"El Programa 21", adoptado en 1992 por la Cumbre de la Tierra, instó a la formulación de un nuevo planteamiento de explotación y gestión de las tierras, que asegurara un desarrollo sostenible e hiciera participar a "todos los interesados" en la toma de decisiones relativas a la explotación agrícola, y zanjara la brecha entre los objetivos productivos de los usuarios de las tierras y la necesidad a largo plazo de conservar los recursos naturales.
La Dirección de Fomento de las Tierras y Aguas del Departamento de Agricultura de la FAO, en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, ha estado elaborando precisamente ese planteamiento. "El punto de partida son las personas que deciden cómo han de utilizarse las tierras -dice un informe reciente del Departamento de Agricultura-. Por un lado está el objetivo del agricultor y de otros tipos de usuarios de las tierras, de obtener ingresos explotando los recursos naturales. Conforme aumenta la población, crece en proporción correspondiente la cantidad e intensidad de dicha explotación, lo que modifica y a menudo degrada el medio ambiente. En el otro extremo, la comunidad en conjunto desea conservar los recursos naturales y el medio ambiente, y la variedad de especies naturales, por numerosas razones."
La Dirección refiere que las distintas personas y grupos tienen necesidades, objetivos y puntos de vista específicos. En consecuencia, la explotación de la tierra depende de la interacción de un conjunto de factores sociales y económicos, y a fin de cuentas la determinan los objetivos de los numerosos "interesados", las personas o grupos que explotan directamente o controlan de algún modo el aprovechamiento de los recursos agrarios.
En 1950, unos 115 millones de kilómetros cuadrados de la superficie terrestre eran tierras bien conservadas, cubiertas por un manto vegetal. Apenas 40 años después, más de 12 millones de kilómetros cuadrados -una superficie más grande que el territorio chino- se clasificaron como "moderadamente degradados". La degradación de la tierra reviste muchas formas. El exceso de pastoreo ha deteriorado una superficie estimada de 6 800 millones de kilómetros cuadrados, y la pérdida de tierras más reciente es en África y en Asia. La deforestación ha degradado otros 5 800 kilómetros cuadrados de tierras. Entre 1975 y 1990, se destruyeron más de 2 200 millones de kilómetros cuadrados de selvas tropicales. Una deficiente gestión agrícola ha deteriorado otros 5 500 millones de kilómetros cuadrados. La erosión por efecto del agua produce pérdidas anuales de suelos estimadas en 25 mil millones de toneladas. A estas pérdidas cada vez mayores han de sumarse unos 1 400 millones de kilómetros cuadrados deteriorados por la extracción de leña, y otros 195 mil kilómetros cuadrados degradados por el crecimiento urbano y la industria.
La Dirección de Fomento de las Tierras y Aguas cita ejemplos de los interesados en el conflicto. En las zonas rurales de Mali, por ejemplo, 200 mujeres de una aldea "le declararon la guerra" a los hombres de su comunidad por la propiedad de una huerta comercial comunitaria. Ellas realizaron todo el trabajo necesario para crear la huerta. Pero la asociación local de fomento -integrada totalmente por hombres- tomó el control de la actividad, alegando que la huerta pertenecía "a toda la comunidad".
El conflicto a menudo se presenta entre una comunidad y el Estado. Desde hace siglos, los grupos nómadas de beduinos del Oriente Medio crearon un sistema de normas, reglamentos y costumbres aceptados por todos -denominados hema-, para regular el pastoreo en sus pastizales. A mediados del siglo XX, algunos gobiernos decidieron abolir el régimen del hema y dejó de practicarse la rotación del pastoreo entre los ciclos de invierno y verano, lo que causó un gran deterioro de las tierras.
La contradicción también surge entre países. Como 13 de los principales ríos y lagos del mundo pertenecen a un total de 96 países, las reservas de agua de millones de personas que viven en esas zonas dependen de una cooperación constante entre los gobiernos de sus países. El conflicto mundial entre el Norte y el Sur es por la responsabilidad de la modificación del clima del planeta. Se considera que la causa inmediata sea la formación en la atmósfera de un "invernadero de gases", producido sobre todo por la industria pesada y los automóviles. Pero otra parte considerable podría corresponder a la deforestación tropical y a ciertas prácticas agrícolas, como la quema de pastizales.
