"Action 21", le Programme adopté par le Sommet de la planète Terre de 1992, a lancé un appel pour une nouvelle approche de l'utilisation et de la gestion des ressources en terre; cette approche assurerait un développement durable en faisant participer toutes les "parties prenantes" à la prise de décisions concernant les terres et en faisant concorder les objectifs de production des utilisateurs des terres avec le besoin à long terme de préserver les ressources naturelles.
Avec le concours du Programme des Nations Unies pour l'environnement, la Division de la mise en valeur des terres et des eaux élabore une approche de ce type. "Le point de départ, ce sont les individus qui déterminent comment la terre est utilisée", peut-on lire dans un rapport récent de la Division. D'un côté, le but de chaque agriculteur et d'autres types d'utilisateur des terres est d'obtenir un revenu en exploitant les ressources naturelles. A mesure que la population augmente, l'exploitation des ressources augmente en volume et en intensité, ce qui conduit à des modifications - et fréquemment à la dégradation - de l'environnement. De l'autre côté, la communauté dans son ensemble cherche à conserver les ressources naturelles et l'environnement, y compris toutes les espèces naturelles, pour de multiples raisons".
Chaque groupe ou individu a des besoins, des objectifs et des points de vue particuliers, explique la Division de la mise en valeur des terres et des eaux. Il s'ensuit que l'utilisation des terres est soumise à de nombreux facteurs sociaux et économiques interdépendants, et est en fin de compte pilotée par les objectifs des innombrables "parties prenantes", c'est-à-dire des personnes et des groupes qui exploitent directement ou qui, d'une manière ou d'une autre, contrôlent l'utilisation des ressources en terre.
En 1950, quelque 115 millions de km2 de la surface de la terre étaient constitués de sols non dégradés et couverts de végétation. Quarante ans après, plus de 12 millions de km2 - soit une superficie supérieure à celle de la Chine - étaient classés comme "modérément à fortement dégradés". La dégradation des terres revêt de nombreuses formes. Le surpâturage aurait endommagé 6,8 millions de km2, les pertes les plus fortes ayant été enregistrées récemment en Afrique et en Asie. La déforestation a dégradé 5,8 millions de km2. Entre 1975 et 1990, plus de 2,2 millions de km2 de forêts tropicales ont été détruits. La mauvaise gestion agricole est responsable de la dégradation de 5,5 autres millions de km2. L'érosion hydrique provoque des pertes en sol estimées à 25 000 millions de tonnes par an. Il faut ajouter à ce lourd bilan environ 1,4 million de km2 dégradés par la collecte de bois de feu et 195 000 km2 endommagés par le développement urbain et l'industrie.
La Division de la mise en valeur des terres et des eaux cite des exemples de parties prenantes en conflit. Dans les zones rurales du Mali, par exemple, 200 villageoises ont "déclaré la guerre" à leurs hommes au sujet de la propriété d'un jardin communautaire. Elles ont fait tout le travail pour établir le jardin. Mais l'association villageoise de développement - composée entièrement d'hommes - en a pris le contrôle, prétendant que le jardin appartient à "toute la communauté".
Il arrive souvent qu'un conflit surgisse entre communauté et Etat: au cours des siècles, des tribus de bédouins nomades au Proche-Orient ont mis au point d'un commun accord un système de lois, de règlements et de droits - connu sous le nom de hema pour contrôler le pâturage sur leurs parcours; au milieu du XXème siècle, la décision de certains gouvernements d'abolir le régime hema a conduit à l'interruption du pâturage tournant d'hiver/d'été et à une dégradation des terres généralisée.
Des intérêts opposés affectent aussi les pays. Etant donné que 96 pays se partagent 13 des plus grands fleuves et lacs du monde, l'approvisionnement en eau de millions de personnes vivant dans ces régions dépend de la coopération permanente entre leurs gouvernements. Au niveau mondial, il y a un conflit entre le Nord et le Sud concernant les responsables des changements climatiques dans le monde. On pense que la cause immédiate est la formation de "gaz de serre" dans l'atmosphère, produits principalement par les industries lourdes et les automobiles du Nord, mais la déforestation tropicale et des modes d'utilisation des terres comme le brûlage des terrains de parcours sont aussi responsables pour une bonne part.
