ACONTECIMIENTOS RELACIONADOS

Movilización de recursos para garantizar el derecho a la alimentación


Introducción

Aproximadamente el 70 por ciento de las personas pobres y hambrientas del mundo vive en zonas rurales, y la mayoría de los pobres continuarán allí concentrados al menos durante otros dos decenios. Las zonas rurales de los países en desarrollo son las que ofrecen mayores esperanzas de resolver el problema del hambre mundial, y su población debe encontrarse en el centro de todas las iniciativas válidas para reducir el hambre. La orientación rural de las medidas contra el hambre no significa que se olvide el creciente problema de la pobreza en las ciudades. La población urbana superará a la población rural entre 2000 y 2025 pero, en los países en desarrollo, la pobreza urbana tiene su origen en el campo. La pobreza rural es precursora de la pobreza urbana, si la migración del campo a la ciudad supera las posibilidades de empleo e infraestructura de las ciudades. El problema debe resolverse ahora, sin esperar a que una economía predominantemente urbana llegue a crear los medios de apoyo para el sector rural. Por ello, a continuación se adopta una perspectiva rural del problema del hambre y la pobreza.

¿Por qué introducir el concepto de derecho en la política alimentaria?

La persistencia del hambre, en un mundo caracterizado por la abundancia, y el lento progreso de la erradicación del hambre desde la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996 continuarán siendo, por desgracia, la principal preocupación de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA:CAD). Impulsado por el sistema de las Naciones Unidas y respaldado por muchas de las ONG de todo el mundo y varios gobiernos de países en desarrollo y desarrollados, el planteamiento de la erradicación del hambre basado en los derechos, en concreto el derecho a la alimentación consagrado desde hace tiempo en las leyes internacionales, ha ganado impulso en los años que siguieron a la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. El creciente interés despertado recientemente por el derecho a la alimentación está motivado en parte por dos acontecimientos sociales:
1. La industrialización acelerada de los sistemas alimentarios y la globalización del comercio de alimentos están dejando de lado a quienes son incapaces de participar en ellas por falta de tierras u otros activos, conocimientos, tecnología o acceso al mercado o por discriminación basada en la economía y el género.
2. Los desastrosos efectos de la epidemia del VIH/SIDA en las víctimas impotentes y en sus familias, así como en los suministros alimentarios, hacen todavía más imperativa la aplicación del derecho a la alimentación.

El enfoque basado en los derechos obliga a los Estados que no lo han hecho todavía a establecer objetivos alimentarios y nutricionales y a adoptar políticas para alcanzarlos. Cuando se aplica a la seguridad alimentaria, este planteamiento impone al Estado obligaciones para con los ciudadanos, el imperio de la ley y la participación de los pobres y hambrientos en la formulación, planificación y aplicación de programas contra el hambre. En este sentido, las penalidades de los 800 millones de personas hambrientas del mundo alcanzan máxima relevancia ética y política, lo que las hace más visibles y apremiantes y obliga a los Estados y a la comunidad internacional a actuar con mayor decisión.

Después del concepto dominante de seguridad alimentaria, es decir, la disponibilidad, accesibilidad y estabilidad del suministro de alimentos, la cuestión fundamental es el derecho a recibir alimentos (Amartya Sen), más que la mera producción1. Una política para la creación de derechos a recibir alimentos debe, por lo tanto, hacer una de estas dos cosas: o ayudar a quienes no tienen seguridad alimentaria a aumentar su propia producción, si son agricultores, o, si no lo son, a aumentar su poder adquisitivo para la compra de alimentos en el mercado. No obstante, este planteamiento es sólo parte de la solución. Un gran número de personas hambrientas y sin seguridad alimentaria no pueden, a corto ni a medio plazo cuando lo necesiten, recibir ayuda de esta manera. Ello se debe a que hay que contar con los distintos tipos de disfunciones del mercado, la falta de liquidez en el acceso a la tierra, la vulnerabilidad a las crisis externas, la enfermedad, la exclusión social, educativa, técnica y relacionada con el género, los conflictos, los desastres naturales y las deficiencias en la distribución de alimentos dentro del hogar.

La teoría económica que ha dominado la cooperación para el desarrollo durante cuatro decenios ha promovido un crecimiento que ha controlado el número de personas hambrientas. Ello no significa que no haya habido reveses, y no se ha podido evitar que un gran número de personas hambrientas lo continúen siendo todavía. Una de las razones por las que la reducción de la pobreza no ha recibido hasta ahora mayor atención es la incapacidad de reconocer el hambre crónica como catástrofe humanitaria, semejante a la guerra y las grandes catástrofes naturales que normalmente provocan medidas inmediatas, por lo que se ha recurrido de forma exclusiva a soluciones económicas.

El concepto de seguridad alimentaria basado en los derechos humanos está relacionado con la divergencia entre la demanda efectiva de alimentos, económicamente determinada, y la necesidad de alimentos fisiológica y nutricionalmente percibida. El concepto de derecho a la alimentación es neutral y general, en cuanto reconoce el derecho de todas las personas hambrientas o malnutridas. En cuanto derecho humano, el derecho a la alimentación está por encima del Estado, mientras que una política de seguridad alimentaria depende de decisiones políticas. El compromiso, la rendición de cuentas, la transparencia y el debido proceso bajo supervisión internacional son normas de conducta más imperiosas para los gobiernos si se trata de un derecho más que de una opción normativa.

El derecho a la alimentación: origen y situación actual

En la era moderna, los derechos humanos experimentaron su mayor avance durante la época de la Ilustración en Europa. Los derechos humanos comenzaron como derechos políticos y civiles, y luego se convirtieron también en derechos económicos. Los juristas insisten en que el conjunto de derechos humanos es un todo; no hay ninguna diferencia u orden de clasificación entre derechos políticos/civiles y derechos económicos. Lo mismo que los derechos políticos no pueden ser disfrutados por las personas sin un nivel de vida mínimo, los derechos económicos no se pueden conseguir ni sostener sin los derechos políticos y civiles, la libertad de expresión, la no discriminación y el debido proceso y la democracia. Un tema todavía no resuelto es si los derechos económicos pueden hacerse totalmente realidad. Su importancia, como el caso de los derechos políticos, está en comprometer a la autoridad en todos los niveles a comportarse de determinada manera.

