Con todo, existe una evidente necesidad de coherencia en muchos sectores, la agricultura y el comercio entre ellos. En estos sectores parece haber dos tipos de falta de coherencia. Uno es la clásica contradicción política entre los intereses internos de los países desarrollados y los intereses de los países en desarrollo. Por ejemplo, la Unión Europea es uno de los productores mundiales de azúcar con el más alto costo, pero también es el segundo exportador mundial de azúcar, debido al régimen que aplica de subsidio a sus exportaciones. Hoy, los precios mundiales del azúcar son bajos e inestables debido al exceso crónico de oferta, y los países en desarrollo a menudo no están en condiciones de competir en terceros mercados. Otra forma de incoherencia se presenta cuando no se toman en cuenta posibles consecuencias porque predominan intereses de corto plazo. Por ejemplo, los Estados Unidos en años recientes daban una suma insignificante de 4 millones de dólares EE.UU. anuales a Etiopía para impulsar la productividad agrícola de este país, pero después intervino con cerca de 500 millones de dólares de ayuda alimentaria de urgencia en 2003, cuando hubo malas cosechas en Etiopía.1
La coherencia en las políticas es muy popular hoy en día. Una búsqueda en Internet sobre coherencia de las políticas arroja 426.000 resultados, y más de una tercera parte de éstos son sobre coherencia en las políticas comerciales. Esto no significa que esté claro de lo que estamos hablando. Oscar Wilde también dijo: "Sólo los que están perdidos intelectualmente nunca discuten". Yo quisiera afirmar que la coherencia en las políticas podría ser un mito, o más bien, que se basa en tres mitos relacionados entre sí.
1er mito: "Es posible lograr coherencia en las políticas."
En el centro del debate sobre la coherencia en las políticas está la índole del proceso político, proceso de arbitraje entre objetivos contradictorios. La coherencia en las políticas no existe por sí misma, sino sólo en relación con los objetivos de las políticas. Las políticas agrícolas y comerciales, por una parte, y las políticas de ayuda para el desarrollo, por otra, carecen de coherencia sólo si se supone que tienen el mismo propósito, o que exista una clara jerarquía entre sus objetivos. Pero un gobierno nacional puede tener objetivos contradictorios. Las políticas de ayuda para el desarrollo de los países de la OCDE tienen objetivos internacionales de desarrollo que responden al deseo de solidaridad internacional expresado por la opinión pública, mientras que las políticas agrícolas y comerciales de esos mismos países tienen objetivos económicos y de desarrollo rural nacionales. Los gobiernos pueden tener no sólo políticas contradictorias, sino también objetivos contradictorios. La única forma de promover la coherencia es reconciliar los objetivos y las políticas. Los objetivos se transforman con el tiempo, y pueden perder coherencia conforme se modifican los valores y las condiciones. De esta manera, por definición, la coherencia en las políticas es un objetivo en evolución que además es esquivo.
2o mito. "Una vez lograda la coherencia entre las políticas, lo demás se resuelve solo."
Los países en desarrollo necesitan algo más que reformas de las políticas nacionales o internacionales orientadas a la coherencia. Primero y antes que nada, también necesitan ayuda técnica y normativa, así como creación de capacidad. En efecto, una perspectiva dirigida exclusivamente a la coherencia entre las políticas puede ir en detrimento de otras medidas. Piénsese por ejemplo en el sector algodonero del África occidental. Nuestros estudios más recientes indican que las repercusiones a largo plazo de la eliminación completa de los aranceles y los subsidios internos, según se informó a la OMC, sólo lograrían hacer subir entre 3,1 por ciento y 5 por ciento los precios mundiales del algodón, y que China sería el país que probablemente se beneficiaría más de este resultado. Esto se opone a la idea de que la coherencia en las políticas por sí misma impulsaría espectacularmente el sector algodonero del África occidental. Desde luego que esto no significa que los subsidios no produzcan efectos, sino que más allá de la reforma de las políticas, se necesitan muchas otras medidas para desarrollar el sector agrícola de la región.2
3er mito. "El problema de la coherencia de las políticas está en las políticas comerciales de los países desarrollados o de la OCDE."
