Ahorrar para crecer

Capítulo 7
Políticas e instituciones

Para alentar a los pequeños productores a adoptar la intensificación sostenible de la producción agrícola es necesario introducir cambios fundamentales en las políticas e instituciones de desarrollo agrícola.

Los cambios sin precedentes registrados en la agricultura —como el crecimiento de la población, el cambio climático, la escasez de energía, la degradación de los recursos naturales y la globalización de los mercados— ponen de manifiesto la necesidad de volver a plantear las políticas e instituciones para la intensificación de la producción agrícola. Los modelos empleados para la intensificación en el pasado han dado lugar, con frecuencia, a costosos daños ambientales, por lo que deben ser modificados para conseguir una mayor sostenibilidad. Dado que, obviamente, las estrategias empleadas hasta ahora no constituyen una opción viable, cabe preguntarse qué alternativas existen al respecto.

Aquí se focaliza la atención en la definición de las condiciones, políticas e instituciones que permitirán a los pequeños agricultores —especialmente de economías de bajos ingresos en desarrollo— adoptar la intensificación sostenible de la producción agrícola. También se consideran cuestiones generales que no solo influyen en la ISPA, sino que además son importantes para el desarrollo de un sector agrícola en el que se facilite y respalde la ISPA. Se reconoce que los programas de promoción de la ISPA podrían tener que ir más allá de las instituciones “agrícolas” e incluir a otros centros responsables de políticas.

Experiencia del pasado y escenarios del futuro

La Revolución Verde fue respaldada en gran medida por la inversión del sector público y prácticamente todo el trabajo de investigación y desarrollo sobre variedades modernas se realizó en centros de investigación internacionales y nacionales. Se distribuyeron semillas y productos agroquímicos a precios subvencionados mediante programas patrocinados por los gobiernos.

Desde mediados de la década de 1980 el ámbito en el que se realizan la investigación y el desarrollo (I+D) agrícolas se ha modificado drásticamente y ha pasado del sector público al sector multinacional privado1. La mayor protección de la propiedad intelectual en las innovaciones vegetales, el rápido progreso de la biología molecular y la integración mundial de los mercados de insumos y productos agrícolas han generado fuertes incentivos para que el sector privado invierta en investigación y desarrollo agrícolas2. Hasta la fecha, las inversiones se han centrado principalmente en la agricultura de los países desarrollados. Al mismo tiempo, el crecimiento general de la inversión del sector público en investigación y desarrollo agrícola en los países en desarrollo ha disminuido considerablemente. En el África subsahariana, de hecho, las inversiones disminuyeron en el decenio de 19903.

Durante la década de 1980 y hasta mediados de la de 1990 muchos países en desarrollo pusieron en práctica programas de ajuste estructural dirigidos a eliminar las actividades ineficientes del sector público y a permitir que un sector privado dinámico reanimase la agricultura. Los resultados fueron desiguales: en muchos casos no se materializó un sector privado dinámico o se desarrolló solamente en la producción comercializada de elevado potencial, mientras que el acceso a servicios e insumos agrícolas disminuyó en las zonas más marginales4. Más recientemente se ha registrado un cambio hacia la redefinición de la función del sector público para apoyar el desarrollo del sector privado, así como para proporcionar los bienes públicos necesarios para el desarrollo5.

El crecimiento de cadenas de valor alimentarias organizadas y globalizadas es otra gran transformación que conlleva importantes repercusiones para la ISPA. Estas cadenas crean nuevas oportunidades de ingresos para los pequeños productores, pero también generan nuevas barreras para acceder a los mercados. Resulta preocupante, asimismo, que la concentración del poder de mercado en puntos concretos de la cadena reduzca los ingresos de otros actores de la cadena, especialmente los pequeños agricultores6, 7.

Existe un margen considerable para mejorar los beneficios económicos de los sistemas agrícolas al tiempo que se reducen las consecuencias ambientales y sociales. No obstante, para ello harán falta modelos alternativos de tecnología agrícola y desarrollo de la comercialización. Aunque el incremento de la productividad se puede conseguir más rápidamente en sistemas agrícolas especializados a gran escala que requieren muchos insumos, el mayor margen de mejora de los medios de subsistencia y la equidad existe en los sistemas de producción diversificados en pequeña escala8.

Dada la incertidumbre de la demanda y las condiciones de la oferta en el futuro, son posibles varios escenarios para la intensificación sostenible en los países en desarrollo. Algunos de los factores más importantes que podrían ocasionar notables desviaciones de la vía de crecimiento de referencia son los siguientes:

  • Cambio climático. Los efectos del cambio climático en la agricultura mundial podrían ser enormes. Las evaluaciones son complejas e incluyen proyecciones de los cambios potenciales del clima y sus repercusiones en la producción, la relación con el crecimiento demográfico y los hábitos alimentarios y los cambios de los mercados, el comercio y los precios9. Un reciente análisis realizado por el IFPRI10 de los efectos del cambio climático en la agricultura hasta 2050 indicó que se registrarán graves efectos negativos para la productividad y se reducirán tanto la disponibilidad de alimentos como el bienestar de las personas en todas las regiones en desarrollo. Junto con el incremento de la demanda debido al incremento de los ingresos y al crecimiento de la población, es probable que ello contribuya a un incremento más o menos notable de los precios agrícolas reales entre 2010 y 2050, en función del escenario. En el informe se calcula que se necesitan fondos públicos por valor de, al menos, 7 000 millones de USD anuales, en tres categorías de inversiones en mejora de la productividad —investigación biológica, expansión de las carreteras rurales y ampliación del riego y mejora de la eficiencia— para compensar las pérdidas de productividad asociadas con el cambio climático hasta 2050. Otros estudios obtienen conclusiones menos graves y, según ellos, los efectos totales del cambio climático sobre los precios mundiales de los alimentos oscilarán entre el 7% y el 20% en 205011. Dado que la agricultura también es una de las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero, el apoyo y los incentivos financieros para promover la adopción de vías de crecimiento agrícola que conlleven bajas emisiones serán cada vez más importantes. La reducción de las emisiones por unidad de producción será un aspecto clave de la ISPA12, 13.
  • Degradación de los recursos naturales. La calidad de los recursos de la tierra y el agua disponibles para la intensificación agrícola tiene importantes implicaciones para el diseño de la ISPA en muchas zonas. En el pasado se concedía prioridad a las zonas de producción favorables en cuanto a la intensificación agrícola14. La intensificación será cada vez más necesaria en zonas más marginales con condiciones productivas más variables, tales como la calidad del suelo y el agua, el acceso a agua, la topografía y el clima. En este contexto, una cuestión importante es la degradación ecosistémica, la cual reduce la disponibilidad y la productividad de los recursos naturales para la ISPA. La restauración de los ecosistemas degradados puede suponer unos gastos y tiempo considerable, y requerirá financiación a largo plazo.
  • Reducción de las pérdidas de productos alimenticios y cambios en los hábitos alimentarios. La FAO ha informado acerca de unas pérdidas de productos alimenticios tras la cosecha de hasta el 50%. Dado que las actuaciones para evitar dichas pérdidas reducirían tanto la necesidad de incrementar la productividad como los costos a lo largo de la cadena de suministro y mejorarían la calidad de los productos, deberían formar parte de las políticas y estrategias de ISPA. Un escenario alternativo, que favorece la sostenibilidad ambiental y la salud de las personas, es la lentificación del crecimiento de la demanda de productos animales, lo que a su vez reduciría el crecimiento de la demanda de pienso y forraje.
  • Integración del mercado. Para que la ISPA sea atractiva para los agricultores debe dar lugar a precios de mercado rentables. La tendencia al alza de los precios agrícolas, estimulada en parte por las limitaciones de los recursos que están ocasionando el paso a la ISPA, mejorará la rentabilidad de las inversiones en la intensificación. Además, el rápido crecimiento de la productividad en el ámbito local y en condiciones de mercados cerrados podría generar excedentes de mercado, lo que reduciría los precios locales. Los efectos de los precios también dependerán de la situación de la cadena de valor. El desarrollo de las cadenas de valor agrícolas debe tener como fin mejorar la capacidad de los pequeños productores de adoptar la ISPA y debe ofrecer incentivos.

Políticas que permiten ahorrar y crecer

Para que una estrategia de ISPA tenga éxito es necesario un cambio fundamental en la gestión de los conocimientos tradicionales y modernos, las instituciones, la inversión rural y el fomento de la capacidad. Las políticas en todos estos ámbitos tendrán que ofrecer incentivos a las diversas partes involucradas y, especialmente, a la población rural, para animarlas a participar en el desarrollo de la ISPA.

Fijación de los precios de los insumos y los productos

Para ser rentable la ISPA necesita un mercado dinámico y eficiente para los insumos y los servicios, así como para los productos finales. Es posible que los precios que los agricultores abonan por los insumos y a los que venden los productos agrícolas sean el principal determinante del nivel, el tipo y la sostenibilidad de la intensificación agrícola que adopten.

Los precios de los insumos son especialmente importantes para las estrategias de ISPA y harán falta políticas creativas para fomentar la eficiencia e influir en las técnicas elegidas. Un ejemplo de ello es la reintroducción de subvenciones “inteligentes con respecto al mercado”, dirigidas a respaldar el crecimiento de la demanda y la participación en mercados de insumos empleando cupones y ayudas. Este enfoque tiene como fin evitar problemas registrados en el pasado con las subvenciones, tales como su ineficiencia, los efectos negativos en el medio ambiente y la pérdida de recursos financieros necesarios para su inversión en otros bienes públicos importantes, como son la investigación y la infraestructura rural5.

A diferencia de ello, las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, denominadas en ocasiones “subvenciones perversas”, las cuales fomentan el empleo de recursos naturales de modo que se destruye la biodiversidad15, deben ser evaluadas en detalle y, cuando corresponda, reformularlas o eliminarlas. Se ha calculado que dichas subvenciones perjudiciales mundiales ascienden a entre 500 000 millones y 1,5 billones de USD anuales y constituyen una causa importante de daños ambientales e ineficiencia económica16.

Por supuesto, la mayoría de las subvenciones no se diseñan para ser perjudiciales, sino para beneficiar a un sector social o económico concreto. Por ello, a la hora de planificar su eliminación resulta importante considerar los múltiples objetivos de los incentivos y tener en cuenta la complejidad de las interacciones entre los diferentes sectores afectados por ellas de manera tanto positiva como negativa17. Algunos países lo han conseguido: Nueva Zelandia eliminó las subvenciones agrícolas a partir de la década de 198018, el Brasil ha reducido la ganadería en la cuenca del Amazonas y Filipinas ha eliminado las subvenciones a los fertilizantes17, 19.