El derecho a la alimentación se incluyó originalmente en el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, promulgada en 1948, y se recoge de forma más expresa en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), aprobado en 1966 y vigente desde 1976. En el Artículo 11 del mismo se reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluida la alimentación. Varios otros acuerdos internacionales, convenios y leyes se ocupan del derecho a la alimentación para grupos especiales, por ejemplo, la Convención sobre los Derechos del Niño. Pueden también proteger indirectamente el derecho a la alimentación, como en el caso de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, y otras convenciones y convenios de la OIT. El PIDESC ha sido ratificado hasta ahora por 142 países, pero la aceptación del derecho a la alimentación como jurídicamente vinculante, más que como un principio orientador general, no es universal. Algunos países tienen que ratificar todavía el PIDESC y pocos han enmendado las legislaciones nacionales en consecuencia.

El cumplimiento de los derechos humanos es supervisado por la Comisión de Derechos Humanos y los órganos creados en virtud de los tratados de derechos humanos. Se trata de comités especializados establecidos de conformidad con las diferentes convenciones sobre los derechos humanos. La institución de derechos humanos cuenta con un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y una Secretaría (Oficina del ACNUDH). La Comisión puede nombrar relatores especiales para áreas temáticas específicas o para países concretos. Ha nombrado un Relator especial para la alimentación, Jean Ziegler, de Suiza, cuya misión es ayudar a los gobiernos a tomar conciencia del derecho a la alimentación. En la Observación General No. 12 (GC12) de 1999 sobre el PIDESC, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, órgano creado en virtud del Pacto, recomienda, entre otras cosas, que los Estados promulguen una ley marco como instrumento básico de aplicación del derecho a la alimentación, en la que deben figurar disposiciones sobre el fin pretendido, las metas u objetivos, el marco temporal y los medios, en especial la colaboración deseada con el Estado, la sociedad civil y el sector privado. Los Estados deben preparar también puntos de referencia con respecto de los cuales se puedan medir los progresos al respecto y supervisar el desempeño estatal. Una ley marco especial no es la única forma posible de hacer realidad el derecho a la alimentación en la legislación. Las leyes eficaces de bienestar social adoptadas en los países desarrollados y en algunos países en desarrollo incluyen implícitamente un derecho a la alimentación. Por ello, el Relator ha recomendado, como alternativa, la realización de revisiones y enmiendas de la legislación vigente, teniendo en cuenta los obstáculos concretos identificados.
La FAO tiene una obligación, plasmada en la Constitución, de ayudar a los Estados Miembros a elevar los niveles de nutrición y de vida y, por lo tanto, a liberar del hambre a la humanidad. La Conferencia Mundial sobre la Alimentación de 1974, patrocinada por la FAO, adoptó una Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición en la que se afirmaba el derecho de todos a no padecer hambre y se pedía especialmente a los países desarrollados que ayudaran a erradicar el hambre.

Un paso hacia una aplicación más eficaz del derecho a la alimentación es el Código de Conducta voluntario para la aplicación del derecho a la alimentación. Se redactó en 1997 y cuenta con el apoyo de más de 800 ONG. En él se especifican con mayor detalle las obligaciones de las diferentes partes y las ONG lo están utilizando como instrumento de promoción. La propuesta del Código de Conducta está siendo respaldada por varios gobiernos y es probable que se proponga en la CMA:cad.

Definiciones y aclaraciones

En la Observación General 12 relativa al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se ha definido el derecho a la alimentación como sigue (ECOSOC - E/C.12/1999/5, 12 de mayo de 1999):

"El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El derecho a la alimentación adecuada no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos y concretos. El derecho a la alimentación adecuada tendrá que alcanzarse progresivamente. No obstante, los Estados tienen la obligación básica de adoptar las medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre... incluso en caso de desastre natural o de otra índole... El contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas y aceptables para una cultura determinada, y la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el gozo de otros derechos humanos."

Por lo tanto, el derecho a la alimentación implica el acceso económico y físico a una dieta equilibrada para todas las personas y en todo momento dentro de las normas culturales de su sociedad y sin deducir recursos de otras necesidades básicas.

El derecho a la alimentación se interrelaciona con otros derechos humanos. Entre ellos se incluyen el derecho a la salud, la educación, el trabajo, la seguridad social así como a la libertad de expresión, asociación y movimiento, la administración de justicia y, en último término, el derecho a la vida. Está también estrechamente vinculado con los objetivos de desarrollo del milenio (ODM)2. El objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de reducir a la mitad el número de personas hambrientas en el mundo para 2015 es una meta reconocida expresamente entre los ODM.

Hay una estrecha relación entre el derecho a la alimentación y la reducción de la pobreza, que se está convirtiendo en el principio rector de los organismos de asistencia internacional. El hambre es la principal, pero no única, manifestación de la pobreza extrema. Para muchos, ocuparse de la pobreza significa ocuparse del hambre. No obstante, la relación causa-efecto es compleja: el hambre es al mismo tiempo resultado y causa de la pobreza. En Asia oriental, la pobreza ha disminuido más rápidamente que la desnutrición y la malnutrición en el decenio de 1990. Las estadísticas revelan que en todo el mundo el número de personas que viven en extrema pobreza (menos de 1 dólar EE.UU. al día) es un 50 por ciento superior al de las que sufren hambre crónica. Existen pruebas de que entre los hambrientos se incluye un número desproporcionado de mujeres y niños, lo que revela la existencia de deficiencias en la distribución de alimentos dentro del hogar, así como entre los grupos minoritarios. Hay también personas hambrientas y malnutridas que no encajan en la definición estándar de pobre. A veces poseen activos no productivos que las deficiencias institucionales sobre el mercado les impiden utilizar de forma provechosa, no tienen una educación nutricional adecuada o viven en lugares remotos de difícil acceso a una alimentación adecuada. Un requisito esencial para las estrategias contra el hambre es, por lo tanto, establecer indicadores cuantificables que permitan detectar en forma económica e inmediata el hambre en todas sus facetas, con el fin de seleccionarla específicamente dentro de los programas generales de reducción de la pobreza.

