Diciembre 1997
| Food and Agriculture Organization of the United Nations | United Nations Capital Development Fund | International Fund for Agricultural Development | German Agency for Technical Cooperation | Swiss Agency for Development and Cooperation | World Bank |
Rome
16-18 December 1997
Technical Consultation on Decentralization
Documentation
Sabemos que de una manera u otra, los distintos países modernos debieron pasar por procesos de intensa centralización, para lograr conformarse como estado nacional. La mayoría de las naciones actuales, están integradas por provincias o feudos que mantuvieron durante siglos su condición de independencia o, al menos, un elevado nivel de autonomía. En algunos casos, la constitución y consolidación del Estado, se realizó mediante la conquista de territorios y estados vecinos; en otros, se logró mediante la agrupación voluntaria de distintas provincias, feudos y otras entidades menores.
Durante años y también siglos, el gobierno de estos estados se ejerció de una manera fuertemente centralizada; estaba en juego la sobrevivencia misma del nuevo Estado, su unidad, su concepto de nación.
Las limitaciones impuestas por las deficiencias en las comunicaciones, así como en la organización del Estado, obligaron por lo general a establecer un sistema en el cual las autoridades a niveles territoriales gozaban de un cierto grado de autonomía y cumplían un número importante y variado de funciones. Esta situación no correspondía sin duda a un real proceso de descentralización o de federación, por cuanto quienes detentaban la autoridad a nivel regional o local, no eran por lo general designados por sus gobernados, ni tampoco daban cuenta de sus acciones al pueblo que representaban o dirigían, sino que estaban vinculados por lazos de sangre, parentesco o amistad, a los jerarcas nacionales, a quienes por lo demás debían su designación.
Por lo demás, en territorios vastos y desarticulados, la presencia del caudillismo regional o de los grupos tribales, no propiciaba ciertamente el otorgamiento de autonomías y delegaciones; tal como lo muestra en los tiempos actuales, la situación de muchos países ex - coloniales.
Con el advenimiento y ejercicio de la democracia, así como de la progresiva organización política de los países y el mejoramiento de sus comunicaciones, las viejas lealtades familiares y de amistad, dieron paso a la presencia de las estructuras partidistas. En las nuevas democracias y particularmente en los nuevos países, las estructuras partidistas se constituyeron de manera fuertemente vertical y centralizada, tanto, que aún aquellos representantes a ser elegidos a niveles locales o regionales, eran seleccionados a los fines de su postulación, por el órgano de dirección de los partidos a nivel central, aún cuando estuviesen totalmente desvinculados de la circunscripción que los debía elegir.
Por décadas el Estado ha ejercido su tutela sobre la sociedad con participación protagónica de los partidos políticos, a los cuales estuvieron de alguna manera asociadas organizaciones relevantes, tales como sindicatos y gremios profesionales. Este esquema de organización político - social, que tuvo vigencia y acumuló logros de estabilidad política, cohesión y crecimiento durante un extenso período, ha dado signos de agotamiento y enfrenta serias contradicciones. La presencia de un fuerte gobierno central, llenando espacios locales y privando a los correspondientes poderes de autonomía política y financiera, ha mostrado cada vez mayores deficiencias, exigiendo una política de descentralización progresiva, que contemple la transferencia de competencias y funciones desde el gobierno central hacia los subsistemas territoriales.
En un sistema como el descrito, las cuotas de poder, no solamente no se sustentaban en la voluntad de las comunidades y pueblos para quienes era ejercido, sino que ni siquiera bajaban en cascada desde los niveles centrales, por cuanto designaciones en los últimos rincones de la geografía de los países, en las últimas instancias de gobierno, eran decididas desde los órganos centrales situados en la capital. Como es natural este esquema contribuyó al establecimiento y vigencia de una política del estado absolutamente clientelar, según la cual la aceptación y permanencia de los lideres locales, así como su nivel de preeminencia, estaba en función de su adhesión al partido gobernante y de su cercanía amistad o vinculación con directivos nacionales del partido o del gobierno central.
