré les progrès considérables des 50 dernières années, l’objectif d’affranchir l’humanité de la faim s’est révélé insaisissable. On note également, un peu partout, des signes de dégradation et d’épuisement des ressources. Des mesures sont nécessaires de toute urgence pour pourvoir aux besoins d’une population mondiale en expansion constante.
A la fin de 1993, lorsque les Etats Membres ont élu Jacques Diouf au poste de Directeur général, il était clair que la FAO devait repenser ses orientations et son organisation pour relever les nouveaux défis et faire face à un nouvel environnement. La FAO a dû travailler dans un contexte mouvant: mutations politiques, diversité croissante des cas de figure nationaux et des problèmes de développement, libéralisation du commerce agricole mondial, problèmes écologiques toujours plus pressants, réduction des flux d’aide au développement, apparition de nouveaux acteurs sur la scène du développement, nouvelles formes de collecte des statistiques sur l’alimentation et l’agriculture et innovations technologiques révolutionnaires dans les communications et l’information.
Des faiblesses administratives ont empêché la FAO de fournir ses services de la façon la plus efficace. La FAO était trop centralisée et une part trop importante de son personnel était concentrée au siège; ses orientations n’étaient pas clairement définies, ses efforts étaient morcelés et dispersés; ses procédures étaient trop bureaucratiques; elle n’avait pas de systèmes modernes de communication et d’information; et elle n’avait pas réussi à associer, dans une mesure suffisante, les acteurs locaux aux programmes d’assistance technique.
Pour surmonter ces faiblesses et faire face au nouveau contexte mondial, le Directeur général récemment élu a mis en œuvre un plan détaillé destiné à recentrer, réorganiser et revitaliser l’Organisation, avec l’approbation des organes directeurs. Il a défini plus clairement les orientations de la FAO en accordant la priorité absolue à la sécurité alimentaire, par le lancement d’une série de programmes spéciaux: le Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) dans les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV) et le Système de prévention et de réponse rapide contre les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes (EMPRES). L’idée d’un Sommet mondial de l’alimentation a été lancée pour mettre la sécurité alimentaire au premier plan des priorités mondiales.
Le Directeur général a entrepris une restructuration, d’une ampleur sans précédent dans toute l’histoire de la FAO, afin de décentraliser les opérations, d’améliorer la capacité de l’Organisation de s’acquitter des tâches à la fois normatives et opérationnelles, de s’attaquer à de nouveaux problèmes, de rationaliser les procédures et de réduire les coûts. Les activités normatives ont été séparées des activités opérationnelles dans les départements techniques, et tous les postes de nature opérationnelle ont été regroupés dans le Département de la coopération technique. Cette structure permet au personnel affecté à des activités normatives ou à des activités opérationnelles de concentrer son énergie et ses connaissances sur ses fonctions spécifiques.
La FAO a également créé le Département du développement durable pour mieux centrer son action sur les problèmes intersectoriels liés au développement durable, notamment les questions de recherche, de coopération avec le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI) et les autres institutions de recherche agronomique, de gestion des ressources naturelles, de réforme institutionnelle, de mise en valeur des ressources humaines ainsi que de suivi de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED). Pour accorder l’attention voulue aux questions concernant le rôle des femmes dans le développement, une nouvelle division, dirigée par une femme, a été créée dans le Département. Ces changements reflètent aussi le souci d’accorder l’attention voulue à l’engagement constant de l’Organisation en faveur d’un développement agricole et rural durable qui garantit l’équité sociale, la participation de la population, et accorde une attention particulière aux agriculteurs pauvres, aux femmes rurales et aux groupes vulnérables.
Dans le but de décentraliser les activités et de les rapprocher du lieu même où elles doivent être réalisées, la FAO redéploie progressivement sur le terrain la majeure partie du personnel chargé des opérations. Des groupes de fonctionnaires chargés des aspects techniques et opérationnels et de l’assistance aux politiques sont transférés vers les bureaux régionaux. La FAO a également créé cinq nouveaux bureaux sous-régionaux comprenant des équipes multidisciplinaires qui prêteront assistance à des groupes de pays présentant des caractéristiques similaires. Pour accroître l’efficacité des bureaux de pays (qui jouent un rôle essentiel dans la décentralisation), la FAO a entrepris un audit détaillé qui a permis d’affiner les procédures et les contrôles. Les liens sont élargis au niveau national grâce à l’accréditation multiple des Représentants de la FAO, à la création de Correspondants nationaux, à la dynamisation des Comités nationaux et au remplacement du personnel international chargé des programmes par des fonctionnaires nationaux à qualifications égales mais à un coût moindre.
Dans le souci de décentraliser, de rationaliser les procédures et de réduire les coûts, la FAO a transformé les deux départements de soutien qui s’occupent de l’administration, des finances, du personnel, des services informatiques, de l’information, des publications et des réunions. La plupart des fonctions financières et administratives ont été transférées aux nouvelles unités administratives de soutien, dans tous les départements et les bureaux régionaux. D’autres modifications des méthodes de travail de la FAO – y compris certaines suggérées par ses organes directeurs – ont engendré des gains d’efficacité et permis de réaliser des économies d’environ 25 millions de dollars des Etats-Unis par an, obtenues par:
•l’élimination de 563 postes au siège et 63 dans les bureaux de pays, tout en renforçant de 170 postes la capacité des bureaux régionaux et sous-régionaux et des bureaux de liaison;
•le remplacement du personnel international chargé des programmes dans les bureaux de pays par du personnel national;
•le recours à des services extérieurs pour l’impression et la traduction;
•la réduction des frais de voyage d’environ 2,5 millions de dollars par an;
•la réduction des réunions, tant en nombre qu’en durée;
•la réduction du nombre des publications et de la longueur des documents de réunion.
La FAO a également décidé de remplacer ses systèmes actuels de gestion des finances et du personnel par un nouveau progiciel commercial, le progiciel ORACLE de gestion des finances, des ressources humaines et des salaires. S’agissant des questions de personnel, des changements sont également introduits dans le domaine des effectifs, du recrutement, de l’évaluation du personnel et de la formation.
La FAO développe également ses liens avec les utilisateurs de ses services. Elle a fortement renforcé le support technologique de ses activités d’information en normalisant le matériel et les logiciels, en généralisant l’utilisation du courrier électronique, en rendant le Centre mondial d’information agricole (WAICENT) accessible sur Internet et sur CD-ROM et en mettant au point une Bibliothèque virtuelle. Ces réformes permettent d’élargir la communication entre les bureaux de la FAO et donnent aux utilisateurs internes et externes la possibilité d’accéder électroniquement aux bases de données statistiques de la FAO et à des informations de type textuel.
Le Directeur général entend en outre élargir les relations de la FAO, au-delà de ses partenaires traditionnels, au secteur privé et aux organisations non gouvernementales (ONG). Une Unité de coopération avec le secteur privé et les ONG a été créée et les liens entre la Division du Centre d’investissement et les institutions financières, internationales, régionales et nationales ont été renforcés. Des protocoles d’accord ont été signés récemment avec la Banque mondiale et la Banque africaine de développement dans le cadre du PSSA et du suivi du Sommet mondial de l’alimentation, dans lesquelles ces institutions ont pris des engagements spécifiques. De nouveaux accords de coopération sont en préparation avec la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque islamique de développement et d’autres institutions financières. De plus, la FAO renforce ses relations par des accords de partenariat qui couvrent la coopération technique entre pays en développement (CTPD), la coopération technique entre pays en transition d’Europe centrale et orientale (CTPT), la coopération avec des établissements universitaires et des instituts de recherche, ainsi que l’utilisation de retraités.
La plupart des réformes proposées par le Directeur général au début de 1994 ont été amorcées mais ne sont pas encore achevées. Le processus a été remarquablement conforme aux plans initiaux, mais la réforme ne s’est pas faite sans peine. Les fonctionnaires ont été confrontés à une augmentation de la charge de travail, à l’insécurité et à l’incertitude inévitables qui accompagnent le changement, à la nécessité de réévaluer leurs compétences et leurs expériences pour relever de nouveaux défis; parfois, ils ont dû changer de lieu d’affectation. L’exécution du programme a également souffert, même si cela est imputable davantage aux restrictions budgétaires qu’à la réforme elle-même. La réorganisation a en effet été entreprise en même temps que les coupes budgétaires, imposant une charge supplémentaire pour les fonctionnaires et les programmes de la FAO.