El derecho a la alimentación: qué es, qué no es y la zona gris

El derecho a la alimentación es, en primer lugar, una obligación del Estado hacia sus ciudadanos de crear un entorno propicio para los pobres y hambrientos. Se ha manifestado la preocupación de que el derecho a la alimentación podría agotar los presupuestos de los gobiernos, abrumar a los tribunales con causas pendientes y cultivar una mentalidad asistencialista. Debe reconocerse a Asbjörn Eide, ex Director del Instituto Noruego de Derechos Humanos y miembro de la Subcomisión de las Naciones Unidas para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos, el mérito de haber formulado teóricamente la obligación del derecho a la alimentación y haber conjurado prácticamente todas esas preocupaciones. Su marco analítico ha sido adoptado ahora por el Comité de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

En consecuencia, la obligación del Estado de garantizar el derecho a la alimentación se descompone en una cascada de intervenciones cada vez más intensivas cuando fracasan los intentos de alcanzar la seguridad alimentaria en las fases anteriores. En el Cuadro siguiente se ilustran esas relaciones:

Nivel de obligación

Explicación

Respeto

Obliga al Estado a abstenerse de interferir directa o indirectamente en el disfrute de los derechos

Proteger

Obliga a los Estados a adoptar medidas que impidan a terceros interferir en el disfrute de los derechos

Hacer realidad

a) facilitar

b) suministrar

Obliga a los Estados a adoptar las debidas medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales, de promoción y de otra índole para la plena realización de los derechos

Obliga a los Estados a ofrecer directamente asistencia o servicios para la realización de los derechos

Fuente: U. Kracht, A human rights-based approach to food and nutrition development - Reflections from the ACC/Sub-Committee on Nutrition, presentación en un taller durante el 17o Congreso internacional de nutrición, Viena, agosto de 2001.

En los tres primeros niveles, son pocos los recursos necesarios, pero en cambio se necesita un fortalecimiento de las funciones normativas y judiciales y la formulación de políticas, estrategias y programas adecuados. La sociedad civil y el sector privado contribuirán en buena medida, dentro de sus funciones establecidas, a la seguridad alimentaria, siempre que el Estado cree y mantenga las condiciones para que puedan actuar. Únicamente el último nivel requiere una intervención dinámica del Estado para garantizar el acceso a los alimentos. Actualmente se debate si esta fase, o las anteriores, podrían tener carácter jurídicamente obligatorio. En la práctica, la obligación de suministrar tiene poca importancia en países que deben todavía superar los tres primeros niveles, lo que resolvería la mayor parte del problema del hambre. En otros países, que disfrutan ya de un entorno más propicio para combatir el hambre, puede haber cierta vacilación a la hora de aceptar el concepto de una obligación residual y jurídicamente exigible de suministro.

Si el Estado no puede ser el suministrador, se supone que debe hacer llamamientos internacionales para solicitar alimentos, insumos agrícolas u otros suministros necesarios en la lucha contra el hambre. Aunque en las convenciones internacionales no se prevé ninguna sanción legal que obligue a los Estados a aplicar el derecho a la alimentación, la atención internacional que suscita un gobierno cuando no cumple sus obligaciones es un incentivo poderoso al cumplimiento. La carga de la prueba recae sobre el Estado, que debe demostrar que ha adoptado las medidas necesarias.

El costo del inmovilismo

Aun cuando, en último término, los costos del hambre y la malnutrición deben calibrarse teniendo en cuenta el sufrimiento fisiológico y psicológico y las pérdidas de dignidad humana, cada vez se utilizan más los argumentos económicos al promover la lucha contra el hambre. Es una verdad de sentido común que una persona hambrienta es menos activa y productiva y que un niño hambriento aprende menos. El hambre crónica provoca daños duraderos en la salud, disminuye la esperanza de vida, extiende sus efectos nocivos también a las personas no directamente afectadas -transferencias intergeneracionales- y contribuye a la inestabilidad social y política. Las personas afectadas, la familia, la comunidad y el país, sufren en consecuencia pérdidas, al no haberse hecho realidad el potencial existente. Cada vez son más las pruebas que revelan relaciones cuantificadas entre la prevalencia del hambre y los resultados macroeconómicos y entre pobreza e inseguridad alimentaria y frecuencia de conflictos.

¿Qué tipo de recursos se necesitan para garantizar el derecho a la alimentación?

El derecho a la alimentación orienta el proceso a través del cual se reduce el hambre, y no requiere per se recursos especiales, pero sí los requieren las políticas y estrategias resultantes. Éstas serán probablemente distintas en cada país. Antes de reclamar recursos adicionales, la reasignación de los recursos existentes puede conseguir ya un efecto importante. Por ejemplo, la reasignación de recursos para destinarlos a la reducción de la pobreza y el hambre significa que se detraen de otros usos, con las consiguientes repercusiones. Las preocupaciones sobre la eficiencia de esta reorientación suelen ser infundadas. En general se acepta que la asignación equitativa de los recursos, en particular para la reducción del hambre y la pobreza, tiene mayores efectos en el bienestar nacional y en el crecimiento económico que una asignación menos equitativa.

Los profesionales del desarrollo recomiendan un planteamiento simultáneo y con un doble componente, basado en el crecimiento económico general y en una orientación selectiva específica. Un planteamiento humanitario puede ser, en cuanto tal, ineficaz. Sin políticas de apoyo o frente a obstáculos políticos y militares, el costo puede ser demasiado elevado para que los donantes lo apoyen o el número de las personas hambrientas afectadas con determinados recursos puede ser demasiado bajo. El crecimiento económico por sí solo quizá no llegue a integrar suficientemente a todas las personas en situación de inseguridad alimentaria.

El crecimiento económico en las zonas rurales es el camino adecuado para la reducción sostenible del hambre a largo plazo. Las necesidades de asistencia y las intervenciones normativas en este sentido incluyen el suministro de bienes y servicios públicos y el asesoramiento normativo, que crean un entorno adecuado para que los agricultores produzcan, las agroempresas compren, elaboren y vendan y los campesinos sin tierras encuentren empleo en las explotaciones o en la economía no agrícola. El otro camino, orientado a la reducción directa de la pobreza y el hambre, implica el suministro de alimentos para la alimentación escolar y programas de alimentos por trabajo, y con frecuencia el gasto es, y debe ser, temporal, para superar una situación de emergencia.

Este doble planteamiento obedece a razones de conveniencia, pero en la práctica hay numerosas superposiciones. La distinción entre programas de bienestar social productivos -generadores de ingresos- y no productivos desaparece una vez que se comprende el costo implícito y los beneficios sociales y económicos no devengados como consecuencia del hambre y la indigencia. Los programas de reforma agraria que ofrecen activos productivos a la población pobre sin tierras pueden, al mismo tiempo, favorecer el crecimiento a largo plazo y reducir el hambre a corto y medio plazo.

Recursos para el derecho a la alimentación: ¿cuántos y cómo conseguirlos?

Como se ha dicho antes, el derecho a la alimentación es un derecho humano absoluto y omnipresente sin implicación ninguna en lo que se refiere al financiamiento, y los recursos para su aplicación dependen fundamentalmente de las estrategias alimentarias conseguidas. La comunidad internacional ha aprobado una amplia estrategia global para la aplicación del derecho a la alimentación en los próximos 13 años, que se ha plasmado en el objetivo y Plan de Acción de la CMA. Por ello, es posible equiparar el costo del derecho a la alimentación en el mundo con las estimaciones del costo que supondría el logro del objetivo de la Cumbre.

