Case Studies

LES DISTRIBUTION GRATUITES D'INTRANTS AGRICOLES ET LES PROGRAMMES DE MULTIPLICATION DE SEMENCES AU RWANDA DE 1994 A 1998
Jean-François Gascon
FAO Emergency Coordinator
Kigali, Rwanda

Abstract

Soon after the 1994 incident, United Nations Agencies, humanitarian NGOs, the bilateral and multilateral donors, combined efforts to mobilize emergent assistance to Rwanda. The country was then faced with a disastrous socio-economic situation. In the field of agriculture, most of the farmers have been forced to left their home for almost a long period and the main priority needs of those who have already been resettle were seeds and agricultural tools. However, other emergent needs were equally identified: collection, transportation and storage facilities for locally obtained seeds, protection against livestock diseases, production, processing and distribution of seeds and, at last, plant protection.

As a whole, from1994 to 1998 (eight agricultural seasons), emergent needs were estimated at 70 million US $, out of which 46 million was obtain. The funds mobilized could allow purchasing 38,000 tons of seeds, transporting and distributing them to Rwandan farmers. This was an average of 3 kg of seeds per household per season. The greatest part of seeds distributed were beans (64% of the total quantity). During the 8 agricultural seasons, 4,270,000 hoes were freely given to farmers, an equivalent of 3 hoes per household.

The funds obtained were, however, relatively limited. Limited in ratio to the farmers self-provision (a Rwandan household usually uses an average of 20 kg of seeds per season). Limited in relation to the farmers’ qualitative needs: the biggest part of funds mobilized was allocated to seed distribution and a very little part was used in seed multiplication. Limited in relation with quantitative needs: only 66% of the required seeds and tools was obtained. And, at last, limited as in comparison to resources given to other sectors – food aid particularly (as for Rwanda, the funds mobilized for the agricultural sector, in 1996 for example, were equivalent to the amount expended in only 4 days in Rwandan refugees camps outside the country).

In September 1994, due to multitude and diversity of partners, the Ministry of Agriculture, with FAO assistance, introduced a coordination mechanism for emergent agricultural operations. This coordination was comparatively effective and managed to harmonize different approaches use, to organize interventions, to establish a quality control mechanism and minimize risks in seeds distribution.

For the distribution of seeds, it was advice to focus on local varieties or on those widely spread in neighboring countries with ecological similarities. As for beans, an important staple food crop in Rwanda, the distribution of mixed local varieties, as much as diversification is possible, was emphasizing.

As regard seed production, since the 1994 incident, the FAO is aware of the serious qualitative and quantitative shortage of seeds in the country. Unfortunately, the sector of seed multiplication has so far received very little support from donors and very few organizations are involved in this sector. On its side, the FAO managed 3 projects.

The major aim of these projects was to enable farmers’ associations to produce commercial seeds approved by the Selected Seeds Department. Contracts for the production of these seeds were signed between MINAGRI, FAO and these associations. These contracts were signed in such a way that the FAO would supply them with necessary agricultural inputs – seeds, fertilizers, rhyzobium and pesticides – and buy the produced seeds at a price prior fixed; while the MINAGRI would realize the sanitary and technical controls. Seed production was accompanied with training courses. A guidebook on the production of quality commercial seeds in Rwanda was published and distributed by the FAO.

A boost in the agricultural production achieved in the country since 1994 is observed. This positive trend is due to a number of factors. Although, the role of seeds, tools and fertilizers distribution contributed to a small extent to this achievement. Among the four main groups of food crops – cereals, pulses, banana and roots and tubers – assistance was mainly given to cereal and pulses production. These productions which had tremendously fallen in 1994 has regained its former production level. So, the food shortage decreases and is now estimated, for the second semester of 1998, at 63,000 tones cereal-equivalent.

In the last few years, production and distribution of seeds in Rwanda were faced with the following constraints :

  • Prior 1994, no crucial programme was established to increase commercial seed production. There existed some efforts but monopolized by the public sector and managed by agricultural support projects. After 1994, therefore, it not only meant to rehabilitate a system but to imagine a new concept and to put in place a new system, something that made matters much more complicated;

  • Once funds are mobilized the state of emergence dictates immediate effects. However, on national and international markets, vegetable seeds are the only ones with acceptable quality. Other types of seeds proposed by regional suppliers were grains primarily meant for food; and once cleaned could be considered as seeds. Besides, it was too late to carry out any seeds production tasks according to financial backers’ timetable. The only alternative was the purchase of what was available both at national and regional markets, as well as emphasizing on quality control;

  • In respect to seed production, the main problem was to mobilize funds and to get some basic seeds. The quantities offered by the Selected Seeds Department were relatively low;

  • Further, lack of Plants’ Protection Department particularly worsen the stock control and management; and

  • The absence of seeds legislation laws and lack of national programme for seeds production restrain both the public and private organizations full involvement in the sector.