Con el ejercicio de la democracia, estos vicios se han ido poniendo en evidencia y ello, aunado a un mayor nivel de información de la periferia, ha ido generando la conciencia de la necesidad de perfeccionar el proceso democrático, con un más alto grado de participación de todos los niveles y estratos de la población.
La concentración del poder trae consigo necesariamente, la acumulación de atribuciones y funciones en quienes detentan el poder. Un elemento determinante en la concentración del poder a nivel central, tanto en países desarrollados como en países en desarrollo, son los recursos fiscales, tanto aquellos provenientes del comercio exterior, como los que se derivan de actividades económicas en niveles locales y regionales. La creciente percepción por distintas comunidades en diversos países, sobre la situación planteada y su implícita condición de inequidad, ha derivado en situaciones que ponen en peligro la gobernabilidad de los países democráticos, eso dando la legitimidad de las instituciones. Son cada vez mayores las presiones de las comunidades regionales por lograr la transferencia de competencias, funciones y recursos.
A pesar de la comprensión de la importancia de llevar a delante el proceso descentralizador, existen numerosas incógnitas, problemas metodológicos, de definición y otros, que no pueden ser resueltos de una manera general; sino que deben responder a especificidades y características propias de los distintos países, en sus distintas áreas. Sin embargo, se dispone ya de experiencias para discutir y analizar, con el propósito de definir conceptos y lineamientos, y establecer metodologías que permitan abordar con éxito el proceso descentralizador.
Por descentralización política se entiende aquella que, además de transferir las funciones de administración, financiera y tributaria, dota a las personas públicas de base territorial, de una competencia legislativa e incluso jurisdiccional. La descentralización administrativa se limita a la transferencia de funciones para una mejor organización de la administración. y puede ser definida como un proceso de transferencia de competencias anteriormente ejercidas por la administración central, hacia una persona jurídica diferente, no sometida jerárquicamente, que cuenta con un órgano decisorio elegido mediante sufragio con participación de los interesados, y que puede decidir irrevocablemente y de manera independiente, en el ámbito de sus nuevas potestades especificas.
La descentralización no es un fin, sino un medio para lograr la obtención de mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de cometidos públicos y para acercar el poder al ciudadano, posibilitando así la apertura del sistema a una más directa y responsable participación de la población.
La descentralización es un concepto diferente a la desconcentración. Esta supone la transferencia de poder de decisión contratación y ejecución de autoridades centrales a órganos jerárquicamente subordinados quienes les son dependientes; no es más que la sustitución de la jerarquía administrativa por una agencia local, una relación entre órganos de una misma persona jurídica. La descentralización supone transferencia a un ente con personalidad jurídica propia, pudiendo abarcar desde funciones únicamente administrativas, hasta legislativas, tributarias, financieras, e incluso en ciertos casos jurisdiccional.
Asímismo, no debe confundirse autonomía política con descentralización política. La autonomía política implica competencias funcionales y legislativas, aunque con la coordinación y sujeción correspondiente respecto a las normas constitucionales y leyes nacionales; además de la competencia de carácter administrativo, financiero y tributario. Implica la competencia de entes públicos territoriales con personalidad jurídica, para organizarse jurídicamente y crear derecho propio. La autonomía política presupone una descentralización funcional en el área legislativa, tributaria y financiera, así como una reglamentaria en la aplicación de sus propias leyes, la potestad para organizar dentro de su ámbito territorial sus propios poderes y designar sus propias autoridades, dentro de los límites de la Constitución Nacional.
Cuando a la autonomía política se añade la función judicial y constituyente, se trata de la forma de estado federal, donde las colectividades territoriales que la componen obtienen directamente de la Constitución sus competencias funcionales. En tanto que en el federalismo las competencias funcionales se extienden hasta la función jurisdiccional y constituyente, en el estado unitario solo cuentan con competencia funcional para decidir con determinado grado de libertad, sobre ciertas materias.