Las estimaciones sobre el costo de reducción del hambre son por naturaleza inciertas. Los problemas metodológicos causados por la intersección del derecho a la alimentación con otros derechos humanos impiden fijar un costo a la eliminación de un problema, el hambre, en forma aislada. Hay una gran variedad de posible resultados de los programas de reducción del hambre con determinados niveles de recursos, según las políticas asumidas por los Estados. Hay que superar obstáculos importantes distintos de los recursos financieros, como los relacionados con la organización interna y funcionamiento de las instituciones de financiamiento y las prioridades de los mismos países prestatarios.

Se han hecho varios intentos de estimar los costos que supondría el logro de los objetivos de la CMA y los ODM3. Se sitúan en términos generales en 10 000 - 20 000 millones de dólares EE.UU. adicionales al año, de los cuales aproximadamente la mitad sería complemento de la asistencia oficial para el desarrollo, sobre todo para inversiones en el sector rural dentro del planteamiento basado en un doble componente. En comparación, el Banco Mundial estima que se necesitarían aproximadamente 40 000 - 60 000 millones de dólares EE.UU. adicionales de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) al año para inversiones en todos los sectores sociales de las zonas rurales y urbanas con el fin de alcanzar todos los ODM. La recaudación de recursos de este orden no pondrá en peligro los mercados financieros internacionales ni los presupuestos estatales, y la cifra continuará siendo inferior al objetivo del 0,7 por ciento del PIB que los países de la OCDE se han fijado hace decenios.

El logro de recursos financieros adicionales no es elemento decisivo para promover el derecho a la alimentación. Para que éste se haga realidad se requiere por encima de todo un amplio consenso y acuerdo internacional de que el hambre es en la actualidad el problema más importante en el terreno del desarrollo. La experiencia demuestra que hay recursos públicos disponibles para las causas que cuentan con fuerte apoyo político. Para fomentar la necesaria voluntad política de recaudar recursos que permitan hacer realidad el derecho a la alimentación, es preciso reforzar las actividades de promoción. Habrá que insistir, en primer lugar, en el argumento ético de que la persistencia del hambre crónica es una desgracia intolerable en el mundo actual y, en segundo lugar, en la observación de que la erradicación del hambre es aconsejable también por motivos económicos. La estrategia debe basarse, primero, en la comprensión de que una reducción permanente y sostenible de la pobreza y el hambre es imposible sin el crecimiento económico y, segundo, en el reconocimiento de que el crecimiento por sí sólo no es lo bastante rápido e integrador y debe complementarse con medidas orientadas en forma selectiva.

¿Cómo puede ayudar la comunidad internacional?

La comunidad internacional ha ayudado directamente a reducir el hambre sobre todo con asistencia alimentaria y de rehabilitación para las comunidades castigadas por catástrofes naturales o de origen humano. Los esfuerzos de desarrollo, a pesar de fomentar el progreso económico general, muchas veces no han conseguido reducir el hambre ni a corto ni a medio plazo. Cuando la causa de la pobreza es el hambre y cuando la pobreza extrema se debe a problemas del mercado e institucionales o a catástrofes naturales o de origen humano, la asistencia alimentaria directa y los sistemas de protección social son un complemento adecuado de la promoción general del crecimiento.

La comunidad internacional puede ayudar a los Estados a aplicar el derecho a la alimentación con asistencia financiera, técnica, política y humanitaria y de urgencia. El respeto del derecho a la alimentación se puede fomentar mediante la supervisión y la diplomacia internacional y la asistencia en la preparación y terminación de un marco jurídico pertinente. Las infracciones del derecho a la alimentación suelen ser más bien por iniciativa de particulares o empresas o de funcionarios individuales que fruto de una política deliberada del gobierno central. En los últimos años, la comunidad internacional ha elaborado un plan complejo de mecanismos de supervisión y salvaguardias frente al soborno, la corrupción y la violación de los derechos de las minorías y de la mujer y los abusos ambientales, que alertan a los gobiernos y les ayudan a actuar contra las violaciones.

La protección del derecho a la alimentación se puede proteger ofreciendo apoyo técnico y financiero al poder ejecutivo y judicial. Ello puede suponer la institución de un ombudsman, la ayuda en la formulación de leyes de seguridad alimentaria y la inspección, la localización de la pobreza y supervisión del hambre, sistemas de alerta temprana y apoyo a observadores de ONG para que consigan una mayor sensibilización acerca de los casos de violación del derecho a la alimentación y otros derechos humanos.

La asistencia internacional es y seguirá siendo especialmente activa en lo que respecta a la fase de realización del derecho a la alimentación, es la que aporta asistencia técnica, financiera, humanitaria y para el desarrollo en cooperación con los gobiernos. En la fase de facilitación se incluye la asistencia al Estado para garantizar el funcionamiento sin sobresalto de los mercados, entablar negociaciones comerciales, garantizar los derechos de propiedad y de tenencia de la tierra, ofrecer asesoramiento sobre políticas y financiar programas y proyectos de reducción de la pobreza y el hambre y de desarrollo en general, además de ofrecer una serie de bienes públicos mundiales que ayudan a aumentar la productividad agrícola y a conservar el medio ambiente en todo el mundo. En lo que respecta a la fase de suministro, la comunidad internacional puede ayudar a diseñar sistemas de protección social, ofrecer ayuda alimentaria, suministrar semillas y fertilizantes después de las emergencias, como las sequías, inundaciones y conflictos, y aplicar planes de alimentación escolar. Puede ayudar también con actividades de fortalecimiento de la capacidad, formación y apoyo a grupos de beneficiarios y preparar la coordinación de llamamientos internacionales de ayuda alimentaria e insumos.

¿Cómo impulsar el derecho a la alimentación?

El derecho a la alimentación está ya sólidamente arraigado en la legislación internacional pero se necesitan planteamientos prácticos para su aplicación. Algunas cuestiones fundamentales que se derivan de la exposición anterior podrían avanzar si la comunidad internacional reflexionara sobre ellas detenidamente. Se resumen brevemente a continuación.

Derecho a la alimentación y eficiencia económica

En cuanto derecho humano universal, el derecho a la alimentación podría entrar en conflicto con el deseo internacional de aumentar la eficiencia de la ayuda. Según algunas opiniones, los derechos humanos son absolutos y no pueden de ninguna manera situarse en el debate en el mismo plano que la eficiencia económica. Otros argumentan que la ayuda internacional para movilizar recursos disminuirá si la asistencia no se utiliza de manera eficiente. El compromiso entre la afirmación de la universalidad del derecho a la alimentación y el progreso práctico en su realización debe ser objeto de nueva reflexión y debate. En particular, habrá que analizar con urgencia el tema de cómo se puede garantizar el derecho a la alimentación para las personas hambrientas de los países cuyo comportamiento recibe calificaciones negativas o que se ven afectados por conflictos.