Solución de conflictos. Para la Dirección de Fomento de las Tierras y Aguas "la causa fundamental del conflicto por las tierras -y de su degradación misma- es la incapacidad de las personas para crear un marco institucional eficaz para resolver los conflictos, y explotar las tierras con eficiencia y cordura". Resolver los conflictos quiere decir negociar acuerdos con los mecanismos e instituciones que promueven la participación de todos los interesados, sobre todo los más pobres. Esto exige una acción coordinada en diversos frentes.
La primera exigencia es determinar quiénes son los interesados en el uso de cada recurso, por ejemplo pozos o manantiales, tierras aptas para el pastoreo o la agricultura, zonas adecuadas para la pesca o la cacería, o la vegetación natural. Entre los interesados se cuentan los usuarios inmediatos (que tienen derecho a explotar el recurso) y los directamente afectados por esa explotación. También todos los que tengan algún tipo de interés en la forma de explotación del recurso, incluidos los ecologistas o los grupos de intereses especiales. Todas estas personas tienen un derecho natural a participar en las negociaciones.
Para asegurar que los participantes o sus representantes intervengan por igual en las negociaciones, necesitan estar cabalmente informados de todos los aspectos del recurso y su uso sostenible, y de otros factores pertinentes de orden económico, institucional o jurídico. Las negociaciones no pueden llevarse a cabo si no hay condiciones adecuadas de discusión e intercambio de puntos de vista. Localmente, puede tratarse de un punto de encuentro, pero en muchos casos sería necesario establecer contacto con interesados que no estuvieran presentes físicamente. La moderna tecnología de la comunicación desempeñará en esto una importante función.
El resultado de las negociaciones debería ser un acuerdo sobre la utilización de los recursos que brinde el máximo beneficio a todos los interesados. Las soluciones alcanzadas a través de la negociación han de concretarse en un convenio sobre la utilización de los recursos. Puede tratarse de un conjunto de reglas o estatutos, un tratado o algún instrumento parecido aprobado por todos los interesados. Por último, en la mayor parte de los países el fomento de las tierras y su conservación se consideran responsabilidad del Estado. Las personas y las comunidades a menudo carecen de poder para intervenir, contribuir o expresar sus puntos de vista. Para aprovechar el conocimiento, el entusiasmo y la fuerza de las comunidades locales, han de contar con los medios para tomar decisiones y llevarlas a la práctica.
La producción y los incentivos a la conservación. Las aspiraciones populares se consideran la fuerza motriz de la producción y de la conservación de las tierras. "El objetivo principal de casi todos los usuarios de las tierras -afirma la Dirección de Fomento de las Tierras y Aguas- consiste en satisfacer sus necesidades inmediatas de alimentos, combustible e ingresos. Para ello, utilizan su fuerza, sus conocimientos y sus tecnologías para explotar los recursos disponibles de la manera más eficaz y eficiente con relación al costo. En otras palabras, los usuarios de tierras actúan en consecuencia con lo que consideran más conveniente. En las condiciones adecuadas, la mejor estrategia para alcanzar sus objetivos consiste en incrementar la producción y conservar el potencial productivo de sus tierras. Sólo hacen falta los incentivos adecuados".
Un incentivo clave a la producción es el derecho a la tierra. Los usuarios de tierras tienen poca motivación para enriquecer la capacidad productiva de sus tierras si no tienen la seguridad de poder disfrutar de los beneficios. Los ocupantes de tierras y los aparceros explotan las tierras, los propietarios las conservan. La delimitación reglamentaria de los confines, los mecanismos eficientes de solución de conflictos, el registro de propiedad y un mercado agrario activo producen en conjunto efectos positivos en la producción.