Solution des conflits. De l'avis de la Division de la mise en valeur des terres et des eaux: "la cause profonde des conflits concernant les terres - et de la dégradation des terres elle-même - est l'incapacité des individus à créer des cadres institutionnels efficaces pour le règlement des différends et pour une utilisation rationnelle et durable des terres". Résoudre les conflits signifie négocier des accords à l'aide de mécanismes et d'institutions qui facilitent la participation de toutes les parties prenantes, notamment des plus pauvres. Cela exige une action coordonnée sur plusieurs fronts.
En premier lieu, il faut identifier ceux qui sont intéressés à utiliser une ressource - telle qu'une source ou un puits, une terre qui se prête au pâturage ou à la culture, une zone de pêche ou de chasse, ou une végétation naturelle. Les parties prenantes comprennent les utilisateurs immédiats (ceux qui ont le droit d'exploiter la ressource) et ceux qui sont directement affectés par cette exploitation. Les parties prenantes comprennent également tous ceux qui sont intéressés d'une façon ou d'une autre à la manière dont la ressource est utilisée, y compris les écologistes et des groupes d'intérêts particuliers. Tous ces individus ont le droit "naturel"de participer à la négociation.
Afin que les parties prenantes ou leurs représentants puissent prendre part également à la négociation, ils doivent être bien informés sur tous les aspects de la ressource et de son utilisation durable, et sur les facteurs économiques, organisationnels et juridiques entrant en ligne de compte. La négociation ne peut avoir lieu sans des arrangements adéquats pour un examen et des échanges de vues. Au niveau local, il pourra s'agir de fixer un lieu de rencontre, mais le plus souvent il faudra établir des liens avec les parties prenantes qui ne sont pas physiquement présentes. Les techniques de communication modernes auront un rôle important à jouer.
Cette négociation devrait déboucher sur un accord concernant l'utilisation de la ressource qui maximise les avantages dont jouissent toutes les parties intéressées. Les solutions trouvées au cours d'une négociation doivent être concrétisées dans un plan concerté d'utilisation des ressources. Il peut s'agir d'un ensemble de règles ou de règlements administratifs, d'un traité ou d'un instrument similaire auxquels toutes les parties adhèrent. Enfin, dans la plupart des pays, on considère que le gouvernement est responsable de la mise en valeur et de la conservation des terres. Individus et communautés n'ont pas souvent la possibilité d'intervenir, de contribuer ou de faire connaître leur opinion. Afin de tirer parti des connaissances, de l'enthousiasme et de l'énergie des communautés locales, il faut leur donner les moyens de prendre et d'appliquer des décisions.
Mesures d'incitation à la production et à la conservation. Les aspirations des individus sont considérées comme la force motrice tant pour la production que pour la conservation des terres. "Le principal objectif de la majorité des utilisateurs des terres", explique la Division de la mise en valeur des terres et des eaux, "est de répondre aux besoins immédiats en denrées alimentaires, combustible et revenus. Pour ce faire, ils consacrent leur énergie, leurs capacités et leurs techniques à exploiter les ressources disponibles de la manière la plus efficace et la plus rentable. En d'autres termes, les utilisateurs des terres agissent conformément à ce qu'ils pensent être le mieux pour eux. Lorsque toutes les conditions sont réunies, la meilleure stratégie pour atteindre leurs objectifs est d'accroître la production et de conserver le potentiel de production de leur terre. De bonnes mesures d'incitation, voici ce dont ils ont besoin".
Un encouragement fondamental à la production est le droit à la terre. Les utilisateurs des terres ne sont guère encouragés à renforcer la capacité productive de leur terre s'ils n'ont pas l'assurance de pouvoir jouir des avantages. Les squatters et les métayers exploitent, les propriétaires conservent. Une délimitation juridique des parcelles, des mécanismes efficaces pour régler les différends, l'enregistrement des propriétés et un marché foncier dynamique sont autant d'éléments qui ont des effets positifs sur la production.