Superar los obstáculos institucionales

Los recursos financieros adicionales necesarios para alcanzar los objetivos de la CMA y los ODM no son excesivos, si se considera la parte que representan en el PIB de los países de la OCDE. Los principales obstáculos, después de los políticos, son los institucionales. La comunidad internacional debe encontrar la forma de duplicar en breve el volumen de la ayuda y orientarla a la lucha contra la pobreza y el hambre en regiones geográficas más reducidas y en un número menor de sectores, sin sacrificar la obligación de rendir cuentas, la transparencia y la calidad. Se necesitan urgentemente nuevos cauces de ejecución y mecanismos financieros innovadores para cumplir el plazo de 2015. En los países receptores se deberán agilizar las reformas normativas, suavizadas por los sistemas de protección social.

Globalizar el apoyo al derecho a la alimentación

Un aspecto central del concepto de los derechos humanos es su universalidad. En el caso del derecho a la alimentación, como en los demás derechos humanos, ello significa garantizar su aceptación y apoyo por todos los países. Los detalles de la aplicación deben formularse de tal manera que se garantice el mayor consenso posible sobre la aplicación práctica del derecho a la alimentación. El propuesto Código Internacional de Conducta sobre el Derecho a una Alimentación Adecuada podría ser un importante paso hacia adelante, siempre que se formule de tal forma que puedan suscribirlo todos los países, cualquiera que sea su nivel de desarrollo. Sólo unos 20 países en desarrollo de un total de 142 signatarios del PIDESC han reconocido hasta ahora expresamente el derecho a la alimentación en su legislación nacional. En los países pobres debe acelerarse la redacción de la legislación marco o de los cambios equivalentes en las actuales leyes nacionales y la formulación de las correspondientes medidas de aplicación normativa y administrativa. La comunidad internacional debería reflexionar sobre los incentivos que se pueden ofrecer a los países interesados y aumentar su asistencia a la formulación de programas legislativos y de políticas. Los organismos internacionales de asistencia -multilaterales, bilaterales y ONG- deberán analizar más a fondo las consecuencias normativas y operacionales de una orientación de sus propias actividades basada en los derechos. Habrá que investigar más detalladamente los beneficios mundiales que el derecho a la alimentación puede tener en lo que respecta a la estabilidad geopolítica, además de lo que ya se ha llevado a cabo en el plano de los hogares, las comunidades y las naciones, para su uso en las campañas de promoción.

Integración del derecho a la alimentación en la estrategia de lucha contra la pobreza

La reducción de la pobreza está sustituyendo al desarrollo económico general como principal objetivo de la asistencia internacional en los países pobres. En el futuro, se necesitarán documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) no sólo en el marco de la iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME), como se previó originalmente, sino para toda la financiación no comercial. El derecho a la alimentación deberá incluirse en las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza contemplando de forma expresa el desarrollo rural, la reducción del hambre y la nutrición. Los países necesitan asesoramiento sobre políticas y asistencia técnica para formular DELP orientados expresamente al problema del hambre, como parte de un conjunto de donaciones para aumentar las actividades previas a la inversión y el suministro de bienes públicos mundiales, y de esta manera mejorar las condiciones para un ataque concentrado contra el hambre.

El "costo" del derecho a la alimentación

En la siguiente sección se describen los recientes intentos de estimar las necesidades de recursos financieros para la seguridad alimentaria y el desarrollo rural con el fin de alcanzar los objetivos de la CMA y los ODM. La voluntad política, otro ingrediente esencial que se debe movilizar para hacer realidad el derecho a la alimentación, se examina en otro contexto4.

FAO

En los preparativos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 la FAO ha estimado la inversión en agricultura necesaria para acomodarse al crecimiento demográfico y económico previsto en su estudio Agricultura: Hacia el año 2010. En él se indicaron todas las necesidades de inversión en la agricultura primaria y en las fases posteriores de almacenamiento y elaboración tomando como base las relaciones simplificadas lineales entre insumos y productos agrícolas y el costo unitario de la inversión agrícola. La estimación de la inversión inicial estuvo basada únicamente en la demanda efectiva, es decir la demanda respaldada por poder adquisitivo, y no tuvo en cuenta la seguridad alimentaria para las personas incapaces de participar en la producción ni en los mercados de alimentos. Mejoras posteriores5 ampliaron la cobertura de la seguridad alimentaria y consideraron los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de la CMA. En consecuencia, la inversión pública adicional necesaria para reducir a la mitad el número de personas hambrientas para el año 2015 era de 20 000 millones de dólares EE.UU. al año. De este incremento, la mitad debería consistir en AOD, mientras que el resto procedería de recursos adicionales o reasignaciones dentro de los presupuestos nacionales6.

Banco Mundial

En la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo celebrada en Monterrey en marzo de 2002, el Banco Mundial ha hecho un llamamiento para que, en el plazo de cinco años, la AOD se duplique, pasando de 50 000 millones a 100 000 millones de dólares EE.UU. al año hasta el 2015, con el fin de alcanzar los objetivos de la Declaración del Milenio. En apoyo de este llamamiento se presentó el documento Goals for Development, History, Prospects and Cost7, en el que los autores estiman el monto total adicional de recursos y de AOD necesarios para alcanzar los ODM. Se presenta un planteamiento desde una doble perspectiva: primero, a través del crecimiento económico necesario para reducir a la mitad el número de personas en situación de pobreza extrema (previendo que este crecimiento creará la demanda efectiva de servicios sociales y de desarrollo previstos en los ODM en relación con la educación, la salud y la sostenibilidad ambiental); segundo, agregando el costo necesario para alcanzar seis objetivos sociales y ambientales específicos (Cuadro 1) mediante la inversión directa. En ambos casos, el planteamiento indirecto y el directo arrojan órdenes de magnitud semejante para el total de los recursos adicionales necesarios: 54 000-62 000 millones de dólares EE.UU. anuales para alcanzar el objetivo de crecimiento y reducción de la pobreza y, alternativamente, 35-75 millones de dólares EE.UU. para conseguir los objetivos sociales y de desarrollo.