La estabilización de los precios de los productos agrícolas es una condición cada vez más importante para la intensificación sostenible de la producción agrícola en vista de la volatilidad experimentada en los mercados de productos en los últimos años. Para los agricultores que dependen de ingresos agrícolas la volatilidad de los precios implica notables fluctuaciones de los ingresos y un mayor riesgo. Además, reduce su capacidad de invertir en sistemas sostenibles e incrementa los incentivos para liquidar el capital natural como póliza de seguros.

A corto plazo, las políticas en muy pequeña escala dirigidas a abordar la volatilidad de los precios han solido fracasar. Es probable que una mayor coherencia en el ámbito de las políticas a gran escala —por ejemplo, transparencia sobre la disponibilidad para la exportación y las demandas de importación— produzca soluciones mucho más eficaces. También es necesario reformar los instrumentos existentes, tales como el Servicio de financiamiento compensatorio y el Servicio para Shocks Exógenos del Fondo Monetario Internacional. Mediante la provisión de financiación de las importaciones o garantías con condiciones limitadas, podrían funcionar como redes de seguridad mundiales18.

Reglamentación del sector de las semillas

La consecución de la ISPA también dependerá de la reglamentación eficaz del sector de las semillas para garantizar el acceso de los agricultores a semillas de calidad de variedades adecuadas para sus condiciones de producción, consumo y comercialización. El acceso supone asequibilidad, disponibilidad de material de la variedad adecuadas e información sobre la adaptación de tal variedad21.

La mayoría de los pequeños agricultores de países en desarrollo obtienen semillas en el sector informal de las semillas, lo que les proporciona variedades tradicionales obtenidas por los agricultores y semillas de variedades mejoradas conservadas por los agricultores. Una de las principales razones por las que los agricultores confían en el sector informal de las semillas es la disponibilidad de germoplasma adaptado a sus condiciones productivas. Algunas variedades locales podrían funcionar mejor que las variedades mejoradas en entornos agrícolas marginales22. Por lo tanto, la prestación de apoyo al sector informal es una manera de mejorar el acceso de los agricultores a material de plantación adecuado para la ISPA.

No obstante, el sector informal de las semillas carece de un medio viable de informar a los agricultores sobre las características de adaptación y producción de la variedad de las semillas, así como sobre su pureza genética y su calidad física23. En algunos casos la información necesaria se suministra, simplemente, mediante la observación del rendimiento de los cultivos en el huerto de un vecino. Sin embargo, esta no es una opción viable en intercambios con desconocidos y con fuentes de semillas que no son locales.

En los sistemas formales las semillas son genéticamente uniformes, se producen empleando técnicas científicas de fitomejoramiento y deben cumplir diversas normas de certificación. Las semillas de este sector suelen venderse a través de proveedores agrícolas especializados, agroempresas o puntos de venta gubernamentales, todos ellos sujetos a reglamentación. Toda estrategia completa de mejora del acceso de los agricultores a nuevas variedades y semillas de calidad debe respaldar y ampliar el sector formal de las semillas y mejorar sus vínculos con el sector informal.

Pagos por servicios ambientales

La carencia de unos precios de mercado para los servicios ecosistémicos y la biodiversidad implica que los beneficios derivados de tales bienes se desprecian o infravaloran en la toma de decisiones24. En el sector agrícola los precios de los alimentos no incorporan todos los costos conexos al entorno de la producción de alimentos. No existen organismos que recauden tasas por reducir la calidad del agua o por erosionar el suelo. Si los precios en la explotación reflejasen el costo total de la producción —y los agricultores pagasen por todo el daño ambiental causado— sería probable que aumentasen los precios de los alimentos. Además de penalizar por los perjuicios causados por las actividades agrícolas, las políticas podrían recompensar a los agricultores que realizan sus actividades de manera sostenible mediante, por ejemplo, sistemas de pago por servicios ambientales (PSA).

Cada vez se respalda más el empleo de pagos por servicios ambientales como parte de un entorno normativo favorable para el desarrollo agrícola y rural sostenible. El Banco Mundial recomienda que los gobiernos locales y nacionales y la comunidad internacional apliquen programas de PSA5. Los PSA se están integrando de manera creciente como fuente de financiación sostenible en proyectos de desarrollo y conservación más amplios de las carteras del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el Banco Mundial25. La FAO afirma que la demanda de servicios ambientales prestados por los paisajes agrícolas aumentará y que los PSA podrían constituir un medio importante de estimular su oferta. No obstante, su aplicación efectiva dependerá de las políticas e instituciones favorables en los ámbitos local e internacional, las cuales, en muchos casos, son inexistentes26.

En la actualidad la función de los programas de PSA en apoyo de la agricultura sostenible es bastante limitada. Las iniciativas de PSA se han centrado principalmente en los programas de detracción de tierras y la experiencia en su aplicación a sistemas de producción agrícola es relativamente reducida. Para hacer realidad sus beneficios los programas de PSA tendrán que incluir a un gran número de productores y zonas, los cuales conseguirían economías de escala en costos de transacción y gestión del riesgo. La mejor integración de los PSA en los programas de desarrollo agrícola es una manera importante de reducir los costos de transacción.