In conclusion, the following recommendations can be drawn :

  • In case of disaster, seed importation from neighboring regions becomes imperative because of the absence, before this disaster, of a guiding policy, law as well as national seed production programmes. It is recommended that the above should be done, not during the time of disaster but before. It is important to note that the MINAGRI is now finalizing seed legislation and a national programme for seed production. Once the textbook is published, it shall work as a guideline for future interventions;

  • Purchasing grains directly from local markets is advantageous, because it facilitates quick supply of seeds, but disadvantageous in terms of quality. The donors’ approval to postpone seed distribution for a period of six months and produce instead quality seeds must be explored;

  • After a serious disaster, disaster relief actors are numerous and the risk of committing mistakes also become high. In this manner, an effective coordination is necessary. That is to say, better understanding of the agricultural situation, better technical assistance, better sanitary controls and better follow-up;

  • In accordance with the Agricultural Development Strategy laid by the MINAGRI, the position and role of various partners are well prescribed. The ISAR,SSS, the Agricultural Department, farmers associations and agricultural support institutions, each of the above has a limited role on his own, which can not be over stepped, even in times of disaster; and

  • An important lesson to keep in mind is that, despite a high number of emergent humanitarian partners, a negligible number concentrate in agriculture. In addition, it is important to note that farmers’ financial ability and their own investment are often largely under-estimated, whereas external partners’ expectations are over-estimated. Such poor superficial evaluation by external partners can lead to big mistakes, mischief and disillusion.

1. Vue d’ensemble sur les activités des programmes et projets

1.1. Objectifs

Immédiatement après les événements de 1994, les Agences des Nations Unies, les ONG humanitaires et les bailleurs de fonds bi- ou multi-latéraux se mobilisèrent rapidement pour une assistance d’urgence au Rwanda. Le pays était alors confronté à une situation économique et sociale désastreuse avec plus d’un million de victimes du génocide, de formidables mouvements de population, près de deux millions de réfugiés à l’extérieur et le retour de plusieurs centaines de milliers de personnes exilées dans les pays voisins depuis 20 ou 30 ans. Sur le plan agricole, la plus grande partie des exploitations avaient été abandonnées durant une période plus ou moins longue et les premiers besoins exprimés par ceux qui se réinstallaient étaient les semences et l’outillage agricole. D’autres besoins d’urgence furent également rapidement identifiés: collecte, transport et stockage des semences locales, protection sanitaire du bétail, production, conditionnement et distribution des semences et protection des végétaux. Cependant, la réponse des bailleurs de fonds concerna presque exclusivement les distributions gratuites de semences et d’outils agricoles. Comme le montre le graphique ci-après, l’exemple des financements mobilisés par la FAO, de 1994 à 1998 au Rwanda, est à cet égard significatif: sur les 14 millions de $ reçus pour les opérations d’urgence, 44 % furent destinés aux distributions de semences, 24 % pour l’outillage agricole, 10 % pour les fertilisants, 6 % seulement pour les programmes de multiplication de semences, 5% pour les distributions d’animaux, 2 % pour le reboisement et 2 % pour la protection du bétail.

L’objectif des distributions était de répondre rapidement aux besoins des agriculteurs en semences et en outils afin de les aider à reprendre leurs activités de production. Pour les deux saisons agricoles qui suivaient les événements, l’ensemble des ménages réinstallés devaient être assistés. Par la suite les distributions furent ciblées sur les ménages en difficulté.

1.2. Méthodes et procédures de mise en place

1.2. Méthodes et procédures de mise en place

En juillet 1994, la FAO, dans le cadre de l’Appel Consolidé Inter-Agences et sur la base d’une première appréciation des besoins, demanda une assistance en semences, houes, fertilisants et produits phytosanitaires pour 400.000 ménages. En septembre, le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage, de l’Environnement et du Développement Rural (MINAGRI) mettait en place, avec l’assistance de la FAO, une Coordination des opérations agricoles d’urgence. Cette Coordination qui regroupait tous les intervenants du secteur agricole, précisa les besoins sur la base du nombre de ménages qui se réinstallaient effectivement et des quantités moyennes de semences utilisées habituellement par chaque ménage.