El debate internacional sobre la "coherencia de las políticas" hoy se concentra casi exclusivamente en las repercusiones de las políticas de los países desarrollados en la liberalización del comercio y, por lo tanto, en la importancia de la reforma de las políticas. ¿Pero se trata sólo de eso? Me parece que lo más urgente es proponer nuevas funciones para la agricultura y el desarrollo rural, es decir, vías de desarrollo en el mundo en desarrollo que trasciendan el comercio agrícola. Pocas personas podrán negar que las reformas comerciales son necesarias para no privar a muchos países en desarrollo de las oportunidades de desarrollo que puede ofrecer el comercio, pero el desafío para estos países está en asegurar que la agricultura pueda florecer en ellos así como en el mercado mundial, a fin de que proporcione ingresos, mitigue la pobreza y promueva la sostenibilidad. En general, estas vías existen, han sido elaboradas en el Informe Brundtland y en las conferencias del decenio de 1980, el Programa 21 y los Objetivos de desarrollo del Milenio (ODM)3. El gran mérito de los ODM es que se basan en el reconocimiento de que el desarrollo es responsabilidad común de los países desarrollados y los países en desarrollo, así como de la sociedad civil, comprendido el sector privado. Los ODM proporcionan un marco muy necesario para que el desarrollo combine los objetivos de distintos participantes, pero ahora necesitan traducirse en políticas y acciones concretas en los países.
Tomando los ODM como peldaño, la coherencia en las políticas debería orientarse a la congruencia entre todos los objetivos del desarrollo, y no sólo al comercio y la agricultura. Esto se aplica tanto al ámbito nacional como al internacional. En efecto, no puede haber desarrollo sin asociación, apropiación y participación de los países en desarrollo en la elaboración de las políticas. Hay iniciativas recientes, como la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD), que tienen esta orientación.
De modo que la coherencia en las políticas, rigurosamente, seguirá siendo esquiva. O como dijo Oscar Wilde: "La verdad pocas veces es pura y nunca es simple". La cuestión es si se puede trascender el mito de la coherencia en las políticas y tomar medidas realistas hacia una perspectiva congruente de los ODM. Pienso que sí se puede, si partimos de los siguientes tres principios.
Principio 1. Un amplio enfoque de diversos niveles de la coherencia en las políticas
La coherencia en las políticas agrícolas debería abordarse horizontal y verticalmente. En sentido horizontal, en el país el gobierno y los donantes comparten la responsabilidad de fortalecer el buen gobierno y la congruencia intersectorial entre las distintas políticas, y entre los interesados que pueden defender objetivos contradictorios. En este caso, desde luego, el objetivo es que las políticas para mitigar la pobreza, de salud, de protección de la biodiversidad, del medio ambiente, agrícolas y de otros tipos no se contradigan. Basta echar un vistazo a las políticas referentes a los plaguicidas -encaminadas a incrementar las cosechas pero con repercusiones negativas para la salud, la biodiversidad e incluso para la viabilidad agrícola- para darse cuenta de que la falta de marcos generales de desarrollo humano en las políticas puede repercutir dramáticamente en los resultados del desarrollo. Todos los asociados deberían concentrarse en las soluciones en las que todos salen ganando, en las que los objetivos y sus políticas derivadas están en sinergia.
La coherencia política "vertical" supone un marco congruente entre los distintos niveles de gobierno, en los ámbitos internacional, regional, nacional y local. Un principio decisivo a este respecto es la subsidiariedad, en virtud de la cual las decisiones se toman en el nivel más adecuado y eficaz.4. Esto tiene particular importancia en las negociaciones internacionales, en las que los países deberían de poder negociar su posición a partir de un conocimiento detallado de la forma en que la acción normativa nacional y local repercute y recibe los efectos de los acuerdos internacionales.
Pero no son sino buenos deseos pensar que la apropiación por los países en desarrollo y la participación de distintos interesados -tan apreciados por los organismos de desarrollo hoy en día- garanticen la coherencia en las políticas. Los procesos participativos nunca eliminarán por completo los intereses contrapuestos y las relaciones de poder, y pueden dar lugar a concesiones ineficaces.
