Produire plus avec moins

Chapitre 7
Les politiques et institutions

Pour encourager les petits exploitants à intensifier durablement leurs cultures, il faut modifier en profondeur les politiques et les institutions de développement agricole.

Les défis sans précédent qui se posent à l'agriculture – y compris la croissance démographique, les changements climatiques, la pénurie énergétique, la dégradation des ressources naturelles et la mondialisation des marchés – soulignent la nécessité de repenser les politiques et les institutions afin d'intensifier les cultures. Les modèles utilisés par le passé pour l'intensification de la production, qui ont souvent eu des coûts environnementaux élevés, doivent être révisés afin d'assurer une plus grande durabilité. Il faut, de toute évidence, changer de cap, mais quelles sont les options disponibles?

Il s'agit ici de définir dans quelles conditions et avec l'aide de quelles politiques et de quelles institutions les petits agriculteurs, en particulier ceux vivant dans les pays en développement à faible revenu, réussiront à intensifier durablement leurs cultures. On examine également, dans ce chapitre, les questions générales qui affectent non seulement l'intensification durable des cultures, mais qui jouent également un rôle important pour le développement d'un secteur agricole au sein duquel l'intensification de la production serait encouragée. On y reconnaît aussi que les programmes visant à encourager l'intensification durable des cultures devront peut-être aller au-delà des institutions «agricoles» pour y associer d'autres centres de décision..

Expérience passée, scénarios futurs

La Révolution verte a été essentiellement appuyée par des investissements du secteur public, la presque totalité des activités de recherche-développement sur les variétés modernes ayant été réalisées dans des centres nationaux et internationaux de recherche. Quant aux semences, aux engrais et aux produits chimiques à usage agricole, ils ont été distribués par des programmes appuyés par les pouvoirs publics, à des prix subventionnés.

Depuis le milieu des années 80, on a assisté à un recentrage de la recherche-développement agricole, le secteur privé multinational ayant pris la relève du secteur public1. Le renforcement de la protection de la propriété intellectuelle pour les plantes innovantes, le progrès rapide de la biologie moléculaire et l'intégration mondiale des marchés des intrants et des produits agricoles ont très fortement encouragé le secteur privé à investir dans la recherche-développement agricole2. Jusqu'à présent, les investissements dans le secteur agricole étaient principalement concentrés dans les pays développés. Entre-temps, les investissements du secteur public dans la recherche et le développement agricole des pays en développement ont considérablement diminué. En Afrique subsaharienne, les investissements ont en fait été réduits dans les années 903.

Dans les années 80 et jusqu'au milieu des années 90, de nombreux pays en développement ont réalisé des programmes d'ajustement structurel pour éliminer les activités inefficaces du secteur public et amener un secteur privé dynamique à revitaliser l'agriculture. Les résultats ont été inégaux: dans de nombreux cas, on n'a pas vu apparaître un secteur privé dynamique, ou alors seulement pour les productions commerciales à haut potentiel, tandis que l'accès aux services et intrants agricoles se réduisait dans les zones plus marginales4. Plus récemment, on a redéfini le rôle du secteur public, qui a été chargé d'appuyer le développement du secteur privé et de fournir les biens communs nécessaires au développement5.

La croissance des chaînes de valeur alimentaires, organisées et mondialisées, est une autre évolution importante, lourde de conséquences pour l'intensification durable des cultures. Ces chaînes créent de nouvelles possibilités de revenus pour les petits agriculteurs, mais dressent également de nouveaux obstacles limitant leur accès aux marchés. Des préoccupations ont également été exprimées, soulignant que la concentration d'une position de force à des stades spécifiques de la chaîne réduit les revenus des autres acteurs, notamment des petits agriculteurs6, 7.

Il existe de très bonnes possibilités d'améliorer les résultats économiques des systèmes d'exploitation agricole, tout en réduisant leurs retombées environnementales et sociales. Il faudra toutefois disposer d'autres modèles pour le développement des technologies agricoles et de la commercialisation. On peut certes accroître plus rapidement la productivité dans des systèmes agricoles spécialisés, de grande ampleur et à forte intensité d'intrants, mais ce sont les systèmes de production diversifiés et à petite échelle qui offrent les meilleures possibilités d'amélioration des moyens d'existence et de l'équité8.

Compte tenu de l'incertitude entourant l'offre et la demande futurs, on peut prévoir tout un éventail de scénarios possibles pour l'intensification durable dans les pays en développement. On ne peut exclure de grands écarts par rapport au scénario de croissance de base, du fait des facteurs importants suivants:

  • Changements climatiques. Les changements climatiques peuvent avoir des retombées énormes pour l'agriculture mondiale. Les évaluations sont des tâches complexes, qui exigent une projection des changements potentiels du climat et de leur impact sur la production; il faudra ensuite étudier comment ceux-ci interagissent avec l'évolution de la croissance démographique et des modes de consommation alimentaire, ainsi qu'avec des faits nouveaux ayant trait au marché, au commerce et aux prix9. Une analyse récente de l'IFPRI concernant les effets des changements climatiques sur l'agriculture à l'horizon 2050 laissait entrevoir des effets négatifs dramatiques sur la productivité, se traduisant par une réduction des disponibilités alimentaires et du bien-être humain dans toutes les régions en développement. Une telle évolution, combinée à l'augmentation de la demande, sous l'effet de la croissance des revenus et de la population, devrait déterminer une augmentation plus ou moins forte des prix agricoles réels entre 2010 et 2050, selon le scénario choisi. Selon le rapport, il faudrait des financements publics de l'ordre de sept milliards d'USD par an, pour trois catégories d'investissements destinés à améliorer la productivité – recherche biologique, expansion des routes rurales et enfin expansion et efficience accrue de l'irrigation – pour compenser les pertes de productivité causées par les changements climatiques d'ici à 205010. Selon d'autres études, les effets des changements climatiques seraient moins dramatiques, puisqu'ils détermineraient une hausse des prix des aliments située entre 7 et 20 pour cent en 205011. Étant donné que l'agriculture est aussi une source importante d'émissions de gaz à effet de serre, il faudra, de plus en plus, prévoir un appui et des stimulants financiers afin de promouvoir une croissance agricole à faibles émissions de gaz à effet de serre. La réduction des émissions par unité de production sera l'un des aspects fondamentaux de l'intensification durable des cultures12, 13.
  • Dégradation des ressources naturelles. La qualité des ressources en terres et en eaux disponibles pour l'intensification des cultures a, dans de nombreuses régions, une incidence fondamentale sur la conception des activités d'intensification. Par le passé, on donnait la priorité aux meilleures zones de production pour l'intensification des cultures14. Il faudra de plus en plus intensifier les cultures dans les zones plus marginales, où les conditions de production sont plus variables, y compris la qualité des sols et des eaux, l'accès à l'eau, la topographie et le climat. Dans ce contexte, une question importante s'impose, à savoir la dégradation des écosystèmes, qui réduit la disponibilité et la productivité des ressources naturelles pour l'intensification durable des cultures. La remise en état des écosystèmes dégradés, qui peut être extrêmement longue et coûteuse, exigera des financements à long terme.
  • Réduction des pertes d'aliments et modification des modes de consommation alimentaire. Selon la FAO, les pertes d'aliments après récolte peuvent atteindre 50 pour cent. La prévention des pertes après récolte devrait être prévue dans les politiques et les stratégies d'intensification durable des cultures, car elle réduirait la nécessité d'accroître la productivité, ferait baisser les coûts dans toute la filière d'approvisionnement et améliorerait la qualité des produits. Un autre scénario possible, favorisant la durabilité environnementale et la santé humaine, consisterait à ralentir la croissance de la demande de produits animaux, qui à son tour réduirait la croissance de la demande d'aliments du bétail et de fourrages.
  • Intégration commerciale. Si l'on veut convaincre les agriculteurs d'intensifier leur production, il faut que les prix soient rémunérateurs sur le marché. Une tendance à la hausse des prix des produits agricoles, stimulée en partie par la pénurie de ressources qui est à l'origine de la stratégie d'intensification des cultures, améliorera la rentabilité des investissements consacrés à l'intensification. D'autre part, une croissance rapide de la productivité au niveau local, dans des conditions de marché captif, risque de produire des excédents qui feront baisser les prix locaux. Les répercussions sur les prix seront également fonction de l'état de la chaîne de valeur. Le développement des chaînes de valeur agricole doit viser à améliorer la capacité des petits agriculteurs à intensifier durablement leur culture et à leur fournir des stimulants.

Des politiques pour produire plus avec moins

Pour qu'une stratégie d'intensification des cultures porte ses fruits, il faut opérer un changement radical dans la façon de gérer les connaissances traditionnelles et modernes, les institutions, les investissements ruraux et le développement des capacités. Dans tous ces domaines, les politiques devront fournir des stimulants à plusieurs parties prenantes et acteurs, notamment à la population rurale, pour l'associer à l'intensification durable des cultures.

Prix des intrants et des produits

Pour être rentable, l'intensification durable des cultures a besoin d'un marché dynamique et efficace, capable de fournir les intrants et services voulus et d'écouler les produits finaux. Les prix payés par les agriculteurs pour leurs intrants et ceux qu'ils perçoivent pour leurs produits agricoles sont peut-être le principal facteur déterminant le niveau et le type d'intensification adoptés par ces agriculteurs, et sa durabilité. Les prix des intrants assument une importance particulière pour les stratégies d'intensification durable et des politiques créatives devront encourager l'efficience et influencer les choix technologiques. On peut citer, comme exemple, la réintroduction de subventions «intelligentes», visant à appuyer le développement de la demande et la participation aux marchés des intrants, moyennant l'utilisation de coupons et de primes. On a cherché, par cette démarche, à éviter les problèmes qui s'étaient posés par le passé avec les subventions, tels qu'inefficacité, effets négatifs sur l'environnement et gaspillage de ressources financières qui devraient être investies dans d'autres biens publics de première importance, comme la recherche et l'infrastructure rurale5.

Par ailleurs, il convient d'évaluer soigneusement et, le cas échéant, de reformuler ou d'éliminer les subventions qui ont un effet négatif sur l'environnement, appelées communément «subventions perverses», qui encouragent des utilisations des ressources naturelles qui détruisent la diversité biologique15. On estime que les subventions perverses représentent, dans le monde entier, un montant allant de 500 milliards d'USD à 1,5 billion d'USD par an et qu'elles constituent une force puissante favorisant la dégradation de l'environnement et l'inefficience économique16.

Bien évidemment, la plupart des mesures incitatives ne sont pas conçues pour être «perverses», mais plutôt pour procurer des avantages à un secteur social ou économique particulier. Lorsque l'on envisage de les éliminer, il est donc fondamental de prendre en compte les objectifs multiples des mesures incitatives, ainsi que les interactions complexes entre les différents secteurs affectés positivement et négativement par de telles mesures17. Certains pays ont réussi dans cette entreprise: la Nouvelle-Zélande a éliminé les subventions agricoles à partir des années 8018; le Brésil a réduit l'élevage dans le bassin de l'Amazone; et les Philippines ont éliminé les subventions portant sur les engrais chimiques17, 19.

