Pourtant, le besoin de cohérence est une évidence dans de nombreux domaines, et en particulier dans l'agriculture et le commerce. Il semble y avoir là deux types d'incohérence. La première est la classique contradiction politique entre les intérêts des pays développés et ceux des pays en développement. Par exemple, l'Union européenne est un des producteurs de sucre aux coûts les plus élevés au monde, mais elle est aussi le deuxième exportateur de sucre en raison de son régime de subventions à l'exportation. Les cours actuels du sucre sur le marché mondial sont faibles et instables, étant donné les excédents chroniques, et les pays en développement s'avèrent souvent incapables de rivaliser sur les marchés tiers. On assiste à une autre forme d'incohérence lorsque les intérêts immédiats à court terme prévalent sur leurs éventuelles répercussions. Un exemple récent : ces dernières années, les Etats-Unis ont offert une contribution modeste de 4 millions de dollars EU par an à l'éthiopie pour relancer la productivité agricole, mais sont intervenus avec une aide alimentaire d'urgence de quelque 500 millions de dollars en 2003, lorsque les récoltes ont manqué.1
La cohérence des politiques est un thème à la mode. Une recherche sur Internet sur la " cohérence des politiques " donne 426 000 résultats - dont plus d'un tiers concerne les politiques commerciales. Ceci ne signifie pas que nous savons exactement de quoi nous parlons. Là encore, suivant Oscar Wilde qui prétendait que "il n'y a que les esprits médiocres qui n'argumentent jamais", je voudrais argumenter que la cohérence des politiques est peut être un mythe, ou plutôt, qu'elle repose sur trois mythes.
Au coeur du débat sur la cohérence des politiques se trouve la nature du processus d'élaboration des politiques, un processus d'arbitrage entre objectifs divergents. La cohérence des politiques n'existe pas en soi, mais uniquement en relation avec des objectifs de politique. Les politiques agricoles et commerciales d'une part, et les politiques d'assistance au développement d'autre part, sont incohérentes seulement si l'on part du principe que ces politiques ont le même objectif, ou qu'il y a une hiérarchie bien définie entre les objectifs. Mais un gouvernement national peut avoir des objectifs antagonistes. Les politiques d'aide au développement des pays de l'OCDE poursuivent des objectifs de développement international répondant à un désir de solidarité internationale exprimé par leurs opinions publiques, tandis que les politiques agricoles et commerciales de ces mêmes pays poursuivent des objectifs économiques et de développement rural à l'échelle national. Les gouvernements peuvent non seulement mener des politiques contradictoires, mais aussi avoir des objectifs conflictuels. Le seul moyen de faire valoir la cohérence est de réconcilier les objectifs, pas seulement les politiques. Les objectifs évoluent au fil du temps et peuvent devenir incohérents à mesure que les valeurs et les circonstances changent. Ainsi, par définition, la cohérence des politiques reste un objectif en constante évolution et difficile à atteindre.
Deuxième mythe. "Une fois atteinte la cohérence des politiques, tout rentrera dans l'ordre." Les pays en développement ont besoin de plus que des réformes nationales ou internationales axées sur la cohérence des politiques. Ils ont besoin surtout d'assistance technique et politique et du renforcement de leurs capacités.
L'attention portée à la cohérence des politiques ne doit pas nous détourner de mesures essentielles. Prenons, par exemple, le secteur cotonnier en Afrique de l'Ouest. D'après nos dernières études, l'impact à long terme de l'élimination complète des tarifs douaniers et des subventions nationales notifiées à l'OMC ne se traduirait que par une augmentation comprise entre 3,1 et 5 pour cent des cours mondiaux du coton, et la Chine en serait le bénéficiaire le plus probable. Ceci est contraire à l'idée que la cohérence des politiques à elle seule donnerait un coup de fouet radical au secteur cotonnier dans la sous-région. Naturellement, ceci ne signifie pas que les subventions n'ont aucun impact. Cela signifie qu'au-delà des réformes de politique, toute une série d'autres actions sont nécessaires pour développer le secteur agricole dans la région. 2
Troisième mythe. "La cohérence des politiques concerne les politiques commerciales des pays de l'OCDE." Le débat international en cours sur la cohérence des politiques aujourd'hui est axé presque exclusivement sur l'impact des politiques des pays développés et sur la libéralisation des échanges, et partant, sur l'importance des réformes de politique. Mais n'est-ce pas un peu limité ?