Les incitations économiques ne sont pas moins importantes: les bas prix fixés par les offices de commercialisation ou d'autres monopoles font baisser les prix, de là les pressions de la demande qui stimulent les importations alimentaires et découragent la production locale. En Tanzanie, par exemple, le coût de l'entretien des offices de commercialisation para-publics était si élevé que les prix qu'ils payaient pour le maïs étaient moins du tiers de ce que les agriculteurs pouvaient obtenir sur les marchés parallèles illégaux. Le relâchement des contrôles de la part de l'Etat a ouvert la voie au commerce privé à grande échelle et a fait croître sensiblement la production de maïs.
Les facteurs et les services de production externes - tels que les engrais, le crédit et la vulgarisation - stimulent aussi la production. Certains pays ont résolu le problème de la fourniture d'intrants et de services de vulgarisation aux petits exploitants éparpillés en confiant aux agriculteurs la responsabilité de cette tâche, par le biais de leurs propres associations. Cela s'est produit au Nicaragua, où des coopératives ont travaillé avec des stations de recherche agronomique en vue de formuler des recommandations concernant les engrais et d'élaborer des techniques de gestion des sols adaptées aux cultures et aux conditions locales.
Le manque d'infrastructures décourage la production. Des améliorations de l'infrastructure comprennent le développement des réseaux de transport, des installations d'entreposage, des industries et des marchés agro-alimentaires. La mise sur pied d'un marché de gros moderne à Nokwane au Swaziland, a fourni un nouveau débouché rentable aux petits exploitants agricoles du pays. Depuis son ouverture à la fin des années 80, le marché a doublé sa vente totale annuelle de fruits et de légumes frais et a aidé les producteurs locaux à tripler leurs exportations de tomates.
La sécurité de jouissance est considérée comme la première mesure d'encouragement à conserver la terre. La plupart des utilisateurs des terres estiment qu'investir dans la conservation des terres ne vaut la peine que s'ils peuvent récolter les fruits du temps et du travail investis. Cela suppose une structure foncière qui permet une utilisation sûre, et le droit de gérer la terre pendant une longue période. La Chine, par exemple, donne des bails emphytéotiques sur des parcelles à flanc de coteau aux agriculteurs qui acceptent de planter des arbres. Résultat: pour la première fois en un millénaire, on plante plus d'arbres qu'on en abat.
Des techniques de conservation des terres judicieuses peuvent conduire à des améliorations spectaculaires sur le plan aussi bien de la productivité que de la conservation des terres. Des essais indiquent que les terres qui restent sous culture après la principale récolte (par exemple, sous culture herbagère) perdent cent fois moins de sol que les parcelles qui restent incultes. Les cultivateurs adoptant le labour zéro ou le labour minimum ont maintenu les rendements, réduit le coût du carburant pour les tracteurs et aidé à régénérer le sol endommagé par le recours excessif aux machines agricoles.
Mais sans la participation active des utilisateurs des terres, même les plans de conservation des terres les mieux préparés peuvent s'en aller à vau-l'eau. Les utilisateurs doivent participer dès le début à l'analyse des problèmes et à la mise au point de pratiques qui réduisent la dégradation des terres. Dans le partenariat, les utilisateurs des terres sont mieux représentés par leurs propres associations locales: des groupements d'agriculteurs dans la zone sèche de Sri Lanka ont créé des coopératives villageoises autonomes qui travaillent de concert avec les services gouvernementaux pour organiser des visites de vulgarisation, conduire des essais variétaux et mettre en oeuvre des programmes de conservation des terres et des eaux.
Enfin, lorsque de bonnes mesures d'incitation ne parviennent pas à stopper la mauvaise gestion des terres, on a recours à des sanctions ou amendes administratives. Une option consiste à utiliser des mécanismes et des mesures fiscales fondés sur le marché, tels que des taxes, et la suppression de subventions aux intrants qui nuisent à la terre. Un exemple classique vient de l'Indonésie, où de généreuses subventions aux pesticides ont fait baisser arbitrairement les prix et encouragé une mauvaise utilisation généralisée de ces produits. Confronté à une pollution accrue et à l'accroissement de la résistance aux pesticides parmi les cicadelles brunes voraces, le Gouvernement a supprimé les subventions et informé les agriculteurs sur la protection intégrée. En l'espace de trois campagnes agricoles, l'utilisation des pesticides a diminué de 90 % et les rendements ont augmenté.
Publié en octobre 1998