Maintenant que le cadre général est en place, le moment est venu de renforcer les capacités, la motivation et la conviction du personnel pour obtenir les gains d’efficience et les progrès techniques escomptés. Il faut dans cette optique accorder la priorité à la formation et au recrutement du personnel et adopter une approche plus participative pour susciter la confiance et la collaboration. Cette réorganisation exige un style de gestion plus décentralisé, une plus forte délégation de pouvoirs aux gestionnaires, et un environnement encourageant la créativité et les initiatives du personnel. La réforme doit également porter sur l’organisation du travail de la FAO, de façon à surmonter les cloisonnements traditionnels entre les départements et à aborder de manière interdisciplinaire les questions de développement.
Les effets positifs de la réforme se manifesteront avec le temps, mais l’on peut déjà noter quelques résultats. Quinze pays en développement bénéficient actuellement du PSSA, et le volet de ce programme concernant la maîtrise de l’eau sera introduit dans d’autres PFRDV. En outre, les pays touchés par EMPRES peuvent déjà noter une meilleure efficacité des mesures de lutte préventive contre les ravageurs. L’Organisation répond plus rapidement aux demandes des membres et le personnel de la FAO, sur le terrain, est mieux conscient des besoins des pays. Le programme de CTPD permet aux pays en développement de mettre en commun leurs connaissances spécialisées et les résultats de leurs expériences. On peut aussi noter un nouveau sens du partenariat et du partage des responsabilités entre la FAO et ses partenaires, récents ou traditionnels, dans le domaine du développement, ainsi qu’un sens plus aigu de l’urgence à l’égard de la sécurité alimentaire.
Le Sommet mondial de l’alimentation a fourni l’occasion de placer la sécurité alimentaire au premier plan des problèmes de développement, mais aussi de relancer une FAO radicalement réformée et revitalisée, pour faire face aux défis qui nous attendent.
L’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture a été créée en 1945. Son mandat est resté le même: «libérer l’humanité de la faim» en:
•élevant le niveau de nutrition et les conditions de vie des populations;
•améliorant le rendement de la production et l’efficacité de la répartition de tous les produits alimentaires et agricoles;
•améliorant les conditions des populations rurales.
Dans le mandat de l’Organisation, le terme agriculture englobait les pêches, les produits de la mer, les forêts et les produits bruts de l’exploitation forestière.
Depuis 1945, les progrès ont été spectaculaires. Désormais, les disponibilités alimentaires mondiales, si elles étaient équitablement réparties, suffiraient théoriquement à assurer un régime alimentaire adéquat à chaque homme, femme et enfant, même si la population mondiale a doublé au cours des 30 dernières années. Pourtant, l’objectif d’affranchir l’humanité de la faim s’est révélé insaisissable. On estime en effet que 840 millions de personnes souffrent de sous-alimentation chronique dans les pays en développement, soit 20 pour cent de la population totale de ces pays (figure 1). Environ 200 millions d’enfants souffrent de carences énergétiques et protéiques aiguës et des millions d’autres souffrent de faim de façon cyclique. En même temps, des symptômes d’épuisement et de dégradation des ressources naturelles sont partout apparents: érosion des sols, contamination de l’eau, déforestation et effondrement de certaines pêcheries maritimes.
Dans une publication récente, la FAO a estimé que d’ici à l’an 2010, si aucune mesure exceptionnelle n’est prise, 680 millions de personnes (dont près de la moitié en Afrique) souffriront encore de faim dans les pays en développement. A l’approche du troisième millénaire, des mesures exceptionnelles s’imposent. Les questions étroitement imbriquées de production vivrière, de faim, de pauvreté et de dégradation des ressources naturelles doivent être placées au premier rang des priorités internationales. Il faut relancer les investissements agricoles qui ont fléchi ces dernières années. Il faut redynamiser la recherche agronomique et le développement technologique, mettre en place des filières après récolte et des mesures d’incitation. Si c’est principalement aux pays eux-mêmes qu’en revient la responsabilité, la FAO n’en doit pas moins jouer un rôle important de promotion et d’assistance.
Après un demi-siècle d’expansion et d’évolution, marqué par des réalisations considérables, la FAO se trouvait à la croisée des chemins lorsque le nouveau Directeur général a pris ses fonctions en janvier 1994. Reconnaissant l’ampleur des défis à relever et des changements spectaculaires survenus dans le monde depuis la dernière restructuration, il y a 20 ans, et pleinement conscient des faiblesses internes de la FAO, le nouveau Directeur général a cherché à recentrer les priorités de la FAO, à rationaliser ses procédures et à revitaliser sa mission et sa gestion. Les organes directeurs et nombre de pays membres de la FAO demandaient en effet depuis un certain temps que l’Organisation prenne des mesures plus urgentes pour résoudre le problème persistant de l’insécurité alimentaire dans un monde en mutation rapide.
En 1994, diverses tendances significatives avaient modifié l’environnement dans lequel œuvrait la FAO.
•La situation avait fortement évolué dans les pays membres. Les pays de l’ex-bloc de l’Est étaient en train de restructurer leurs systèmes économiques et politiques; certains pays en développement accédaient à la catégorie des pays industrialisés; les politiques de stabilisation économique et d’ajustement structurel exerçaient une influence importante sur l’agriculture; et la libéralisation des échanges gagnait du terrain, avec l’application de l’Accord du Cycle d’Uruguay du GATT.
•La communauté internationale se préoccupait de plus en plus de l’épuisement et de la dégradation des ressources naturelles et des aspects écologiques de la qualité des aliments, notamment après la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) de juin 1992.
•Les flux d’aide au développement, particulièrement à destination du secteur agricole, avaient baissé (figure 2).
•Les Etats ont réduit leur rôle dans le développement et on a vu apparaître de nouveaux acteurs tels que les ONG, les banques régionales de développement, d’autres institutions financières s’intéressant au développement et le secteur privé, ce qui a déterminé une augmentation des investissements extérieurs directs.
•De nouvelles méthodes ont été élaborées pour la collecte et l’analyse des informations sur la situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture.
•La FAO était restée à l’écart des récents progrès technologiques dans le domaine des communications et de l’information.
•La FAO était confrontée à des défis toujours plus importants, du fait des progrès de la recherche agronomique et de l’attention accrue portée aux méthodes biotechnologiques.
La FAO avait besoin d’une réforme non seulement pour s’adapter à l’évolution de la situation mondiale mais également pour se restructurer. Les principales faiblesses de l’Organisation étaient les suivantes:
•Ses efforts étaient trop fragmentés et morcelés, au lieu d’être concentrés sur les problèmes clés, ce qui compromettait la qualité des résultats.
•L’Organisation était trop centralisée, et son personnel était concentré au siège, loin des problèmes complexes du terrain, alors que l’agriculture est tributaire des conditions locales.
•La FAO n’était pas en mesure de servir ses membres de façon rentable du fait de ses procédures centralisées et bureaucratiques et de méthodes de gestion réfractaires au changement et à l’adoption de techniques modernes de bureautique et de communication.
•Elle n’avait pas suivi l’évolution des capacités nationales de gestion du développement agricole et n’avait donc pas sollicité la collaboration des acteurs locaux. En ne mettant pas à profit les compétences locales, la FAO renonçait à la possibilité d’améliorer son efficacité, de renforcer les capacités institutionnelles et de réduire les coûts.
S’inspirant de l’analyse qu’il avait faite lui-même des points forts et des points faibles de la FAO, d’une étude approfondie menée de concert avec les Etats Membres, des conclusions de groupes consultatifs externes et d’une série d’évaluations internes au niveau des départements, le nouveau Directeur général a dégagé les principes directeurs ci-après pour orienter la réforme.
