Autres manifestations

Mobiliser des ressources pour assurer le droit à l'alimentation


Introduction

Environ 70 pour cent des populations pauvres victimes de la faim vivent en milieu rural et c'est là que la plupart des démunis resteront concentrés pendant encore une vingtaine d'années au moins. Dans les pays en développement, les zones rurales représentent le meilleur espoir de résoudre le problème de la faim dans le monde et il est donc indispensable que les populations pauvres soient au centre de toutes les initiatives engagées pour combattre efficacement la faim. Axer en priorité sur les zones rurales les mesures de lutte contre la faim ne veut pas dire pour autant qu'il faut négliger le problème grandissant de la pauvreté urbaine. D'ici à 2020-2025, la population urbaine du globe sera supérieure en nombre à la population rurale, mais dans les pays en développement la pauvreté urbaine trouve ses origines dans les campagnes. La pauvreté rurale est le signe annonciateur de la pauvreté urbaine si elle accélère l'exode rural au-delà de la capacité d'absorption des villes, en termes d'emplois et d'infrastructures. Il est nécessaire de s'attaquer au problème dès à présent, sans attendre le moment où une économie devenue urbaine pourra à terme produire les moyens nécessaires pour subvenir aux besoins du secteur rural. L'analyse suivante inscrit donc le problème de la pauvreté et de la faim dans une perspective rurale.

Pourquoi adopter en matière de politique alimentaire une approche basée sur les droits?

La persistance de la faim dans un monde où règne l'abondance, et la lenteur des progrès réalisés vers son éradication depuis le Sommet mondial de l'alimentation de 1996, resteront malheureusement au centre des débats du SMA: cinq ans après. Préconisée par le système des Nations Unies et soutenue par de nombreuses ONG du monde entier ainsi que par plusieurs gouvernements de pays développés et en développement, une approche basée sur les droits pour éliminer la faim, droit à l'alimentation, consacré depuis longtemps dans le droit international, a fait son chemin dans les années qui ont suivi le Sommet mondial. L'émergence récente de la notion de droit à l'alimentation résulte en partie de deux facteurs d'ordre social:
1. L'industrialisation accélérée des circuits alimentaires et la mondialisation du commerce des denrées vivrières laissent au bord du chemin tous ceux qui ne sont pas en mesure d'y prendre part parce qu'ils sont dépourvus de terre ou d'autres avoirs, qu'ils ne présentent pas les compétences, les capacités technologiques ou le poids commercial requis, ou encore pour des raisons de discrimination ethnique ou sexuelle.
2. Les effets désastreux de la pandémie de VIH/SIDA sur ses victimes impuissantes et leurs familles, mais aussi sur les approvisionnements alimentaires, rendent d'autant plus nécessaire l'élargissement de la notion de droit à l'alimentation.

L'approche basée sur les droits impose aux États qui ne l'ont pas encore fait, de fixer des objectifs alimentaires et nutritionnels, et de mettre en place des politiques pour les réaliser. Une approche de la sécurité alimentaire basée sur les droits suppose des obligations de l'État envers ses citoyens, un état de droit et la participation directe des pauvres et des victimes de la faim à l'élaboration, la planification et la mise en oeuvre de programmes de lutte contre la faim. Les souffrances des 800 millions d'affamés recensés dans le monde sont ainsi portées à un niveau moral et politique supérieur qui leur confère une meilleure visibilité et incite les États et la communauté internationale à prendre des mesures plus énergiques.

Outre le concept dominant en matière de sécurité alimentaire, à savoir la disponibilité, l'accessibilité et la stabilité des approvisionnements vivriers, la question clé est le droit à l'alimentation (Amartya Sen) plutôt que la seule production.1 Une politique pour la création de droits à l'alimentation se doit donc d'aider les individus en situation d'insécurité alimentaire à produire s'il s'agit d'agriculteurs, ou bien s'ils ne rentrent pas dans cette catégorie, à acquérir un pouvoir d'achat pour se procurer de la nourriture sur le marché. Cette approche ne constitue toutefois qu'un élément de la solution. Elle ne permet pas de venir en aide, à court et moyen terme lorsqu'ils en ont besoin, à nombre de ceux qui souffrent d'insécurité alimentaire ou de la faim. Cette situation est due à plusieurs facteurs: dysfonctionnements du marché de diverses natures, accès inéquitable à la terre, vulnérabilité aux bouleversements externes, maladies, exclusion pour des raisons financières sociales, d'éducation, ethniques et sexuelles, conflits, catastrophes naturelles et mauvaise répartition de la nourriture au sein des ménages.

Le raisonnement économique qui sous-tend la coopération pour le développement depuis plus de quarante ans, favorise une croissance qui a permis de limiter le nombre des victimes de la faim. Il n'a pu toutefois empêcher les reculs et la mise à l'écart d'un grand nombre d'entre elles. L'une des raisons pour lesquelles la lutte contre la faim n'a pas occupé une place plus importante jusqu'à présent, est l'incapacité de considérer la faim chronique comme une catastrophe humanitaire, au même titre que la guerre et les cataclysmes naturels, qui déclenchent généralement une prompte réaction, les recettes retenues étant de type exclusivement économique.

Appliquée à la sécurité alimentaire, la notion de droits de l'homme transcende les divergences possibles entre la demande effective de nourriture, déterminée par des motivations économiques, et le besoin de nourriture perçu au niveau physiologique et nutritionnel. Le concept de droit à l'alimentation est neutre et universel en ce qu'il reconnaît le droit de chaque personne victime de la faim ou sous-alimentée. En tant que droit de l'homme, le droit à l'alimentation transcende le concept d'État, tandis qu'une politique de sécurité alimentaire est le fruit d'un choix politique. L'engagement, la responsabilité, la transparence, l'application régulière de la loi sous contrôle international, constituent pour les gouvernements des règles de conduite plus impérieuses lorsqu'elles relèvent d'un droit de l'homme plutôt que d'un choix d'orientation.

La notion de droit à l'alimentation: son origine et son sens actuel

Dans les temps modernes, c'est pendant l'âge des lumières européen que les droits de l'homme ont effectué leur grande percée. Droits politiques et civils à l'origine, ils ont été élargis plus tard aux droits économiques. Les experts juridiques affirment que les droits de l'homme en général forment un tout: il n'existe pas de différence entre les droits politiques/civils et les droits économiques ni prééminence des uns sur les autres. De même qu'on ne peut jouir de droits politiques sans un minimum de bien-être, de même les droits économiques ne sont ni accessibles ni durables s'ils ne vont pas de pair avec des droits politiques et civils tels que la liberté d'expression, la non-discrimination et l'application équitable et démocratique de la loi. La question de savoir si les droits économiques peuvent prendre pleinement effet, est controversée. Leur importance, comme pour les droits politiques, est d'engager, à tous les niveaux, les autorités à observer des modèles de comportement spécifiques.

Le droit à l'alimentation énoncé au départ à l'Article 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme promulguée en 1948, a ensuite été formulé de manière plus explicite dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, approuvé en 1966 et en vigueur depuis 1976. L'Article 11 du Pacte énonce le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant, y compris à une nourriture adéquate. D'autres conventions, lois et accords internationaux défendent le droit à l'alimentation de groupes spécifiques, par exemple la Convention relative aux droits de l'enfant. Le droit à l'alimentation peut aussi être protégé de manière indirecte, comme dans le cas de la Convention internationale sur la protection des travailleurs migrants, de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et d'autres conventions de l'OIT. Le Pacte international a été ratifié à ce jour par 142 pays, mais l'acceptation du droit à l'alimentation comme principe juridiquement contraignant, et non pas comme simple principe directeur, n'est pas universelle. Certains pays clés doivent encore le ratifier et rares sont ceux qui ont amendé leur législation nationale pour la rendre conforme aux dispositions du Pacte.

