节约与增长

第七章
政策与制度

若要鼓励小农采纳作物生产可持续集约化方式,就需要从根本上改变农业发展政策和体制。

农业面临的空前挑战,包括人口增多、气候变化、能源匮乏、自然资源退化,以及市场的全球化,迫使人们要重新思考农作物生产集约化的政策与制度。过去所采用的集约化模式经常引发代价极大的环境破坏,因此需要加以改进才能实现更好的可持续性。“一切照旧”显然不是一个好的选择,那么有可行的替代方案吗?

问题的焦点在于要确定那些使小农生产者,尤其是低收入发展中经济体的农民,能够采纳作物生产可持续集约化的条件、政策与制度。同时也应该考虑一些不仅会影响作物生产可持续集约化,还对促进并支持这一生产方式的农业部门的发展有重要意义的综合性问题。还应认识到,促进作物生产可持续集约化计划的实施应超越“农业”制度,并应成为其他政策制定的基点。

过去的经验,未来的趋势

绿色革命主要由公共部门投资支持,其中几乎所有有关现代品种的研究与开发活动都是在国际或国家研究中心开展进行的。种子、肥料及农业化学制品是通过政府赞助的项 目、以价格补贴的形式得到推广的。

从20世纪80年代中期开始,农业研究与开发的中心已迅速从公共部门转向跨国私营部门1。对植物创新方面知识产权保护力度的加大,分子生物学的迅速发展,以及全球农业投入与产出市场的整合,大大刺激了私人部门对农业研究与开发的投入2。迄今为止,针对农业研发的投资主要集中在发达国家。同时,发展中国家公共部门对农业研究与开发的总体投资增长显著下降。在非洲撒哈拉以南地区,投资额在20世纪90年代期间实际上在减少3

从20世纪80年代到90年代中期,许多发展中国家实施了结构性调整方案,目的是消除无效的公共部门活动,让有活力的私人部门来促进农业的发展。结果喜忧参半:许多情况下,有活力的私人部门并没有出现,或者只在很有潜力或高度商业化的生产领域中发展,而在更加边缘的领域,对农业的服务和投入则有所下降4。最近,已呈现出向重新定义公共部门的角 色,以支持私人部门的发展,并且提供发展所需要的公共品的方向转变5

有组织、国际化的食品价值链的延长是另一个主要转变,蕴含着对作物生产可持续集约化会有重要的影响。这些链条为小农生产者创造了增加新收入的机会,但也导致了新的市场准入壁垒的产生。也有人担心,市场势力集中于链条中的某些环节上,会降低链条中其他参与者的收入,尤其是小农生产者6, 7

实现增加农业系统的经济回报,同时又减少对环境和社会的影响,还有很大的潜力。但这需要农业技术和市场发展模式的改变。尽管高投入、大规模、专门化的农业系统能更快实现生产力的提高,但最可能实现改善生计、促进公平的却是小规模、多样化的生产系统8

在发展中国家,考虑到未来供需状况的不确定性,可以制定一系列促进实现可持续集约化的可行方案。而可能会引起与基线增长路径偏离的重要因素包括:

  • 气候变化。气候变化给全球农业带来的潜在影响是巨大的。但评估过程较为复杂,涉及到对潜在气候变化及它们对生产影响的预测,也涉及到人口增长、饮食结构、市场、贸易和价格变化等因素的相互影响9。国际粮食政策研究所10最近分析了一直到2050年气候变化对农业的影响。分析指出,气候变化会对生产力产生极大的消极影响,还会降低所有发展中地区的食物供给和人类的福祉。再加上因为收入增加和人口增长带来的需求增加,很有可能会导致2010到2050年间,实际农业价格多少会有明显上涨,具体情况则取决于方案的实施结果。报告估计,每年至少需要70亿美元的公共资金用于三种可提高生产力的投资,包括生物研究、农村道路扩张、灌溉增加和效率改善,以弥补2050年之前气候变化带来的生产力损失。其他研究结果差异相对不大,表明到2050年,气候变化对全球粮食价格的总体影响在7%到20%间不等11。由于农业也是温室气体排放的主要来源,所以财政支持和激励选择低排放的农业发展路径会变得越来越重要。减少单位生产的排放量将会成为作物生产可持续集约化的一个重要方面12, 13
  • 自然资源退化。可用于实现作物生产集约化的耕地和水资源的质量,对许多地区计划实施作物生产可持续集约化具有重要意义14。过去,人们总是优先考虑在适宜的生产区域进行作物集约化生产。如今,集约化越来越多地需要在更边缘的区域进行。这些区域的生产条件多变,包括土壤与水的质量、水供给状况,还有地形与气候。在这种背景下,一个重要的问题就是生态系统退化,这对作物生产可持续集约化而言,会减少自然资源供给,降低自然资源生产率。恢复退化的生态系统需要花费大量的金钱与时间,将需要有长期的资金支持。
  • 食物损耗的减少与食物消费模式的改变。联合国粮食与农业组织报告称,收获之后的食物损耗高达50%。由于防止这类损耗的行动会减少对生产率提高的需求,降低整个供应链的成本,提高产品质量,所以它应成为作物生产可持续集约化政策与战略的一部分。另一项有利于环境可持续性和人类健康的方案是,减缓对牲畜产品需求的增长,由此会减少对饲料需求的增加。
  • 市场的整合。要对农民有吸引力,作物生产可持续集约化就必须使市场价格有利可图。资源约束部分刺激了农业价格的上涨趋势,也推动着作物生产向可持续集约化发展,还将提高投资集约化的盈利水平。另一方面,在封闭的市场状态下,地方层面生产率的快速提高,可能会引发市场过剩,驱使当地价格下降。价格影响也同样会受到价值链状况的调节。农业价值链的扩展必须以提高小农生产者采用作物生产可持续集约化的能力为目标,还要进行相应的激励。

