Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe | Prioridades Regionales

El Desempeño de los Servicios Agrícolas y el Rol del Gobierno Local
Perfil de estudio comparativo sobre los procesos
de descentralización en Brasil, Chile, México y Perú.

Las reformas de descentralización han surgido como estrategias importantes para tratar problemas de la gestión pública en varios países de América Latina. La transformación del papel del Estado empujada por la crisis sucesiva de la deuda pública y del déficit fiscal, creyó encontrar en los procesos de descentralización un mecanismo para resolver, al menos en parte, los problemas de eficiencia y eficacia que aquejaron al Estado. Esa creencia estaba basada en el supuesto que mediante la transferencia de autoridad hacia el gobierno local, la administración pública estaría "más cerca de los ciudadanos" y por lo tanto brindaría servicios públicos de superior calidad. Sin embargo, un creciente cuerpo de evidencia empírica sugiere que la descentralización sea administrativa, fiscal o política, o una combinación de éstas, no produce automáticamente un mejor desempeño de los servicios públicos, particularmente aquellos relacionados a la actividad agrícola y al desarrollo rural. Con el propósito de enriquecer la discusión sobre el papel del gobierno local en la gestión pública de los servicios agrícolas en un contexto cada vez más descentralizado, la oficina regional de la FAO para América Latina y el Caribe está desarrollando un estudio regional, comparando las experiencias con reformas de descentralización en el sector agrícola de cuatro países en la región: Brasil, Chile, México y Perú.

2. Antecedentes
Idealmente, una economía pública, tal como su equivalente privada, está "orientada por la demanda" y está volcada hacia los ciudadanos, como "clientes" con preferencias acerca de la provisión y la producción de los bienes y servicios públicos que desean *. Sin embargo, existen varias limitaciones para que estos procesos se realicen en la región. Muchos de los problemas enfrentados por el sector agrícola provienen de la dificultad de la producción de bienes públicos. Ente otros problemas más, en muchos países de la región todavía existe una distribución inequitativa de las tierras agrícolas, hay poca claridad en los derechos de propiedad, y por la falta de sistemas funcionales de planificación del uso del suelo se produce conflictos entre los intereses agrícolas, agropecuarios y forestales.

En muchos casos en la región, el rol de las instituciones locales en la solución de los problemas de la acción colectiva ha sido ignorado por las respuestas políticas tradicionales. Sin embargo, investigaciones empíricas recientes han establecido que las instituciones locales, sean formales o informales, no solamente juegan un rol fundamental en la mediación y filtración de los efectos de las políticas públicas, sino también pueden resolver los problemas de la acción colectiva (Ostrom 1990, 1994; Oakerson 1998). Por lo tanto, se considera que los instrumentos de la política pública en el sector agrícola que toman en cuenta la función de las instituciones locales para la solución de los problemas relacionados con la acción colectiva, en general, funcionan mejor que los instrumentos que la ignoran. Sin embargo, esto no quiere decir que una devolución completa de la provisión y producción de los bienes públicos sea productivo, ni deseado, porque la solución de varios problemas de la acción colectiva relacionados a la gestión pública, requiere un esfuerzo coordinado de actores de varios niveles y funciones. (McGinnis, 1999).

3. Hipótesis y Preguntas Claves
El presente estudio plantea como hipótesis central que el nivel del desempeño de los servicios públicos en su intento de aliviar la pobreza, parar el deterioro ambiental y fomentar el sector agropecuario, está asociado con los arreglos institucionales para la acción colectiva a nivel municipal. Por lo tanto, en localidades donde los actores locales han logrado superar los dilemas sociales a través de la creación y mantención de instituciones de acción colectiva, se goza de una condición más adecuada para lograr un mayor nivel de desempeño de sus servicios públicos. Las siguientes hipótesis consideran diferentes aspectos de la acción colectiva en el ámbito municipal y están de tal manera directamente ligadas a la hipótesis central:

Las hipótesis del estudio serán corroboradas a través de trabajo de campo en Brasil, Chile, México y Perú. Para llevar a cabo el trabajo de campo, la FAO cuenta con la colaboración de varias organizaciones nacionales que trabajan en los cuatro países. Las contrapartes tienen tres tareas principales: (1) la validación de una monografía (desk study) sobre la economía pública de los servicios agrícolas y el rol del gobierno local; (2) la validación y aplicación de un instrumento de encuesta a tres actores locales en cada municipio seleccionado **, y (3) la elaboración de un informe final con el análisis de los resultados de las encuestas.