Le respect des droits de l'homme fait l'objet d'un suivi de la part de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies et de ses organes de surveillance des traités. Il s'agit de comités d'experts établis dans le cadre des diverses conventions sur les droits de l'homme. L'institution des droits de l'homme est soutenue par un Haut Commissaire aux droits de l'homme et un secrétariat (le Haut-Commissariat aux droits de l'homme, HCDH). La Commission a la faculté de nommer des Rapporteurs spéciaux pour des thèmes spécifiques, ou pour certains pays. Elle a ainsi désigné un Rapporteur spécial pour le droit à l'alimentation, M. Jean Ziegler (Suisse), qui est chargé d'aider les gouvernements à donner effet à ce droit. L'Observation générale N° 12 de 1999 sur l'application du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, formulée par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, organe chargé du suivi du Pacte international, recommande entre autres que les États adoptent une loi-cadre pour l'application du droit à l'alimentation, qui indique le but, les objectifs à atteindre, le délai fixé à cet effet et les moyens, y compris le rôle de l'État, de la société civile et du secteur privé dans la réalisation du droit à l'alimentation. Les États y sont également invités à établir des critères sur la base desquels les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du droit à l'alimentation puissent être mesurés et l'efficacité des mesures prises par l'État évaluée. Une loi-cadre spécifique n'est pas le seul moyen d'inscrire le droit à l'alimentation dans la législation nationale. Dans les pays développés et dans plusieurs pays en développement, la législation sociale couvre implicitement le droit à l'alimentation. Le Rapporteur spécial a donc recommandé, comme autre solution possible, une révision ponctuelle de la législation en vigueur et des amendements sélectifs sur la base des obstacles concrets recensés.

La FAO a, en vertu de son Acte constitutif, l'obligation d'aider les États membres à améliorer le niveau de nutrition et les conditions de vie de leurs populations, et ainsi à libérer l'humanité de la faim. La Conférence des Nations Unies sur l'alimentation de 1974, parrainée par la FAO, a adopté une Déclaration universelle pour l'élimination définitive de la faim et de la malnutrition qui affirmait le droit de chacun d'être libéré de la faim, et invitait expressément les pays développés à fournir une aide pour l'éradication de la faim.

Un pas en avant vers une meilleure application du droit à l'alimentation est représenté par le Code de conduite volontaire des ONG sur le droit à une alimentation adéquate. Rédigé en 1997, il est approuvé par plus de 800 ONG. Il spécifie de façon plus détaillée les obligations des différentes parties et il est utilisé comme instrument de promotion par ces organisations. Le Code de conduite proposé par les ONG bénéficie du soutien de divers gouvernements et il pourrait être présenté lors du SMA: cinq ans après.

Définitions et délimitations

L'Observation générale N° 12 sur l'application du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, a ainsi défini le droit à l'alimentation (ECOSOC - E/C.12/1999/5, 12 mai 1999):

"Le droit à une nourriture suffisante est réalisé lorsque chaque homme, chaque femme et chaque enfant, seul ou en communauté avec d'autres, a physiquement et économiquement accès à tout moment à une nourriture suffisante ou aux moyens de se la procurer. Le droit à une nourriture suffisante ne doit donc pas être interprété dans le sens étroit ou restrictif du droit à une ration minimum de calories, de protéines ou d'autres nutriments spécifiques. Il doit être réalisé progressivement. Cela étant, les États ont l'obligation fondamentale d'adopter les mesures nécessaires pour lutter contre la faim, ...... , même en période de catastrophe naturelle ou autre. ..... le contenu essentiel du droit à une nourriture suffisante comprend ...... la disponibilité de nourriture exempte de substances nocives et acceptable dans une culture déterminée, en quantité suffisante et d'une qualité propre à satisfaire les besoins alimentaires de l'individu, [et] l'accessibilité ou possibilité d'obtenir cette nourriture d'une manière durable et qui n'entrave pas la jouissance des autres droits de l'homme. "

Le droit à l'alimentation implique donc l'accès économique et physique de chacun et à tout moment à une alimentation équilibrée, dans le respect des normes culturelles de la société considérée et sans que des ressources soient soustraites à la satisfaction d'autres besoins essentiels.

Il existe une corrélation entre le droit à l'alimentation et d'autres droits de l'homme, notamment le droit à la santé, à l'éducation, au travail, à la protection sociale, ainsi que la liberté d'expression, d'association et de circulation, le droit à la justice, et enfin le droit à la vie. Le droit à l'alimentation est aussi intimement lié aux Objectifs de développement pour le Millénaire (ODM)2. L'objectif du Sommet mondial de l'alimentation que représente la réduction de moitié du nombre des personnes sous-alimentées d'ici à 2015, est une cible explicite du premier ODM.

Il existe entre le droit à l'alimentation et la lutte contre la pauvreté une relation étroite qui s'impose peu à peu comme principe directeur des organismes d'aide internationaux. La faim est la principale manifestation de la pauvreté extrême mais pas la seule. Pour beaucoup, traiter la pauvreté signifie traiter le problème de la faim. La relation de cause à effet est néanmoins complexe: la faim est à la fois causée par la pauvreté et l'un des facteurs qui y contribuent. En Asie de l'Est, dans les années 90, la pauvreté a reculé plus rapidement que la sous-alimentation et la malnutrition. D'après les statistiques, il semble que dans le monde entier le nombre des personnes qui vivent dans des conditions d'extrême pauvreté (c'est-à-dire avec moins de 1 dollar E.-U. par jour) soit supérieur de 50 pour cent au nombre des personnes qui souffrent de la faim chronique. Il est prouvé que les populations souffrant de la faim comptent un pourcentage tout à fait disproportionné de femmes et d'enfants, situation qui révèle l'existence d'inégalités dans la répartition de la nourriture au sein des ménages, et de minorités. Au nombre de ceux qui souffrent de la faim et de la malnutrition, on trouve également des personnes qui ne répondent pas à la définition donnée habituellement de la pauvreté. Il peut s'agir de personnes disposant de biens non productifs mais dont l'utilisation à des fins de production est rendue impossible par le mauvais fonctionnement des mécanismes institutionnels ou commerciaux, de personnes n'ayant pas bénéficié d'une éducation nutritionnelle adéquate, ou de personnes vivant dans des zones reculées et ne pouvant de ce fait accéder à une nourriture adéquate d'un prix abordable. Une condition préalable essentielle pour mettre en place des stratégies de lutte contre la faim est donc d'élaborer des indicateurs mesurables qui permettent de dépister rapidement et pour un coût limité les populations souffrant de la faim sous ses diverses formes, afin qu'elles puissent être ciblées dans le cadre des programmes généraux de lutte contre la pauvreté.