La stabilisation des prix des produits agricoles est, de plus en plus, une condition importante pour l'intensification durable des cultures, compte tenu de la fébrilité des marchés des produits de base au cours des dernières années. Pour les agriculteurs qui dépendent de leurs revenus agricoles, la fébrilité des prix est synonyme de fortes fluctuations des revenus et d'augmentation des risques. Elle réduit leur capacité à investir dans des systèmes durables et renforce les incitations à liquider du capital naturel, comme source d'assurance.

Les politiques à court terme prises au niveau microéconomique pour remédier à la fébrilité des prix ont souvent échoué. On obtiendra probablement des solutions bien plus efficaces en assurant une meilleure cohérence au niveau macroéconomique – par exemple, transparence concernant les disponibilités exportables et la demande d'importation. Il faut également réformer les instruments existants, comme le mécanisme de financement compensatoire et la facilité de protection contre les chocs exogènes du Fonds monétaire international. Ces instruments pourraient en effet servir de filet de sécurité au niveau mondial, en fournissant des financements ou des garanties à l'importation, sans les assortir de nombreuses conditions20.

Régulation du secteur semencier

Pour réussir à intensifier durablement les cultures, il faut aussi réguler efficacement le secteur semencier, afin que les agriculteurs puissent avoir accès à des semences de qualité, pour les variétés qu'ils désirent, en fonction des exigences de la production, de la consommation et de la commercialisation. Le terme «accès» signifie ici possibilité d'achat à un coût raisonnable, disponibilité d'une gamme variétale appropriée et information concernant les possibilités d'adaptation de chaque variété21.

La plupart des petits agriculteurs des pays en développement achètent leurs semences dans le secteur semencier informel, qui fournit des variétés traditionnelles ainsi que des semences de variétés améliorées, produites ou mises de côté à l'exploitation. L'une des principales raisons pour laquelle les agriculteurs font appel au secteur semencier informel est la disponibilité de matériel génétique adapté à leurs conditions de production. Dans les milieux agricoles marginaux, certaines variétés locales peuvent produire plus que les variétés améliorées22. L'une des manières d'améliorer l'accès des agriculteurs à du matériel de plantation adapté à l'intensification durable des cultures est précisément d'appuyer le secteur informel.

Toutefois, le secteur semencier informel ne dispose pas de moyens viables pour informer les agriculteurs au sujet des caractéristiques d'adaptation et de production des variétés contenues dans les semences, de leur pureté génétique ou de leurs qualités physiques23. Dans certains cas, on obtient l'information nécessaire en observant simplement le rendement des cultures dans le champ d'un voisin. Il ne s'agit toutefois pas d'une option viable pour les échanges avec des étrangers ou pour des sources de semences non locales. Les semences vendues dans les systèmes structurés sont uniformes sur le plan génétique, produites à l'aide de techniques scientifiques de sélection végétale et conformes aux normes exigées pour la certification. Les semences de ce secteur sont en général vendues par des détaillants spécialisés dans la vente de matériel agricole, des sociétés agroalimentaires ou des points de vente des pouvoirs publics, qui sont assujettis à des règlements. Toute stratégie globale d'amélioration de l'accès des agriculteurs à de nouvelles variétés et à des semences de qualité doit appuyer le secteur semencier structuré, favoriser son élargissement et améliorer ses liens avec le secteur informel.

Paiement des services environnementaux

Comme les services écosystémiques et la diversité biologique n'ont pas de prix sur le marché, les avantages découlant de ces biens sont négligés ou sous-évalués lors de la prise de décisions24. Les prix alimentaires ne tiennent pas compte de tous les coûts associés à l'environnement dans lequel sont produits les aliments. Il n'existe pas d'agence chargée de prélever des redevances pour la baisse de qualité de l'eau ou l'érosion des sols. Si les prix à l'exploitation devaient refléter l'ensemble des coûts de production – y compris les redevances payées par les agriculteurs pour tout dommage causé à l'environnement – on assisterait probablement à une hausse des prix des aliments. Les politiques devraient non seulement prévoir des redevances à payer pour les retombées négatives de l'agriculture, mais elles devraient également récompenser les agriculteurs qui produisent durablement, par exemple dans le cadre de programmes de paiement des services environnementaux.

Le recours au paiement des services environnementaux, dans le cadre de la promotion du développement agricole et rural durable, est une option qui bénéficie d'un soutien croissant. La Banque mondiale recommande que les autorités locales et nationales et la communauté internationale appliquent des programmes de paiement des services environnementaux5. De tels programmes sont de plus en plus inclus, en tant que source de financement durable, dans des projets de développement rural et de conservation réalisés par le Fonds pour l'environnement mondial et par la Banque mondiale25. Selon la FAO, la demande de services environnementaux liés aux paysages agricoles est appelée à augmenter et le paiement des services environnementaux pourrait se révéler un moyen important d'encourager de tels services. Toutefois, la mise en place effective de ces services suppose l'adoption de politiques favorables et la création d'institutions au niveau local et international, ce qui n'est pas le cas actuellement26.

Pour le moment, les programmes de paiement des services environnementaux ne jouent qu'un rôle assez limité dans le soutien fourni à l'agriculture durable. Les initiatives de ce type étaient principalement axées sur les programmes de conversion des terres et on a relativement peu d'expérience concernant l'application de ces paiements aux systèmes de production agricole. Pour concrétiser les avantages attendus du paiement des services environnementaux, il faudra couvrir un grand nombre de producteurs et de zones géographiques, de manière à réaliser des économies d'échelle, du point de vue des coûts de transaction et de la gestion des risques. Un moyen important de réduire les coûts de transaction est de mieux intégrer le paiement des services environnementaux dans les programmes de développement agricole.