促进节约与增长的政策

作物生产可持续集约化战略的成功实施,需要从根本上改变传统和现代知识的管理方式、各项制度、农村投资和能力发展。所有这些方面的政策都需要对不同的利益相关者和参与者提供激励,尤其是对参与作物生产可持续集约化发展的农村人口。

投入与产出定价

要做到有利可图,作物生产可持续集约化就需要一个有活力、有效率的投入和服务市场,以及最终产品市场。农民支付的投入价格和农业产出的回报价格或许是他们选择实施作物集约化的程度、类型还有持续性的主要决定因素。

投入的价格对作物生产可持续集约化战略尤为重要,而为了提高效率和影响技术选择,也需要有创新性的政策。一个例子就是重新引入“市场机伶”补贴,目的在于帮助扩大需求,支持代金券和拨款参与投资市场。这种方法试图利用补贴来避免过去出现的问题,如低效率、对环境的消极影响、对财政资源的浪费,而这些财政资源又是其他主要公共品(如研究与农村基础设施)投资所需要的5

相对而言,对环境有害的补贴,也就是所谓的“不当补贴”,鼓励的是一种破坏生物多样性的自然资源利用方式15,因而需要对它们进行认真的评估,并在适当的时机重新制定或取消。在全世界,这种不当补贴估计每年有5000亿到1.5万亿美元之多,是一种造成环境破坏、经济效率低下的强大力量16

当然,大多数刺激政策并不是为了“不当”制定出来的,而是为了帮助特定的社会或经济部门受益17。因此当计划取消它们时,重要的是要考虑刺激政策的多重目的,还要考虑不同部门之间复杂的相互影响,这些部门都因此受到了积极的还是消极的影响。一些国家已获得了成功:新西兰从20世纪80年代起,废除了农业补贴18;巴西减少了亚马逊流域的牲畜放养;而菲律宾则彻底取消了化肥补贴17,19

考虑到过去几年商品市场变化无常,稳定农产品价格对于作物生产可持续性集约化来说是越来越重要的条件。对于那些依赖于农业收入的农民来说,价格反复变化就意味着收入的较大波动和更大的风险,会降低他们投资可持续生产系统的能力,促使他们变卖自然资本以寻求保障。

要应对价格的变化无常,短期的微观政策往往失败。而更具连贯性的宏观层面政策,如可出口量与进口需求的透明化,可能会提供更加有效的解决途径。也需要改革现有手段,如国际货币基金组织的补偿贷款办法和外部冲击基金。通过提供有条件限制的进口贷款或担保,它们可能成为全球的保障20

种子部门的管理

实现作物生产可持续集约化同样依赖于种子部门有效的管理,以保障农民能有获取满足其生产、消费和销售条件的高质量种子的途径。这种获取途径指的是具有支付能力,能够获取一系列适合的品种原料,还能获得品种适应性的相关信息21

发展中国家的多数小农生产者从非正式种子部门获得种子,而这些部门提供的是农民选育的传统品种和改良品种的保留种。农民依赖非正式种子部门的主要原因之一是,适合他们生产条件的这些种质资源的可供性。在边缘农业环境下,一些当地品种可能优于改良品种22。因此,对非正式部门的支持是有利于农民获得适合作物生产可持续集约化种植原料的一个手段。