Le droit à l'alimentation: ce qu'il est, ce qu'il n'est pas et la zone d'incertitude

Le droit à l'alimentation est avant tout l'obligation qu'a l'État envers ses citoyens de créer un environnement propre à responsabiliser les pauvres et les victimes de la faim. Des craintes ont été exprimées quant à la possibilité que le respect de cette obligation grève lourdement les finances publiques, provoque des procès en série et entretienne une mentalité d'assistés. C'est à M. Asbjörn Eide, ancien Directeur de l'Institut norvégien des droits de l'homme, et membre de la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l'homme des Nations Unies, que revient le mérite d'avoir conceptualisé l'obligation du droit à l'alimentation et répondu ainsi à ces préoccupations à toutes fins pratiques. Le cadre analytique qu'il a défini a depuis été adopté par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies.

L'obligation pour l'État de donner effet au droit à l'alimentation comporte ainsi plusieurs niveaux correspondant à des interventions d'intensité croissante, devant être mises en oeuvre lorsque les tentatives faites à l'échelon précédent pour instaurer la sécurité alimentaire ont échoué. L'encadré ci-après illustre ces liens.

Niveaux d'obligation

Explication

Respecter

L'État doit s'abstenir d'entraver directement ou indirectement la jouissance des droits.

Protéger

Les États doivent prendre des mesures pour empêcher des tiers d'entraver la jouissance des droits.

Donner effet

a) Faciliter

b) Dispenser

Les États doivent adopter les mesures législatives, administratives, fiscales, judiciaires, promotionnelles et autres, nécessaires pour donner pleinement effet aux droits.

Les États doivent dispenser directement une aide ou des services pour la réalisation des droits.

Source: U. Kracht, A human rights-based approach to food and nutrition development - Reflections from the
ACC/Sub-Committee on Nutrition
, communication faite lors d'un atelier, à l'occasion du dix-septième Congrès international de la nutrition, Vienne, août 2001

Les trois premiers niveaux d'obligation requièrent un investissement financier limité, mais supposent en revanche un renforcement des fonctions policières et judiciaires, et la formulation de politiques, stratégies et programmes appropriés. La société civile et le secteur privé apporteront, en jouant chacun le rôle qui lui est imparti, une contribution importante à la sécurité alimentaire si l'État met en place et assure des conditions qui leur soient propices. Seul le dernier niveau, celui de l'obligation de fournir des vivres, suppose de la part de l'État qu'il joue un rôle dynamique pour garantir l'accès à la nourriture. La question de savoir si cette étape et les précédentes doivent être imposées par la loi reste posée. Dans la pratique, l'obligation de dispenser a peu de sens dans les pays qui doivent encore mettre en oeuvre les trois premières étapes, car celles-ci une fois franchies, ils auraient quasiment résolu le problème de la faim. D'autres pays, qui disposent déjà d'un environnement propice à l'élimination de la faim, pourraient néanmoins hésiter à accepter l'idée d'une ultime obligation contraignante de dispenser.

Si l'État n'est pas en mesure de fournir des vivres, il lui faut solliciter la communauté internationale en lançant des appels pour se procurer la nourriture, les intrants agricoles ou tout ce qui peut être nécessaire pour combattre la faim. Bien que les conventions internationales ne prévoient aucune sanction juridique pour contraindre les États à donner effet au droit à l'alimentation, l'attention dont un gouvernement fait l'objet sur la scène internationale lorsqu'il ne respecte pas ses obligations, constitue une puissante incitation. C'est à l'État qu'il incombe d'apporter la preuve qu'il a bien pris les mesures nécessaires.

Le coût du maintien du statu quo

Bien qu'au bout du compte le coût de la faim et de la malnutrition doive être mesuré en termes de souffrances psychologiques et physiologiques, et d'atteinte à la dignité humaine, des arguments économiques sont de plus en plus souvent invoqués pour défendre la cause des victimes de la faim. Il suffit d'un minimum de bon sens pour savoir qu'une personne sous-alimentée est moins active et moins productive, et qu'un enfant qui a faim apprend avec moins de facilité. La faim chronique a des répercussions à long terme sur la santé, elle réduit l'espérance de vie, ses effets se font sentir par-delà les personnes touchées à d'autres individus, en se transmettant de génération en génération, et elle favorise l'instabilité sociale et politique. L'individu touché, sa famille, la communauté et le pays auxquels il appartient, sont ainsi privés d'un potentiel inexploité. Il est de plus en plus manifeste qu'il existe des liens mesurables entre la prévalence de la faim et la situation économique générale, de même qu'entre pauvreté et insécurité alimentaire, d'une part, et fréquence des conflits, d'autre part.

De quel type de ressources faut-il disposer pour assurer le droit à l'alimentation?

Le droit à l'alimentation inspire le combat mené contre la faim et ne requiert pas en soi de ressources, contrairement aux politiques et stratégies qui en résultent. Il y a tout lieu de penser que les stratégies et les politiques de lutte contre la faim différeront largement d'un pays à l'autre. Réclamer des ressources supplémentaires n'est pas forcément nécessaire: une réaffectation des ressources existantes peut déjà avoir un impact notable. Les fonds réaffectés à la lutte contre la pauvreté et la faim ne peuvent être utilisés à d'autres fins, d'où la nécessité d'opérer des choix. Les doutes pouvant surgir quant à l'efficacité d'une telle réorientation, sont généralement dénués de fondement. Il est largement admis qu'une allocation équitable des ressources, y compris pour la réduction de la faim et de la pauvreté, est plus bénéfique pour le bien-être social et la croissance économique au niveau national, qu'une répartition inéquitable des ressources.

Les spécialistes du développement recommandent, pour lutter contre la faim, d'agir une approche simultanée à deux niveaux, par le biais de la croissance économique et par une action ciblée spécifique. Une approche humanitaire en soi peut être inefficace. Sans des politiques de soutien, et à fortiori s'il existe des obstacles d'ordre politique ou de type militaire, le coût peut se révéler trop élevé pour les organismes donateurs ou le nombre de bénéficiaires trop faible par rapport aux ressources engagées. À elle seule, la croissance économique peut ne pas toucher l'ensemble des individus en état d'insécurité alimentaire.

En milieu rural, la croissance économique est le moyen le plus efficace pour lutter contre la faim de manière réellement durable. L'assistance et les changements d'orientation à prévoir comportent la fourniture de biens et de services collectifs, et l'émission d'avis pour la mise en place d'un environnement qui permette aux agriculteurs de produire, aux industries agroalimentaires d'acheter, de transformer et de vendre, et aux paysans sans terre de trouver un emploi dans les exploitations agricoles ou dans le secteur non agricole. L'autre approche, axée spécifiquement sur l'élimination de la pauvreté et de la faim, suppose la fourniture directe de denrées alimentaires dans le cadre de programmes d'alimentation scolaire et de programmes vivres-contre-travail, les dépenses engagées étant souvent temporaires et destinées à faire face à une situation d'urgence.

Cette approche à deux niveaux vise à faciliter le traitement du problème, mais dans la pratique l'un et l'autre se recoupent souvent. La distinction entre les programmes productifs générateurs de revenu et les programmes sociaux non productifs n'a plus de raison d'être lorsqu'on a pris conscience du coût implicite de la faim et du dénuement, notamment en termes d'avantages sociaux et économiques perdus. Les programmes de réforme agraire, qui consistent à distribuer des biens productifs aux paysans pauvres sans terre, peuvent avoir des effets positifs aussi bien en termes de croissance à long terme, que de réduction de la faim, à courte et moyenne échéance.

Les ressources à mobiliser pour le droit à l'alimentation - quelles sont-elles et comment les obtenir?