J'estime que le besoin le plus pressant consiste à proposer de nouveaux rôles pour l'agriculture et le développement rural, c'est-à-dire pour les pays des voies de développement qui dépassent le commerce de produits agricoles. On peut difficilement nier que les réformes commerciales sont indispensables pour éviter de priver de nombreux pays en développement des opportunités que le commerce est susceptible d'offrir. Mais l'enjeu pour les pays en développement est également de veiller à ce que l'agriculture puisse prospérer aussi bien à l'échelle nationale qu'au-delà des frontières, en accroissant les revenus, en atténuant la pauvreté et en favorisant la durabilité. Ces voies existent d'une façon générale, elles ont été élaborées par le Rapport Brundtland et les conférences internationales des années 80, le programme Action 21 et les Objectifs de développement du Millénaire (ODM). 3. Tout le mérite des ODM est qu'ils posent en principe que le développement est une responsabilité partagée entre les pays développés et les pays en développement, sans oublier la société civile et le secteur privé. Les ODM offrent un cadre nécessaire pour que le développement puisse conjuguer les objectifs de différentes parties prenantes. Mais il est temps que les ODM soient traduits en politiques et en actions concrètes au niveau des pays.
Avec les ODM comme pierre angulaire, la cohérence des politiques doit être ciblée sur la cohérence de l'ensemble des objectifs de développement, et non se limiter au commerce et à l'agriculture. Ceci est vrai tant au niveau national qu'international. Il ne peut à l'évidence y avoir de développement sans partenariat, appropriation et participation des pays en développement à l'élaboration des politiques. Des initiatives récentes comme le NEPAD vont dans cette direction.
Ainsi, la cohérence des politiques restera un objectif évasif. Ou, dans les termes d'Oscar Wilde, "La vérité est rarement pure - et jamais simple". La question est de savoir si nous pouvons dépasser le stade du mythe de la cohérence des politiques et prendre des mesures concrètes pour aborder les ODM d'une façon cohérente. Je suis d'avis que c'est possible si nous nous basons sur les trois principes suivants:
La cohérence des politiques dans l'agriculture devrait être abordée sur deux fronts- horizontal et vertical. "Horizontal", c'est-à-dire au niveau des pays: le gouvernement et les donateurs partagent la responsabilité commune d'appuyer la bonne gouvernance et la cohérence intersectorielle entre les différentes politiques, et entre les parties prenantes qui peuvent poursuivre des objectifs antagonistes. Ici, naturellement, l'important est que les politiques liées à la réduction de la pauvreté, à la santé, à la biodiversité, à l'environnement, à l'agriculture, etc. ne soient pas en contradiction. Il suffit de se pencher sur le cas des politiques des pesticides des décennies précédentes- visant à accroître les rendements mais au prix d'effets négatifs sur la santé, la biodiversité et même la viabilité des exploitations- pour constater combien l'incapacité d'adopter des cadres généraux de développement humain pour les politiques peut influer de manière négative sur les résultats de développement. Tous les partenaires devraient concentrer leurs efforts sur l'identification de situations où toutes les parties prenantes trouvent leur compte et où les objectifs et les politiques connexes agissent en synergie.
La cohérence des politiques 'verticales' implique un cadre cohérent entre les différents niveaux de gouvernance à l'échelle internationale, régionale, nationale et locale. Un principe fondamental à cet égard est la subsidiarité, en fonction duquel les décisions sont prises au niveau le plus approprié et le plus efficace4. Ceci revêt une importance particulière dans les négociations internationales, où les pays devraient être en mesure de négocier leur position en comprenant parfaitement comment l'action publique au niveau national et local affecte et peut être affectée par les accords internationaux.