Dada la limitación de los fondos públicos, habrá que buscar formas creativas de financiación alternativa o adicional a partir de fuentes privadas, especialmente cuando se pueden determinar beneficiarios privados de los PSA. Por ejemplo, en una reciente evaluación de la viabilidad de los PSA realizada por la FAO en Bhután se determinó que el apoyo gubernamental a la protección de los bosques y la reforestación ascendía a una tercera parte del presupuesto del Ministerio de Agricultura27.La mitad de los fondos para gestión de las cuencas hidrográficas se destinaban a las plantaciones28. Si una mayor parte de esta responsabilidad de la inversión se trasladase a las empresas que se benefician de la protección forestal, se podrían liberar fondos públicos adicionales para actividades que reciben financiación insuficiente —tales como la diversificación de los cultivos, la mejora de la ganadería y la gestión sostenible de la tierra—, lo que a su vez incrementaría la productividad de las explotaciones y la resistencia al cambio climático29, 30.

Inversión en agricultura

Para que el sector privado —incluidos los agricultores, los elaboradores y los minoristas— participe en la ISPA, necesita una infraestructura y unos servicios públicos adecuados que son cruciales no solo para garantizar que la agricultura y la comercialización locales puedan competir con las importaciones, sino también para asegurar que los consumidores tengan acceso a alimentos producidos localmente y asequibles. Es especialmente importante que los gobiernos garanticen unos costos de transacción reducidos en la adquisición de insumos, la comercialización de productos y el acceso a recursos naturales, información, capacitación, educación y servicios sociales. Para ello será necesario disponer de fondos suficientes tanto para el mantenimiento como para la inversión neta.

El sector agrícola de los países en desarrollo requerirá una inversión notable y continuada en capital humano, natural, financiero y social para poder conseguir la ISPA. De acuerdo con los cálculos de la FAO, las inversiones brutas anuales medias necesarias en la agricultura primaria (fertilidad del suelo, maquinaria agrícola, ganado, etc.) y en los sectores finales (almacenamiento, comercialización y elaboración) para conseguir el incremento de la producción requerido para 2050 ascenderían a 209 000 millones de USD a precios de 2009 constantes. Se necesitarán inversiones públicas adicionales en investigación y desarrollo agrícolas, infraestructura rural y redes de protección social21.

La inversión actual en la agricultura de los países en desarrollo es, claramente, insuficiente. La insuficiencia de los fondos nacionales se ha visto incrementada por la reducción de la asistencia oficial para el desarrollo destinada a la agricultura desde finales de la década de 1980. En su conjunto, estas deficiencias han dado lugar, durante las últimas dos décadas, a una reducción drástica del capital para el desarrollo de la agricultura. Para que la ISPA tenga éxito la inversión en agricultura debe incrementarse considerablemente.

La financiación para la adaptación al cambio climático y la mitigación del mismo es muy importante para la ISPA. Por ejemplo, uno de los principales medios de adaptación al cambio climático —el incremento de la resistencia de los sistemas de producción agrícola mediante el empleo de nuevas variedades generadas mediante la ampliación de los sistemas de fitomejoramiento y semillas— es también un componente fundamental de la intensificación sostenible. Por ello, la ISPA podría beneficiarse de los fondos destinados a la adaptación al cambio climático. Además, la intensificación sostenible podría desempeñar una función importante en la mitigación del cambio climático mediante el aumento de la captación de carbono en suelos gestionados sosteniblemente y mediante la reducción de las emisiones gracias al empleo más eficiente de los fertilizantes y el riego.

En la actualidad no existe ningún acuerdo o marco internacional para canalizar los fondos destinados a la mitigación a escala considerable a la agricultura de los países en desarrollo. Sin embargo, ello constituye un tema de debate en las negociaciones de la CMNUCC en el contexto de las medidas de mitigación apropiadas a nivel nacional12, 21.

Instituciones de apoyo

La carencia de capacidad y funcionamiento institucionales es una limitación frecuente en la agricultura de los países en desarrollo y limita la eficacia de las políticas en el ámbito local. Las instituciones para la ISPA desempeñarán dos funciones básicas: garantizar la cantidad y calidad necesarias de los recursos importantes —recursos naturales, insumos vegetales, conocimientos y fondos— y garantizar que los pequeños agricultores puedan acceder a tales recursos. A continuación se clasifican las instituciones en dos categorías principales, a saber, las relativas a los recursos más importantes para la ISPA y las que influyen en el funcionamiento de los mercados de productos agrícolas, incluidas las cadenas de valor.

Acceso a los recursos importantes

Tierra. El paso a la ISPA requiere que se mejoren la fertilidad del suelo, el control de la erosión y la gestión del agua. Los agricultores solamente realizarán tales actividades si pueden extraer beneficios, durante un período de tiempo suficientemente largo, a partir del incremento del valor del capital natural. No obstante, estos derechos suelen estar mal definidos, solaparse o no estar formalizados. La mejora de los derechos de los agricultores sobre la tierra y el agua —especialmente los de las mujeres, responsables de manera creciente de la toma de decisiones— es un incentivo clave para la adopción de la ISPA.

Los programas de tenencia de la tierra de muchos países en desarrollo se han centrado en la formalización y la privatización de los derechos sobre la tierra y han prestado poca atención a los sistemas tradicionales y colectivos de tenencia. Los gobiernos deberían reconocer en mayor medida tales sistemas, ya que existen cada vez más pruebas que indican que, donde proporcionan un cierto grado de seguridad, también pueden ofrecer incentivos eficaces para las inversiones31. No obstante, los sistemas tradicionales que se basan en jerarquías sociales tradicionales podrían ser injustos y no proporcionar el acceso necesario para la intensificación sostenible. Si bien no existe un único modelo de “buenas prácticas” para reconocer la tenencia tradicional de la tierra, las investigaciones realizadas recientemente han señalado una tipología para seleccionar respuestas alternativas en materia de políticas partiendo de la base de la capacidad del sistema de tenencia tradicional32.