•Le rôle de la FAO en tant que centre international d’excellence et de référence doit être renforcé; elle doit rester à la pointe du savoir et demeurer la principale instance mondiale de rassemblement, traitement et diffusion de l’information; et ses analyses des politiques doivent continuer à faire autorité.
•La FAO doit être un centre reconnu d’activités normatives telles que l’établissement de normes et l’administration de conventions internationales et d’autres instruments intergouvernementaux et servir aux Etats Membres de tribune pour organiser des initiatives de coopération et trouver des solutions aux problèmes.
•L’assistance technique doit être décentralisée au maximum au niveau des régions, des sous-régions et des pays, de façon à mieux utiliser les capacités nationales, à réduire les coûts d’exécution et à raccourcir les délais de réponse aux demandes d’assistance.
•Il faut rendre plus cohérents et plus souples les services opérationnels aux Etats Membres en améliorant la coordination du personnel chargé de donner des avis, d’exécuter des projets de terrain et d’appuyer les investissements, de façon à tirer parti des économies d’échelle et des avantages de la spécialisation et à harmoniser les avis sur les politiques.
•La FAO doit concentrer ses efforts sur le domaine prioritaire de la sécurité alimentaire, y compris sur la prévention et l’atténuation des crises provoquées par des attaques de ravageurs et par les maladies des végétaux ou des animaux, tout en respectant les priorités sectorielles et thématiques fixées par ses organes directeurs.
Selon ces principes, la FAO doit également:
•s’attaquer plus énergiquement aux nouveaux problèmes et aux nouvelles priorités, tels que l’ajustement structurel, la gestion durable des ressources naturelles (au titre du suivi de la CNUED, à laquelle la FAO a fourni un apport considérable) et les changements socioéconomiques intervenus dans la structure, les valeurs et le statut des populations;
•tenir compte du rôle important des femmes dans l’alimentation et l’agriculture, et veiller à ce que leurs besoins et leurs préoccupations soient pleinement pris en considération dans toutes ses activités;
•réaliser des économies dans une optique intégrée en saisissant toutes les occasions de réduire le coût de ses services et notamment en rationalisant ses procédures administratives, en ciblant mieux ses publications, en améliorant ses modes de gestion et en tirant parti des progrès de la bureautique et des télécommunications pour réduire les effectifs du personnel de soutien;
•concevoir la réforme comme un tout intégré et non pas comme une série d’interventions ponctuelles.
En novembre 1993, la Conférence de la FAO a autorisé le nouveau Directeur général à entreprendre un examen des programmes, structures et politiques de l’Organisation. En conséquence, le Directeur général, Jacques Diouf, a présenté ses propositions de réforme. Après de légères modifications, le Conseil de la FAO a approuvé à l’unanimité les nouvelles propositions à sa cent sixième session, en juin 1994, et l’Organisation a commencé à appliquer cette nouvelle démarche.
La première tâche était de définir plus précisément les domaines de concentration de l’action de la FAO. Sur la base des vues exprimées lors des amples débats qui ont eu lieu au sein des organes directeurs de la FAO, d’un examen détaillé des avantages comparatifs et des atouts multidisciplinaires de la FAO et à la lumière des besoins les plus urgents, le Directeur général a choisi la sécurité alimentaire comme thème central des programmes de la FAO. Dans cette optique, il a été décidé que la FAO se concentrerait également sur la prévention et la maîtrise des infestations de ravageurs, sur l’agriculture durable et sur le commerce international, car tous ont des incidences sur la sécurité alimentaire.
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
L’attention spéciale accordée à la sécurité alimentaire doit servir à concentrer l’action de la FAO sur l’accroissement de la production vivrière dans les pays qui ont le plus de mal à nourrir convenablement leur population: les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV). Dans ces pays, la production vivrière augmente moins vite que la demande, à cause principalement de la croissance démographique, d’où une dépendance accrue à l’égard des importations alimentaires (figure 3), notamment de l’aide alimentaire. Or, la situation de leur balance des paiements limite leurs possibilités de s’approvisionner sur les marchés internationaux.
Afin d’accéder de manière effective à l’expertise et aux connaissances disponibles sur le plan international, le Directeur général a consulté des personnalités éminentes, qui ont participé à un séminaire organisé par la FAO en janvier 1994. Il a ensuite proposé la création d’un Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) que le Conseil a approuvé à sa cent sixième session.
Le PSSA est destiné à mobiliser des fonds publics et privés pour des activités de production vivrière insérées dans un programme intégré qui s’attaque aux questions essentielles affectant la sécurité alimentaire, notamment:
•les produits alimentaires de base et les zones possédant de bonnes possibilités d’accroître rapidement et dans des proportions notables leur production alimentaire;
•la validation et la démonstration participatives des techniques existantes et l’identification des obstacles qui entravent leur généralisation;
•l’analyse des facteurs économiques et sociaux qui freinent ou stimulent l’accroissement de la production et l’accès à la nourriture;
•la valorisation du potentiel de maîtrise de l’eau et d’irrigation à petite échelle;
•le développement de l’aquaculture, de l’aviculture et de l’élevage à petite échelle;
•une série d’actions parallèles, notamment la réforme des politiques, le renforcement des capacités institutionnelles et les investissements;
•le développement d’un programme national combinant sécurité alimentaire et agriculture durable dans chaque pays participant.
Le travail a commencé par des projets pilotes réalisés dans quelques pays sélectionnés en octobre 1994, pour couvrir 15 pays en 1995. De nouveaux programmes ont été mis au point dans plusieurs autres pays en 1996. Sur la base de l’expérience déjà acquise dans des pays représentant une grande diversité de conditions écologiques et socioéconomiques, la FAO a révisé ses méthodes tout en maintenant ses principes de base. Plusieurs pays développés et institutions financières internationales participent actuellement au programme. Certains pays en développement plus avancés ont accepté de fournir une assistance directe à certains pays bénéficiant du PSSA, dans le cadre d’un programme de coopération Sud-Sud réalisé sous l’impulsion de la FAO.
La FAO a également lancé une initiative spéciale, le Système de prévention et de réponse rapide (EMPRES) contre les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes, en complément du programme pour la sécurité alimentaire. Dans le cadre de cette initiative, on a créé des systèmes de suivi ou d’alerte rapide, lancé des programmes de prévention des situations d’urgence et de réponse rapide et encouragé la recherche appliquée afin d’améliorer les méthodes servant à prévenir et maîtriser les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes. L’opération porte, dans un premier temps, sur des ravageurs et maladies ayant des effets particulièrement dévastateurs, comme le criquet pèlerin et la peste bovine.
L’attention particulière accordée à la sécurité alimentaire ne se limite pas à ces deux programmes spéciaux; elle se retrouve dans toutes les activités de la FAO. Le Système mondial d’information et d’alerte rapide (SMIAR); les conseils de la FAO sur les politiques; les travaux sur la mise au point et le transfert des technologies, les initiatives en matière de vulgarisation, éducation, formation et communication; les travaux concernant la réforme agraire, le développement rural intégré, la mise en valeur des ressources humaines, les questions d’équité entre les sexes et l’amélioration de la nutrition; les travaux techniques sur l’irrigation, les cultures vivrières et les systèmes d’élevage, les pêches et les forêts: voilà autant d’activités ayant une incidence sur la sécurité alimentaire. Les travaux de la FAO sur les pertes de produits alimentaires, sur le commerce international des aliments de base et sur la qualité et l’innocuité des aliments (Codex Alimentarius) ont également un lien direct avec la sécurité alimentaire.
La sécurité alimentaire est également étroitement liée à la gestion rationnelle des ressources naturelles. La FAO a joué un rôle de premier plan dans le suivi des questions soulevées lors de la CNUED et de la mise en œuvre du Programme Action 21 pour ce qui concerne la promotion de l’agriculture et du développement rural durables. La FAO a mis au point des programmes de gestion durable des ressources naturelles, qui prévoient notamment l’exploitation rationnelle des ressources génétiques des animaux et des plantes, la protection intégrée contre les ravageurs, la nutrition intégrée des plantes et la gestion des ressources en terre et en eau, et a élaboré le Code de conduite pour une pêche responsable afin d’améliorer la sécurité alimentaire tout en respectant l’environnement. La revitalisation des liens entre la FAO et le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI) a créé de nouvelles synergies. Compte tenu de l’importance accordée aux questions d’environnement, un nouveau département a été créé au sein de la FAO pour les questions de développement durable.