Principio 2. Perspectivas innovadoras de la agricultura
Primero que nada y sobre todo, es necesario colocar de nuevo la agricultura en el programa de todos los ministerios de los gobiernos como responsabilidad conjunta, y no sólo durante los días señalados "OMC". Se requiere reconocer que la agricultura es decisiva para el desarrollo económico y social, así como para alcanzar muchos de los ODM. Hace falta entender, por lo tanto, por qué ha disminuido el apoyo a la agricultura en forma tan radical5 La investigación económica reciente revela una ventaja comparativa del crecimiento agrícola respecto al de otros sectores en la lucha contra la pobreza. Un desarrollo agrícola acertado también puede proteger la biodiversidad y los recursos naturales para ésta y para las futuras generaciones y, sobre todo, ayudar a combatir la pobreza. 6
Los países pueden necesitar un organismo supraministerial que haga de árbitro entre los objetivos contradictorios en el ámbito nacional. Con una perspectiva más clara del lugar de la agricultura en el desarrollo, los países en desarrollo también estarían en mejores condiciones para definir sus intereses en las negociaciones internacionales del comercio.
Principio 3. Mecanismos concretos para alcanzar objetivos compatibles entre los países desarrollados y los países en desarrollo
Quisiera destacar que no existe coherencia en las políticas, en sentido alguno del término, sin compromiso con el multilateralismo. Los problemas de la humanidad son mundiales y requieren algún tipo de acuerdo y de gobierno mundial. El multilateralismo ha sido objeto de críticas, a veces con justificación, debido a la dificultad para tomar decisiones con tantos participantes. Pero también en esto hay que ser congruentes, el multilateralismo sigue siendo la forma más asequible de estructura de gobierno democrático mundial para zanjar los objetivos divergentes entre los países. Las organizaciones multilaterales ahora están más abiertas a la sociedad civil, el sector privado y los gobiernos locales, incorporando nuevas voces y nuevas fuerzas en el debate.
Más que por el multilateralismo cabe preocuparse por la tendencia cada vez mayor hacia el "minilateralismo", en virtud del cual unos cuantos foros toman las decisiones, como el G8 o el G20, y el regreso a los acuerdos bilaterales entre países fuertes y países más débiles. Desafortunadamente muchos países en desarrollo carecen de capacidad para participar e influir en los sistemas mundiales de reglamentación. De ahí que una de las prioridades máximas deba ser la creación de capacidad y el intercambio de información para las negociaciones internacionales.
Estamos acumulando experiencia en mecanismos multilaterales concretos. En particular, el Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura, ratificado con extraordinaria rapidez y que entra en vigor el 29 de junio del año en curso, crea un innovador sistema multilateral de acceso y distribución de los beneficios de los recursos genéticos mundiales, y comprende, por primera vez en un acuerdo vinculante, el reconocimiento de los derechos de los agricultores. Los países en desarrollo participaron muy activamente en las negociaciones y el tema de los recursos fitogenéticos ha movilizado a interesados en muchos niveles.
Asimismo, el esfuerzo por definir un marco internacional de bioseguridad constituye un intento innovador de lograr coherencia internacional.7 En momentos en que los recursos de los países son tan escasos, este marco se propone racionalizar las inversiones en estructuras de reglamentación y de control para velar por la sanidad animal, vegetal y por la inocuidad de los alimentos y la bioseguridad. Promover la sinergia entre estos diversos sectores ayudará a los países a cumplir con sus obligaciones de reglamentación en la forma más económica y eficaz, a la vez que puedan aprovechar las oportunidades del comercio.8
Con todo, es necesario señalar que la coherencia entre y en el seno de los organismos multilaterales a menudo es débil, y que la superposición y la falta de congruencia con frecuencia limitan sus repercusiones. La coherencia en las políticas, por lo tanto, también es un tema muy real para la reforma de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados.
No obstante las dificultades que afrontamos, este tipo de mecanismos multilaterales innovadores, aunados al apoyo a los países para que definan sus propias vías de desarrollo y necesidades de asistencia técnica, brindan la posibilidad de tender un puente entre los intereses de los países desarrollados y los de los países en desarrollo.
La coherencia en las políticas puede ser más un mito que una realidad. Llevar a la práctica estos principios no garantiza la coherencia horizontal y vertical. Pero hay que tener presente que la coherencia en las políticas no es un fin en sí mismo, sino un objetivo en constante movimiento que se persigue. Primero y más que nada, para ser coherentes hay que ser creativos y abandonar los caminos trillados. Aunque no sea sino porque, como dice Oscar Wilde, "La congruencia es el último refugio de quienes carecen de imaginación". Este artículo procede de un discurso pronunciado ante la Conferencia sobre coherencia en las políticas agríolas y de desarrollo, La Haya el 1o de junio de 2004