Recursos fitogenéticos. El mejoramiento de los cultivos es fundamental para la ISPA. Durante la Revolución Verde el sistema internacional que generó las nuevas variedades de cultivos se basaba en el acceso libre a los recursos fitogenéticos. Hoy en día las políticas nacionales e internacionales respaldan de manera creciente la privatización de los recursos fitogenéticos y el fitomejoramiento mediante el empleo de los derechos de propiedad intelectual (DPI). El número de países que proporcionan protección jurídica a las variedades de plantas ha aumentado rápidamente en respuesta al Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, en el que se estipula que los miembros deben ofrecer protección mediante “patentes... (o) mediante un sistema eficaz sui generis33.

Los sistemas de protección de las variedades vegetales suelen conceder un derecho exclusivo temporal a los fitomejoradores de una nueva variedad para evitar que otros reproduzcan y vendan semillas de tal variedad. Tales sistemas oscilan desde los sistemas de patentes con normas bastante restrictivas hasta los sistemas más abiertos con arreglo a la Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, la cual contiene la denominada “exención del obtentor”, en virtud de la cual los actos realizados con el fin de crear nuevas variedades no están sujetos a ninguna restricción.

Los DPI han estimulado el rápido crecimiento de la financiación de la investigación y el desarrollo agrícolas en el sector privado. Tan solo hace 20 años la mayor parte de la I+D eran realizados por universidades y laboratorios públicos de países industrializados, y generalmente estaban disponibles en el ámbito público. En la actualidad la inversión se concentra en las seis empresas más importantes34. Existen pruebas de que el abismo entre el pequeño grupo de países con una elevada cuantía de inversiones en I+D y el gran número de países con inversiones muy reducidas es cada vez mayor3, 35. Todavía más importante es el hecho de que los efectos tecnológicos registrados en los países en desarrollo procedentes de los países industrializados están motivados por programas de investigación orientados a las perspectivas comerciales, y no a conseguir los máximos bienes públicos.

La concentración cada vez mayor existente en la industria privada de fitomejoramiento y semillas y los elevados costos asociados al desarrollo y la patente de innovaciones biotecnológicas suscitan preocupación sobre la posibilidad de que la introducción de DIP inadecuados restrinja el acceso a los recursos fitogenéticos necesarios para elaborar nuevas iniciativas de fitomejoramiento en el sector público34, 36. Se ha argumentado que la propiedad descentralizada de los DPI y los costos de transacción elevados pueden dar lugar a un fenómeno de “parcelación del patrimonio común” en el que las innovaciones con DPI fragmentados se emplean muy poco, lo que impide la obtención de nuevas variedades37.

Por ello, se necesitan mecanismos para proteger el acceso a los recursos fitogenéticos para la ISPA en los planos tanto mundial como nacional. Está surgiendo un sistema mundial para la conservación y el uso de los recursos fitogenéticos que proporcionará el marco internacional necesario para el respaldo de la ISPA (para más información al respecto, consúltese el Capítulo 4, Cultivos y variedades). Existen varios tipos de regímenes nacionales de DPI con diversos grados de obligaciones y acceso38. Los países deberían adoptar sistemas de DPI que garanticen el acceso de sus programas de mejoramiento nacionales a los recursos fitogenéticos necesarios para la ISPA.

Investigación. La investigación agrícola aplicada debe incrementar mucho su eficacia a la hora de facilitar grandes transformaciones en los sistemas de uso de la tierra y de cultivo para la ISPA. Los sistemas de investigación agrícola no suelen estar suficientemente orientados al desarrollo y en muy pocas ocasiones han conseguido integrar las necesidades y prioridades de la población pobre en su trabajo. Muchos sistemas de investigación tienen recursos insuficientes e incluso algunos que están bien financiados no están suficientemente conectados con los procesos más amplios de desarrollo39.A continuación se indican los pasos más importantes para reforzar la investigación para la ISPA:

  • Incrementar la financiación. La disminución de la inversión pública en I+D agrícolas debe invertirse. La financiación para los centros del GCIAI y los sistemas nacionales de investigación agrícola debe mejorarse notablemente y deben reforzarse los vínculos entre los sectores público y privado.
  • Reforzar los sistemas de investigación comenzando en el ámbito local. Para generar soluciones pertinentes, aceptables y atractivas para la población local, la investigación sobre prácticas de ISPA debe comenzar en los ámbitos local y nacional, con el apoyo del ámbito mundial. Si bien son importantes, los esfuerzos investigativos del GCIAI no pueden sustituir el establecimiento de estrategias, la planificación, la ejecución, la resolución de problemas y el aprendizaje necesarios en múltiples frentes, tareas que solamente las instituciones y los interesados nacionales pueden y deben realizar39. Existe un margen enorme pero infrautilizado para vincular los conocimientos tradicionales de los agricultores con las innovaciones basadas en la ciencia mediante acuerdos institucionales favorables. Lo mismo es cierto en cuanto al diseño, la ejecución y el seguimiento de la gestión mejorada de los recursos naturales que vincula las iniciativas comunitarias con los conocimientos técnicos externos.
  • Focalizar la investigación sobre ISPA en zonas de potencial tanto elevado como reducido. Las zonas de potencial elevado continuarán siendo las principales proveedoras de alimentos en muchos países. No obstante, la capacidad productiva de los recursos de la tierra y el agua está llegando a su límite en algunas zonas y no será suficiente para garantizar la seguridad alimentaria. Por lo tanto, una gran parte del crecimiento futuro de la producción de alimentos tendrá que tener lugar en las zonas de bajo potencial o marginales, donde viven cientos de millones de las personas más pobres y que padecen mayor inseguridad alimentaria del mundo. La ISPA y el empleo rural conexo ofrecen las perspectivas más realistas de mejorar la nutrición y los medios de subsistencia de estas personas.
  • Conceder prioridad a la investigación que beneficie a los pequeños productores.. En países de bajos ingresos e importadores de alimentos, los productores en pequeña escala, los trabajadores agrícolas y los consumidores pueden beneficiarse directamente de la investigación en materia de ISPA centrada en los cultivos alimentarios básicos, los cuales presentan una ventaja comparativa. También se debería conceder prioridad al incremento de la productividad agrícola y a la conservación de los recursos naturales en zonas marginales muy pobladas, a la diversificación de productos para producir otros de mayor valor con vistas a incrementar y estabilizar los ingresos de los agricultores y a las prácticas mejoradas que aumentan el rendimiento laboral de trabajadores rurales con muy pocas tierras o sin ellas40.
  • Aprender de los fracasos y los casos de éxito. En un reciente estudio realizado por el IFPRI sobre los casos de éxito demostrados en el desarrollo agrícola10 se señalan la obtención de trigo resistente a la roya y el maíz mejorado en todo el mundo, las variedades mejoradas de yuca en África, el “reverdecimiento del Sahel” liderado por los agricultores en Burkina Faso (consúltese el Capítulo 3, La salud del suelo), y la agricultura sin labranza en la Argentina y en la Llanura Indo-Gangética (consúltese el Capítulo 2, Sistemas de explotación agrícola). Tales casos de éxito fueron el resultado de una combinación de factores como la inversión pública constante, los incentivos privados, la experimentación, la evaluación local, la participación de la comunidad y el liderazgo dedicado. En todos los casos la ciencia y la tecnología fueron determinantes.
  • Vincular la investigación con la extensión. SEs necesario solucionar los problemas de la productividad reducida y la degradación de los recursos naturales a gran escala, pero la replicación de las prácticas de ISPA se ve limitada por la gran variedad y diversidad de condiciones específicas de cada lugar. Por ello, la vinculación de la investigación local, nacional e internacional y los servicios de extensión específicos de un lugar es especialmente importante. Para que sean pertinentes para el avance de la ISPA los sistemas de investigación y extensión deben trabajar con los agricultores a la hora de afrontar múltiples desafíos.

Tecnologías e información. La adopción con éxito de la ISPA dependerá de la capacidad de los agricultores de tomar las decisiones tecnológicas adecuadas teniendo en cuenta sus implicaciones tanto a corto como a largo plazo. Los agricultores también deben tener un buen entendimiento del papel que desempeñan las funciones agroecosistémicas. La riqueza de conocimientos tradicionales poseída por los agricultores y las comunidades locales de todo el mundo ha sido documentada extensivamente, en especial en el informe de la Evaluación internacional del conocimiento, ciencia y tecnología en el desarrollo agrícola8. Se necesitan instituciones que protejan estos conocimientos y que faciliten su intercambio y su empleo en estrategias de ISPA.

Las instituciones deben garantizar, asimismo, el acceso de los agricultores a los conocimientos externos pertinentes y ayudar a vincularlos con los conocimientos tradicionales. Los servicios de asesoramiento rural y extensión agrícola constituyeron el principal canal para hacer llegar los nuevos conocimientos a los agricultores y, en ocasiones, para recoger los conocimientos tradicionales. No obstante, los sistemas de extensión públicos de muchos países en desarrollo llevan disminuyendo bastante tiempo y el sector privado no ha conseguido satisfacer las necesidades de los productores de ingresos bajo12. El modelo de extensión agrícola estándar, del sector público y motivado por la oferta, basado en la transferencia y la distribución de tecnología, ha desaparecido prácticamente en muchos países, especialmente en América Latina41.

La extensión se ha privatizado y descentralizado y en la actualidad las actividades incluyen a una gran variedad de actores como agroempresas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de productores e intercambios entre agricultores, así como nuevos canales de comunicación como los teléfonos móviles e Internet42. OUna enseñanza importante que se puede extraer de esta experiencia es que los costos de transacción elevados de los contactos de extensión individualizados constituyen un notable obstáculo para llegar a los pequeños productores de bajos ingresos. Los servicios de asesoramiento de apoyo a la ISPA tendrán que basarse en las organizaciones y redes de agricultores y en las asociaciones entre los sectores público y privado12.

La FAO promueve las escuelas de campo para agricultores como un enfoque participativo de la educación y la habilitación de los agricultores. El objetivo de las escuelas de campo para agricultores es fomentar la capacidad de los agricultores para analizar sus sistemas productivos, detectar problemas, probar posibles soluciones y adoptar las prácticas y técnicas adecuadas. Las escuelas de campo para agricultores han tenido muchísimo éxito en Asia y el África subsahariana, especialmente en Kenya y Sierra Leona, donde abarcan una gran variedad de actividades agrícolas, incluida la comercialización, y han resultado ser sostenibles incluso sin la financiación de los donantes.