Étant donné que les financements publics sont limités, il faudra rechercher des formes créatives de financement de remplacement ou d'appoint auprès de sources privées, notamment s'il est possible d'identifier des bénéficiaires privés susceptibles de recevoir des paiements pour les services environnementaux rendus. Par exemple, une étude de faisabilité réalisée récemment au Bhoutan a constaté que l'appui fourni par le gouvernement à la protection des forêts et au reboisement représentait environ un tiers du budget du Ministère de l'agriculture27. Par ailleurs, la moitié des financements pour la gestion des bassins versants était attribuée aux plantations28. Si les sociétés qui bénéficient directement de la protection des forêts devaient prendre à leur charge une part accrue des investissements nécessaires, des fonds publics supplémentaires pourraient être libérés pour des activités recevant des fonds insuffisants – notamment diversification des cultures, amélioration de l'élevage et gestion durable des terres – ce qui améliorerait la productivité agricole et renforcerait les capacités d'adaptation aux changements climatique29, 30.

Investissements agricoles

Pour se lancer dans l'intensification durable, le secteur privé – y compris les agriculteurs, les transformateurs et les détaillants – a besoin d'infrastructures et de services publics adéquats. Ces infrastructures et services sont essentiels, non seulement pour que la production et la commercialisation locales d'aliments puissent concurrencer les importations, mais aussi pour faire en sorte que les consommateurs aient accès à des aliments produits localement, à des coûts raisonnables. Les gouvernements doivent tout particulièrement veiller à ce que les coûts de transaction soient peu élevés pour l'achat d'intrants, la commercialisation des produits, l'accès aux ressources naturelles, l'information, la formation, l'éducation et les services sociaux. Il faudra, pour ce faire, disposer de financements adéquats, à la fois pour l'entretien et les investissements nets.

Pour arriver à intensifier durablement les cultures, le secteur agricole des pays en développement aura besoin d'investissements massifs et soutenus dans le capital humain, naturel, financier et social. Selon des estimations de la FAO, il faudrait des investissements bruts de 209 milliards d'USD par an, aux prix constants de 2009, pour l'agriculture primaire (notamment pour soutenir la fertilité des sols, la mécanisation agricole et l'élevage) et les secteurs en aval (entreposage, commercialisation et transformation), si l'on veut obtenir les augmentations de production nécessaires d'ici 2050. Des investissements publics complémentaires seraient nécessaires dans la recherche-développement agricole, les infrastructures sociales et les dispositifs de protection sociale21.

Les investissements actuels dans l'agriculture des pays en développement sont, de toute évidence, insuffisants. Aux financements internes insuffisants s'est ajoutée la réduction de l'aide publique au développement au profit de l'agriculture, constatée à partir de la fin des années 80. Ces deux phénomènes combinés ont déterminé, au cours des deux dernières décennies, une forte baisse des capitaux disponibles pour le développement agricole. Pour que l'intensification durable des cultures soit couronnée de succès, il faudra donc fortement augmenter les investissements dans l'agriculture.

Les financements pour l'adaptation aux changements climatiques et l'atténuation de leurs effets présentent le plus haut intérêt pour l'intensification durable des cultures. Par exemple, l'un des principaux moyens recommandés pour s'adapter aux changements climatiques – accroître la résilience des systèmes de production agricole par l'utilisation de nouvelles variétés, produites grâce à l'expansion des systèmes de sélection végétale et de production de semences – est également un élément essentiel de l'intensification durable. Certains financements destinés à l'adaptation aux changements climatiques pourraient donc être alloués à l'intensification durable des cultures. De plus, l'intensification durable pourrait jouer un rôle important dans l'atténuation des effets des changements climatiques, grâce à la meilleure fixation du carbone dans les sols gérés durablement et à la réduction des émissions, due à une utilisation plus efficiente des engrais et de l'irrigation.

Il n'existe aucun accord ou cadre international prévu pour canaliser une part non négligeable des fonds destinés à l'atténuation vers l'agriculture des pays en développement. Il s'agit toutefois d'une question à l'étude dans le cadre des négociations de la CCNUCC, dans le contexte des mesures d'atténuation adaptées aux pays en développement12, 21.

Institutions dynamisantes

Une contrainte que l'on rencontre fréquemment dans le secteur agricole des pays en développement et qui limite l'efficacité des politiques au niveau local est le manque de capacités institutionnelles et le mauvais fonctionnement des institutions. Les institutions s'occupant de l'intensification durable auront principalement deux fonctions: veiller à ce que les ressources de base soient disponibles en quantité et qualité voulues – ressources naturelles, intrants sous forme de plantes, connaissances et financements – et faire en sorte que les petits agriculteurs aient accès à ces ressources. On divisera ci-après les institutions en deux grandes catégories: celles s'occupant des ressources de base nécessaires à l'intensification durable et celles qui s'occupent du fonctionnement des marchés des produits agricoles, y compris des chaînes de valeur.

Accès aux ressources de base

Terre. Pour passer à l'intensification durable des cultures, il faut améliorer la fertilité du sol, lutter contre l'érosion et gérer les ressources en eau. Et les agriculteurs ne réaliseront de telles activités que s'ils peuvent bénéficier, pendant une période suffisamment longue, de l'augmentation de valeur du capital naturel. Il arrive toutefois que ces droits soient mal définis, se recoupent ou ne soient pas établis en bonne et due forme. L'amélioration des droits des agriculteurs sur les terres et les eaux – notamment ceux des femmes qui sont de plus en plus souvent celles qui prennent les décisions de production – est une mesure incitative fondamentale pour l'intensification durable des cultures.

Dans de nombreux pays en développement, les programmes ayant trait au régime foncier se sont principalement concentrés sur la rédaction en bonne et due forme et la privatisation des droits fonciers, sans vraiment tenir compte des modes coutumiers et collectifs de faire-valoir. Le gouvernement devrait mieux reconnaître de tels modes, car il apparaît de plus en plus clairement que là où ils assurent un certain degré de sécurité de tenure, ils peuvent également stimuler efficacement les investissements31. Il faut toutefois noter que des modes coutumiers fondés sur des hiérarchies sociales traditionnelles peuvent être inéquitables et incapables de fournir l'accès requis pour l'intensification durable. Il n'y a pas une pratique optimale unique pour reconnaître les régimes fonciers coutumiers mais une recherche récente décrit, dans les grandes lignes, une typologie pour choisir une réponse, entre différentes options, sur la base de la capacité du régime foncier coutumier32.