La forma federalista del estado presupone la autonomía política en los entes territoriales y por ende una descentralización también política, pero el grado de autonomía, tanto como el de descentralización, puede diferir cuando se toman en cuenta las materias y las competencias funcionales. Mas allá de la distribución formal de éstas, según lo establecido por la Constitución, se observa en la práctica una tendencia al acaparamiento por los órganos centrales, de competencias funcionales de determinadas materias, terminando por desplazar a los demás niveles o estados que integran el sistema.
Por otra parte la descentralización no puede ir mas allá de lo que al respecto establece la Constitución. A través de la descentralización no cabe el traslado de materias o competencias que han sido originalmente asignadas, tanto al poder central como a cada entidad territorial.
La regionalización en un país, constituye por lo general un intento más o menos elaborado, para establecer una instancia adecuada de formulación de planes de desarrollo o de valorización de recursos, y lograr un nivel intermedio para desconcentrar funciones y delegar atribuciones desde el nivel central, procurando así mejorar los niveles de coordinación institucional horizontal y vertical, y de intercambio entre las distintas autoridades públicas y los representantes de la sociedad civil. En este contexto, la regionalización constituiría más bien, un esquema de desconcentración.
La democracia puede adoptar tanto un régimen central como uno descentralizado; aún cuando ciertamente la descentralización puede contribuir de manera significativa, al fortalecimiento, ampliación y plenitud del sistema democrático. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, son frecuentes los casos en que ha sido necesario un alto grado de centralización para instaurar y consolidar la democracia, para favorecer la modernización del Estado e impedir tendencias centrifugas propias, como las que vivió América Latina en el siglo XIX y primeras décadas del XX. La descentralización difícilmente pudiera darse en contextos no democráticos, por cuanto las características intrínsecas a estos regímenes, contemplan la necesidad de una autoridad central que se extiende verticalmente hacia las instancias regionales y locales. Si bien dichas instancias pudieran ser dotadas de un margen amplio de autonomía, siempre se tratará de una delegación de responsabilidades y funciones, que mantiene la decisión y el control en el nivel central. La no existencia de controles regionales, la no participación de las comunidades y de la población en general en las decisiones y acuerdos de programas y acciones a implementar, así como la escasa o nula representatividad otorgada a las autoridades locales por la población a la cual atienden, constituyen virtualmente la negación de postulados fundamentales de la descentralización.
En regímenes democráticos, con elevado grado de estratificación económica o social, el proceso de descentralización, si fuese aceptado, puede constituir un instrumento importante para abrir estas sociedades y generar procesos democratizadores en las instancias de gobierno. Por otra parte, aún cuando se transfieran funciones y responsabilidades a los niveles regionales y locales, si existen estructuras jerárquicas o excesivamente estratificadas, puede ocurrir una capitalización por los estratos altos o privilegiados, de los beneficios que pudieran derivarse de las nuevas funciones, en las instancias objeto de la transferencia. Asimismo, es posible que algunas regiones o zonas con mayores posibilidades, o con vinculación más cercana y más fuerte con los niveles centrales, puedan a su vez concentrar los beneficios de las transferencias fortaleciendo el desarrollo de sus áreas en detrimento de las demás
En estos casos, si el gobierno nacional mantiene una voluntad distributiva y la búsqueda de un nivel de equidad, podrá intervenir condicionando las entregas y transferencias, al cumplimiento de determinados criterios de prioridad y modalidades de inversión y ejecución.
Esta participación se hace tanto más viable, en la medida en que las instancias de poder y decisión se encuentren más cercanas a la población que constituye el objeto de su acción. Evidentemente que esta relación será más estrecha y más fluida en la medida en que los representantes de los poderes públicos hayan sido designados por la comunidad para la cual ejercen sus atribuciones. En este sentido la vigencia de un estado democrático se convierte prácticamente, en una condición. Para acelerar el proceso de participación es necesario aumentar la información de los ciudadanos sobre las reformas legales y constitucionales, así como sobre los recursos con que cuenta su respectiva circunscripción y las propuestas para su utilización y distribución.