Pour les saisons qui suivirent, les calculs de besoins furent conduit par cette Coordination à partir du nombre de ménages en difficulté selon les 154 communes du Rwanda, des superficies moyennes cultivées selon les productions et les préfectures et des quantités moyennes de semences utilisées par unité de surface selon les cultures.

Pour les distributions, la recommandation générale était de se limiter aux variétés utilisées localement ou, à la limite, aux variétés répandues dans les régions écologiquement similaires des pays voisins. Pour le haricot, culture de grande importance alimentaire au Rwanda, il fut impérativement demandé de distribuer des mélanges, les plus diversifiés possible, de variétés locales à l’instar des habitudes paysannes qui veulent que les haricots nains soient toujours semés sous la forme d’un mélange de nombreuses variétés (plus de 10 généralement).

Pour la production de semences, notons que dés la fin des événements de 1994, la FAO, consciente du problème de la disponibilité et surtout de la qualité des semences, rechercha des financements pour apporter un appui à la production de "semences commerciales" (autrement qualifiées de "semences de qualité déclarée"). Le premier niveau de production de semences, à savoir les "semences de souche", est, au Rwanda, du ressort de l’Institut des Sciences Agronomiques du Rwanda (ISAR) qui est assisté par les instituts internationaux de recherche. Le deuxième niveau, qui est la production de "semences de base" est du ressort du Service des Semences Sélectionnées (SSS) au MINAGRI qui reçoit un appui de la Coopération Belge. Jusqu’à présent, le troisième niveau – production de "semences de qualité déclarée" – n’a bénéficié que d’un appui très limité et n’a fait l’objet que de quelques interventions ponctuelles des ONG du secteur agricole. De son côté, la FAO a pu conduire 3 projets visant, entre autres activités, à produire des semences de qualité déclarée.

Ces projets ont eu pour objet de faire produire des semences commerciales par des groupements ou associations paysannes à partir des semences de base acquises auprès du SSS. Des contrats de production ont ainsi été établi entre ces associations, la FAO et le MINAGRI. Ces contrats prévoient la fourniture, par la FAO de tous les intrants nécessaires (semences, engrais, rhyzobium, pesticides), l’achat des semences produites à un prix fixé dés le début de la campagne et un contrôle sanitaire et technique de la part du MINAGRI. Les semences produites sont destinées à approvisionner des associations paysannes en charge de personnes en difficulté. Les semences sont remises gratuitement à ces associations qui les revendent à leurs membres. Ces derniers bénéficiant alors d’un crédit remboursable en espèces ou en nature.

1.3. Résultats attendus

Le résultat final attendu de ces opérations de distributions ou de production de semences était de limiter le déficit alimentaire en relancant la production vivrière et, pour ce faire de fournir aux agriculteurs les intrants les plus demandés.

Les besoins en intrants ont évolué avec les saisons en fonction de la situation agricole du moment et des mouvements de retour des populations qui s’installaient ou se réinstallaient dans les exploitations agricoles.

 

2. Les résultats par rapport aux prévisions

2.1. Les résultats attendus ont-ils été atteints ?

Ces résultats peuvent se mesurer aux niveaux de la quantité de semences produites, de la quantité d’intrants fournis, de l’évolution de la production agricole et de l’évolution du déficit alimentaire.

2.1.1. Quantités de semences produites

La dispersion et le caractère ponctuel des interventions font qu’aucune statistique n’est actuellement disponible sur la quantité globale de semences produites au Rwanda entre 1994 et 1998. Sur les trois projets conduit par la FAO, un est achevé, il s’agit du projet financé, en 1995-96, par la Banque Mondiale et qui comprenait un volet de production de semences. Les deux autres projets, financés par la Belgique et la Suisse, sont en cours d’exécution. Seuls les résultats du premier projet sont indiqués ici :

La production de ces semences a été accompagnée de sessions de formation à l’intention des responsables des associations partenaires et des techniciens du MINAGRI. En outre, grâce à ce projet, un manuel "La production de semences de qualité déclarée au Rwanda" a été produit et diffusé par la FAO.

