SD: Institutions : Technical Consultation on Decentralization. Reform of institutions and the new role of the State: a note on globalization and State institutions

Updated December 1997

Food and Agriculture Organization of the United Nations United Nations Capital Development Fund International Fund for Agricultural Development German Agency for Technical Cooperation Swiss Agency for Development and Cooperation World Bank

Rome
16-18 December 1997
Technical Consultation on Decentralization
Documentation

Reform of institutions and the new role of the State: a note on globalization and State institutions

Rolando Cordera Campos
Faculty of Economics
National University of Mexico (UNAM)

The views expressed in the following paper are those of the author and are not to be attributed to any of the TCD sponsoring organisations.

Introducción

1. - Los estados nacionales están sometidos a una tensión creciente que se ha mostrado con alcances históricos, epocales suele decirse, que se origina en la combinatoria de cambios y conflictos que resumimos en el vocablo globalización. Necesariamente, estas tensiones repercuten en el orden interno de cada país y ponen en cuestión las estructuras y relaciones básicas que dan forma y contenido a los Estados, tal y como ha sido definidos en sus respectivas constituciones. Las reformas estatales de los últimos lustros, han buscado responder a esas mutaciones, a través de las políticas públicas pero también de mudanzas institucionales y constitucionales diversas pero siempre intensas y profundas.

2.- Estado, constitución y globalización son nociones encontradas, y en la práctica política y social y la vida cotidiana de las naciones, se expresan como la agudización de una contradicción fundamental con la que ha vivido la economía política internacional prácticamente desde su nacimiento. Lo que hoy está en cuestión es, precisamente, la permanencia y reproducción del sistema transnacional de Estados que emergió con la modernidad y el capitalismo.

3.- Algunas preguntas clave para ilustrar el argumento: ¿Puede un "mercado mundial unificado", como el que parece estarse configurando al calor de la globalización desarrollarse a través de un sistema internacional de Estados? Por otro lado, ¿Pueden los pueblos-naciones, que son formaciones culturales complejas y no unidades sólo dependientes del voluntarismo de un grupo o un líder, como parece ocurrir de nuevo ahora en este fin de siglo y ciclo, permanecer como tales sin contar con un Estado, con un territorio definido por fronteras y con un conjunto institucional capaz de sintetizar productivamente las relaciones sociales, de dominio y de clase que esas formaciones necesariamente generan al paso de la historia? Por último pero no al último, ¿Puede darse una mínima cohesión social de alcance nacional, en un horizonte de progresiva descentralización, cuyos perfiles culturales emergentes "internalizan" las formas de consumo y de vida que emanan del proceso globalizador? Estas y otras cuestiones nos remiten siempre a la difícil y esquiva relación entre la economía y la política, y forman el subsuelo obligado de la reflexión y la implementación de los proyectos de reforma estatal que se llevan a cabo en prácticamente todo el mundo.

Globalidad: proceso y realidad

4.- La globalidad es un proceso pero también una estructura inconclusa. Cuando se habla de globalización, se habla de un despliegue desigual pero avasallador a lo largo del planeta de nuevas relaciones productivas y sociales, determinadas por grandes cambios en la ciencia y su traducción tecnológica. Es decir, la globalidad debe ser vista como globalización, como un proceso que a pesar de su innegable carácter mundial, mundializador, es desigual en el tiempo y el espacio y portador de "estructuras de oportunidad" (diría Polanyi) que, sin embargo, sólo pueden volverse realidades a partir de la acción política que se concreta en cada momento y lugar en la vida de los Estados.

5.- Lo global, así, no es una entidad "natural" sino un conjunto de relaciones de fuerza de las que los Estados no pueden mantenerse ajenos. El avance de dicho proceso tiene siempre implicaciones, que pueden ser decisivas, sobre el orden constitucional y las otras instituciones que deben organizar y definir las formas de gobierno y a los Estados en su conjunto. Pero a la vez, debe admitirse también la probabilidad de que dicho orden constitucional, a través del Estado y la política, trate de modular este proceso impetuoso de cambio, desorden e integración, con nuevos instrumentos articulados por la idea de defender las economías nacionales y el Estado-Nación.

6.-Lo singular de la época, es que estos desarrollos de modulación y defensa de las unidades básicas del sistema internacional no parecen estar en sintonía con las tendencias dominantes en la economía y la política internacionales.