但是,非正式种子部门缺乏可行的手段来告知农民不同品种种子所具有的适应性、种植特征,以及基因纯度和自然性 质23。某些情况下,仅通过观察邻家田地的作物生长状况,来获得一些必要的信息。但这在与陌生人交易或非本地种源交易时并不是一个可行的选择。

正式部门的种子在遗传基因上具有一致性,通过科学的植物育种技术培育而得,且必须达到证书标准。来自正式部门的种子一般由专门的农业经销商、农业企业或政府经销店售卖,接受规范管理。任何有利于帮助农民获得新品种和优质种子的综合战略,都应该支持拓展正式种子部门,并加强与非正式部门间的联系。

环境服务补偿

生态系统服务和生物多样化市场价格的缺失,意味着在做决策时这些产品产生的收益会被忽视或者低估24。在农业部门中,食物价格不包括任何与食物生产相关的环境成本。没有机构为降低的水质或者土壤侵蚀收取费用。如果农场交货价格反映了全部的生产成本,农民支付了自己造成的实际环境破坏费用,食物价格很可能会升高。除了对造成农业损害的行为收费外,政策还应当奖励那些进行可持续种植的农民,例如,可通过环境服务补偿机制来实施。

越来越多的人赞成将环境服务补偿作为有利于促进可持续农业和农村发展政策环境的一部分。世界银行建议,环境服务补偿计划应由地方和国家政府还有国际社会一起实施5。在全球环境基金和世界银行更加广泛的农村发展和保护组合项目中,环境服务补偿正在不断整合成为一项可持续的资金来源25。粮农组织认为,对农业景观环境服务的需求将会增加,而环境服务补偿将会成为刺激服务供给的重要手段。但是环境服务的有效供给将有赖于地方或国际层面上有利的政策和制度,但多数情况下它们还未落实到位26

目前,环境服务补偿机制对可持续性农业的支持作用非常有限。环境服务补偿机制主要关注点在土地用途转换项目上,而在农业生产系统中的应用经验则相对较少。环境服务补偿机制只有为大量生产者与地区所采用,实现交易成本和风险管理的规模效益,其益处才能广泛为人所知。将环境服务补偿与农业发展项目更好地结合是减少交易成本的重要途径。

考虑到公共财源的有限性,应该创新形式,从私人来源或其他来源寻求额外资金,尤其是能清楚辨明环境服务补偿的私营受益者。例如,最近粮农组织对环境服务补偿在不丹的可行性评估发现,政府对森林保护和再造林的资助占农业部预算的三分之一左右27。一半的流域管理资金用于人工造林上28。如果更多的投资责任能转移到森林保护的直接受益企业,那么节省下来的公共资金就可以投入到资金缺乏的活动中,如作物多元化、牲畜改良、可持续土地管理,而这些活动能够提高农田生产率和增强对气候变化的适应能力29,30

农业投资

要实现作物生产可持续集约化,私人部门,包括农民、农产品加工者和零售商,都需要足够的公共基础设施和服务。这不仅可以保证地方农业和销售能与进口商品竞争,还能确保消费者能有买得起本地产食物的渠道。对政府来说,确保投入获得、产品营销、自然资源获取、信息、培训、教育和社会服务等方面的低交易成本尤为重要。这就需要有充足的维护和净投资资金。

发展中国家的农业部门需要对人力、自然、金融和社会资本进行大量持久的投资,以实现作物生产可持续集约化。据粮农组织估计,为了实现增产的需求,以2009年不变价格计算,到 2050年,初级农业(例如土壤肥力、农用机械和牲畜)和下游部门(储藏、销售和加工)平均每年需要总投资2090亿美元。而农业研究与开发,农村基础设施和社会保障还需要额外的公共投资21

当前发展中国家的农业投资明显不足。自20世纪80年代后期以来,国内资金不足的状况因官方农业发展援助的减少而加剧。与此同时,这些投资赤字在近20年来还导致了农业发展资金的急剧减少。如果要实现作物生产可持续集约化,必须加大农业投资的力度。

为适应和减缓气候变化的资金投入与作物生产可持续集约化密切相关。例如,适应气候变化的一个重要方法是,通过利用扩展的植物育种及种子系统选育出的新品种,来提高农业生产系统的适应能力,而这也同样是可持续集约化的重要组成部分。由此,作物生产可持续集约化可从分配给适应气候变化的资金中受益。另外,通过增加可持续管理下土壤中的碳储存,以及更有效地利用肥料和灌溉来减少碳排放,可持续集约化在减缓气候变化中也能发挥重要作用。