Comme on l'a vu plus haut, le droit à l'alimentation est un droit de l'homme à caractère absolu et applicable partout, sans aucune implication financière propre, et les ressources à mettre en oeuvre pour le faire respecter sont essentiellement fonction des stratégies alimentaires poursuivies. La communauté internationale est convenue d'une stratégie générale de portée mondiale pour la réalisation du droit à l'alimentation dans les 13 prochaines années, au titre de l'objectif et du Plan d'action du Sommet mondial. Il est donc possible d'assimiler le coût de la réalisation du droit à l'alimentation à l'échelle mondiale aux coûts prévus pour atteindre l'objectif du SMA.

Le coût estimatif de la lutte contre la faim est en soi incertain. Vu les problèmes méthodologiques dus à la coïncidence du droit à l'alimentation avec d'autres droits de l'homme, il est difficile de déterminer ce qu'il en coûte d'éliminer une situation isolée de dénuement ou de famine. Les programmes de réduction de la faim peuvent donner des résultats très divers en fonction du niveau de ressources et des politiques adoptées par les États concernés. Outre le manque de ressources financières, des obstacles importants doivent être surmontés, comme ceux qui tiennent à l'organisation et au fonctionnement internes des organismes de financement et aux priorités existant dans les pays emprunteurs eux-mêmes.

On a tenté à plusieurs reprises de déterminer ce qu'il en coûterait de réaliser les objectifs du Sommet mondial de l'alimentation et de la Déclaration du Millénaire3. Les calculs indiquent un coût annuel total additionnel de l'ordre de 10 à 20 milliards de dollars E.-U., dont environ la moitié au titre d'une APD supplémentaire, destinés principalement à des investissements dans le secteur rural conformément à l'approche à deux niveaux. Par comparaison, la Banque mondiale estime à une fourchette de 40 à 60 milliards de dollars E.-U. l'APD supplémentaire à prévoir chaque année pour investir dans tous les secteurs sociaux dans les zones rurales et urbaines afin d'atteindre l'ensemble des objectifs de la Déclaration du Millénaire. Outre que la mobilisation de ressources d'une telle ampleur ne devrait ni perturber les marchés internationaux des capitaux ni compromettre la stabilité des finances publiques, les sommes en jeu restent inférieures à l'objectif de 0,7 pour cent du PIB que se sont eux-mêmes fixé les pays de l'OCDE il y a plusieurs dizaines d'années.

Des ressources financières additionnelles ne sont pas l'élément décisif pour faire progresser l'application du droit à l'alimentation. La réalisation de ce droit exige avant tout l'existence au niveau international d'un consensus et la reconnaissance du poids de la faim, qui constitue aujourd'hui le problème de développement le plus important. L'expérience montre que des ressources publiques sont disponibles pour les causes qui bénéficient d'un solide soutien politique. Si l'on souhaite mobiliser la volonté politique nécessaire pour rassembler des ressources, il faut militer davantage en faveur du droit à l'alimentation. Il s'agit en premier lieu de mettre en avant l'argument éthique, en indiquant que la persistance de la faim chronique est une honte intolérable dans le monde d'aujourd'hui, puis de faire valoir que l'éradication de la faim relève également du bon sens sur le plan économique. La stratégie doit consister à reconnaître d'abord que la réduction permanente de la pauvreté et de la faim est impossible en l'absence de croissance économique, et ensuite qu'à elle seule, la croissance n'a pas d'effets suffisamment rapides et généraux, et qu'elle doit être complétée par des mesures ciblées.

Quelle peut être la contribution de la communauté internationale?

La communauté internationale a apporté une contribution directe à la lutte contre la faim principalement à travers l'aide alimentaire et l'assistance pour les activités de relèvement fournie aux communautés victimes de catastrophes naturelles ou causées par l'homme. Bien qu'elles contribuent au progrès économique général, les interventions en faveur du développement n'ont souvent eu aucun effet, à brève et moyenne échéance, en termes de réduction de la faim. Lorsque la cause de la pauvreté est la faim et que la pauvreté absolue est due au dysfonctionnement du marché et des institutions, ou à des catastrophes naturelles ou causées par l'homme, l'aide alimentaire directe et les dispositifs de protection sociale contribuent efficacement à promouvoir la croissance en général.

La communauté internationale peut aider les États à réaliser le droit à l'alimentation en leur apportant une aide financière, technique, politique, humanitaire et d'urgence. Il est possible de mieux faire respecter le droit à l'alimentation en assurant un suivi plus étroit sur le plan international, en renforçant l'action diplomatique et en appuyant l'élaboration et l'instauration d'un cadre juridique pour la réalisation du droit à l'alimentation. Les violations du droit à l'alimentation sont plus souvent imputables à des représentants du secteur privé ou à des entreprises, ou encore à des fonctionnaires agissant isolément, qu'à une politique délibérée du gouvernement central. Ces dernières années, la communauté internationale a mis en place un système complexe de mécanismes de contrôle et de mesures de protection contre les pots-de-vin, la corruption, les violations des droits des minorités ou des femmes, et la dégradation de l'environnement, qui alertent les gouvernements et leur permettent de réagir face à ces violations.

Elle peut également contribuer à la protection du droit à l'alimentation en fournissant un soutien technique et financier aux organes exécutifs et judiciaires des gouvernements. Cette contribution peut prendre des formes diverses: nomination d'un médiateur, octroi d'une aide concernant la législation relative à l'innocuité et à l'inspection des aliments, établissement d'une cartographie de la pauvreté et surveillance de la faim, instauration de systèmes d'alerte rapide et octroi d'un soutien aux observateurs des ONG afin qu'ils sensibilisent l'opinion aux cas de violation du droit à l'alimentation et d'autres droits de l'homme.

L'aide internationale est, et restera, la plus importante au stade de la réalisation du droit à l'alimentation, consistant à apporter, en coopération avec les gouvernements, un soutien technique, financier et humanitaire et une aide en faveur du développement. Pour ce qui est de faciliter les États, il s'agit notamment d'aider à assurer le bon fonctionnement des marchés, conduire des négociations commerciales, garantir des droits fonciers et des droits de propriété, conseiller des orientations, et financer des programmes et des projets en faveur de la réduction de la pauvreté et de la faim, et du développement en général, et de fournir une série de biens collectifs de portée mondiale qui permettront d'accroître la productivité agricole et de protéger l'environnement à l'échelle de la planète. Pour ce qui est de dispenser, la communauté internationale peut intervenir en élaborant des dispositifs de protection sociale, en fournissant une aide alimentaire, des semences et des engrais dans des situations d'urgence dues à la sécheresse, à des inondations ou à des conflits, et en mettant sur pied des programmes d'alimentation dans les écoles. Elle peut également apporter une contribution dans d'autres domaines: en renforçant les capacités, en créant et en soutenant des groupes de bénéficiaires, ou encore en lançant des appels internationaux pour une aide alimentaire ou pour la fourniture d'intrants, et en coordonnant les interventions.

Comment promouvoir le droit à l'alimentation?

Le droit à l'alimentation a trouvé sa place dans le droit international, mais sa réalisation doit s'appuyer sur des stratégies concrètes. Voici, en résumé, quelques-unes des principales questions soulevées par l'analyse ci-dessus qui méritent une réflexion plus poussée de la part de la communauté internationale.