7.-Para Massimo Salvadori (1997), por ejemplo, la globalización implica una superación del sistema internacional, que arranca de tiempo atrás pero que adquiere una dinámica acelerada a partir del colapso del sistema bipolar, que ordenó la economía mundial en los últimos cincuenta años. Dicho esquema asumía y suponía explícitamente un orden estatal-nacional; el nuevo contexto, en verdad todavía en proceso de formación difusa, no parece tener porqué hacerlo, si se considera su carácter multivariado y omnicomprensivo, que va de la finanza al comercio y la producción, pero que afecta también y de un modo sustantivo a la cultura y las formas más extendidas de comprender el mundo.(Giddens, 1994)

8.- Puede decirse que por sí solas, al igual que en el pasado, las impetuosas fuerzas productivas de la revolución científica y tecnológica no son suficientes para determinar la desaparición del sistema transnacional de estados en el que hemos vivido; sin embargo, la conversión creciente de la cultura popular y de masas en una cultura planetaria, introduce unas fuerzas cuya capacidad corrosiva del entorno nacional no tiene precedente. Es probable que sea esta internalización cultural de la globalidad, la que esté debajo o detrás de las grandes dificultades que ha encontrado para consolidarse la "tercera ola" de la democratización" (Cf. Diamond, 1997) .

9.- En cualquiera de las acepciones que se adopte, lo que parece un hecho duro y fuerte de la actualidad mundial es que la globalización ha afectado significativamente a la organización tradicional de los estados nacionales en diferentes ámbitos. (Cf. Streek, 1996. Ayala, 1997). Entre otros, podríamos mencionar los siguientes:

La autonomía de las políticas nacionales. Esta autonomía es cada vez menor, porque las relaciones estratégicas entre políticas, mercados y agentes se han vuelto cada vez más complejas, crecientes y mediadas por la internacionalización.
La sensibilidad "cotidiana" de las políticas internas al cambio económico y político internacionales es mayor, por la sobre-exposición de dichas políticas a los flujos globalizadores que rebasan el marco internacional propiamente dicho.
Las condiciones de gobernabilidad general son más dependientes de lo que ocurra en otros estados. Esto es obvio cuando se piensa en los movimientos de capital de corto plazo y en las bolsas de valores, pero no se queda ahí, y se expresa en toda la trama monetaria y fiscal de las naciones. También se expresa cada vez con más fuerza en las migraciones, que están cambiando no sólo la faz de los Estados, sino la configuración regional de los mismos. La descentralización como estrategia tiene en las migraciones una variable de extrema intensidad.
Por último, pero no al último: la noción tradicional de soberanía se ve sometida a crecientes exigencias y críticas prácticas, porque no funciona más como concepto ordenador fundamental de la toma de decisiones en materia económica, pero tampoco en el campo de la política exterior. "Soberanía fragmentada" o de plano "soberanía aparente" (Salvadori, ob.cit), son términos que resumen una problemática y unas tendencias que han dejado de ser hipotéticas o potenciales, para volverse parte dinámica e influyente de la vida de las naciones y sus estados.

10.- Podemos destacar ahora algunos de los retos que emanan directamente del marco global e impactan de modo igualmente directo a los estados nacionales.-

La agudización de la inestabilidad interna, como consecuencia de las dislocaciones productivas y laborales que trae consigo el proceso globalizador, de la progresiva ineficacia de las políticas sociales tradicionales, y de la erupción de las nuevas corrientes migratorias que cruzan prácticamente todo el mundo. En los países en desarrollo que se deciden a buscar con celeridad un nuevo sitio en dicho marco global, los cambios estructurales que llevan a cabo provocan en lo inmediato una acentuación de la heterogeneidad productiva y geográfica, lo que hace surgir nuevos problemas de cohesión social y nacional, así como la emergencia de tendencias a la segmentación territorial, con frecuencia encubiertos por reclamos políticos y racionalizadores de descentralización estatal.
La inestabilidad externa también tiende a agravarse. Sin un orden internacional propiamente dicho, a la globalización la acompañan contradicciones reales o latentes entre el libre comercio y el neo-proteccionismo; la formación de bloques y la conformación final de una sola "economía mundo"; la articulación de un orden mundial y la destrucción de estados nacionales débiles. Lo que sobresale es un déficit mayúsculo en materia de instituciones internacionales.
La globalización alude a una interdependencia entre formaciones económicas, regiones y grupos sociales, pero también provoca diversas formas de dependencia de los Estados, que se ven vulnerados por esa trama "no nacional ni estatal" de vínculos. Los procesos de desregulación y privatización, junto con las reformas institucionales y de los estados, abren las economías políticas nacionales pero pueden volverse pronto procesos sin control que afectan el orden interno, lo que a su vez repercute con mayor o menor fuerzas sobre las relaciones monetarias y financieras internacionales. Una y otra vez se cae en la cuenta de que la fortaleza del mercado implica estados fuertes, capaces de desregular y de volver a regular.
Como se dijo arriba, con el cambio estructural que se asocia a la globalización sobrevienen grandes tendencias centrífugas, que afectan los mecanismos tradicionales de cohesión política y social. Por un lado, los estados se ven sometidos a unas exigencias fiscales crecientes, que estrechan sus márgenes de maniobra en la política social. Por otro lado, al internalizarse la globalización por parte de los diferentes grupos sociales, se hace cada vez más difícil determinar la estructura de necesidades, cambian con celeridad los patrones culturales y emerge una demanda extensa de autonomía, pero también reclamos múltiples sobre el Estado para que no desatienda la producción y provisión de bienes colectivos, la compensación y la seguridad social. La diversidad social explosiva que tiene lugar al calor de la globalización, pone en jaque a los sistemas de bienestar tradicionales, pero no produce alternativas institucionales eficaces y que reciban el apoyo de la gentes.