2.1.2. Quantités d’intrants distribués

Pour ce qui est des intrants fournis nous noterons que la mobilisation des fonds pour les opérations d’urgence a connu son apogée quelques mois après le génocide pour dépasser, en saison 1995 B, les 13 millions de $. Par la suite, les distributions se ralentirent pour n’atteindre, en 1997 A, qu’un million de $ environ. Les retours massifs et médiatiques de novembre 1996 relancèrent les distributions qui, en 1997 B, s’élevèrent à plus de 5 millions de $. La tendance fut ensuite à la baisse et, en 1998 B, les intrants agricoles distribués gratuitement représentaient environ 3 millions de $.

Au total, entre 1994 et 1998 (huit saisons agricoles), pour des besoins estimés à 70 millions de $, 46 millions de $, soit 66 % de ces besoins, furent mobilisés.

Ces fonds permirent l’achat, le transport jusque dans les communes et la distribution de 38.000 tonnes de semences soit une moyenne de 3 kg de semences/ménage/saison. Cette assistance est relativement modeste car, chaque saison, un ménage utilise, en moyenne, une vingtaine de kg de semences. La plus grande partie des semences distribuées était constituée de haricots qui, à eux seuls représentaient 64 % du tonnage. Au cours des 8 saisons agricoles, 4.270.000 houes furent également remises gratuitement aux agriculteurs, soit, en moyenne, presque 3 houes par ménage.

Les principaux fournisseurs furent: l’Union Européenne (Programme d’appui à la sécurité alimentaire au Rwanda), la FAO, le HCR, l’UNICEF, l’USAID, la GTZ, le CICR et diverses ONG parmi lesquelles, World Vision, Care International, FHI ou ZOA. Les contrôles de qualité (humidité, puretés spécifique et variétale, taux de germination) furent réalisés par le laboratoire du Service des Semences Sélectionnées au MINAGRI. Les transports jusque dans les communes et les distributions furent d’abord de la responsabilité des ONG et organisations diverses opérant sur le terrain puis dirigées par les autorités préfectorales et communales.

Quantités totales de semences distribuées gratuitement de 1994 à 1998 (tonnes)

 

Désignation

Quantités

%

Semences de haricot

24 386

64%

Semences maraîchères

173

0,5%

Semences de maïs

4 613

12%

Semences de soja

2 035

5%

Semences de petit pois

1 155

3%

Semences d'arachide

172

0,5%

Semences de sorgho

2 300

6%

Semences de blé

736

2%

Semences de pomme de terre

2 335

6%

Semences de riz

35

0,09%

Total

37 940

100%

 

2.1.3. La relance de la production agricole

Cette relance est due à de nombreux facteurs et les distributions de semences, d’outils agricoles et de fertilisants n’en constituent qu’une fraction très modeste. Il est en effet clairement établi que, d’une part, les agriculteurs disposent de ressources notables mais presque toujours sous-estimées et que, d’autre part, les distributions ne représentent finalement qu’une part très réduite des semences et intrants utilisés. Parmi les quatre grands groupes de productions vivrières – céréales, légumineuses, bananes et racines & tubercules – les appuis en semences/boutures ont quasi-exlusivement porté sur les céréales et les légumineuses. La production des légumineuses qui avait particulièrement chuté en 1994 a très vite retrouvé sa place. Les mauvaises conditions climatiques de 1997 ont à nouveau fait chuter les productions qui ont repris leur progression en 1998. Les céréales ont connu également une bonne relance mais qui s’est ralentie en 1998 à cause de problèmes climatiques.

 

2.1.4. L’évolution du déficit vivrier

Entre septembre 1994 et novembre 1996, le déficit alimentaire s’est progressivement réduit grâce à la relance de la production agricole. En novembre 1996, le retour de plus de 1,4 millions de personnes aggrava considérablement ce déficit qui atteingnit 179.000 tonnes équivalent-céréales en 1997 B. La tendance à la diminution de ce déficit a ensuite repris et, pour le deuxième semestre 1998, il est estimé à 63.000 tonnes équivalent-céréales.

 

2.2. Les contraintes

Le principal objectif des opérations agricoles d’urgence était de fournir, en temps voulu, des semences et de l’outillage en qualité et en quantité suffisante pour permettre aux ménages en difficulté de relancer leurs activités de production. Par rapport à cet objectif nous remarquerons que:

3. Conclusions et recommandations

 

 

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