Para estimar la AOD adicional los países se dividieron en dos grupos. Los primeros, en general países de ingreso medio, estaban ya bien encaminados y podrían conseguir los ODM en el marco de las iniciativas ya emprendidas, sin AOD adicional . Los segundos, sobre todo países de ingreso bajo con una población total de aproximadamente 1 000 millones de habitantes, no podrían alcanzar dichos objetivos sin AOD adicional. En el caso de estos países, casi todo el financiamiento adicional deberá proceder de fuentes internacionales. Además, teniendo en cuenta la eficiencia de la ayuda, se hizo una distinción entre países con resultados favorables y desfavorables (utilizando como indicadores la tasa de ahorro y la relación marginal capital-producto). Según la parte (políticamente elegida) de los recursos destinada a usuarios eficientes de la ayuda y con buenos resultados, la AOD adicional necesaria para alcanzar los ODM podría oscilar entre 39 000 y 54 000 millones de dólares EE.UU. al año.

De acuerdo con estas estimaciones, la AOD debe subir en los países de la OCDE del 0,25 a aproximadamente el 0,4 por ciento del PNB, nivel todavía muy inferior a la tasa recomendada del 0,7 por ciento. A continuación puede verse un resumen de las estimaciones del Banco Mundial.

Promedio de las necesidades adicionales alternativas de recursos para alcanzar los ODM

Método de estimación

Tipo de recurso

Estímulo del crecimiento para reducir la pobreza a la mitad

Suma de inversiones en metas sociales y ambientales

Total anual

$EE.UU. 58 000 millones

$EE.UU. 50 000 millones

AOD anual

$EE.UU. 46 000 millones

$EE.UU. 55 000 millones

Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA)

En sus perspectivas sobre la alimentación mundial en el año 2020 (2020 Global Food Outlook) el IIPA ha realizado una estimación del costo de la seguridad alimentaria, entendiendo por tal la inversión bruta del sector público en agricultura y bienestar humano. Utilizando su modelo internacional para el análisis de políticas de los productos y el comercio agrícolas, el IIPA supone tres escenarios: de referencia, optimista y pesimista. En el escenario de referencia se extrapolan las tendencias actuales hasta el año 2020, con inversiones acumulativas de 578 000 millones de dólares EE.UU. para riego, caminos rurales, educación, agua potable e investigación agrícola nacional. En este supuesto se prevén pocos progresos, y la mayoría de los indicadores continúan apuntando hacia abajo. En el escenario optimista, la seguridad alimentaria y el bienestar humano mejorarán de forma "espectacular" (no cuantificada), con 802 000 millones de dólares EE.UU. de inversión. El costo adicional sobre el anterior, 223 000 millones de dólares, es de aproximadamente de 10 000 millones de dólares al año. El escenario pesimista, con una inversión que sería un 45 por ciento inferior a la de referencia, daría lugar a un grave deterioro de los indicadores de desarrollo humano.

USAID

El objetivo expreso de USAID8 era estimar los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de la CMA. Se distinguía entre intervenciones de alcance mundial, nacional, sectorial y en los hogares. Las intervenciones mundiales y nacionales no implicaban prácticamente gastos adicionales, ya que normalmente hacían referencia a elementos -acuerdos internacionales, prevención de conflictos, comercio y reforma legal y participación civil y promoción- que representan un desafío más para la voluntad política que para el presupuesto. Las inversiones de alcance sectorial y en los hogares, por el contrario, incluían los caminos rurales, la generación y transferencia de tecnología, la ayuda alimentaria selectiva, la educación de la mujer y el agua potable y el saneamiento. Se evaluaron cuatro escenarios posibles: i) asignación per cápita equitativa de la ayuda, ii) asignación eficiente en favor de los países que utilizaban la ayuda en forma más eficiente, iii) compromiso entre las dos posibilidades anteriores, y iv) situación en que los gobiernos no concederían ningún apoyo normativo y los ODM tendrían que alcanzarse únicamente mediante iniciativas humanitarias. Los costos de las distintas inversiones serían los siguientes:

Escenario

Recursos para los objetivos de la CMA

1. distribución equitativa de la ayuda

$EE.UU. 125 000 millones

2. asignación eficiente (costo mínimo)

$EE.UU. 72 000 millones

3. eficiencia y equidad

$EE.UU. 80 000 millones

4. ninguna reforma normativa de apoyo

$EE.UU. 126 000 millones

De acuerdo con el escenario más probable (3), el monto de la inversión adicional sería de poco menos de 5 000 millones de dólares EE.UU. al año.

Comparación entre las distintas estimaciones sobre las inversiones anuales adicionales para conseguir los objetivos de la CMA y/o los ODM

Fuente de estimación

Gasto anual adicional hasta 2015/20
Miles de millones de $EE.UU.

Tipo de recursos

Cobertura

FAO

25

10

5

todos los recursos públicos

de los cuales, AOD

para alimentación directa y sistemas de protección social

recursos públicos relacionados con la agricultura y el desarrollo rural, todos los países en desarrollo, objetivos de la CMA

Banco Mundial

50
55

AOD
Todos los recursos

Todos los países de ingreso bajo, zonas urbanas y rurales, todos los sectores, siete ODM

IIPA

10

todos los recursos

Sectores agrícola y rural, todos los países en desarrollo,
Objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y algunos ODM

USAID

5

AOD, recursos públicos

sectores agrícolas y rurales, todas las regiones con exclusión de América Latina, objetivos de la OMC

La facilidad con que se podrán lograr los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, si hay recursos disponibles, variará de acuerdo con la región, según la profundidad del cambio en las tendencias dominantes. Durante el decenio de 1990, la proporción de personas hambrientas disminuyó en la mayoría de las regiones, aunque a un ritmo inferior al necesario para alcanzar los objetivos de 2015. En los países de la antigua Unión Soviética el número de personas hambrientas aumentó fuertemente, aunque sólo se dispone de cifras sobre la pobreza, no sobre el hambre. Al parecer, sólo la región de Asia oriental alcanzará los objetivos sin gran dificultad. En Asia meridional y América Latina, el ritmo de reducción del hambre debería aumentar un 50 por ciento (es decir, pasar del - 2 al -3 por ciento). En África subsahariana habrá que librar una dura batalla para que el hambre pueda reducirse casi diez veces más rápidamente que en el pasado decenio. En el Cercano Oriente se necesitan considerables inversiones, para pasar de un aumento anual del hambre del 3 por ciento en el decenio de 1990 a una disminución del -5 por ciento entre el 2002 y 2015, aunque las cifras absolutas son pequeñas en esta región.