La organización de la población juega un papel muy importante para el fortalecimiento y la democratización del proceso, aún cuando es necesario tener presente que una excesiva atomización de organizaciones y de modelos jurídicos, lejos de fortalecerlo el proceso, lo debilitan.
Los modelos organizativos se encuentran actualmente en un dinámico proceso de transformación y en la búsqueda de cauces para la participación directa de sus asociados en la toma de decisiones y para enfrentar de una manera mas competitiva las exigencias que el desarrollo plantea.
Las organizaciones que se establezcan a nivel de comunidades o grupos de pobladores, pueden ser de distinta índole según su finalidad: cívicas, reivindicativas, culturales, gremiales, deportivas; como también económicas; para la : producción y distribución de bienes y servicios. Las organizaciones de base podrían ser asistidas por los municipios y otras instancias publicas o comunitarias, como también por ONS´s nacionales o extranjeras .
Las organizaciones de base en un esquema descentralizado, pudieran asumir parte de la totalidad de funciones que anteriormente realizaban instituciones públicas, tanto en los aspectos de soporte a actividades productivas, de equipamiento y de infraestructura; como en procesos orientados a la sanidad y al mejoramiento de servicios comunales.
Muchas de las actividades descritas podrán ser convenientemente desarrolladas con el apoyo de organizaciones de cooperación, sostenidas por particulares, por instituciones o gobiernos amigos. En general, se deberá estimular la participación de estas organizaciones en programas relacionados con capacitación, organización, asistencia técnica, establecimiento de pequeñas empresas y de micro-empresas, mejoras en servicios públicos, etc.
Las distintas instituciones y organizaciones, tanto públicas como privadas, tendrán que abandonar sus concepciones fundamentalmente sectoriales o puramente de oficios o profesiones, y abordar con mayor claridad la perspectiva del desarrollo. Con la descentralización todas las organizaciones sociales se verán obligadas a enfrentar problemas concretos, lo cual requiere de soluciones específicas que deben surgir de la experiencia y creatividad de las personas.
Los modelos organizativos se encuentran así en un dinámico proceso de transformación. Para promover la participación de las comunidades y de la población en general en el desarrollo, es necesario:
Finalmente, la descentralización podrá constituir un importante apoyo en la lucha contra la pobreza, en la medida en que pueda conjugar las aspiraciones y demandas de la población involucrada con las prioridades nacionales.
La cualidad más importante de la descentralización, es su papel como instrumento de promoción de la participación de las sociedades periféricas, no solo desde el punto de vista de su contribución a la definición de prioridades, a la evaluación de la problemática local y de los recursos, y de su participación en la toma de las decisiones que correspondan; sino que también en el apoyo mismo a la ejecución de las actividades, al fomento de iniciativas locales, y a la vigilancia y control de las acciones que se lleven a cabo en las áreas de influencia. La idea tiene que ser, lograr una realización de acciones ordenadas, mejor coordinadas y desde luego, mejor controladas; para contribuir a potenciar las inversiones y los esfuerzos, lograr mejor ejecución y costos inferiores.
Por otra parte, el surgimiento o adaptación de estructuras burocráticas, que respondan a las nuevas funciones, anteriormente concentradas en las capitales y en las grandes ciudades; tiende a ofrecer oportunidades de empleo para la población educada de las áreas intermedias y locales, y también a fomentar un flujo de recursos humanos calificados desde el centro hacia la periferia. Todo ello deberá generar una dinámica que al mismo tiempo que ofrezca oportunidades de trabajo a costos menores, fomente nuevas iniciativas e inversiones, que eviten los altos costos económicos y sociales de la migración masiva, desde la periferia hacia los centros urbanos. La contribución más importante que la descentralización puede generar para la superación de la pobreza en áreas locales, consistirá fundamentalmente en el desarrollo de capacidades que permita utilizar de una manera más racional los recursos con que cuenta la localidad, y al mismo tiempo contribuir, tanto por la vía de la identificación, como de la promoción, captación y ejecución, a la dotación de los equipamientos y servicios necesarios para garantizar a la población mayores ingresos y mejor calidad de vida.