Para tomar las decisiones adecuadas sobre qué plantar y dónde vender, los agricultores necesitan acceder a información fiable sobre los precios de mercado, incluidas las tendencias a medio plazo. Los servicios gubernamentales de información sobre el mercado sufren muchas de las mismas deficiencias que afectan a los servicios de extensión43. En la actualidad existe un renovado interés de los donantes y comercial por la información de mercado y, para ello, se aprovechan sistemas como los mensajes de texto e Internet.

Recursos financieros para los agricultores. El crédito será fundamental para fomentar la capacidad técnica y operativa necesaria para la ISPA. Concretamente, se necesitan préstamos a plazo más largo para invertir en capital natural, como la fertilidad del suelo, que incremente la eficiencia, fomente las buenas prácticas agrícolas e impulse la producción. Aunque en los últimos años han llegado a las zonas rurales de los países en desarrollo muchos tipos nuevos de instituciones —cooperativas de crédito, cooperativas de ahorro e instituciones de microfinanciación—, la mayoría de los pequeños agricultores tienen acceso reducido o inexistente a ellas. La incapacidad de las instituciones financieras locales de ofrecer préstamos a plazo más largo, junto con la carencia de garantías por parte de los agricultores, impide la intensificación agrícola sostenible.

Los seguros animarían a los agricultores a adoptar sistemas productivos que son potencialmente más productivos y rentables, pero que conllevan un mayor riesgo financiero. En los últimos años se han introducido programas piloto de seguros de los cultivos como instrumento de gestión del riesgo en muchas comunidades rurales de países en desarrollo. Los productos de seguros indexados —en los que las indemnizaciones se conceden cuando ocurre un episodio meteorológico cuantificable, como una sequía o precipitaciones torrenciales, en lugar de mediante el cálculo de las pérdidas sobre el terreno— han sido apoyados de manera entusiasta por los donantes y los gobiernos. Las evaluaciones realizadas por el FIDA y el Programa Mundial de Alimentos de 36 programas piloto de seguros indexados contra las inclemencias meteorológicas han demostrado su potencial como instrumento de gestión del riesgo44.

Las alternativas a los seguros, especialmente la acumulación de ahorros y otros bienes comercializables, se suelen ignorar. Además, deberían considerarse seriamente las medidas e instrumentos preventivos aplicados en la explotación para reducir la exposición al riesgo.

Redes de protección social productivas. Los programas de redes de seguridad social incluyen las transferencias de efectivo y la distribución de alimentos, semillas y herramientas45. Garantizan el acceso a una cantidad mínima de alimentos y otros servicios sociales cruciales. Algunas iniciativas puestas en práctica recientemente son el Programa de red de seguridad productiva de Etiopía y el Programa de protección contra el hambre de Kenya. Se está debatiendo si tales programas podrían crear dependencia y debilitar los mercados locales. No obstante, existen pruebas recientes que indican que las contrapartidas entre la protección y el desarrollo no son pronunciadas46. Así, los programas de redes de seguridad pueden ser una forma de inversión social en capital humano —por ejemplo, en nutrición y educación— y capital productivo y permiten a las familias adoptar estrategias de mayor riesgo dirigidas a conseguir una mayor productividad27.

Los responsables de las políticas deben comprender las causas determinantes de la vulnerabilidad en el ámbito familiar y deben diseñar redes de seguridad productivas que contrarresten la espiral descendente entre las perturbaciones externas y las estrategias de resistencia. Entre estas últimas se incluyen la venta de bienes, la reducción de la inversión en recursos naturales y la retirada de los niños de la escuela, todas ellas perjudiciales para la sostenibilidad. Asimismo, las redes de seguridad se están vinculando de manera creciente a enfoques basados en los derechos de la seguridad alimentaria47.

Instituciones de comercialización y cadenas de valor agrícolas

El crecimiento del sector de la comercialización de alimentos en los países en desarrollo ofrece nuevas oportunidades a los pequeños agricultores porque pone a su alcance una mayor variedad de proveedores de insumos y de puntos de venta para sus productos y, además, aumenta su acceso a crédito y formación48, 49. Sin embargo, el acceso a los mercados tanto de insumos como de productos ha resultado ser difícil para muchos pequeños productores, quienes siguen estando excluidos de la nueva economía agrícola50-53.

La manera en que los pequeños productores encajan en una cadena de valor agrícola concreta depende en gran medida de las estructuras de costos subyacentes a la cadena y a sus procesos productivos54. La principal ventaja en materia de costos de los pequeños productores es su capacidad de proporcionar mano de obra de bajo costo para cultivos que requieren una gran mano de obra. Cuando los pequeños productores no tienen una ventaja comparativa evidente, las agroempresas podrían buscar estructuras alternativas para organizar la producción, tales como la integración vertical o la compra directa a grandes productores. En estos casos, el reto consiste en crear ventajas comparativas para los pequeños agricultores o reducir los costos de transacción asociados con la compra a un gran número de agricultores que producen pequeñas cantidades. Para forjar vínculos con mercados de valor elevado los pequeños agricultores deben organizarse en instituciones que reduzcan los costos de transacción y deben tener acceso a información sobre los requisitos de los mercados48, 49, 54, 55.