En Chile trabajamos con "Gestión & Desarrollo". Seleccionamos 40 municipios rurales en las Regiones IV-X y la RM. En Brasil colaboramos con DESER en 50 municipios de los 3 Estados del Sur. En México tenemos 2 contrapartes (INDESO e Instituto Maya) para aplicar la encuesta en 150 municipios de 24 Estados en el Sur y en el Norte-Centro. En Perú los socios son APOYO y Centro Ideas. Trabajamos en un total de 100 municipios en las zonas Costa, Sierra, y Selva. Entre el 23-25 de julio del 2002 se realizó en Santiago, Chile, una reunión de trabajo en que participaron representantes de todos los equipos nacionales arriba mencionados. Fueron discutidos asuntos teóricos, metodológicos y logísticos. Además fue presentado y discutido un borrador de un posible proyecto regional que daría continuación al proyecto de estudio a través de actividades más concretas.

El análisis comparativo entre los cuatro países y los resultados específicos del estudio en Brasil, serán publicado en diciembre de 2002. El análisis publicado pretende identificar y discutir las principales implicaciones del estudio para la política publica a nivel municipal, estatal y federal. Durante la elaboración de los varios productos del proyecto, tanto la FAO como las contrapartes nacionales estarán en permanente diálogo con los representantes de las autoridades municipales, regionales y centrales para asegurarse de una alta relevancia de los documentos desarrollados. Se espera que estas discusiones produzcan un debate sobre posibles líneas de acción y modificaciones en la política pública que facilitarían la creación de una economía local más orientada hacia la demanda de la variedad de productores agrícolas. Entre las actividades de seguimiento del estudio, se espera que los involucrados en el proyecto exploren la posible formulación conjunta de una serie de proyectos de inversión pública para fortalecer la gestión local de los servicios públicos en el ámbito rural de los países involucrados.

5. Información Adicional
El estudio regional está coordinado por el Subdirector de la FAO para América Latina y el Caribe, el Sr. Gustavo Gordillo. Para mayor información vea la versión completa en PDF (328 Kb)

6. Monografías de Institucionalidad Agraria
Una de las primeras actividades que se realizaron en el marco de nuestro estudio fue, como es lógico, la búsqueda de la información pertinente de los cuatro países seleccionados: Brasil, México, Perú y Chile. A partir de esta búsqueda, se elaboró una monografía por país, en calidad de borrador; estos documentos, presentan una descripción general de la institucionalidad agraria del país, el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo, los principales servicios públicos relacionados a las áreas de manejo de suelos y pastizales, y ordenamiento territorial.
El objetivo principal de estos borradores fue disponer de información que nos permitiera elaborar la primera versión de las encuestas que se aplicarían en cada país, a nivel de gobiernos locales, considerando su realidad y particularidades. Asimismo, fueron utilizadas como material de trabajo por las contrapartes del estudio, quienes obtuvieron aportes para la elaboración de sus informes finales.

Notas:
*.- Hacemos una distinción básica en la economía pública entre las "unidades de provisión" que deciden sobre tributación y gasto público a partir de una determinada priorización de bienes y servicios públicos, y las "unidades de producción", que deciden sobre como convertir un insumo ("input") en producto ("output").

**.-Los tres actores son: el alcalde (presidente municipal) y dos representantes de organizaciones locales de productores agrícolas. La información de las tres fuentes de información sirve para triangular la información desde tres perspectivas distintas.