11.- No obstante lo planteado, la globalización no tiene porqué llevar mecánicamente a una visión convencional de la economía internacional, según la cual dicha economía es "analíticamente anterior" a las economías domésticas. Este punto de vista, como ha señalado Fred Block, tiende a naturalizar la economía mundial, es decir, a concebirla como algo independiente de la política y la acción de los estados.

Habría que explorar un enfoque diferente, más complejo, que puede tener un interés especial para los países en desarrollo. Esta visión consistiría en que la estructura de la economía mundial, en especial las reglas del juego que determinan las transacciones económicas internacionales, ha sido y es el resultado de negociaciones políticas y conflictos entre los estados nacionales, los que, por otro lado, siguen siendo contextos decisivos para la generación de "ventajas competitivas"(Porter M.1990) Como lo muestra la experiencia reciente, desde la difícil coordinación de políticas del G-7 hasta la Ronda de Uruguay y su transformación en Organización Mundial del Comercio, la relación de fuerzas políticas dentro y entre las naciones modula y remodula, o puede hacerlo, la estructura y los flujos de la economía internacional.

12.- Desde otra perspectiva, puede postularse en "clave marxista" que la evolución de la economía mundial, del modo de producción capitalista en su sentido más puro, determina la base material del sistema internacional de estados, así como sus transformaciones fundamentales. Así lo mostraría la experiencia reciente, de los años setenta para acá, en la que el factor dinámico de las relaciones internacionales ha sido la economía, vista como producción y control de la tecnología y las finanzas a escala prácticamente planetaria.

Lo que todavía está por explorarse es si las determinaciones que provienen del sistema internacional de Estados, resumidas en la fórmula de la "razón de Estado", pueden ejercer, ya entrada la época globalizadora, "una influencia autónoma y decisiva sobre las conductas humanas y por tanto sobre el proceso histórico, y están destinadas a ejercerla hasta que la evolución del modo de producción nos lleve a la superación del sistema de los estados soberanos"(Sergio Pistone. "Relaciones internacionales" en Bobbio N. Mateucci N. y Pasquino P. Diccionario de Política. Suplemento. Siglo XXI Editores. México 1988. p.375).

Lo anterior tiene un punto de apoyo en una vasta referencia histórica que nos habla precisamente de la capacidad mostrada por el sistema de estados para "bloquear o desviar durante largos periodos históricos el proceso de adecuación de su configuración a la evolución del modo de producción" (ibidem.)

En este sentido, habría que volver a la reflexión sobre las "estructuras de oportunidad" que las crisis globales han abierto para las formaciones nacional-estatales, así como sobre la pertinencia política y analítica de una cierta política nacional, en este tipo de coyunturas. El elemento crucial en este litigio es el de la soberanía, de cuya existencia práctica derivan la vigencia y viabilidad del orden constitucional como fuente de la política y de las políticas.

13.-Mucho, pues, está todavía por verse en la historia mundial futura determinada por el proceso globalizador. Sin embargo, el cambio del mundo que vivimos parece haber introducido una posibilidad que hasta hace poco sólo se soñaba: el reemplazo progresivo del poder militar por el reino del mercado; y el que "los valores del pluralismo liberal y la promesa de prosperidad del mercado" puedan producir un consenso que unifique a la gente alrededor de todo el mundo. Que por primera vez, "la demanda política por pluralismo (haya encontrado) su eco económico" (Attali J. 1991. p.9).