Droit à l'alimentation et efficacité économique

En tant que droit de l'homme de portée universelle, le droit à l'alimentation peut être confronté aux interrogations de la communauté internationale concernant l'efficacité de l'aide. Selon certains, les droits de l'homme sont des droits absolus, qui ne peuvent en aucun cas être considérés sur le même plan que l'efficacité économique. Pour d'autres en revanche, l'élan international en faveur de la mobilisation de ressources ne peut que retomber si l'aide n'est pas utilisée de manière efficace. Il faut s'interroger davantage sur le compromis à trouver entre l'universalité revendiquée pour le droit à l'alimentation et les avancées réelles vers sa réalisation. Il s'agit en particulier de répondre d'urgence à une question, à savoir comment garantir un droit à l'alimentation aux personnes souffrant de la faim dans les pays considérés comme "peu enclins aux réformes", ou dans les pays victimes de conflits.

Surmonter les obstacles institutionnels

De l'avis général, les ressources financières additionnelles nécessaires pour atteindre les objectifs du Sommet mondial de l'alimentation et de la Déclaration du Millénaire, ne sont pas excessivement importantes, considérées en pourcentage du PIB des pays de l'OCDE. Après les obstacles d'ordre politique, les principaux goulots d'étranglement se situent au niveau des institutions. La communauté internationale doit trouver le moyen de doubler l'aide à brève échéance et de la concentrer sur les pauvres et les victimes de la faim dans des régions géographiques plus restreintes et dans des secteurs moins nombreux, sans préjudice de l'obligation redditionnelle et sans en compromettre pour autant la transparence et la qualité. De nouveaux circuits de distribution et des mécanismes de financement novateurs doivent être mis en place d'urgence pour que l'échéance de 2015 puisse être respectée. Dans les pays bénéficiaires, il s'agit d'accélérer les changements d'orientation, en en atténuant les effets par des dispositifs de protection sociale.

Mondialiser l'action en faveur du droit à l'alimentation

La principale caractéristique du concept des droits de l'homme est son universalité. Pour le droit à l'alimentation, comme pour les autres droits de l'homme, ce principe a pour corollaire la nécessité de les faire accepter et défendre par tous les pays. Afin que la mise en oeuvre effective du droit à l'alimentation bénéficie du consensus le plus large possible, il est nécessaire que des modalités d'application détaillées soient établies. Le Code international de conduite sur le droit de l'homme à la nourriture qu'il est proposé de mettre en place pourrait constituer un pas en avant important, à condition qu'il soit formulé de telle manière que tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, puissent y souscrire. Jusqu'à présent, une vingtaine de pays en développement seulement, sur les 142 signataires du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ont reconnu explicitement le droit à l'alimentation dans leur législation nationale. Le processus consistant à élaborer un cadre législatif ou à modifier les lois nationales en vigueur, et à formuler des mesures administratives et politiques de mise en oeuvre correspondantes dans les pays pauvres, doit être accéléré. Pour encourager les pays concernés à le faire, la communauté internationale devrait réfléchir à des mesures d'incitation et renforcer son aide pour l'établissement de programmes législatifs et politiques. Les organismes d'aide internationaux - organismes multilatéraux, organismes bilatéraux et ONG - devraient s'interroger davantage sur les conséquences en matière de politiques et de mesures concrètes qu'aurait une réorientation de leurs activités fondée sur les droits. Outre ce qui a déjà été fait au niveau des ménages, des communautés et des pays, il s'agit d'approfondir les recherches sur les bienfaits à l'échelle mondiale du droit à l'alimentation, en termes de stabilité géopolitique, afin de les utiliser dans la campagne de promotion.

Intégrer le droit à l'alimentation dans la stratégie de réduction de la pauvreté

La réduction de la pauvreté se substitue au développement économique général comme objectif principal de l'aide internationale dans les pays pauvres. Des documents concernant les stratégies de réduction de la pauvreté devront être élaborés à l'avenir non seulement au titre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés, comme cela était le cas initialement, mais aussi pour tous les programmes à financements non commerciaux. Il faudra intégrer le droit à l'alimentation dans les stratégies nationales de réduction de la pauvreté en mettant spécifiquement l'accent sur le développement rural, la réduction de la faim et la nutrition. Les pays ont besoin de conseils en matière de politiques et d'une assistance technique pour formuler des documents concernant les stratégies de réduction de la pauvreté axés sur la faim dans le cadre d'un programme de dons visant à accroître les activités de préinvestissement et la fourniture de biens publics mondiaux, de manière à préparer le terrain pour une lutte ciblée contre la faim.

Le "coût" du droit à l'alimentation

La section ci-après présente les récentes tentatives d'estimation des ressources financières à engager en matière de sécurité alimentaire et de développement rural, pour atteindre les objectifs du Sommet mondial de l'alimentation et de la Déclaration du Millénaire. La volonté politique, autre instrument essentiel à mobiliser pour donner effet au droit à l'alimentation, fait l'objet d'un examen dans un autre contexte4.

FAO

La FAO a effectué, en vue du Sommet mondial de l'alimentation de 1996, une estimation des investissements nécessaires dans le secteur de l'agriculture pour progresser au rythme de la croissance démographique et économique telle qu'elle est projetée dans l'étude Agriculture: Horizon 2010. Cette analyse a permis d'identifier les besoins d'investissement totaux dans le secteur agricole primaire et, en aval, pour les activités d'entreposage et de transformation, sur la base des relations linéaires entrées-sorties simplifiées dans l'agriculture et du coût unitaire de l'investissement agricole. Les estimations relatives à l'investissement initial étaient basées sur la seule demande effective, c'est-à-dire fondée sur le pouvoir d'achat, la sécurité alimentaire des populations dans l'incapacité de participer à la production vivrière et d'être présentes sur les marchés alimentaires n'était pas prise en considération. Des estimations postérieures plus précises5 ont élargi le champ de la sécurité alimentaire et considéré les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs du SMA. Les investissements publics additionnels nécessaires pour réduire de moitié le nombre des personnes souffrant de la faim d'ici à 2015, ont ainsi été estimés à 20 milliards de dollars E.-U. par an. Cet investissement supplémentaire sera demandé pour moitié au titre de l'APD, le restant provenant de ressources extrabudgétaires ou de transferts à l'intérieur des budgets nationaux6.

Banque mondiale

À l'occasion de la Conférence sur le financement du développement, qui s'est tenue à Monterrey en mars 2002, la Banque mondiale a recommandé le doublement sur cinq ans de l'APD, qui devrait ainsi passer de 50 à 100 milliards de dollars E.-U. par an d'ici à 2015, afin que les objectifs de la Déclaration du Millénaire puissent être atteints. Ce plaidoyer s'appuie sur un document de référence intitulé "Goals for Development, History, Prospects and Cost"7, dans lequel les auteurs estiment le coût total des ressources et de l'APD supplémentaires nécessaires pour atteindre les ODM. La question est abordée sous deux angles: d'une part, sur la base de la croissance économique nécessaire pour réduire de moitié le nombre des personnes en situation d'extrême pauvreté (en supposant que cette croissance produira la demande effective pour des services sociaux et environnementaux recherchée au titre de l'ODM en matière d'éducation, de santé et d'environnement durable), et d'autre part en ajoutant le coût de la réalisation de six ODM à caractère social et environnemental (tableau 1) par le biais d'investissements directs. Cette double approche, directe et indirecte, aboutit à des besoins en ressources additionnelles totales du même ordre de grandeur: 54 à 62 milliards de dollars E.-U. par an pour atteindre l'objectif de croissance et de réduction de la pauvreté, ou 35 à 75 milliards de dollars E.-U. pour réaliser les objectifs sociaux et environnementaux.