MOBILISATION D’UN APPUI INTERNATIONAL: LE SOMMET MONDIAL DE L’ALIMENTATION DE 1996
Le Directeur général a proposé de tenir un Sommet mondial de l’alimentation pour placer les questions d’alimentation au premier rang des priorités mondiales et mobiliser un appui international. La Conférence de la FAO a décidé en octobre 1995 de convoquer ce Sommet et l’Assemblée générale des Nations Unies a entériné à l’unanimité cette proposition en décembre 1995. Le Sommet – rassemblant les chefs d’Etat et de gouvernement au siège de la FAO du 13 au 17 novembre 1996 – a représenté une chance historique pour les gouvernements, les organisations internationales et tous les secteurs de la société civile de joindre leurs forces dans une campagne concertée en faveur de la sécurité alimentaire universelle. Ont participé au Sommet mondial de l’alimentation des représentants de 186 pays, y compris 112 chefs d’Etat ou de gouvernement, vice-présidents et vice-premiers ministres et 57 ministres.
L’objectif initial du Sommet mondial de l’alimentation était de susciter un énergique engagement commun des gouvernements, de la société civile et de la communauté internationale. A plus long terme, le Sommet a préparé le terrain d’une action plus concertée permettant de réduire considérablement la faim dans le monde. Pour sensibiliser le public aux risques de pénuries et de famine, la FAO fera passer les messages du Sommet par les médias les plus divers, et prendra notamment des initiatives promotionnelles novatrices.
La première mesure prise par la FAO pour assurer le suivi du Sommet a été d’appuyer directement les efforts déployés par les pays membres pour identifier des stratégies possibles de développement agricole national d’ici à l’an 2010. En 1996, les projets de stratégie ont été établis en collaboration avec les gouvernements pour la plupart des PFRDV. Ces documents seront affinés en consultation avec des institutions partenaires. Les documents en question mettront en lumière les principales questions de politique, les aspects institutionnels et les options stratégiques disponibles pour mobiliser les ressources nécessaires à la réalisation des objectifs définis lors du Sommet mondial de l’alimentation.
Le Plan d’action du Sommet mondial de l’alimentation accorde une haute priorité à la mise au point et à la gestion d’un système amélioré d’information sur la faim et l’insécurité alimentaire et attribue à la FAO un rôle central dans ce domaine.
Le Sommet a été soigneusement organisé afin de minimiser les coûts tout en assurant, dans de bonnes conditions, la préparation des documents ainsi que les arrangements et l’appui logistique nécessaires. Diverses mesures ont été prises dans cette optique: recours, chaque fois que possible, aux réunions ordinaires de la FAO pour les préparatifs du Sommet, organisation du Sommet au siège de la FAO en ne conservant qu’un secrétariat limité, renforcé provisoirement par des fonctionnaires détachés d’autres divisions, utilisation maximale des compétences internes de la FAO pour l’établissement des documents techniques et mobilisation de contributions volontaires, en espèces ou en nature, pour couvrir certaines dépenses connexes.
Le Sommet a aussi permis d’effectuer nombre de travaux permanents de rénovation, modernisation et construction au siège de la FAO. On a ainsi pu construire un nouvel auditorium multimédia, des installations de vidéoconférence et un toit transparent entre les Bâtiments A et B, mais aussi rénover plusieurs salles de réunions et autres espaces ou installations, à l’aide de financements spéciaux des pays membres, sans grever le budget ordinaire.
Après avoir mieux défini les domaines prioritaires de son action, la FAO devait ensuite déterminer la structure organisationnelle la mieux adaptée à ce nouveau mandat. Après une étude approfondie, le Directeur général a entrepris la restructuration la plus radicale depuis la création de l’Organisation, afin de:
•réduire la centralisation;
•diminuer les coûts et rationaliser les procédures;
•réduire le cloisonnement, en passant d’une structure verticale à une structure horizontale et en encourageant des approches intégrées;
•mieux aborder les questions importantes, comme celle de l’environnement.
L’élément le plus marquant de la restructuration a été la décentralisation des opérations de la FAO – transférer sur le terrain le personnel, la mise au point des programmes, la conception des projets et leur suivi et la prise de décision – et la distinction établie entre activités normatives et opérationnelles. La FAO était consciente qu’une restructuration de cette ampleur supposait des transferts importants de fonctionnaires et des changements dans les opérations quotidiennes – avec leur cortège de problèmes et de bouleversements pour le personnel – mais elle a estimé que cette réforme radicale était nécessaire pour combler les lacunes existantes et fournir des services plus efficaces et efficients.
La séparation des activités normatives et opérationnelles doit permettre à la FAO d’exceller dans chaque domaine en libérant le personnel chargé des travaux normatifs des soucis liés à la gestion quotidienne des opérations. Inversement, les fonctionnaires affectés aux opérations ne doivent plus assumer de responsabilités normatives. La FAO a décidé que l’essentiel des travaux normatifs resterait concentré au siège. Cela comprend l’établissement de normes, la préparation de directives et de manuels techniques, la mise au point d’outils et de techniques d’analyse, l’organisation de tribunes pour la négociation d’accords intergouvernementaux et la collecte, l’analyse et la diffusion d’informations et de données statistiques. Par ailleurs, les activités opérationnelles relèvent essentiellement du terrain, c’est-à-dire plus près des problèmes à résoudre.
Le Directeur général a donc, dans un premier temps, regroupé les unités opérationnelles des principaux départements techniques (Agriculture, Questions économiques et sociales, Pêches et Forêts) en une seule unité, le Département de la coopération technique (figure 4). Ce Département, qui joue un rôle de pivot pour les activités opérationnelles, fournit des conseils sur les politiques, exécute les opérations de terrain, gère le Programme de coopération technique de la FAO, assure des services de soutien à l’investissement par l’intermédiaire du Centre d’investissement et mobilise des ressources extérieures. Il coopère également avec les organismes d’assistance multilatérale et bilatérale, avec le secteur privé et les ONG. Il veille à planifier et exécuter les activités opérationnelles de la FAO de manière cohérente et efficiente, à tous les niveaux.
Cette séparation permet certes de mieux concentrer l’action de la FAO, mais il faut maintenir une synergie entre ces deux types de fonctions. Le Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées a ainsi été créé pour maintenir cette synergie et assurer une interaction et une coordination adéquates.
Les fonctions normatives ont été renforcées par la création, au sein de la FAO, d’un point de convergence pour la recherche et l’analyse portant sur les questions économiques et les politiques: la Division de l’analyse du développement agricole et économique. En collaboration avec des établissements universitaires et des instituts de recherche, la Division contribue à stimuler les connaissances mondiales et la réflexion scientifique sur les questions de développement agricole et les problèmes sociaux. Elle veille à ce que les concepts relatifs à l’environnement, à la lutte contre la faim et la sécurité alimentaire soient mieux intégrés dans les méthodes d’analyse des politiques sectorielles et d’examen des projets. La Division concentre ses efforts sur les aspects multidisciplinaires de l’analyse des programmes et projets de développement agricole et rural, sur le rôle de l’agriculture dans le développement et sur des études comparatives de développement agricole dans les divers pays et les diverses régions.