La agricultura contractual ofrece mecanismos de coordinación vertical entre los agricultores y los compradores que permite un grado evidente de garantía en algunos de los principales parámetros de la negociación, tales como el precio, la calidad, la cantidad y el calendario de distribución56. Si bien los agricultores se han beneficiado de acuerdos contractuales, existen pruebas sustanciales que indican que los agricultores en menor escala son, con frecuencia, incapaces de establecer acuerdos formales55. La mejora del marco jurídico e institucional de los contratos reduciría drásticamente los costos de transacción55, 57.No obstante, la consolidación de las explotaciones como consecuencia del incremento del empleo rural ajeno a la agricultura o la emigración a zonas urbanas parece inevitable.

El acceso de los pequeños agricultores a los mercados también se puede incrementar mediante la mejora de la organización y el aumento de la cooperación, lo que incluirá no solo a los agricultores sino a un gran número de interesados como los proveedores de servicios de apoyo agrícola, las ONG, los investigadores, las universidades, los gobiernos locales y los donantes internacionales. Un ejemplo de ello es la Plataforma de concertación de Ecuador, la cual ha ayudado a los agricultores a conseguir mayores rendimientos y márgenes brutos y reducir al mismo tiempo el empleo de plaguicidas tóxicos. No obstante, su capacidad de autofinanciación todavía no se ha verificado54.

El camino por recorrer

Desde el inicio los responsables de las políticas deberían analizar en profundidad y con detenimiento las experiencias pasadas y actuales con vistas a determinar claramente las opciones disponibles y los pasos que es necesario tomar para fomentar la intensificación sostenible de la producción agrícola. No existe un conjunto de recomendaciones apropiadas para todos los casos concernientes a la elección de las políticas e instituciones más adecuadas. No obstante, sí se pueden determinar las principales características de un entorno de políticas e institucional para la ISPA, a saber:

  • Vínculo del apoyo de los sectores público y privado. El sector privado y la sociedad civil tienen una importante función que desempeñar en el incremento de la disponibilidad de fondos de inversión, en la promoción de una mayor eficiencia y responsabilidad de las instituciones y en la garantía de un proceso normativo participativo y transparente. A la hora de movilizar recursos habría que tener en cuenta la variedad completa de servicios y productos que puede generar la ISPA. Los pagos por servicios ecosistémicos generados por un sistema productivo sostenible podrían resultar ser una fuente importante de recursos de inversión.
  • Incorporación del valor de los recursos naturales y los servicios ecosistémicos a las políticas de precios de los insumos y productos agrícolas. Esto se puede conseguir estableciendo normas ambientales realistas, eliminando los incentivos perjudiciales —como las subvenciones a los fertilizantes, el agua y los plaguicidas— o creando incentivos positivos como los pagos por servicios ambientales o el etiquetado ambiental en las cadenas de valor.
  • Incremento de la coordinación y reducción de los costos de transacción. Para incluir plenamente a los pequeños agricultores en el desarrollo de la ISPA se requieren acciones coordinadas para reducir los costos de transacción del acceso a mercados de insumos y productos, extensión y pagos por servicios ambientales. Por lo tanto, las instituciones y tecnologías que facilitan la participación —como los grupos de agricultores, las organizaciones comunitarias, las formas tradicionales de acción colectiva y las tecnologías modernas de la comunicación— son requisitos clave para la ISPA.
  • Creación de sistemas reglamentarios, de investigación y asesoramiento para una gran variedad de condiciones de producción y comercialización. La ISPA constituye un cambio desde un modelo muy normalizado y homogéneo de producción agrícola a marcos reglamentarios que permiten y fomentan la heterogeneidad, por ejemplo mediante la inclusión de los sistemas informales de semillas en las políticas de reglamentación de las semillas y mediante la integración de los conocimientos tradicionales en la investigación y el desarrollo.
  • Reconocimiento de las prácticas tradicionales de acceso y gestión e inclusión de las mismas en las iniciativas de ISPA. Es importante evaluar y reforzar la capacidad actual de los sistemas tradicionales de acceso a los insumos necesarios para la ISPA y de los sistemas autóctonos de gestión agrícola.

Las políticas y los programas para la intensificación sostenible de la producción agrícola abarcarán múltiples sectores e incluirán diversos interesados. Por ello, la estrategia que se emplee para conseguir la ISPA debe ser un componente multisectorial de una estrategia de desarrollo nacional. Un paso importante para los responsables de las políticas a la hora de conseguir la adopción de la ISPA es iniciar un proceso de inclusión de las estrategias de ISPA en los objetivos de desarrollo nacionales. La ISPA debería ser parte integral de los programas de desarrollo nacionales, tales como los procesos estratégicos de reducción de la pobreza y las estrategias e inversiones en seguridad alimentaria, incluido el seguimiento de los compromisos de apoyo a la seguridad alimentaria realizados en la Cumbre del G-8 celebrada en L’Aquila (Italia) en 2009.

La aplicación de los programas y planes relativos a la intensificación sostenible de la producción agrícola en los países en desarrollo requiere acciones concertadas en los planos internacional y nacional con la participación de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. En la actualidad se considera que los procesos en los que participan múltiples partes interesadas son la clave para conseguir la seguridad alimentaria en todos los niveles. En el plano mundial, la FAO y sus asociados en el desarrollo desempeñarán una función de apoyo importante.

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7. Políticas e instituciones

Para alentar a los pequeños productores a adoptar la intensificación sostenible de la producción agrícola es necesario introducir cambios fundamentales en las políticas e instituciones de desarrollo agrícola.

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M. S. Swaminathan
Padre de la Revolución Verde en la India

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