Ressources phytogénétiques. L'amélioration des cultures est un élément fondamental de l'intensification durable. Lors de la Révolution verte, le système international qui a produit de nouvelles variétés de plantes cultivées prévoyait un accès libre aux ressources phytogénétiques. De nos jours, les politiques nationales et internationales appuient de plus en plus la privatisation des ressources phytogénétiques et de la sélection végétale, par le truchement des droits de propriété intellectuelle. Le nombre de pays assurant une protection juridique des variétés végétales a augmenté rapidement à la suite de l'accord de l'OMC sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, qui prévoit que les membres doivent assurer une protection au moyen de «brevets ou d'un système sui generis efficace»33.

D'habitude, les systèmes de protection des variétés de plantes cultivées accordent des droits temporaires exclusifs aux obtenteurs de nouvelles variétés pour éviter que d'autres ne reproduisent et ne vendent des semences de cette variété. Ces systèmes peuvent varier d'un système de brevets comportant des règles relativement strictes à un système plus ouvert relevant de l'Union internationale pour la protection des obtentions végétales, qui contient la clause dénommée «exonération de l'obtenteur», qui stipule que «les actes accomplis aux fins de la création de nouvelles variétés ne sont soumis à aucune restriction».

Les droits de propriété intellectuelle ont favorisé une croissance rapide des fonds investis par le secteur privé dans la recherche-développement agricole. Il y a seulement 20 ans, la plupart des activités de recherchedéveloppement étaient réalisées par des universités et des laboratoires publics des pays industrialisés et étaient en général du domaine public. Les investissements sont désormais concentrés dans six grandes sociétés34. On voit apparaître un fossé croissant entre d'une part un petit groupe de pays ayant des investissements élevés en recherche-développement et de l'autre, la majorité des pays, ayant peu d'investissement dans ce domaine3, 35. Il faut ici souligner une question d'importance fondamentale: les transferts technologiques des pays industrialisés vers les pays en développement sont régis par des programmes de recherche axés sur les perspectives commerciales plutôt que sur le bien public maximal.

La concentration croissante des activités de sélection végétale et de production semencière dans le secteur privé et les coûts élevés associés à l'élaboration et au brevetage d'innovations biotechnologiques font craindre que l'introduction de droits de propriété intellectuelle inappropriés ne réduise l'accès aux ressources phytogénétiques nécessaires à la réalisation de nouvelles initiatives de sélection végétale dans le secteur public34, 36. On a fait valoir que la possession décentralisée des droits de propriété intellectuelle et les coûts de transaction élevés risquaient de déboucher sur un phénomène «anti-biens communs», où les innovations sont sous-utilisées, car couvertes par des droits de propriété fragmentés, ce qui freine le développement de nouvelles variétés37.

Il faut donc mettre en place des mécanismes pour sauvegarder l'accès aux ressources phytogénétiques aux fins de l'intensification durable, à la fois aux niveaux mondial et national. On voit apparaître un système mondial pour la conservation et l'utilisation des ressources phytogénétiques, qui constituera le cadre international voulu pour appuyer l'intensification durable (pour de plus amples détails, voir le Chapitre 4, Les cultures et variétés). Il existe, à l'échelon national, plusieurs régimes de droits de propriété intellectuelle, avec des degrés d'obligation et d 'accès différents38. Les pays devraient adopter les régimes de droits de propriété intellectuelle qui garantissent l'accès de leurs programmes nationaux de sélection végétale aux ressources phytogénétiques nécessaires à l'intensification durable des cultures.

Recherche. Il faut renforcer l'efficacité de la recherche agricole appliquée pour favoriser la transformation radicale des systèmes d'occupation des sols et d'exploitation agricole, en vue de l'intensification durable. Souvent, les systèmes de recherche agricole ne sont pas suffisamment axés sur le développement et ne tiennent pas compte des besoins et priorités des pauvres. Beaucoup de systèmes de recherche manquent de ressources et même ceux qui sont bien financés ne sont pas suffisamment en prise avec les grands processus de développement39. Les principales mesures à prendre pour renforcer la recherche en vue de l'intensification des cultures sont les suivantes:

  • Augmenter les financements. Il faut inverser la baisse des financements publics alloués à la recherche-développement. Les fonds consacrés aux centres du GCRAI et aux systèmes nationaux de recherche agricole doivent être fortement augmentés et les liens entre la recherche publique et privée doivent être renforcés.
  • Renforcer les systèmes de recherche, à partir du niveau local. Si l'on veut trouver des solutions pertinentes, acceptables et attrayantes pour les populations locales, il faut que les recherches sur les méthodes d'intensification durable soient réalisées d'abord au niveau local et national, avec un appui de la communauté internationale. Même si les activités de recherche du GCRAI sont importantes, elles ne peuvent pas se substituer à des activités complexes et de routine réalisées sur plusieurs fronts, telles que la définition des stratégies, la planification, la mise en oeuvre, la solution des problèmes et l'apprentissage, qui sont du seul ressort des institutions et acteurs nationaux39. Il existe d'énormes possibilités de jeter des ponts entre les connaissances traditionnelles des agriculteurs et les innovations scientifiques, dans le cadre d'arrangements institutionnels favorables. Il en va de même de la conception, de la mise en oeuvre et du suivi de l'amélioration de la gestion des ressources naturelles, qui relient les initiatives des communautés aux compétences techniques externes.
  • Axer la recherche sur l'intensification durable, à la fois dans les zones à haut et à faible potentiel. Dans de nombreux pays, les approvisionnements alimentaires continueront à venir principalement des zones à haut potentiel. Toutefois, dans certaines régions, les capacités productives des terres et des eaux atteignent leurs limites et ne seront pas suffisantes pour garantir la sécurité alimentaire. En conséquence, une bonne partie de la croissance future de la production vivrière devra venir des zones dites à faible potentiel, ou marginales, où vivent des centaines de millions de personnes, parmi les plus pauvres et les plus exposées à l'insécurité alimentaire. L'intensification durable – et l'emploi rural qui l'accompagne – offrent les meilleures possibilités d'améliorer la nutrition et les moyens d'existence de ces populations.
  • Accorder la priorité aux recherches qui servent les intérêts des petits agriculteurs. Dans les pays à faible revenu importateurs d'aliments, les petits agriculteurs, les travailleurs agricoles et les consommateurs peuvent profiter directement des recherches axées sur les cultures vivrières de base, en vue de l'intensification durable, car celles-ci bénéficient d'un avantage comparatif. La priorité devrait être accordée à la recherche portant sur la croissance de la productivité agricole et la conservation des ressources naturelles, dans les zones marginales très peuplées, sur la diversification au profit de produits de plus haute valeur, pour accroître et stabiliser les revenus des agriculteurs, et enfin sur l'amélioration des méthodes permettant d'améliorer le rendement des travailleurs ruraux sans terres ou presque dépourvus de terres40.
  • Tirer les enseignements des échecs et des succès. Une étude récente de l'IFPRI sur les réussites confirmées du développement agricole10 met en exergue la sélection de variétés de blé résistant à la rouille, l'amélioration du maïs dans le monde entier, l'amélioration de variétés de manioc en Afrique, le «reverdissement du Sahel», à l'initiative des agriculteurs, au Burkina Faso, et le labour zéro en Argentine et dans la plaine indo-gangétique. Ces réussites étaient dues à une combinaison de facteurs, y compris des investissements publics soutenus, des stimulants pour le secteur privé, l'expérimentation, l'évaluation locale, la participation des communautés et le dévouement des dirigeants. Dans tous les cas, la science et la technologie se sont révélées un facteur déterminant.
  • Établir des liens entre recherche et vulgarisation. Il faut trouver, à grande échelle, des solutions aux problèmes de faible productivité et de dégradation des ressources naturelles, mais il est difficile de reproduire les méthodes d'intensification durable en raison de la vaste gamme et de la grande diversité des conditions spécifiques à des zones particulières. Il est donc particulièrement important d'établir des liens entre la recherche locale, nationale et internationale et les services de vulgarisation du terrain. Pour être utiles à l'intensification durable des cultures, les systèmes de recherche et de vulgarisation doivent travailler ensemble et avec les agriculteurs pour résoudre les nombreux défis qui se posent.

Technologies de l'information. Pour que l'intensification durable des cultures soit couronnée de succès, il faut que les agriculteurs soient capables de faire des choix technologiques judicieux, en tenant compte de leurs implications à court et à long termes. Il faut également que les agriculteurs aient une bonne compréhension des fonctions des écosystèmes agricoles. Le riche patrimoine des connaissances traditionnelles des agriculteurs et des communautés locales dans le monde entier a été documenté en détail, notamment dans le rapport de l'évaluation internationale des connaissances agricoles, de la science et de la technologie pour le développement8. Des institutions doivent être présentes pour protéger ces connaissances et faciliter leur échange et leur utilisation, en vue de l'établissement de stratégies d'intensification durable.

Les institutions doivent également faire en sorte que les agriculteurs aient accès à des connaissances externes pertinentes et les aider à établir le lien entre ces connaissances et leur savoir traditionnel. Les services consultatifs en milieu rural et les services de vulgarisation agricole étaient la principale voie de transmission de nouvelles connaissances aux agriculteurs et pouvaient, dans certains cas, servir aussi à transmettre des informations en retour, provenant des agriculteurs. Toutefois, les systèmes publics de vulgarisation de nombreux pays en développement sont depuis longtemps en déclin et les besoins des producteurs à faible revenu n'ont pas été pris en compte par le secteur privé12. Les services publics types de vulgarisation agricole, déterminés par l'offre, qui s'occupent principalement du transfert et de la fourniture de technologies, ont pratiquement disparu dans de nombreux pays, notamment en Amérique latine41.

Les activités de vulgarisation ont été privatisées et décentralisées; elles sont désormais réalisées par un large éventail d'acteurs, comme les sociétés agroalimentaires, les organisations non gouvernementales (ONG), les organisations de producteurs et les agriculteurs chargés de la formation d'autres agriculteurs, et peuvent aussi mettre à profit de nouveaux moyens de communication comme les téléphones mobiles et l'internet42. Une des principales leçons que l'on peut tirer de cette expérience est que les coûts élevés de transaction des activités de vulgarisation prenant la forme de contacts individuels constituent un obstacle de taille aux efforts visant à atteindre les petits producteurs à faible revenu. Les services consultatifs à l'appui de l'intensification durable devront s'appuyer sur les organisations et les réseaux d'agriculteurs, ainsi que sur des partenariats entre les secteurs public et privé12.

La FAO appuie les écoles pratiques d'agriculture, qui assurent de manière participative l'éducation et l'habilitation des agriculteurs. L'objectif est de renforcer les capacités des agriculteurs pour les aider à analyser leurs systèmes de production, identifier les problèmes, expérimenter d'éventuelles solutions et adopter des méthodes et technologies appropriées. Les écoles pratiques d'agriculture se sont révélées très efficaces en Asie et en Afrique subsaharienne, notamment au Kenya et en Sierra Leone, où elles couvrent une large gamme d'activités agricoles, y compris la commercialisation de la production; elles se sont avérées durables, même sans un financement des donateurs.