Le Département du développement durable a été créé pour donner plus de poids à l’intégration systématique et la promotion des activités concernant l’agriculture et le développement rural durables, la gestion des ressources naturelles et le suivi de la CNUED. Ce Département joue un rôle de point de convergence pour les questions multidisciplinaires couvrant les aspects sociaux, économiques, techniques et de gestion des ressources naturelles du développement durable. Il joue ainsi un rôle de chef de file dans la formulation des politiques et fournit des services techniques en faveur des ruraux pauvres et des femmes. Afin de mieux prendre en compte les besoins des femmes et inclure pleinement les thèmes de population dans la formulation de réflexions stratégiques en matière de développement agricole et rural, la Division des femmes et de la population a été créée au sein de ce nouveau département. En outre, le Département a regroupé le personnel technique réalisant des activités normatives dans les domaines de la recherche, de la vulgarisation, de la formation et de la communication en une nouvelle Division de la recherche, de la vulgarisation et de la formation, ce qui permet de mieux définir et utiliser une approche interdisciplinaire pour le développement et le transfert des technologies agricoles. Comme le développement durable de l’agriculture passe par une réforme institutionnelle, la FAO a créé la Division du développement rural où sont regroupés les experts en réforme agraire, institutions rurales, société civile, participation et lutte contre la pauvreté.
Le transfert des agents auparavant affectés auprès des Divisions mixtes avec les Commissions économiques et sociales régionales des Nations Unies s’est fait en consultation avec les Commissions en question, de façon à maintenir avec celles-ci une coopération fructueuse et aussi efficace que possible.
PRÉSENCE ACCRUE DE LA FAO SUR LE TERRAIN
La décentralisation des opérations suppose aussi le transfert de compétences techniques sur le terrain, l’expansion des liens avec les pays membres et l’adoption de mesures en vue d’une plus grande délégation de pouvoirs aux bureaux de pays de la FAO, pour en renforcer l’efficacité. Les bureaux régionaux, qui sont l’une des principales sources d’appui pour les bureaux de pays, ont été considérablement renforcés par la création de groupes départementaux techniques et de sous-divisions d’assistance aux politiques. En outre, des unités de la Division des opérations sont transférées du siège vers les bureaux extérieurs, en commençant par la région Asie et Pacifique en octobre 1996. La décentralisation se poursuivra progressivement vers les autres bureaux régionaux (exclusion faite du Bureau régional pour l’Europe situé au siège) dont les équipes complètes devraient être en place d’ici à 1998.
La FAO a encore élargi les compétences techniques mises à la disposition de ses membres en créant cinq bureaux sous-régionaux pour aider des groupes de pays qui ont des problèmes similaires ou sont situés loin du bureau régional. Chacun de ces bureaux comprend une petite équipe multidisciplinaire possédant les compétences respectivement nécessaires aux sous-régions de l’Afrique australe et orientale, des îles du Pacifique, des Caraïbes, de l’Afrique du Nord et de l’Europe centrale et orientale. Pour réduire les coûts, tous les bureaux sous-régionaux, à l’exception de celui pour l’Europe centrale et orientale, ont été installés dans des bureaux de pays existants.
EXPANSION DES LIENS AU NIVEAU NATIONAL
Outre l’expansion des compétences spécialisées disponibles dans les bureaux régionaux et sous-régionaux, la FAO a entrepris de rationaliser les bureaux de pays et d’en renforcer l’efficacité, afin d’améliorer les liens avec les pays membres. La FAO fait actuellement appel à des fonctionnaires recrutés sur le plan national (FRN) ayant les compétences professionnelles requises pour remplacer les chargés de programme recrutés sur le plan international. En utilisant ainsi des FRN, qui ont une bonne connaissance des conditions locales, la FAO améliore le contenu et l’incidence de ses programmes, renforce les capacités locales et réduit les coûts.
Afin d’étendre sa présence dans les pays membres, la FAO recourt à l’accréditation multiple, en vertu de laquelle un représentant est accrédité auprès de plusieurs pays et organisations. En outre, dans les pays n’ayant pas de représentant résident de la FAO, des fonctionnaires gouvernementaux servant de correspondants nationaux de la FAO (fonctions nouvellement créées) faciliteront les liaisons avec les institutions gouvernementales et non gouvernementales locales. Cela permet à la FAO de mieux mettre à profit les capacités nationales et d’améliorer la communication.
L’Organisation compte également encourager les Comités nationaux de la FAO pour élargir son action au niveau national. Pour assurer une bonne coordination avec ces comités, la FAO a créé une petite unité au siège, le Bureau de liaison avec les comités nationaux.
Pour renforcer les liens avec les pays et les organisations membres, la FAO crée actuellement deux autres bureaux de liaison: l’un à Bruxelles pour se concerter avec le Gouvernement belge ainsi qu’avec la Commission et d’autres organes de l’Union européenne, et l’autre à Tokyo pour travailler en liaison avec le Gouvernement japonais; il faut signaler qu’une partie des coûts est à la charge des gouvernements hôtes.
PRÉPARER LA DÉCENTRALISATION
Outre la décentralisation des compétences techniques, la FAO envisage également une délégation accrue des pouvoirs financiers aux bureaux extérieurs. Pour mettre en place les contrôles internes appropriés avant d’entreprendre la décentralisation, le Directeur général a demandé un audit spécial pour l’évaluation d’ensemble des activités accomplies par les bureaux extérieurs de la FAO. Sur la base de cet exercice effectué au cours de l’été 1994 – qui était peut-être l’audit interne le plus complet jamais réalisé dans le système des Nations Unies – la FAO a élaboré des mesures détaillées en vue d’améliorer les procédures et les contrôles dans toute l’Organisation en appui à la décentralisation. Par ailleurs, certaines autres décisions importantes furent prises:
•présence d’un vérificateur interne des comptes dans chaque bureau régional (sauf dans le bureau pour l’Europe, situé au siège);
•mise en place d’un système de doubles signatures pour tous les comptes bancaires;
•vérification mensuelle des comptes de tous les bureaux extérieurs effectuée sur place par des firmes privées d’audit, dans le cadre d’activités accrues de contrôle interne.
Pour susciter un sens de partenariat et un sentiment de confiance entre l’Organisation et ses partenaires nationaux, la FAO a mis en place au niveau des pays des équipes tripartites d’évaluation des appels d’offres pour la vérification des comptes au niveau local. Ces équipes étaient composées de représentants du gouvernement, des donateurs et du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).
Comme il n’existait pas de système informatisé uniforme de comptabilité financière au niveau des bureaux extérieurs, la FAO a mis au point un système normalisé pour tenir à jour les comptes d’avances de caisse locaux, système qui peut être déployé dans tous les bureaux extérieurs. La FAO a également mis au point le Système d’information sur les opérations des projets, qui permettra aux bureaux extérieurs d’accéder à des informations concernant les états financiers, les salaires du personnel et les projets, qui sont contenues dans les bases de données centralisées.
La FAO a entrepris le projet d’infrastructure de communications pour améliorer considérablement les communications entre le siège et le terrain. Les nouveaux systèmes permettent des communications électroniques avec tous les bureaux extérieurs de la FAO; la plupart d’entre eux sont en outre en mesure d’accéder aux bases de données et publications de l’Organisation, via Internet. Le coût des investissements dans les bureaux extérieurs a été réduit en achetant les équipements sur place.
Une fois précisés le nouveau rôle et la nouvelle structure de l’Organisation, il fallait définir les méthodes de travail les plus efficientes. La FAO a donc entrepris une série de réformes pour renforcer les systèmes administratifs, améliorer l’efficience et réduire les coûts. Les économies globales dérivant de ce processus pénible devraient atteindre 50 millions de dollars des Etats-Unis sur une période de deux ans.
RÉFORME DU PROCESSUS DÉCISIONNEL DE GESTION
Un examen a été entrepris pour améliorer l’efficience du processus décisionnel de gestion (prise de décisions par les organes directeurs de la FAO). Ce processus désigne notamment l’organisation et la tenue des réunions de la Conférence, du Conseil, des comités techniques, des organes statutaires et des groupes d’experts de la FAO. Le Directeur général, encouragé et appuyé par les organes directeurs, a adopté les mesures suivantes:
•réduction du nombre de réunions et de leur durée;
•ordres du jour plus concentrés et documents plus concis;
•examen des organes statutaires et des groupes d’experts, comme décidé par le Conseil, dans le cadre d’une stratégie d’amélioration de l’efficience, pour décider de leur maintien et de la durée de leurs sessions.