De ser así, el mundo estaría entrando a una nueva, diferente fase, donde lo estatal-internacional sería sucedido por lo global-plural, donde actores y visiones para adquirir poder y fuerza no tendrían necesariamente que pasar por la política del Estado. Esta es, puesta en una nuez, la perspectiva de que es portadora la noción de globalidad.

Los cambios del mundo

14.-De acuerdo con A. Giddens, tres grandes procesos podrían resumir el cambio mundial:

En primer y término, la globalización entendida como un fenómeno que va más allá de lo económico. Una transformación del espacio y del tiempo, caracterizada por la "acción a distancia", que vuelven cotidiana las comunicaciones globales y la revolución en el transporte masivo (Giddens A. Beyond Right and Left. Stanford University Press. California, U.S:A. 1994. p.4)
La globalización pone en jaque a los nacionalismos y localismos de toda especie, pero también los revitaliza e incluso inventa como reacción. A la vez, el proceso pone de relieve lo crucial que se vuelve para la dinámica política y social de los estados, la creciente autonomía de los indivíduos, sustentada en la revolución tecnológica y su difusión a escala mundial.
Autonomía no es igual a individualismo, pero de la autonomía entendida como una real y extendida capacidad para actuar y ubicarse en el mundo, se nutre la exaltación individualista de nuestros días. Lo irónico es que de esas capacidades objetivas se nutre también la reacción localista, sea directa y destructivamente a través de las armas modernas que se usan en las guerras locales, sea mediante el uso extenso e intenso de los medios de comunicación, como aconteció en México al calor de la "guerra de Chiapas". En realidad, la autonomía individual que potencialmente acompaña a la globalización supone más bien interdependencia y reciprocidad, de grupos e indivíduos, pero esto lo soslaya el discurso neoliberal y lo lleva al otro extremo la convulsión nacionalista contemporánea.

15.-En segundo término, el cambio mundial ha empezado a concretarse en lo que Giddens llama un "orden post-tradicional": la tradición no desaparece, pero como nunca tiene que explicarse y justificarse, debido precisamente a los avances de la globalización.

16.-En tercer término, se tiene la expansión de la "reflexividad social". En un mundo postradicional, afirma nuestro autor, las personas tienen que filtrar, procesar toda suerte de información relevante, si quieren sobrevivir. Este proceso de asimilación permanente propicia cambios de fondo en la cultura y las formas de relacionarse con la sociedad y el mundo. Mientras más "reflexiva" se vuelva la sociedad, más autonomía reclaman y pueden realizar las personas.

Por debajo del cambio tecnológico está el desarrollo de esta capacidad para reflexionar que impone a su vez la globalización. De aquí la necesidad para las empresas de emprender nuevas forma de organización del trabajo y la producción, como la producción flexible o el neofordismo. La nueva tecnología es la que incita o prohija la adopción de estos nuevos métodos productivos, pero es la autonomía de acción de los indivíduos, en este caso de los trabajadores, la que en el fondo le plantea a las empresas esta exigencia.

17.-Lo anterior introduce, como es sabido, nuevos reclamos sobre las relaciones sociales y de producción. Estos reclamos inciden sobre la empresa, pero también sobre el Estado y los sindicatos. Asimismo, esta sustentación "objetiva" de la autonomía individual, junto con esta reflexividad creciente de las personas a que obliga la globalización, trae consigo desafíos mayúsculos que adoptan, o pueden adoptar, la forma de rechazos masivos a la política burocrática y el reclamo de nuevas formas de gobernar. La autoridad y el poder del Estado se ven así obligados a encontrar nuevas formas políticas e instituciones que produzcan legitimidad y ofrezcan panoramas de desarrollo económico con bienestar y cohesión sociales. Nada de ello está asegurado por la "gran transformación" de esta época. (Vid. Giddens. Ibid. p.7)

Instituciones y globalización

18.-A la luz de los desafíos y restricciones que los estados encaran como consecuencia del vuelco global, se ha prestado cada vez mayor atención al papel que las instituciones pueden y deben jugar, para propiciar ambientes favorables al desarrollo económico y social. Así, hoy se insiste en reformas institucionales que coadyuven a mejorar la asignación de recursos, la eficiencia económica, el bienestar social y la distribución del ingreso.

19.- De manera particular, se destaca la importancia de las instituciones para los países en desarrollo, carentes no sólo de capital sino de mecanismos y acuerdos legales que aseguren los derechos de propiedad y el establecimiento de contratos que impulsen la toma de decisiones para invertir y reduzcan riesgo e incertidumbre.