Si l'on veut qu'ils prennent des décisions judicieuses sur le choix des cultures et l'écoulement de leur production, les agriculteurs doivent avoir accès à des informations fiables sur les prix du marché, y compris les tendances à moyen terme. On retrouve, en général, dans les services publics d'information commerciale les mêmes carences que dans les services de vulgarisation43. On assiste actuellement à un regain d'intérêt des donateurs et des sociétés privées pour les informations commerciales, qui peuvent désormais être fournies par des messages SMS et par l'internet.

Ressources financières pour les agriculteurs. Il est essentiel de disposer de crédit pour mettre en place les capacités techniques et opérationnelles nécessaires à l'intensification durable. Il faut notamment que des prêts à plus long terme soient disponibles pour faciliter les investissements dans le capital naturel, comme la fertilité des sols, de manière à améliorer l'efficacité des opérations, encourager les bonnes pratiques agricoles et stimuler la production. Même si de nombreux types d'institutions se sont répandus récemment dans les zones rurales des pays en développement, comme les mutuelles de crédit, les coopératives d'épargne et les instituts de micro-financement, la plupart des petits agriculteurs n'y ont guère accès. L'incapacité des institutions financières locales de fournir des prêts à plus long terme, combinée au manque de garantie des agriculteurs, freine l'intensification durable des cultures.

Les assurances pourraient certes encourager les agriculteurs à adopter des systèmes de production potentiellement plus productifs et plus rentables, qui comportent néanmoins des risques financiers plus élevés. Au cours des dernières années, des programmes pilotes d'assurance des récoltes ont été introduits dans de nombreuses communautés rurales des pays en développement, en tant qu'outil de gestion du risque. Des produits d'assurance indexée –qui fixent les indemnités sur la base d'un épisode climatique mesurable, comme la sécheresse ou la pluviosité excessive, plutôt qu'en fonction d'une évaluation des pertes sur le terrain – ont reçu l'appui enthousiaste de divers donateurs et gouvernements, mais il reste encore à prouver que l'assurance des petits et moyens agriculteurs est une activité viable. Selon le FIDA et le Programme alimentaire mondial, qui ont évalué 36 programmes pilotes d'assurance indexée, sur la base d'épisodes météorologiques, de tels programmes pourraient être utilisés comme un outil de gestion des risques44.

On oublie souvent de prendre en considération d'autres solutions que l'assurance, comme l'accumulation d'épargne et d'autres actifs aliénables. Il faudrait également prendre sérieusement en considération des mesures et des instruments préventifs, à l'exploitation, destinés à réduire les risques.

Dispositifs de sécurité sociale favorisant la production. Les programmes de sécurité sociale comprennent des transferts en espèces, ainsi que la distribution d'aliments, de semences et d'outils45. Ils garantissent l'accès à des quantités minimales d'aliments et à des services sociaux d'importance vitale. Parmi les initiatives récentes, on peut citer le Programme de sécurité sociale favorisant la production, réalisé en Éthiopie, et le Programme de sécurité sociale pour la lutte contre la faim au Kenya. Un débat est ouvert sur le fait de savoir si de tels programmes risquent ou non de créer un sens de dépendance et affaiblir les marchés locaux. Des informations récentes montrent toutefois que les compensations entre protection et développement ne sont pas très prononcées46. Les programmes de sécurité sociale peuvent devenir une forme d'investissement social dans le capital humain – par exemple nutrition et éducation – et dans le capital productif, permettant ainsi aux ménages d'adopter des stratégies plus risquées visant à obtenir des rendements plus élevés27.

Les décideurs doivent comprendre les facteurs responsables de la vulnérabilité des ménages et concevoir des dispositifs de sécurité favorisant la production, qui compensent le cercle vicieux qui se crée entre les chocs externes et les stratégies d'adaptation, qui peuvent prendre la forme de la vente d'actifs, de la réduction des investissements dans les ressources naturelles ou du retrait des enfants de l'école, mesures qui minent la durabilité. Les dispositifs de sécurité sociale sont également de plus en plus liés aux approches de la sécurité alimentaire axées sur les droits47.

Institutions de commercialisation des produits agricoles et chaînes de valeur

La croissance du secteur de la commercialisation des aliments dans les pays en développement offre de nouvelles perspectives aux petits agriculteurs, en élargissant leur choix des fournisseurs d'intrants et des marchés où écouler leur production, et améliore leur accès au crédit et à la formation48, 49. Nombre de petits agriculteurs continuent toutefois d'éprouver des difficultés à accéder aux marchés, que ce soit pour l'achat d'intrants ou la vente de leur production, et ils restent ainsi en marge de la nouvelle économie agricole50-53.

L'intégration des petits agriculteurs à la chaîne de valeur d'un produit agricole spécifique dépend dans une large mesure de la structure des coûts de cette chaîne de valeur, ainsi que de leur processus de production agricole54. L'avantage des petits agriculteurs, au niveau des coûts, tient à leur aptitude à fournir un travail bon marché pour des cultures à forte intensité de main-d'oeuvre. Lorsque les petits agriculteurs ne bénéficient pas d'un avantage comparatif apparent au niveau de la production, les sociétés agroalimentaires peuvent faire appel à d'autres structures pour organiser la production, comme l'intégration verticale ou l'achat direct à de gros producteurs. Dans de tels cas, il faudra s'efforcer de créer des avantages comparatifs pour les petits agriculteurs ou de réduire les coûts de transaction liés à l'achat de faibles quantités de produits à un grand nombre d'agriculteurs. S'ils veulent se relier à des marchés à haute valeur, les petits agriculteurs doivent se regrouper au sein d'institutions pour réduire les coûts de transaction et avoir accès à des informations sur les exigences de ces marchés48, 49, 54, 55.