Cómo movilizar recursos para la aplicación del derecho a la alimentación

La AOD y los recursos internos para la agricultura y el desarrollo rural han ido disminuyendo durante el decenio de 1990. Aunque parece que este declive ha tocado fondo, las cantidades comprometidas continúan siendo muy inferiores a lo que, en opinión de los organismos internacionales, sería necesario. Un signo todavía más inquietante es que el Cuadro de expertos de alto nivel sobre movilización de recursos para la seguridad alimentaria y para el desarrollo agrícola y rural, reunido en Roma los días 25 y 26 de junio de 2001, consideró unánimemente que la disminución de los compromisos en favor de la agricultura y el sector rural no era consecuencia de la falta de fondos para préstamos, incluso en condiciones concesionarias, sino de obstáculos relacionados con la organización interna y el funcionamiento de las instituciones financieras internacionales y con la fijación de prioridades por los países prestatarios. Por otro lado, había déficit de recursos para subvencionar la realización de estudios económicos y sectoriales, estudios de preinversión y operaciones piloto y para financiar bienes públicos mundiales que respaldaran y crearan un entorno propicio para programas y proyectos acertados de inversión agrícola y rural.

Préstamos internacionales

La opinión de que los recursos financieros para la concesión de préstamos no representa un obstáculo quizá deba matizarse, si lo que está en juego son aumentos más bien considerables en breves períodos de tiempo, por ejemplo, para alcanzar los ODM. Ello no excluye, sino que más bien refuerza, la necesidad de corregir otros obstáculos. El financiamiento en condiciones concesionarias por las grandes instituciones financieras internacionales continuará siendo, probablemente, la base de la AOD para combatir la pobreza y el hambre. Los recursos adicionales deben solicitarse a los gobiernos contribuyentes durante las negociaciones periódicas sobre la reposición de recursos. Un ejemplo hipotético puede ilustrar las repercusiones de la duplicación de la AOD9. Durante el período de reposición de 1999-2002, el Banco Mundial tenía a su disposición, para todos los fines, los recursos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), unos 15 000 millones de dólares, aproximadamente la mitad de los cuales fueron nuevas aportaciones y el resto correspondería al reembolso de los préstamos. Para duplicar el financiamiento en condiciones concesionarias, el Banco necesitaría, para futuros períodos de reposición de fondos, nuevos recursos casi tres veces superiores al volumen anterior, ya que los reembolsos de anteriores préstamos no aumentarían de forma inmediata y podrían destinarse a actividades de préstamo. Al mismo tiempo, el Banco tendría que duplicar la velocidad con que compromete nuevo financiamiento. Como los recursos de personal no se pueden multiplicar rápidamente, habría que utilizar mucho más los préstamos programáticos, que necesitan menos tiempo de preparación y recursos que los préstamos para proyectos, pero necesitan instituciones más sólidas en los países receptores. Otro obstáculo podría derivarse de la mayor atención a la lucha contra la pobreza. Como es sabido, la pobreza se concentra sobre todo en las zonas rurales de dos regiones: África subsahariana y Asia meridional. El desembolso de recursos en condiciones concesionarias no sólo debe duplicarse, sino que debe también concentrarse geográficamente y por sectores, con el riesgo de encontrar más obstáculos.

El escalonamiento de la acumulación reviste importancia decisiva. Es preciso encontrar urgentemente formas imaginativas de agilizar los preparativos y desembolsos de los préstamos. Podría recurrirse más a las instituciones financieras subregionales y, en forma selectiva, a los bancos nacionales de desarrollo como subcontratistas o suministradores de servicios de otro tipo para las grandes instituciones financieras internacionales. No obstante, estas deberían ampliar su mandato, que normalmente contempla sólo inversiones financieramente rentables.

Donaciones

El debate, iniciado por el gobierno de los Estados Unidos, sobre la concesión de una proporción mucho mayor de la asistencia para el desarrollo en forma de donaciones, más que como préstamos, no cambia fundamentalmente el problema de los obstáculos institucionales por parte de los donantes o receptores para la manipulación de flujos de ayuda cada vez mayores. La justificación, rendición de cuentas y transparencia continúan siendo necesarias en todos los tipos de financiación. En las actividades de preinversión, la financiación en forma de donaciones deberá crecer en correspondencia con la financiación adicional para la reducción de la pobreza y el hambre10. Además, se necesitan más bienes públicos mundiales. Las cifras actuales destinadas a este fin son de aproximadamente 3 000 millones de dólares EE.UU. anuales11, y parece que esta cantidad deberá duplicarse o triplicarse.

Los fondos en concepto de donación aportados por los donantes bilaterales, el sistema de las Naciones Unidas y las propias instituciones financieras son notoriamente escasos. Para conseguir mayores efectos, deben prestar más atención al crecimiento de la reserva de proyectos, los estudios económicos y sectoriales sobre las fases iniciales y las actividades de inversión que ofrecen posibilidades de ampliación. Se necesitan mayores esfuerzos para identificar a los pobres y hambrientos (por edad y sexo, dado que las necesidades alimentarias cambian de acuerdo con esas dos variables, así como a lo largo del ciclo vital), elaborar instrumentos de medición e indicadores de la pobreza, el hambre y la nutrición, orientar selectivamente las intervenciones a las personas desnutridas y supervisar los resultados de los programas de asistencia. La FAO y otros organismos han elaborado un conjunto de instrumentos para dichas actividades, como el Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad, la telepercepción, el Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura, y otros mecanismos que deben ampliarse enormemente.

Comercio

La liberalización del comercio, interno y externo, puede generar considerables mejoras en el bienestar. La apertura de los mercados y el libre comercio que multiplican las oportunidades y reducen los costos, también de los alimentos, pueden beneficiar a los pobres más que la asistencia selectiva. Se estima que la reducción de la protección mundial a la mitad podría originar mejoras del bienestar por valor de 200 000 millones de dólares EE.UU. anuales para el año 2015 en los países en desarrollo. Entre las regiones con mayor número de personas pobres, Asia meridional podría beneficiarse normalmente de una reducción del proteccionismo. África subsahariana se beneficiaría mucho menos, pues esta región goza ya de acceso preferencial a los países de la OCDE en relación con varios productos importantes, y tiene el problema de su falta de infraestructura, instituciones y capacidad de gestión, que limitan las posibilidades de desarrollo del comercio.

Alivio de la deuda

En la ronda actual de la Iniciativa para los PPME, deben desbloquearse unos 60 000 millones de dólares EE.UU. mediante operaciones de alivio de la deuda en unos 35 países, en su mayoría de África. Los recursos liberados deberán utilizarse para la reducción de la pobreza y podrían contribuir en gran medida a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio y de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en muchos de los países más pobres12. Los DELP exigidos por el proceso de la Iniciativa para los PPME no suelen ser de la necesaria calidad. En muchos casos, se ignoran las dimensiones rurales, agrícolas o nutricionales de la reducción de la pobreza. Se necesita considerable ayuda para que los países reorienten sus políticas y estrategias, centrándolas en la reducción de la pobreza y el hambre a fin de que puedan aprovechar plenamente los beneficios de la iniciativa de alivio de la deuda.