Dans le cadre de ces réformes visant à réduire la durée des réunions, il a été possible par exemple de ramener la durée de la Conférence de 14 jours ouvrables en 1993 à neuf jours ouvrables en 1995.
La longueur des documents de réunion a été réduite de 20 pour cent depuis 1995. Parmi les autres mesures visant à améliorer l’efficience et réduire les coûts, on peut citer: l’emploi plus généralisé de modes de présentation normalisés des documents, la création de documents prêts à la copie pouvant être envoyés directement à l’impression, l’emploi accru de la distribution électronique et le recours plus fréquent à des services extérieurs pour la traduction et l’interprétation.
En ce qui concerne la traduction des documents, on s’efforce actuellement d’envoyer les textes originaux par courrier électronique là où cette traduction peut être effectuée à moindre coût. En outre, à l’occasion d’une réunion de la FAO qui s’est tenue récemment hors-siège, il a été décidé de déroger à la pratique établie en n’envoyant pas de traducteurs sur place: la traduction des documents et rapports s’est faite à Rome par courrier électronique. L’expérience ayant été concluante, il a été décidé d’adopter cette formule à l’avenir dans toute la mesure possible.
Dans le but d’associer, de temps à autre, des responsables gouvernementaux de haut niveau aux débats des Comités techniques de la FAO, le Comité des pêches et le Comité des forêts se sont réunis en 1995 au niveau ministériel, et il a été décidé de recourir à cette pratique chaque fois que nécessaire.
Etant donné que le Directeur général souhaite consulter les Représentants permanents et les tenir au courant des principales initiatives de l’Organisation, il a introduit la pratique d’avoir des réunions fréquentes avec les Représentants permanents. Jusqu’en décembre 1996, il avait tenu 73 réunions avec les Groupes régionaux.
En outre, la FAO a fréquemment fait appel à des groupes d’experts externes, renommés sur le plan international, pour donner des avis dans des domaines spécifiques. Entre octobre 1994 et novembre 1995, trois groupes d’experts externes de haut niveau sur les forêts, les pêches et les politiques économiques et sociales, et un groupe de supervision sur le développement durable se sont réunis.
RATIONALISATION DES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ET FINANCIÈRES
Les deux départements jouant un rôle de soutien, l’un pour l’administration, les finances, le personnel et les services informatiques, et l’autre pour l’information, les publications et les réunions ont été considérablement transformés dans un souci de décentralisation et d’économie. Cela a exigé un examen interne et externe approfondi des politiques et procédures actuelles de l’Organisation en matière de finances et d’administration.
Pour décentraliser la plupart des fonctions administratives et financières, des Unités administratives de soutien (MSU) ont été créées dans chaque département et sont envisagées pour chaque bureau régional, en substitution du système centralisé dans le Département de l’administration et des finances. Cela constitue une réforme importante: en déléguant les responsabilités administratives à chaque département, la gestion a été renforcée. Les départements disposent désormais d’une plus grande souplesse et les procédures bureaucratiques ont été réduites. Cela a permis de réduire le nombre de postes administratifs dans l’Organisation. Actuellement, une étude de gestion est en cours pour revoir le rôle du Département de l’administration et des finances dans le contexte de la décentralisation.
La FAO a évalué ses systèmes de gestion des finances et des ressources humaines, FINSYS et PERSYS, et a constaté qu’ils ne répondaient pas à ses besoins. La question a été examinée par le Comité financier, qui a reconnu que ces systèmes devaient être remplacés. Après avoir examiné diverses options, il a été décidé que la meilleure solution était d’adopter un progiciel commercial éprouvé. Le progiciel ORACLE pour la gestion des finances, des ressources humaines et du paiement des salaires a été sélectionné sur appel d’offres. La configuration du programme est en cours. Les phases de mise à l’épreuve, de formation du personnel, de conversion des données et d’installation auront lieu en 1997, parallèlement aux systèmes existants; le nouveau système devrait être opérationnel en 1998.
D’importantes économies ont été obtenues grâce à de nouvelles politiques et à la restructuration du Département des affaires générales et de l’information. Une part importante de l’impression et de la traduction des documents est à présent effectuée à l’extérieur, sous contrat, d’où l’élimination de 132 postes au siège et des économies de l’ordre de 10 millions de dollars pour l’exercice biennal. Pour réduire encore les frais administratifs, le Directeur général a supprimé le Bureau des relations extérieures ainsi qu’un bureau qui avait été créé pour élaborer le PSSA. La redistribution de leurs fonctions a permis une réduction nette de 15 postes.
Encouragés par les organes directeurs à réduire les frais de voyage, le Directeur général a introduit de nouvelles procédures pour réduire le coût des voyages internationaux. Pour ce faire, on a modifié la nature des billets d’avion pour les voyages officiels, qui autrefois pleinement endossables sont devenus non endossables (soit une économie de 2,5 millions de dollars par an); en outre, les bureaux régionaux et sous-régionaux ont désormais leurs propres arrangements pour les voyages et on a fait en sorte que les bureaux locaux de la FAO représentent plus souvent l’Organisation aux réunions tenues en dehors du siège. Le recours à des contrats extérieurs pour les services de voyage des bureaux régionaux a également réduit les frais administratifs.
BUDGET
Pour l’exercice 1996-1997, le Directeur général a proposé un budget à croissance zéro, de 707 millions de dollars, comme le souhaitaient les organes directeurs. En octobre 1995, la Conférence de la FAO est parvenue à un consensus sur le montant de 650 millions de dollars (contre 673,1 millions approuvés pour l’exercice biennal 1994-1995) et a demandé au Directeur général de procéder à des ajustements pour atteindre ce niveau. A cette fin, des mesures, approuvées par les organes directeurs, ont été prises pour réaliser d’autres économies (par un gain d’efficacité) et réduire certains programmes, principalement des domaines non techniques; ces mesures ont impliqué de nouvelles et importantes modifications de structures et l’abolition d’un grand nombre de postes. Il faut préciser que parmi toutes les grandes organisations recensées du système des Nations Unies, la FAO était la seule à avoir effectué des coupes budgétaires de cette ampleur.
La FAO change actuellement ses procédures de recrutement et de gestion du personnel pour résoudre les problèmes existants, simplifier la gestion du personnel et identifier les économies possibles. A la mi-1996, 456 postes avaient été supprimés dans toute l’Organisation (figure 5). D’importantes économies ont en particulier été réalisées, en agissant aux niveaux suivants:
•déclassement de postes vacants du cadre organique, selon le cas;
•élimination de postes de cadres moyens;
•réduction du personnel de soutien (en partie grâce à la bureautique et au recours à des services extérieurs);
•remplacement des chargés de programmes internationaux dans les bureaux de pays de la FAO par du personnel national;
•réduction des postes administratifs et financiers par la création des MSU;
•réduction du coût des consultants externes, grâce à de nouveaux accords de partenariat.
Dans le but d’élargir la répartition géographique parmi le personnel du cadre organique et d’accroître sensiblement la proportion de femmes, un effort important est en cours pour recruter des femmes et des ressortissants de pays non représentés ou fortement sous-représentés. Des progrès encourageants ont déjà été réalisés: le pourcentage d’Etats Membres non représentés dans le personnel est passé de 32 à 25 pour cent depuis janvier 1994 (figure 6), malgré l’arrivée de nouveaux membres, et la proportion de femmes aux postes de direction a presque doublé. Toutefois, de nouvelles mesures s’imposent, surtout dans le dernier domaine.
La FAO met actuellement au point un nouveau système d’évaluation du personnel qui devrait être introduit en 1998. Sur la base d’une étude détaillée des besoins, des propositions ont été formulées en vue d’identifier et pourvoir rapidement aux besoins en formation du personnel. La plupart des Sous-Directeurs généraux, Directeurs de Division et Chefs de service ont suivi des cours spécialisés de gestion.