20.-Rumbo al fin de siglo y en medio de una acelerada integración de las economías y las finanzas del mundo, la brecha entre países se ha incrementado, y lo mismo parece ocurrir entre regiones dentro de un país. El cambio estructural parece haber incidido en estas ampliaciones, debido a los ritmos tan desiguales que sus resultados productivos y sociales han observado. Sin duda, el punto desde el cual se parte para acometer ese cambio y la inserción en la globalidad puede probarse decisivo para el desmpeño económico posterior, pero cada día parece más claro que en este desenvolvimiento juega un papel de enorme importancia el conjunto institucional y los arreglos sociales que cada país es capaz de eregir, renovar y aumentar en el curso de la transformación socio-económica. En prácticamente todos los casos, además, ha sido el Estado, a través de la política pública y de un despliegue de promociones y fomentos, el encargado de articular y dar sentido y visión de largo plazo al esfuerzo nacional de desarrollo internacionalizado que impone la globalización.

21.-Pueden destacarse varios rubros donde las políticas públicas y los arreglos institucionales han sido un factor decisivo para el éxito en el desarrollo:-la educación como inversión y como creación de ciudadanía democrática, como insumo histórico insustituible del desarrollo en condiciones de globalidad; la promoción selectiva del desarrollo tecnológico; el establecimiento de mecanismos de financiamiento acordes con la imperfección intensa y extensa de los mercados de capítal; la ampliación de la infraestructura y la modernización del sistema de información y comunicación; la protección ecológica y el mantenimiento y ampliación de una red básica de seguridad y bienestar sociales, etc. (Cf. Ayala, p.16, 17))

22.- Puede decirse que estas son tareas "tradicionales" o clásicas del Estado y las instituciones, pero en el contexto abierto por los cambios del mundo su necesidad parece más bien crecer, aunque en cada caso haya que detectar la necesidad de renovaciones urgentes y profundas. Una de estas modificaciones está marcada por el reclamo descentralizador, que plantea severos problemas de adaptación local para hacer de la recepción de recursos y poderes una recepción virtuosa. Otra, tiene que ver con la provisión de servicios sociales, de la educación a la salud o la capacitación, que en condiciones de segmentación productiva y social introduce grandes retos de administración y, desde luego, de magnitud de los recursos que pueden ponerse en juego. En otro campo, los drásticos problemas de coordinación de los actores, ahora en condiciones de plasticidad y porosidad de las fronteras y de acelerada internacionalización y desregulación financiera, introduce nuevos y hasta inéditos problemas en materia de incentivos para lograr una cooperación efectiva en medio de una competencia que siempre está al borde de la ferocidad.

23.-Estado, instituciones y mercado abierto, forman una triada compleja y conflictiva, pero ineludible en la transición que impone la mutación mundial. Dejar que esta mutación "haga" sin tomar en cuenta cauces y diques institucionales, puede dar al traste con el mercado mismo y sus promesas de creatividad mediante la competencia. Pero conviene no olvidar que la trama de arreglos que da cuerpo al desarrollo institucional requiere de una infraestructura cuyo surgimiento y expansión no puede darse de modo automático. Como ha dicho J. Stiglitz: "La importancia de de establecer una estructura institucional apropiada para las economías de mercado (en transición y en desarrollo) no debe perderse de vista. Pero al mismo tiempo hay que hacerse cargo de la necesidad de un gobierno fuerte para establecer la infraestructura institucional que facilitará la transición a una economía de mercado fuerte". (1997,p.15)

Bibliografía citada

Ayala, José. 'Globalización y nuevas instituciones' (Draft. México, 1997)

Attali, J. "Millenium". Times Books. Random House. New York, 1991. p.9)

Block Fred. "Postindustrial possibilities". University of California Press. Berkeley, 1990

Boyer, R y D. Drache (Eds.) "States against markets. The limits of globalization". Routledge, Nueva York, 1996

Diamond L. 'Is the Third Wave of democratization over?' Working Paper No. 237. The Kellog Institute, Notre Dame University, Notre Dame, Indiana, U.S.A. 1997

Giddens A. "Beyond Right and Left". Stanford University Press, Stanford, 1994

Karl Polanyi, "The great transformstion". Beacon Press, Boston U.S.A. 1957. Especialmente part. II

Porter, M. "The competitive advantage of nations". The Free Press, New York, 1990

Stiglitz J. 'The role of governmet in economic development'. The Annual World Bank Conference on Development Economics, 1996. The World Bank, Washington, 1997

Streek, W. 'Public power beyond the nation-state: the case of the European Community' en Boyer, R. y Drache D.