Il semble toutefois utopique que l'appropriation par les pays en développement et la participation multipartenaires- si chères au coeur des organismes de développement aujourd'hui- garantissent la cohérence des politiques. Les processus participatifs ne supprimeront jamais entièrement les intérêts divergents et les rapports de force, et se traduisent parfois par des compromis quelque peu édulcorés.
Deuxième principe. Des visions novatrices du rôle de l'agriculture
En premier lieu, l'agriculture doit regagner une place prioritaire dans l'agenda de tous les ministères en tant que responsabilité commune, et non seulement durant les négociations de l'OMC. Il est indispensable de reconnaître qu'elle est capitale pour le développement économique et pour la réalisation de nombreux ODM. Il nous faut comprendre, par conséquent, pourquoi l'aide au secteur a régressé si brutalement. 5 De récentes recherches économiques montrent d'ailleurs un avantage comparatif de la croissance agricole par rapport à la croissance d'autres secteurs dans la lutte contre la pauvreté. Un développement agricole rationnel peut protéger la biodiversité et les ressources naturelles pour les générations présentes et futures et, surtout, aider à réduire la pauvreté6
Peut-être les pays doivent-ils mettre en place des organes supra-ministériels d'arbitrage des sous-objectifs divergents au niveau national. Avec une vision plus claire de la contribution de l'agriculture dans le développement, les pays en développement devraient aussi être plus à même de définir ce qu'ils veulent obtenir dans les négociations commerciales internationales.
Troisième principe. Des mécanismes concrets pour atteindre des objectifs compatibles entre les pays développés et en développement
Je tiens à souligner qu'il n'existe pas de cohérence des politiques quelle qu'elle soit sans adhésion au multilatéralisme. Les problèmes de l'humanité sont universels et nécessitent une certaine forme d'accord et de gouvernance mondiale. Le multilatéralisme a ses détracteurs - ce qui est parfois compréhensible - qui soutiennent que les prises de décisions trop lourdes font intervenir trop de parties. Mais soyons cohérents là aussi. Le multilatéralisme reste la forme la plus proche d'une structure de gouvernance démocratique mondiale pour rapprocher les objectifs divergents des états. Les organisations multilatérales s'ouvrent désormais de plus en plus à la société civile, au secteur privé et aux administrations locales, alimentant le débat avec de nouvelles voix et de nouvelles forces.
Plus que du multilatéralisme, nous devrions nous inquiéter de la tendance croissante au "minilatéralisme" lorsque les décisions sont prises en cercle restreint au sein de tribunes comme le G8 ou le G20, et du retour aux arrangements bilatéraux entre des états forts et des états plus faibles. Malheureusement, de nombreux pays en développement n'ont guère la possibilité matérielle de prendre part à ces systèmes mondiaux de création de règles, ou de la capacité de les influencer. De ce fait, une des priorités absolues doit être le renforcement des capacités et l'échange d'information en vue des les négociations internationales.
Au fil des années, nous sommes en train d'accumuler des expériences sur des mécanismes multilatéraux concrets. En particulier, le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture, qui a été ratifié à une vitesse formidable et entrera en vigueur le 29 juin prochain, crée un système multilatéral novateur pour l'accès et le partage des avantages dérivant des ressources génétiques mondiales- y compris, pour la première fois dans un accord juridiquement contraignant, pour la reconnaissance des Droits des agriculteurs. Les pays en développement ont pris une part très active aux négociations et le sujet des ressources phytogénétiques a mobilisé les parties prenantes à de multiples échelons.