Des études sur la gestion du personnel ont montré qu’il était nécessaire de rationaliser davantage les procédures, en augmentant la délégation de pouvoirs et en réduisant le nombre des étapes d’approbation, y compris en simplifiant les arrangements concernant le recrutement des consultants. Une étude de gestion détaillée, recommandée par le Conseil de la FAO, est actuellement réalisée pour définir la structure et les effectifs appropriés de l’Organisation.
L’élargissement de l’action de la FAO au-delà de ses partenaires et utilisateurs traditionnels et le renforcement des liens existants sont des éléments essentiels de la revitalisation de l’Organisation. Cela signifie mobiliser de nouvelles sources de compétences, envisager de nouveaux partenariats et accroître l’accès à l’information détenue par la FAO.
CRÉATION OU EXPANSION DES PARTENARIATS
Traditionnellement, la FAO a principalement travaillé avec les gouvernements et avec les institutions multilatérales et bilatérales de développement. Toutefois, en 1994, l’intervention des Etats dans le secteur agricole avait baissé et de nouveaux acteurs comme les ONG et le secteur privé jouaient un rôle majeur dans le processus de développement. La FAO a donc créé, au sein du Département de la coopération technique, une nouvelle Unité de la coopération avec le secteur privé et les ONG. Celle-ci doit développer les contacts avec les associations et sociétés privées et mettre au point des projets types de coopération pour déterminer les domaines de collaboration avec le secteur privé les plus prometteurs. Elle met également au point des directives et un plan d’opération pour rendre plus systématique la coopération avec les ONG. La FAO, consciente de l’importance de la recherche internationale, a considérablement renforcé ses liens avec le GCRAI. La FAO reconnaît que pour assurer une augmentation durable de la production vivrière, la recherche agronomique doit encore progresser, au sein du système du GCRAI, mais aussi dans le cadre de liens renforcés entre institutions nationales, ONG et secteur privé.
Concernant les investissements, la nouvelle approche est de renforcer les liens entre la Division du Centre d’investissement de la FAO et ses partenaires traditionnels et d’établir de nouveaux liens avec les institutions financières régionales et nationales. Par exemple, la FAO se prépare à établir des accords cadres avec la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), pour laquelle elle a récemment effectué des études de faisabilité sur des programmes de commercialisation en gros en Arménie, en Géorgie et en Croatie. Des protocoles d’accord ont été signés en janvier 1997 avec la Banque mondiale et avec la Banque africaine de développement pour la promotion du développement rural et de la sécurité alimentaire en Afrique, dans le cadre du PSSA et du suivi du Sommet mondial de l’alimentation. Ces banques se sont spécifiquement engagées à identifier des activités et projets qui peuvent être financés par leurs divers fonds. De nouveaux accords de coopération ont été conclus, ou sont sur le point de l’être, avec la Banque islamique de développement et d’autres banques internationales, régionales et sous-régionales. La Division du Centre d’investissement a partiellement décentralisé ses activités en transférant neuf postes du cadre organique sur le terrain pour renforcer sa coopération avec les institutions financières régionales et améliorer l’appui à l’investissement de la FAO dans les régions.
Pour élargir ses partenariats, mobiliser d’autres sources de compétences internationales et réduire les coûts, la FAO a conclu de nouveaux accords avec les gouvernements et les institutions (tableau 1).
•Des accords de Coopération technique entre pays en développement (CTPD) et des accords de Coopération technique entre pays en transition (CTPT) permettent à la FAO d’utiliser des experts provenant de pays en développement et d’Europe centrale et orientale comme consultants pour des tâches spécifiques. Des accords de CTPD ont été signés avec 94 gouvernements et plus de 4 000 experts ont exprimé le souhait de travailler dans ce cadre. Des accords de CTPT ont été signés par 10 gouvernements et plus de 200 experts ont déjà offert leurs services. Au total, la FAO a déjà fait appel à 384 experts au titre de la CTPD/CTPT.
•Des accords de coopération avec des établissements universitaires et des instituts de recherche pour permettre à la FAO et à ses partenaires de partager leur expérience et leurs compétences dans des domaines d’intérêt commun. Selon ces accords, des scientifiques peuvent travailler à la FAO, en profitant des connaissances, de l’expérience et des installations de l’Organisation, tout en étant payés par leur établissement d’origine. Dix-sept pays ont signé des accords de ce type et 45 experts ont déjà été engagés.
•Des accords pour l’utilisation de cadres retraités, qui permettent de faire davantage appel à des experts nationaux et internationaux hautement qualifiés. Soixante-quatre pays ont signé des accords destinés à promouvoir l’utilisation d’experts retraités. 330 experts retraités ont été utilisés à ce jour.
Tous les coûts que cela suppose sont pris en charge par l’établissement ou le gouvernement d’origine, le gouvernement bénéficiaire et la FAO. Ces accords permettent de réduire le coût de l’assistance technique, mais ils encouragent également un échange d’informations et d’expériences et améliorent les capacités institutionnelles des pays et organisations participants.
Pour contribuer à développer les capacités nationales, la FAO établit actuellement un programme recourant aux services de jeunes cadres de pays en développement pour la mise en œuvre des activités de terrain de la FAO. A long terme, cette formation en cours d’emploi contribuera à renforcer les capacités nationales de gestion des activités de développement.
ACCÈS ACCRU À L’INFORMATION
Avec sa nouvelle politique de communication, la FAO a considérablement renforcé sa capacité à fournir des informations à ses utilisateurs à travers le monde. La FAO a mis au point CEREStronic, service électronique d’information qui donne une image détaillée des programmes et activités de la FAO. Elle a également mis en service un point d’accès Internet pour les données du Centre mondial d’information agricole (WAICENT) (figure 7). La base de données du WAICENT, qui fournit des informations statistiques (par l’intermédiaire de FAOSTAT) et des données textuelles (par l’intermédiaire de FAOINFO), peut être consultée par des usagers extérieurs sur Internet et sur CD-ROM. Le troisième volet, FAOSIS, permet un large accès à des systèmes d’information spécialisés.
Dans le cadre des efforts déployés pour accroître l’utilisation de toutes les langues de la FAO dans les communications internes et externes, certaines informations accessibles sur Internet le sont maintenant également en arabe. De plus, un certain nombre de hauts fonctionnaires de la FAO ont commencé à suivre des cours de langues.
La FAO met également au point une Bibliothèque virtuelle, qui catalogue, répertorie et organise l’information contenue dans les bases de données de la FAO. On peut ajouter à cette collection des publications de la FAO telles que Perspectives de l’alimentation et Cultures et pénuries alimentaires, qui sont déjà disponibles sous forme électronique. La Bibliothèque virtuelle permettra aux bureaux décentralisés d’accéder à toutes les ressources de la bibliothèque du siège, y compris aux documents et rapports que peut consulter le personnel du siège.
Dans le cadre des efforts déployés pour améliorer les communications avec les pays membres, à l’appui du WAICENT et des autres besoins de l’Organisation, un programme a été lancé pour redéployer les équipements usagés et leurs logiciels dans les Représentations permanentes à Rome et dans les institutions s’occupant d’agriculture sur le terrain. Conformément au modèle utilisé pour l’installation des infrastructures de communication dans les bureaux locaux de la FAO, les Représentations permanentes à Rome sont sur le point d’être équipées d’un système de courrier électronique par des prestataires locaux de service Internet qui peuvent aussi, en option, leur assurer l’accès à Internet et au site Web de la FAO. On procédera de la même manière, initialement pour un groupe pilote de quatre pays, pour relier les ministères de l’agriculture, les ministères des affaires étrangères, les centres de saisie AGRIS/CARIS (Système international d’information pour les sciences et la technologie agricoles/Système d’information sur les recherches agronomiques en cours), les offices nationaux de la statistique, les chambres de commerce et les agences de presse. Après conclusion de la phase pilote, le projet devrait être achevé pour la fin de 1997, date à laquelle tous les bureaux locaux de la FAO devraient être reliés à Internet.