En primer lugar, se deberá examinar los estatutos constitucionales y el marco legal vigente a la luz del alcance y contenido de la descentralización. Seguidamente será necesario determinar el alcance de la descentralización que se piensa adelantar. Una real descentralización administrativa no puede llevarse cabo, si no existe algún tipo de organización o estructura política, que contemple la representatividad, legitimidad y relativa autonomía, de las autoridades o instancias de gobierno, a los niveles intermedios y locales.
Dado que la tendencia predominante hoy, es la de autofinanciar la conservación, mantenimiento y operación de servicios diversos, debe analizarse la conveniencia y posibilidades de recaudación por tarifas aplicables al uso de los mismos. Las instancias municipal o similares, están facultadas para establecer tributos sobre determinados servicios y bienes inmuebles; pero no lo están para recaudar impuestos a la renta o al valor agregado. Las instancias regionales, departamentales, estadales, con frecuencia no disponen de facultades tributarias. De hecho las instancias intermedias, aún en el marco de la descentralización, suelen conservar cierto grado de dependencia del nivel nacional, por la asignación de recursos fiscales.
La descentralización administrativa en sí misma, puede tener distintos alcances, dependiendo de la decisión y voluntad política que soporte al proceso, así como también de las disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia. Existen competencias que son de la exclusividad del gobierno central y otras que pueden ser transferidas a los entes descentralizados, bien sea de manera exclusiva o compartida; la infraestructura carretera, por ejemplo, los sistemas de riego público, la prestación de servicios de salud, de educación y enseñanza, los servicios para la sanidad animal y vegetal, la electricidad, y otros; difícilmente pueden ser de la responsabilidad exclusiva de los gobiernos locales o regionales.
Una vez definidas las materias de transferencia y las competencias a transferir dentro del marco de la legislación del país, se procederá a adelantar los ajustes legislativos necesarios, y a iniciar los programas de transferencia, por lo general en el marco de un proceso progresivo y flexible, que permita ir estableciendo los ajustes que la propia dinámica impone.
El proceso de descentralización en sí mismo es un proceso que presenta distinta complejidad y que debe ser monitoreado durante su implantación, con el fin de establecer los ajustes necesarios que pueda revelarse.
Una de las limitantes que representa mayor restricción a la implantación del proceso de descentralización, es la no existencia de una estructura y práctica organizativa adecuada y de recursos humanos suficientemente capacitados para absorber la competencia que se pretende obtener. Es claro que el proceso no puede esperara que se hayan completado los requerimientos de capacitación y organización, pero asímismo existe un riesgo evidente en transferir funciones para cuya ejecución las entidades de recepción no se encuentran debidamente organizadas y capacitadas. Uno de los aspectos al cual deberá dedicarse especial atención es el que se refiere a la operatividad de la transferencia de bienes, de personas, y de recursos financieros.
Entre los principales obstáculos que deben enfrentarse para implantar la descentralización, se pueden señalar los siguientes:
Un elemento clave en el proceso de descentralización puede ser el fortalecimiento y la presencia activa de los municipios o la instancia equivalente. Es en estos donde se concentra y armoniza la participación de los entes públicos y privados, para la producción y distribución de bienes y servicios. Este proceso demanda capacidades gerenciales que permitan articular las multidimensiones del desarrollo, de allí la importancia de la formación tanto en aspectos técnicos como en políticos e institucionales. El papel de los municipios y otras instancias locales, como animadores del proceso y como promotores de la organización de los grupos de población, debe tener especial relevancia.
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