Par ailleurs, les efforts de définition d'un cadre international pour la biosécurité constituent une tentative novatrice de cohérence internationale.7 A une époque où les ressources des pays en développement n'ont jamais été si limitées, le cadre vise à rationaliser les investissements dans les structures de réglementation et de contrôle pour la santé animale, la santé des végétaux, et la sécurité sanitaire des aliments et la biosécurité. Promouvoir des synergies entre ces différents secteurs aidera les pays à répondre à leurs obligations de réglementation de la manière la plus économique et efficace, tout en leur permettant de tirer parti des opportunités commerciales. 8
Je voudrais évidemment souligner que la cohérence entre les organismes multilatéraux et en leur sein est souvent faible et que les double emplois et l'incohérence limitent souvent leur impact. La cohérence des politiques est, par conséquent, un thème à l'ordre du jour également pour la réforme des Nations Unies et de ses institutions spécialisées.
En dépit des difficultés qui nous attendent, ces sortes de mécanismes multilatéraux novateurs, associées au soutien aux pays pour la définition de leurs propres voies de développement et besoins d'assistance technique, constituent un pas en avant pour rapprocher les intérêts des pays développés et des pays en développement.
La cohérence des politiques est peut-être davantage un mythe qu'une réalité. La mise en oeuvre de ces principes ne garantit pas la cohérence horizontale et verticale. Mais n'oublions pas que la cohérence des politiques n'est pas une fin en soi, mais une cible en mouvement permanent. Pour être cohérents, nous devons être créatifs, et sortir des sentiers battus. Ne serait-ce que parce que, pour citer une dernière fois Oscar Wilde, "la cohérence est le dernier refuge de ceux qui n'ont pas d'imagination".
Footnotes
[1] Jeffrey Sachs, Doing the Sums on Africa, The Economist, 22 mai 2004, p.21. [2] Poonyth D., Sarris A., Sharma R. et Shui S. The impact of domestic and trade policies on the world cotton market, FAO Commodity and Trade Policy Research Working Paper No. 8, Division FAO des produits et du commerce international, avril 2004. [3] http://www.un.org/millenniumgoals/ ou site web de l'Assemblée du Millénaire de l'ONU [4] Par exemple, ceci commence à être appliqué dans le secteur forestier dans le cadre du Mécanisme pour les Programmes forestiers nationaux, un partenariat entre pays en développement, partenaires internationaux et la FAO pour la gestion durable des forêts. Il vise à dégager un consensus sur la manière d'aborder les questions forestières au niveau national et des communautés, de traduire les engagements internationaux en plans forestiers nationaux, et d'intégrer la mise en valeur durable des forêts dans les processus intersectoriels. [5] Ceci s'explique peut-être par le fait qu'on a conseillé aux pays que la croissance dans d'autres secteurs finirait par profiter automatiquement à la réduction de la pauvreté rurale. Ou que les Institutions Financières Internationales estiment que les projets de développement rural sont plus risqués et moins rentables. [6] Voir Bresciani, 'Agricultural Growth and Poverty Reduction Module: a Cross-Country Synthesis', Division de l'analyse du développement agricole et économique de la FAO, Conférence internationale sur les rôles de l'agriculture, 2003. Voir également les nombreuses études empiriques montrant que très peu de pays ont connu une croissance économique rapide sans une croissance agricole qui l' précède ou l'accompagne. Voir par exemple Pinstrup-Andersen, Pandya-Lorch et al, The Unfinished Agenda, IFPRI, 2001. Ou Mellor, Faster, More equitable Growth: The Relation Between Growth in Agriculture and Poverty Reduction, Harvard Institute for International Development, 2000. [7] Un autre exemple intéressant est le Code de conduite pour une pêche responsable qui énonce les principes et normes internationales de comportement afin de garantir la conservation et le développement efficaces des ressources aquatiques vivantes, dans le respect de l'écosystème et la biodiversité. Les représentants des états membres de la FAO, des organismes intergouvernementaux, mais aussi du secteur des pêches et des organisations non gouvernementales ont travaillé d'arrache-pied pour s'accorder sur ce Code volontaire, qui représente un consensus mondial sur toute une série de questions concernant les pêches et l'aquaculture. [8] Nous devons, toutefois, nous garder de promouvoir des systèmes normatifs à deux vitesses où les réglementations internationales précèdent de bien loin la capacité des pays en développement de les appliquer, risquant ainsi de rendre les efforts contre productifs.
Publié en juin 2004