Ayuda alimentaria

La ayuda alimentaria se ha mantenido constante en el último decenio, pero su importancia para el desarrollo ha disminuido notablemente. Los excedentes alimentarios disponibles en los países de la OCDE se utilizaron sobre todo para un número creciente de emergencias. En estas situaciones, la ayuda alimentaria es una primera línea de defensa fundamental mientras la economía local se recupera, y deberá mantenerse. En lo que se refiere a las actividades de desarrollo, la ayuda alimentaria permite a los grupos marginados y sin seguridad alimentaria superar los obstáculos impuestos por el consumo. La ayuda alimentaria se considera como una preinversión que puede liberar a las personas para que aprovechen las oportunidades de desarrollo que aumentan el capital humano y la adquisición de activos. Se ha argumentado que la ayuda alimentaria produce efectos limitados en desarrollo. Sus críticos mantienen que es perjudicial para la producción local, no tiene en cuenta las preferencias de los consumidores locales y, en los programas de alimentos por trabajo, disminuye los beneficios nutricionales ya que exige un gran trabajo físico. No obstante, la ayuda alimentaria no suele constituir casi nunca un instrumento de seguridad alimentaria independiente. Es más aconsejable en combinación con otros tipos de asistencia y produce mayores efectos si se orienta a las personas con mayor inseguridad alimentaria, ya que en tales casos se alcanza el nivel máximo de adicionalidad y los efectos negativos sobre la producción son mínimos.

Pueden encontrarse importantes nichos para la ayuda alimentaria en el contexto de movilización de los recursos en favor del derecho a la alimentación. La población rural (y urbana) hambrienta es consumidora neta de alimentos y, naturalmente, se ve beneficiada cuando sus precios son bajos. Si los mercados están segmentados, geográfica o estacionalmente, una ayuda alimentaria bien orientada no debería hundir los precios agrícolas. Los programas de alimentación escolar son en general adecuados para ayudar a los niños, y en particular a las niñas, en situación de inseguridad alimentaria a obtener acceso al mismo tiempo a los alimentos y a la educación. La ayuda alimentaria orientada a fines específicos, si va unida a tecnologías sencillas de ahorro de mano de obra, puede ser fundamental para garantizar el derecho a la alimentación en las comunidades y hogares que sufren de una fuerte escasez de mano de obra para la producción de alimentos como consecuencia del VIH/SIDA. Si se ofrecen más fondos en efectivo a los organismos donantes de ayuda alimentaria para la financiación de los costos colaterales y la compra de los alimentos en los mercados locales o de países vecinos, se aplacarían muchas de las críticas y se contribuiría a la diversificación, urgentemente necesaria, de recursos y organismos para la puesta en práctica del derecho a la alimentación.

Impuestos internacionales e IED

En algunos contextos se especula intensamente sobre la posibilidad de imponer un impuesto al carbono o la tasa Tobin, como fuente adicional de recursos para la reducción de la pobreza y el hambre. Estas decisiones no han avanzado todavía mucho, ya que hay intereses encontrados y por el momento parece imposible llegar a un consenso universal. La IED ha avanzado considerablemente en el último decenio, a pesar de la interrupción de la crisis asiática, pero se centra en algunos países y sectores y deja de lado a los que más lo necesitan desde el punto de vista de la pobreza.

 


1 En la producción de alimentos se incluye la reducción de las pérdidas posteriores a las cosechas, que pueden representar hasta el 40 ó 50 por ciento.

2 Véase el Anexo 1.

3 Véase el Anexo 2.

4 Véase el informe del Grupo Especial de Alto Nivel sobre el Fortalecimiento de la Voluntad Política para Combatir el Hambre, Roma, agosto de 2001

5 Comité de Seguridad Alimentaria, 25° período de sesiones, Roma, 31 de mayo a 3 de junio de 1999, y programa sobre la pobreza presentado a la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después.

6 Los requisitos adicionales pueden parecer pequeños en relación con la magnitud percibida del problema. No obstante, debido a la ley de Engel, el monto adicional de la demanda, capacidad de producción y, por lo tanto, inversión neta en relación con los alimentos es relativamente limitado a medida que aumentan los ingresos. La mayor parte de la inversión se necesita para mantener intacto el capital actual, es decir, evitar que se derrumbe la infraestructura de riego actual, recuperar o sustituir las tierras cultivadas que sufren los efectos de la salinización y la sobreexplotación, sustituir las plantaciones con demasiados años, criar animales jóvenes para mantener los hatos, etc. La inversión necesaria bajaría todavía más si se tuvieran en cuenta también las mejoras en la producción y la distribución. Por otro lado, un experimento revela que el costo de cada kcal adicional para suministrar una ingestión adecuada para los 800 millones de personas desnutridas sería limitado. Con los actuales precios internacionales de los cereales, el suministro de 300 kcal adicionales por día para cada uno de esos 800 millones de personas costaría aproximadamente 3 000 millones de dólares EE.UU. al año, es decir, menos del 1 por ciento de la ayuda agrícola en los países de la OCDE. Evidentemente, aquí no se tienen en cuenta aspectos mucho más importantes relacionados con la selectividad y sostenibilidad del esfuerzo.

7 De Shantayanan Devarajan, Margret J. Miller y Eric V. SwansonCillier. Este documento está basado en buena parte en Paul Collier y David Dollar. 2000. Can the World Cut Poverty in half? How Policy Reform and Effective Aid can Meet International Development Goals. World Development 29 (11):1767-1802.

8 Costs and Benefits of Meeting the Food Summit Target, by Styker, Plunkett, Nash, USAID, Sept. 2001.

9 Esta sección quizá deba redactarse omitiendo la referencia al Banco Mundial.

10 Por ejemplo, la experiencia demuestra que el costo de preparación de los proyectos de inversión asciende por término medio al 1 ó 2 por ciento del total del préstamo, lo que significa un costo adicional de preparación del orden de 100 millones de dólares EE.UU. anuales para programas y proyectos rurales orientados específicamente a combatir la pobreza, a no ser que sea posible una reducción considerable de los préstamos para proyectos.

11 No siempre en relación con el hambre o la agricultura.

12 Naturalmente, las cantidades del alivio de la deuda debería ser recaudables, para formar un recurso adicional destinado a la reducción de la pobreza.


 

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FAO, 2002