Au siège de la FAO, une salle de réunion – la Queen Juliana Room – a été agrandie et modernisée et est maintenant équipée pour les vidéoconférences. L’Organisation fera en sorte d’utiliser pleinement ces équipements pour ses besoins internes et étudie actuellement, avec d’autres organisations du système des Nations Unies, la possibilité d’utiliser les vidéoconférences pour remplacer les réunions et consultations interinstitutions traditionnelles. Ces équipements devraient, à terme, permettre d’économiser le temps du personnel et de réduire nettement les frais de voyage. En outre, un auditorium multimédia dont la FAO avait grand besoin, a été installé et, en général, les bâtiments ont été modernisés à l’aide de contributions extrabudgétaires de ses membres.
La FAO a mis au point un programme de distribution gratuite des publications excédentaires afin d’améliorer l’accès à l’information et de diminuer ses coûts d’entreposage. La FAO a ainsi distribué 370 000 publications aux pays en développement, réduisant ses stocks de 60 pour cent en huit mois. A l’avenir, la FAO distribuera gratuitement les publications de plus de trois ans, qui seraient difficilement vendables mais qui restent valables sur le plan technique.
Toute restructuration d’une telle ampleur est nécessairement une tâche difficile. La réforme et les fortes coupes budgétaires ont créé un sentiment d’incertitude parmi le personnel au cours de cette période. Le gel des recrutements et l’augmentation du volume de travail due aux nouveaux programmes et à la restructuration ont indéniablement contribué à accroître la pression sur le personnel. Pour redéployer le personnel, il faut nécessairement une période d’ajustement. De nombreux employés ont éprouvé des difficultés à se réinstaller avec leur famille ou à acquérir de nouvelles compétences pour remplir des fonctions plus spécialisées dans le domaine normatif ou opérationnel.
La FAO s’est efforcée de faire porter les compressions d’effectifs et les coupes budgétaires sur les services administratifs plutôt que sur les programmes techniques, mais il est indéniable que ceux-ci ont également souffert. Si 6 pour cent des programmes de la FAO ont été éliminés et 25 pour cent ont été affectés à un degré ou à un autre, d’autres ont été nettement renforcés.
La restructuration a été effectuée dans un climat d’extrême austérité financière, ce qui a fortement limité la nature de la réforme structurelle et a exigé de nouvelles mesures d’économies. Le budget pour 1994-1995, initialement prévu comme un budget «à croissance zéro» a par la suite été réduit, du fait du non-recouvrement de toutes les contributions. Le budget de 1996-1997 est inférieur d’environ 60 millions de dollars aux propositions faites pour maintenir une croissance zéro. La FAO est la seule organisation du système des Nations Unies à avoir effectué une réduction aussi nette de son budget. Si les réductions budgétaires ont indéniablement incité à trouver des mesures d’économies, elles ont également accaparé des énergies qui auraient dû être consacrées au changement structurel et à la réforme de la gestion.
Les règlements et procédures du système des Nations Unies ont inévitablement freiné l’application rapide des réformes, notamment en ce qui concerne le personnel et la structure organisationnelle. Par exemple, la redéfinition des fonctions de tous les départements techniques et leur examen selon une procédure formelle de gestion des effectifs représentent une tâche importante, tout comme le réexamen et la redéfinition, dans certains cas, des descriptions détaillées de 700 postes au siège et de 400 postes sur le terrain. En outre, tous les changements de postes et de lieux d’affectation ont nécessité une reprogrammation des systèmes administratifs et financiers informatisés.
Les effets d’une réforme de cette ampleur ne se manifesteront qu’après un certain temps. D’importantes réductions de coûts ont déjà été obtenues et de nouveaux gains d’efficience sont prévus. L’adoption constante de techniques modernes de gestion et de communication modifiera radicalement le mode de fonctionnement de la FAO.
Certains pays perçoivent déjà les avantages directs découlant de la nouvelle priorité attribuée à la sécurité alimentaire. Quinze pays membres participent actuellement au PSSA et le volet «maîtrise de l’eau» de ce programme devrait bientôt être mis en œuvre dans beaucoup d’autres pays. On peut également constater, dans nombre de pays, une efficacité accrue des mesures de lutte contre les ravageurs.
Même si la décentralisation et la restructuration ne sont pas encore terminées, la FAO a déjà réussi à:
•raccourcir les délais de réaction aux demandes d’assistance émanant des gouvernements;
•percevoir plus clairement les besoins des pays;
•accroître de 170 postes la capacité des bureaux régionaux et sous-régionaux et des bureaux de liaison (tableau 2);
•engager 44 nouveaux fonctionnaires recrutés sur le plan national;
•porter la proportion de fonctionnaires détachés dans les bureaux décentralisés à un tiers des postes du cadre organique financés par le Programme ordinaire;
•parvenir à une meilleure connaissance des conditions locales, partager les expériences et réduire les coûts grâce aux programmes de CTPD et de CTPT, et un recours accru aux consultants recrutés localement;
•renforcer la participation des pays membres aux activités de la FAO.
Il existe maintenant un nouveau sens du partenariat et du partage des responsabilités entre la FAO et ses partenaires, récents ou traditionnels, pour la réalisation d’activités de développement. La Banque mondiale, qui joue un rôle important dans la promotion et l’orientation du développement, a déjà réagi à la nouvelle priorité accordée à la sécurité alimentaire en réévaluant ses politiques d’investissement dans le secteur de l’agriculture, du développement rural, de la maîtrise de l’eau et de l’irrigation, notamment en Afrique. Les flux de fonds d’investissement ont été renforcés, par l’intermédiaire de la Division du Centre d’investissement de la FAO.
Le processus a également fait naître de nouvelles possibilités de changement. Par exemple, l’audit spécial des structures des bureaux extérieurs a révélé des carences administratives et financières, si bien que de nouvelles procédures ont été adoptées pour faciliter la délégation de pouvoirs aux bureaux décentralisés.
La stratégie et le cadre nécessaires à la revitalisation de la FAO sont en place (tableau 3). Il faut maintenant consolider la réforme, laisser les nouvelles structures prendre racine et entamer un processus d’ajustement. La restructuration et la décentralisation n’ont pas fortement bouleversé les programmes, mais certaines fonctions importantes ont été temporairement affectées, y compris le développement du programme de terrain, et la synergie nécessaire entre activités normatives et activités opérationnelles. Ces fonctions devront être pleinement rétablies, et la situation suivie de près.
La réforme affecte le personnel à tous les niveaux. Il est temps de se consacrer au renforcement de la capacité, de la motivation et de la conviction du personnel. Cela signifie qu’il faut former les personnes à de nouvelles techniques et recréer rapidement la capacité d’accomplir les tâches prioritaires de la FAO. Cela signifie également accroître la confiance du personnel par une approche participative. Il est de même important de renforcer la confiance des membres de la FAO à l’égard des modalités de fonctionnement de l’Organisation – chose particulièrement importante dans un climat d’austérité budgétaire.
Les réformes exigeront un style de gestion plus décentralisé, une plus grande délégation de pouvoirs aux gestionnaires, une définition plus précise des politiques et des orientations à l’échelle de l’organisation et un contexte encourageant la créativité et le sens d’initiative du personnel, pour la solution des problèmes et la gestion responsable des programmes.
Il faut encore changer la culture technique de la FAO, c’est-à-dire abandonner les cloisonnements du passé pour aborder les problèmes de développement de façon plus interdisciplinaire et interdépartementale. Par exemple, en assurant une rotation du personnel entre le siège et les bureaux extérieurs, la FAO pourrait stimuler les approches interdisciplinaires et renforcer les liens entre fonctions normatives et opérationnelles. Il faut toutefois que la réforme de la FAO s’étende à l’organisation de ses travaux techniques. Ces idées commencent déjà à prendre pied.
Le Sommet mondial de l’alimentation a offert une possibilité de placer les questions d’alimentation, d’agriculture et de sécurité alimentaire au premier rang des priorités du développement et d’arriver à un consensus sur les objectifs à poursuivre. Son succès permet également à une FAO radicalement réformée et revitalisée de relever les défis et accomplir les tâches qui ont été définies lors du Sommet mondial de l’alimentation.