Pour estimer l'APD additionnelle, on a réparti les pays en deux groupes. Ceux du premier groupe, principalement des pays à revenu moyen, déjà sur la bonne voie, étaient en mesure d'atteindre l'ODM grâce aux interventions en cours, sans une APD additionnelle. Ceux du second groupe, pour la plupart des pays à faible revenu pour une population globale d'un milliard d'individus environ, étaient dans l'incapacité d'atteindre cet objectif sans une APD supplémentaire. Pour eux, la quasi-totalité du financement additionnel devra provenir de sources internationales. Concernant l'efficacité de l'aide, les pays ont été ultérieurement subdivisés en pays enclins ou peu enclins aux réformes (en prenant pour indicateurs le taux d'épargne et le coefficient marginal de capital). Selon la part de ressources (déterminée sur la base d'un choix politique) qui ira à des utilisateurs efficaces de l'aide ou à des pays enclins aux réformes, l'APD additionnelle nécessaire pour atteindre l'ODM pourrait osciller entre 39 et 54 milliards de dollars E.-U. par an.

Sur la base de ces estimations, l'APD doit être augmentée et passer de 0,25 pour cent à environ 0,4 pour cent du PIB dans les pays de l'OCDE, niveau encore très éloigné du taux de 0,7 pour cent recommandé. Le tableau ci-après présente un récapitulatif des estimations de la Banque mondiale.

Ressources additionnelles moyennes nécessaires pour atteindre les ODM,
selon les différentes approches

méthodes
d'estimation

type de
ressources

promotion de la croissance pour réduire de moitié la pauvreté

somme des investissements nécessaires pour la réalisation des objectifs sociaux et environnementaux

montant annuel total

58 milliards de dollars E.-U.

50 milliards de dollars E.-U.

ADP annuelle

46 milliards de dollars E.-U.

55 milliards de dollars E.-U.

IFPRI

Dans le cadre de ses perspectives mondiales de l'alimentation à l'horizon 2020 (2020 Global Food Outlook), l'IFPRI a estimé le coût de la sécurité alimentaire, défini comme l'investissement public brut dans l'agriculture et le bien-être de l'homme. Sur la base de son modèle international d'analyse des politiques pour les produits agricoles et du commerce (IMPACT), l'IFPRI envisage trois scénarios: de base, optimiste et pessimiste. Le scénario de base extrapole les tendances actuelles d'ici à 2020 avec des investissements cumulés de 578 milliards de dollars E.-U. destinés à l'irrigation, aux routes rurales, à l'éducation, à la fourniture d'eau pure et à la recherche agricole nationale. Les progrès prévus selon le scénario de base sont limités et la plupart des indicateurs continuent de tendre à la baisse. Le scénario optimiste prévoit une amélioration très nette (non quantifiée) de la sécurité alimentaire et du bien-être de l'homme, avec 802 milliards de dollars E.-U. d'investissement. Le coût additionnel par rapport au scénario de base, soit 223 milliards de dollars E.-U., représente environ 10 milliards de dollars E.-U. supplémentaires par an. Le scénario pessimiste, avec des investissements se situant à 45 pour cent en dessous du scénario de base, se traduirait par une grave détérioration des indicateurs du développement humain.

USAID

L'objectif explicite de l'USAID8 était d'estimer les ressources nécessaires pour la réalisation des objectifs du SMA. Une distinction a été faite entre les interventions effectuées aux niveaux mondial, national et sectoriel et à l'échelon des ménages. Les interventions de portée mondiale et nationale comportaient un minimum de dépenses additionnelles car elles avaient généralement trait à des accords internationaux, à la prévention de conflits, au commerce et à la réforme judiciaire, à la participation civile et à la défense des droits, et faisaient donc appel à la volonté politique plutôt qu'au budget. En revanche, les investissements sectoriels et au niveau des ménages avaient d'autres cibles: routes rurales, production et transfert de technologies, aide alimentaire ciblée, éducation des femmes, eau potable et assainissement. Quatre scénarios ont été envisagés: i) une répartition équitable de l'aide par habitant, ii) une allocation rationnelle des ressources favorisant les pays ayant fait un usage plus efficace de l'aide, iii) une solution de compromis, entre répartition équitable et allocation rationnelle des ressources, et iv) une situation dans laquelle les gouvernements n'appliqueraient aucune politique de soutien et où l'ODM devrait être réalisé par le seul biais de l'action humanitaire. Les coûts des différents scénarios d'investissement sont indiqués ci-après.

Scénario

Ressources nécessaires pour atteindre les objectifs du SMA

1. répartition équitable de l'aide

125 milliards de dollars E.-U.

2. allocation rationnelle (à moindre coût)

72 milliards de dollars E.-U.

3. rationalité et équité

80 milliards de dollars E.-U.

4. absence de réformes stratégiques de soutien

126 milliards de dollars E.-U.

Conformément au scénario 3 qui est le plus probable, l'investissement additionnel s'élève à un peu moins de 5 milliards de dollars E.-U. par an.

Comparaison entre les estimations relatives aux investissements additionnels annuels nécessaires pour atteindre les objectifs du SMA et/ou les ODM

Source des estimations

Dépenses annuelles supplémentaires d'ici à 2015/2020
milliards de dollars E.-U.

Type de ressources

Couverture

FAO

25

10

5

ressources publiques

dont APD

pour alimentation directe et mise en place de dispositifs de protection sociale

ressources publiques pour l'agriculture et le développement rural, tous les pays en développement, objectifs du SMA

Banque mondiale

50
55

APD
tous types de ressources

tous les pays à faible revenu, zones rurales et urbaines, tous les secteurs, sept ODM

IFPRI

10

tous types de ressources

secteur agricole et rural, tous les pays en développement, objectifs du SMA et certains ODM

USAID

5

APD, ressources publiques

secteur agricole et rural, toutes les régions sauf l'Amérique latine, objectifs du SMA

La facilité avec laquelle l'objectif du SMA peut être atteint, si des ressources sont disponibles, variera d'une région à l'autre, selon l'ampleur de l'inflexion des tendances dominantes. Dans les années 90, le pourcentage des personnes sous-alimentées a diminué dans la plupart des régions, mais pas au rythme qui permettrait de réaliser les objectifs fixés pour 2015. Dans les pays de l'ex-Union soviétique, le nombre des personnes sous-alimentées a fortement augmenté, bien que les seules données dont on dispose concernent la pauvreté, et non la faim. L'Asie de l'Est est la seule région qui semble en mesure d'atteindre les objectifs sans trop de difficultés. En Asie méridionale et en Amérique latine, il faudrait que le taux de réduction de la faim augmente de moitié (de -2 à -3 pour cent). En Afrique subsaharienne, le combat à mener pour multiplier par près de 10, par rapport à la décennie écoulée, le taux de réduction de la faim sera difficile. Au Moyen-Orient, un net renversement de la tendance sera nécessaire pour passer d'une augmentation annuelle de l'incidence de la faim de 3 pour cent dans les années 90 à une diminution de 5 pour cent par an entre 2002 et 2015, bien qu'en chiffres absolus le nombre des personnes souffrant de la faim soit faible dans cette région.