L'agriculture contractuelle constitue un mécanisme de coordination verticale entre les agriculteurs et les acheteurs, qui garantit un degré d'assurance évident pour certains des principaux paramètres négociés: prix, qualité, quantité et date de livraison56. S'il est vrai que les agriculteurs ont tiré profit des accords contractuels, des preuves substantielles indiquent que les plus petits agriculteurs n'ont souvent pas été en mesure de conclure des accords en bonne et due forme55. Une amélioration du cadre juridique et institutionnel des contrats permettrait de réduire fortement les coûts de transaction55, 57. Un remembrement des exploitations agricoles apparaît inévitable, à mesure que l'emploi rural non agricole gagnera du terrain ou que certains travailleurs déserteront les campagnes.

Il est également possible d'améliorer l'accès des petits agriculteurs aux marchés par une meilleure organisation et coopération de la part des agriculteurs, mais aussi d'un grand nombre de parties prenantes, comme les fournisseurs de services d'appui agricole, les ONG, les chercheurs, les universités, les autorités locales et les donateurs internationaux. On peut citer l'exemple de la Plataforma de concertación de l'Équateur, qui a aidé les agriculteurs à accroître leurs rendements et leurs marges brutes, tout en réduisant l'utilisation de pesticides toxiques. Il reste toutefois à vérifier la capacité d'autofinancement de ce mécanisme54.

La marche à suivre

Les décideurs doivent, dès maintenant, examiner en détail les enseignements que l'on peut tirer des activités passées et présentes d'intensification, afin d'identifier des options claires, ainsi que les mesures à prendre dans l'immédiat pour encourager l'intensification durable. Il n'y a pas une seule série de recommandations pour guider le choix des politiques et des institutions les plus appropriées, mais il est possible de préciser les principales caractéristiques d'un environnement politique et institutionnel favorisant l'intensification durable:

  • Combiner l'appui du secteur public et du secteur privé. Le secteur privé et la société civile ont un rôle important à jouer dans l'augmentation des fonds d'investissement disponibles, la promotion d'une meilleure efficience et redevabilité des institutions, et la mise en place d'un processus participatif et transparent d'élaboration des politiques. Lors de la mobilisation des ressources, il faudrait tenir compte de toute la gamme des services et produits dus à l'intensification durable. Une source importante de ressources destinées à l'investissement pourrait venir des paiements pour les services écosystémiques issus d'un système de production durable.
  • Incorporer la valeur des ressources naturelles et des services écosystémiques dans les politiques concernant les prix des intrants et des produits agricoles. On peut, dans cette optique, établir des normes environnementales réalistes, éliminer les stimulants pervers, tels que les subventions sur les engrais, l'eau et les pesticides, et créer des stimulants positifs, comme les paiements pour les services environnementaux ou l'étiquetage environnemental dans les chaînes de valeur.
  • Accroître la coordination et réduire les coûts de transaction. Pour associer pleinement les petits agriculteurs au développement de l'intensification durable, il faut prendre des mesures coordonnées pour réduire les coûts de transaction liés à l'accès aux marchés des intrants et des produits agricoles, à la vulgarisation et aux paiements pour les services environnementaux. Il est donc essentiel de disposer d'institutions et de technologies qui facilitent la participation – y compris groupes d'agriculteurs, organisations communautaires, actions collectives de type coutumier et technologies modernes de la communication – pour appuyer l'intensification durable.
  • Mettre en place des systèmes réglementaires, consultatifs et de recherche pour un large éventail de conditions de production et de commercialisation. L'intensification durable des cultures représente un changement par rapport au modèle hautement normalisé et homogène de production agricole, en introduisant des cadres réglementaires qui permettent et encouragent l'hétérogénéité – par exemple inclusion des systèmes semenciers informels dans les politiques réglementaires sur les semences et intégration des connaissances traditionnelles dans la recherche et la vulgarisation.
  • Reconnaître et intégrer des méthodes coutumières relatives à l'accès et à la gestion dans les initiatives d'intensification durable. Il faudra évaluer et renforcer les capacités actuelles des systèmes coutumiers d'accès aux intrants nécessaires à l'intensification durable, mais aussi celles des systèmes autochtones de gestion agricole.

Les politiques et les programmes d'intensification durable des cultures intéresseront plusieurs secteurs et exigeront la participation d'une série de parties prenantes. En conséquence, une stratégie d'intensification durable intéressera, transversalement, plusieurs secteurs couverts par une stratégie nationale de développement. Les décideurs soucieux d'encourager l'intensification durable devront, entre autres mesures essentielles, lancer un processus d'intégration des stratégies d'intensification durable dans les objectifs nationaux de développement. L'intensification durable des cultures devrait être une partie intégrante des programmes de développement pris en main par les pays, comme les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté et les stratégies et investissements consacrés à la sécurité alimentaire, y compris le suivi des engagements pris en faveur de la sécurité alimentaire par le Groupe des Huit, au Sommet de L'Aquila (Italie), tenu en 2009.

La mise en application des programmes et des plans d'intensification durable dans les pays en développement exige une action concertée au niveau international et national, avec la participation des gouvernements, du secteur privé et de la société civile. Les processus impliquant diverses parties prenantes sont désormais considérés comme un facteur essentiel de la sécurité alimentaire, à tous les niveaux. Au niveau mondial, la FAO et ses partenaires joueront un rôle d'appui important.

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7. Les politiques et institutions

Pour encourager les petits exploitants à intensifier durablement leurs cultures, il faut modifier en profondeur les politiques et les institutions de développement agricole.

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M. S. Swaminathan
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