De igual importancia son los incentivos económicos: el control de precios impuesto por las dependencias de comercialización y otros monopolios reducen los precios y, a la vez, crean presiones en la demanda que estimulan la importación de alimentos y desalientan la producción local. En Tanzania, por ejemplo, el costo de mantener las oficinas de comercialización paraestatales era tan alto que los precios del maíz eran inferiores a un tercio de lo que podían obtener los agricultores en los mercados paralelos ilegales. La moderación del control estatal permitió el comercio privado en gran escala e hizo aumentar mucho la producción de maíz.
Los insumos y servicios externos para la producción -como los fertilizantes, el crédito y los servicios de extensión- también fomentan la producción. En algunos países el problema de proporcionar insumos y servicios de extensión a pequeños productores dispersos se ha resuelto dejando esta responsabilidad a los productores, a través de sus propias organizaciones. Así ocurrió en Nicaragua, donde las cooperativas trabajaban con los centros de investigación agrícola para elaborar recomendaciones en materia de fertilizantes y técnicas de gestión de los suelos adecuadas a los cultivos y condiciones locales.
La falta de infraestructura desalienta la producción. Mejorar la infraestructura incluye ampliar las redes de transporte, las instalaciones de almacenamiento, las agroindustrias y los mercados. La construcción de un mercado moderno de venta al mayoreo en Nokwane, Swazilandia, proporcionó a los pequeños agricultores del país un nuevo punto de venta conveniente. Desde su inauguración a fines de los años 80, ese mercado ha duplicado sus ventas anuales totales de fruta y hortalizas frescas, y ha ayudado a los productores locales a triplicar sus exportaciones de tomates.
La seguridad en la tenencia de la tierra se considera el principal incentivo para la conservación de las tierras. Para casi todos los usuarios de tierras, invertir en conservación sólo vale la pena si pueden cosechar las ganancias del tiempo y el trabajo que invierten en ello. Esto implica formas de tenencia agraria que permitan su utilización sin impedimentos, y el derecho a administrar las tierras por largos periodos. En China, por ejemplo, se proporcionaron en arriendo laderas de las montañas a los agricultores dispuestos a cultivar árboles. El resultado fue que por primera vez en un milenio, se están sembrando más árboles de los que se talan.
Las técnicas productivas de conservación de las tierras pueden producir mejoras espectaculares tanto de la productividad como de la conservación. Se ha comprobado que los suelos que se mantienen cubiertos después de la cosecha principal (por ejemplo, con gramíneas) pierden 100 veces menos suelo que las parcelas que se dejan descubiertas. Los agricultores que aran sus tierras lo mínimo o nada mantienen sus rendimientos, eliminan los costos de combustible y ayudan a restablecer los suelos dañados por exceso de uso de maquinaría agrícola pesada.
Pero sin la participación activa de los usuarios de las tierras, se frustran aun los planes mejor formulados de conservación de suelos. Los usuarios necesitan participar desde el principio en el análisis de los problemas y en la definición de prácticas para reducir la degradación de las tierras. Los usuarios de tierras están mejor representados por la colaboración de sus organizaciones. En Sri Lanka, grupos campesinos de las zonas secas han formado cooperativas autónomas de las aldeas, que trabajan con los servicios del Estado en la organización de actividades de extensión, experimentan con variedades genéticas y aplican programas de bonificación de suelos y conservación del agua.
Por último, cuando los incentivos positivos no consiguen impedir una mala gestión de las tierras, se requiere que el Estado aplique sanciones y cargos. Una opción práctica es utilizar mecanismos comerciales y medidas fiscales, como impuestos y eliminación de subsidios a los insumos que dañan las tierras. Indonesia proporciona un ejemplo clásico, ahí los cuantiosos subsidios a los plaguicidas crearon precios artificialmente bajos y fomentaron una utilización generalizada e inadecuada. Ante el aumento de la contaminación y la resistencia a los plaguicidas cada vez mayor de las voraces cicadelas pardas, el gobierno eliminó los subsidios y propuso a los agricultores el manejo integrado de las plagas. En el lapso de tres ciclos agrícolas, el consumo de plaguicidas disminuyó 90 por ciento, y las cosechas aumentaron.
Publicado en octubre de 1998