Comment mobiliser des ressources pour donner effet au droit à l'alimentation?

L'APD et les ressources intérieures pour l'agriculture et le développement rural ont diminué dans les années 90. Bien que cette tendance semble maintenant se renverser, après avoir atteint un plancher, le montant des engagements reste toutefois bien loin des besoins indiqués par les organismes internationaux. Il est peut-être plus inquiétant encore de constater que de l'avis unanime de la réunion d'experts de haut niveau, qui s'est tenue à Rome les 25 et 26 juin 2001, en vue d'examiner la question de la mobilisation de ressources pour la sécurité alimentaire et le développement rural, la diminution des engagements en faveur de l'agriculture et du secteur rural ne dépendait pas d'un manque de fonds disponibles pour des prêts, même à des conditions de faveur, mais qu'il était dû à des goulots d'étranglement liés à l'organisation et au fonctionnement internes des organismes de financement internationaux et aux priorités établies par les pays emprunteurs. Il a été indiqué qu'il existait par ailleurs un déficit en ressources au niveau des dons destinés à la réalisation d'études économiques et sectorielles, d'études de préinvestissement et d'opérations pilotes, ainsi qu'au financement des biens publics mondiaux capables de renforcer et de créer un cadre propice pour des projets et des programmes rationnels d'investissement rural et agricole.

Prêts internationaux

L'opinion selon laquelle les ressources financières disponibles pour l'octroi de prêts ne constituent pas un facteur limitatif, est peut-être à nuancer lorsque des sommes relativement importantes doivent être mises en oeuvre sur une période limitée, par exemple pour atteindre les ODM. Les prêts à des conditions de faveur accordés par les principales institutions financières internationales resteront sans doute la clé de voûte de l'APD pour lutter contre la pauvreté et la faim. Les ressources additionnelles nécessaires devront être demandées aux gouvernements participants lors des négociations périodiques pour la reconstitution des fonds. Un exemple hypothétique peut illustrer les implications d'un doublement de l'APD9. Pendant la période de reconstitution 1999-2002, la Banque mondiale avait à sa disposition des ressources de l'IDA pour environ 15 milliards de dollars E.-U. toutes destinations confondues, provenant pour moitié environ de nouvelles injections de fonds et pour le solde des remboursements des prêts. Pour pouvoir doubler les prêts octroyés à des conditions de faveur, la Banque mondiale aurait besoin, pour les prochaines périodes de reconstitution, de nouvelles ressources à hauteur d'environ trois fois le niveau précédent, étant donné que ni les remboursements des prêts antérieurs ni la disponibilité de ces fonds pour d'autres opérations de prêt, ne pourront augmenter dans l'immédiat. Parallèlement, la Banque devrait diminuer de moitié les délais dont elle a besoin pour engager de nouveaux financements. Comme il n'est pas possible de renforcer rapidement les effectifs, il conviendra de recourir plus largement aux prêts-programmes qui comportent des délais de préparation moins longs et un engagement de ressources moins important que les prêts-projets, mais qui requièrent des institutions plus structurées dans les pays bénéficiaires. Une autre contrainte pourrait apparaître en raison de la priorité accordée à la lutte contre la pauvreté. Celle-ci se concentre principalement dans les zones rurales de deux régions, l'Afrique subsaharienne et l'Asie méridionale. Il s'agit non seulement de doubler les décaissements de ressources à des conditions de faveur, mais aussi de les cibler sur le plan géographique et par secteurs, en courant le risque de rencontrer d'autres goulots d'étranglement.

Le renforcement progressif des ressources constitue un élément crucial. Il est urgent de trouver des solutions ingénieuses pour accélérer la préparation et le versement des prêts. Il pourrait éventuellement être fait plus largement appel aux institutions sous-régionales de financement et, de manière sélective, à des banques de développement nationales, qui agiraient en qualité d'organismes sous-traitants des grands organismes de financement internationaux ou de rétrocession des prêts pour leur compte. Il faudrait toutefois élargir le mandat de ces organismes qui limite en général leurs interventions à des investissements financièrement rentables.

Dons

L'idée lancée par le gouvernement des États-Unis, selon laquelle il serait préférable de fournir une bien plus grande partie de l'aide au développement sous forme de dons plutôt que sous forme de prêts, ne modifie en rien sur le fond l'existence de goulots d'étranglement institutionnels que pose, au niveau du donateur ou du bénéficiaire, le traitement de flux d'aide beaucoup plus conséquente. Les problèmes de justification, d'obligation redditionnelle et de transparence se posent pour tous les types de financement. Dans une étude de préinvestissement, l'augmentation des financements sous forme de dons devra aller de pair avec une augmentation des prêts pour la réduction de la pauvreté et de la faim10. Par ailleurs, un accroissement des biens collectifs s'impose. Ces biens, actuellement fournis au rythme de 3 milliards de dollars E.-U.11 par an, méritent d'être doublés, voire triplés.

L'aide financière sous forme de dons octroyée par des donateurs bilatéraux, à travers le système des Nations Unies et les organismes de financement eux-mêmes, est notoirement insuffisante. Pour que cette aide ait un meilleur impact, l'accent doit être mis sur la création de filières, sur les activités économiques et sectorielles en amont et sur les activités de préinvestissement, domaines dans lesquels des améliorations sont possibles. Des efforts plus soutenus doivent être déployés pour identifier les personnes pauvres et affamées (par âge et par sexe, étant donné que l'alimentation diffère selon ces deux variables ainsi qu'au cours du cycle de vie), mettre au point des indicateurs et des instruments de mesure de la pauvreté, de la faim et de la nutrition, mieux cibler les interventions en faveur des populations sous-alimentées, et vérifier les résultats des programmes d'aide. La FAO et d'autres institutions ont élaboré une série d'instruments pour ces activités, notamment des systèmes d'information et de cartographie (SICIAV), de télédétection, d'information et d'alerte rapide (SMIAR) et d'autres systèmes qui doivent être considérablement élargis.

Commerce

La libéralisation des échanges internes et externes est susceptible de susciter des progrès notables en termes de bien-être. L'ouverture des marchés et le libre-échange, qui multiplient les débouchés et réduisent les coûts, notamment ceux de la nourriture, peuvent être plus bénéfiques pour les pauvres qu'une aide ciblée. On estime qu'une réduction de moitié du niveau de protectionnisme dans le monde entier pourrait se traduire dans les pays en développement par des avancées en termes de bien-être équivalant à 200 milliards de dollars E.-U. par an d'ici à 2015. Parmi les régions qui comptent le plus grand nombre de populations pauvres, c'est l'Asie méridionale qui pourrait tirer le meilleur parti d'une diminution du protectionnisme. L'Afrique subsaharienne devrait en bénéficier dans une moindre mesure car cette région jouit déjà d'un accès préférentiel aux pays de l'OCDE pour plusieurs denrées importantes et qu'elle souffre d'un manque d'infrastructures et d'institutions ainsi que d'une incapacité de gestion réduite, qui empêchent d'exploiter pleinement son potentiel commercial.

Allégement de la dette

Au titre de l'initiative en faveur des PPTE, quelque 60 milliards de dollars E.-U. pourront être dégagés grâce à un allégement de la dette dans environ 35 pays, africains pour la plupart. Les ressources ainsi libérées seront utilisées pour réduire la pauvreté et pourraient apporter une contribution importante à la réalisation des objectifs du SMA et de la Déclaration pour le Millénaire dans nombre des pays les plus pauvres12. Les DSRP dont la préparation est prévue par le processus d'allégement de la dette des PPTE, présentent rarement la qualité voulue. Dans de nombreux cas, il n'est pas tenu compte des dimensions rurales, agricoles ou nutritionnelles de la réduction de la pauvreté. Une aide importante doit être apportée aux pays qui axent désormais leurs politiques et stratégies sur la réduction de la faim et de la pauvreté, afin qu'ils puissent tirer le meilleur parti de l'initiative en faveur de la réduction de la dette.

Aide alimentaire

L'aide alimentaire est restée constante dans les dix dernières années, mais elle a perdu beaucoup de son importance en tant qu'instrument de développement. Les excédents alimentaires disponibles dans les pays de l'OCDE ont été utilisés principalement pour faire face à des situations d'urgence de plus en plus nombreuses. L'aide alimentaire accordée dans de telles circonstances constitue un premier moyen de défense indispensable jusqu'à la reprise de l'économie locale, et devra donc continuer. En situation de développement, l'aide alimentaire permet aux groupes marginalisés et en état d'insécurité alimentaire, d'échapper aux contraintes liées à la consommation. L'aide alimentaire est considérée comme un préinvestissement qui permettra aux bénéficiaires de saisir des possibilités de développement comportant un renforcement du capital humain et l'acquisition de biens. On a pu affirmer que l'aide alimentaire avait un impact limité en termes de développement. Il lui est reproché de concurrencer la production locale, parce qu'elle ne tient pas compte des préférences des consommateurs locaux et que, dans le cas des programmes vivres-contre-travail, ses bienfaits nutritionnels sont en partie annulés par les travaux physiques pénibles imposés aux bénéficiaires. Toutefois, l'aide alimentaire est rarement, à elle seule, un instrument de sécurité alimentaire. Elle est plus efficace lorsqu'elle est associée à d'autres formes d'assistance et elle offre un meilleur impact lorsqu'elle est ciblée sur les individus les plus touchés par l'insécurité alimentaire. Dans ce cas, l'additionalité est maximale et les effets négatifs sur la production vivrière réduits au minimum.

La mobilisation de ressources en faveur du droit à l'alimentation présente de nombreuses possibilités pour l'aide alimentaire. Les populations rurales (et urbaines) pauvres soufrant de la faim sont des consommateurs nets de denrées alimentaires et tirent donc naturellement avantage d'une nourriture à bas prix. Si les marchés sont segmentés, sur le plan géographique ou dans le temps, une aide alimentaire dûment ciblée ne doit pas faire baisser les prix à la production. Les programmes d'alimentation scolaire sont généralement considérés comme un moyen efficace pour aider les enfants en situation d'insécurité alimentaire, surtout les filles, à accéder à la fois à la nourriture et à l'éducation. Une aide alimentaire ciblée, conjuguée à l'application de techniques simples permettant d'économiser le travail, peut être essentielle pour donner effet au droit à l'alimentation dans les communautés et les ménages victimes d'une grave pénurie de main-d'oeuvre pour la production vivrière, suite aux effets du VIH-SIDA. Accroître les disponibilités des organismes d'aide alimentaire afin qu'ils puissent financer les coûts indirects et acheter une partie des denrées sur les marchés locaux ou dans les pays voisins, pourrait permettre de faire taire en grande partie les critiques et favoriser une diversification des ressources et des institutions, qui doit avoir lieu d'urgence pour donner effet au droit à l'alimentation.

Imposition d'une taxe à l'échelle internationale et IED

On s'est beaucoup interrogé dans certains cercles quant à l'opportunité d'instaurer une taxe sur la consommation de combustibles fossiles ou la taxe Tobin sur les opérations de change, qui servirait de source de financement additionnelle pour la réduction de la faim et de la pauvreté. Ces réflexions n'ont pas encore abouti car les intérêts en jeu et la nécessité d'un consensus universel constituent des obstacles insurmontables à l'heure actuelle. L'IED s'est considérablement développé ces dix dernières années, sauf pendant la crise des marchés financiers en Asie, mais il ne concerne que certains pays et secteurs, qui ne sont pas ceux qui en ont le plus besoin dans une perspective de réduction de la pauvreté.



1 La production alimentaire englobe la réduction des pertes après récolte, qui peuvent être de l'ordre de 40-50 pour cent.

2 Voir Annexe 1.

3 Voir Annexe 2.

4 Voir le rapport de la Réunion de haut niveau sur le renforcement de la volonté politique de lutter contre la faim, Rome, août 2001.

5 Comité de la sécurité alimentaire, vingt-cinquième session, Rome, 31 mai - 3 juin 1999, et Programme de lutte contre la faim, présenté au SMA: cinq ans après.

6 Les besoins supplémentaires peuvent paraître faibles par rapport à l'ampleur du problème telle qu'elle est perçue. Toutefois, en vertu de la loi d'Engel, la demande, la capacité de production et donc l'investissement net additionnels pour la nourriture sont relativement limités à mesure que les revenus augmentent. La plupart des investissements sont destinés à permettre la conservation du capital existant, c'est-à-dire à empêcher la détérioration des ouvrages d'irrigation, à remettre en état ou à remplacer les terres cultivées surexploitées et sujettes à la salinisation, à remplacer les plantations vieillissantes, à élever des jeunes bêtes pour conserver le cheptel, et ainsi de suite. L'investissement nécessaire pourrait être encore inférieur s'il était tenu compte des améliorations technologiques apportées au niveau de la production et de la distribution. Un calcul hypothétique montre également que le coût des kcal supplémentaires nécessaires pour assurer un apport alimentaire adéquat aux 800 millions de personnes sous-alimentées serait limité. Sur la base du cours mondial actuel des céréales, la fourniture de 300 kcal supplémentaires par jour à chacune de ces 800 millions de personnes, représenterait un coût de quelque 3 milliards de dollars E.-U. par an, soit moins de 1 pour cent du montant de l'aide à l'agriculture dans les pays de l'OCDE. À l'évidence, ces chiffres ne donnent aucune indication concernant les aspects bien plus importants du ciblage et de la durabilité des interventions.

7 par Shantayanan Devarajan, Margret J. Miller et Eric V. SwansonCillier. Ce document est largement inspiré de l'ouvrage de Paul Collier et David Dollar. 2000. Can the World Cut Poverty in half? How Policy Reform and Effective Aid can Meet International Development Goals. World Development 29 (11):1767-1802.

8 Costs and Benefits of Meeting the Food Summit Target, par Styker, Plunkett, Nash, USAID, sept. 2001.

9 Peut-être faudra-t-il rédiger cette section en supprimant la référence à la Banque mondiale.

10 Par exemple, l'expérience montre que le coût de la préparation de projets d'investissement représente en moyenne 1 à 2 pour cent du montant du prêt, ce qui laisse supposer un coût de préparation supplémentaire de l'ordre de 100 millions de dollars E.-U. pour les projets et programmes ruraux axés sur la pauvreté, sauf s'il se révèle possible de réduire sensiblement la proportion des projets financés au moyen de prêts.

11 Tous n'ont pas un lien avec la faim et la pauvreté.

12 Il va de soi que les montants annulés doivent être récupérables pour constituer une ressource supplémentaire au service de la réduction de la pauvreté.


 

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FAO, 2002