关于向发展中国家农业提供大规模缓解气候变化基金的途径问题,目前全球还没有达成协议或设定框架。但在联合国气候变化框架公约谈判中,在发展中国家“国家适当减缓行动”背景下,它确实是一个方面的讨论议题12,21

有效的促进制度

制度能力和功能的缺失是发展中国家农业的一个普遍限制因素,它在地方层面上制约着政策的有效实施。作物生产可持续集约化的制度有两项基本功能:确保所需要的自然资源、植物投入材料、知识与资金等重要资源的质量与数量,还要保证小农生产者能够获得这些资源。下文中,这些制度将主要分成两类:与作物生产可持续集约化所需重要资源相联系的制度,以及影响农产品市场(包括价值链)功能的制度。

重要资源的获取

土地。 向作物生产可持续集约化生产方式的转变,需要提高土壤肥力,加强侵蚀控制,改善水管理。只有农民能在足够长的时间里被授权从自然资本的价值增长中获益,他们才会从事这些活动。但是,这些权利的界定往往界限模糊,或者与其他权利重叠,或者不够正式化。增加农民,尤其是那些越来越多地参与生产决策的女性拥有土地和水资源的权利,是激励他们采用作物生产可持续集约化的重要因素。

许多发展中国家的土地所有权计划都将关注的焦点集中在土地权利的正式化或私有化,但却很少关注惯有的和集体的所有权制度。政府应该加强对这些制度体系的认可,因为越来越多的证据表明,它们不仅可以保障(土地所有权的)的安全,还能提供有效的投资激励31。然而,建立在传统社会等级基础之上的惯有制度体系或许不够公平,无法为可持续集约化提供所需要的条件。尽管对习惯土地所有权的认可还没有单一的“最佳实践”模式,但最近的研究已总结出一种以习惯所有权制度能力为基础,用于进行相应应对政策选择的类型组合32

植物遗传资源。 。作物改良对作物生产可持续集约化非常重要。在绿色革命中,国际系统开发新作物品种是以开放性使用植物遗传资源为基础。现在,国家与国际政策越来越支持植物遗传资源私有化和通过利用知识产权来进行植物育种。响应世界贸易组织的《与贸易有关的知识产权协定》,为植物品种提供法律保护的国家数量迅速增多。这份协定规定其成员必须通过“专利或有效、独特的系统”来提供保护33

植物品种保护系统典型的做法是授予新品种培育者暂时的专有权,防止其他人仿造和出售同一品种的种子。保护系统涉及规定相当严格的专利体系,也涉及在国际植物新品种保护联盟下更为开放的体系,其中包括了所谓的“培育者豁免”,凭此“以培育其它新品种为目的的行为可不受任何限制”。

知识产权刺激了私人部门农业研发资金的迅速增长。仅仅20年前,大多数研发行为都由工业化国家的大学或公共实验室承担,一般用于公共领域。如今投资则主要集中在六家公司34。有 证据表明,研发投资水平高的少数国家和投资水平非常低的多数国家之间的差距越来越大3, 35。更重要的是,以商业前景而不是公共利益最大化为目的的研究计划还推动了技术从工业国向发展中国家的溢出。

私人植物育种和种子产业的高度集中,以及开发和授予生物创新技术专利权所带来的高成本,引起了更多的担忧。人们担心,引入不适当的知识产权将会限制公共部门开展新植物育种行动对所需要植物遗传资源的获取34,36。有争议的是,分散化的知识产权所有权和高交易成本,可能会引发一种“反公共 地”现象,使得拥有破碎化知识产权的创新得不到充分利用,进而阻碍新品种的开发37

因此,国际与国家层面上,都需要有能够保证作物生产可持续集约化利用植物遗传资源的机制。一个全球性保护和利用植物遗传资源的体系正在形成,并将为支持作物生产可持续集约化提供必要的国际框架(详情请参见第四章:作物与品种)。还有一些国家层面的知识产权制度,它们有着不同的责任与获取等级38。各国应该采用知识产权制度,来确保利用国家育种项目来获取作物生产可持续集约化所需的植物遗传资源。

研究。 要实现作物生产可持续集约化,应用农业研究必须更有效地促进耕地使用和耕作系统发生重大转变。通常,农业研究系统不能充分做到以开发为中心,也没能把穷人的需要与优先权与其工作结合起来。许多研究系统资源不足,即使有一些研究系统资金充足,却没有与更广泛的发展过程充分联系起来39。以下是加强作物生产可持续集约化研究所需要的最重要的措施:

  • 增加资金。需要逆转农业研发公共投资减少的趋势。国际农业研究磋商组织各中心和国家农业研究系统的资金必须大大增加,而公共与私人研究部门之间的联系也应该加强。
  • 加强研究系统的建设,从地方开始。要找出与当地民众有联系,可为民众所接受,且具有吸引力的解决办法,有关作物生产可持续集约化实践的研究必须在国际层面的支持下从地方和国家层面开始。尽管国际农业研究磋商组织的研究工作很重要,但却“既不能取代也不能代替只有国家机构和它们的工作人员可以且必须做的复杂、情况多样、一线所需的战略制订、计划安排、统筹实施、问题解决和研究学习等常规性工作”39。通过合理的制度安排,将农民的传统知识与基于科学的创新联系起来,具有很大的潜力,但未得到充分的利用。同样的道理也适用于改良后自然资源管理的规划、实施和监控,可以将社区主动性和外部专业知识联系起来。
  • 作物生产可持续集约化研究在高低潜力地区并重。高潜力地区依然会是许多国家粮食的主要供应者。然而,在一些地 区,耕地与水资源的生产能力已达到上限,不足以保证粮食安全。因此,未来粮食产量增长中有许多要在所谓的低潜力地区或边缘地区实现。而这些地区恰是数亿最贫困、食物最不安全人们的家乡。作物生产可持续集约化以及相关的农村就业会为他们提供最现实的希望,改善他们的营养,提高他们的生活水平。
  • 优先考虑有益于小农生产者的研究。在收入低、粮食需要进口的国家,小规模生产者、农场工人还有消费者将直接受益于重点针对主要粮食作物的可持续集约化生产进行的研究。这种研究具有比较优势。在人口稠密的边缘地区,应优先考虑农业生产力的提高和自然资源保护;为了提高、稳定农民收入,应当优先考虑实现具有更高价值产品的多样化;还应当优先考虑改进相应措施,提高无地或接近无地的农村劳动力的劳动报酬40.
  • 从成败中学习。国际粮食政策研究所一项最新研究,强调了一系列关于农业发展的成就10,如世界范围内培育的抗锈小麦和改良玉米,非洲木薯的改良品种,布基纳法索农民主导的“重绿萨赫勒”活动,以及阿根廷与印度恒河平原的免耕农作。这些成就是众多因素共同作用的结果,包括持续的公共投资、个人动力、实验研究、当地评估、社会参与和专注的领导力在内。而在所有情况中,科学与技术是决定性因素。
  • 研究与推广相结合。当前需要大范围解决生产力低和自然资源退化问题,但作物生产可持续集约化作为应对措施却因跨度大、具体情况多样而受到限制。因此,将地方、国家和国际研究与具体区域的推广服务相结合尤其重要。为促进作物生产可持续集约化发展,研究与推广系统还必须与农民合作,一同应对多重挑战。

技术与信息。能否成功应用作物生产可持续集约化将有赖于农民明智选择技术、考虑其短期、长期影响的能力。农民还需要充分理解农业生态系统功能的作用。全世界农民与当地社区所拥有的传统知识财富已得到广泛记载,特别是由《国际农业知识与科技促进发展评估》报告所记载8。需要建立制度来保护这些知识,促进知识交流,使之应用于作物生产可持续集约化战略。

还必须建立起确保农民能获得相关外部知识,并有助于将这些外部知识与传统知识相联系的制度。农村咨询和农业推广服务是传播新知识的主要渠道,无论是传播给农民,还是在一些情 况下从农民那里来。然而很长一段时间以来,许多发展中国家的公共推广系统都在减少,私人部门也没能满足低收入生产者的需求12。而基于技术转移和供给的标准、公共部门及供给拉动型的农业推广模式,已经在许多国家消失了,特别是在拉丁美洲41

推广也已私有化和分散化,目前的活动涉及到众多参与 者,包括农业企业、非政府组织、生产者组织和农民间的交流,还有一些新的通讯渠道,如手机和网络42。由此得到的一个 重要教训是,个人化推广联系所产生的高交易成本是小规模和低收入生产者面临的一个主要障碍。促进作物生产可持续集约化的咨询服务需要建立在农民组织和网络、公共与私人合作的基础之上12

粮农组织利用农民田间学校这个参与式方法,为农民提供教育和促进权利下放。农民田间学校的目标在于提高农民分析其生产系统、发现问题、寻找可能的解决办法及采用合适方法与技术的能力。在亚洲和撒哈拉以南非洲地区,特别在肯尼亚和塞拉利昂,田间学校成效斐然。在这些地方,学校涵盖了包括营销在内的一系列广泛的农业活动,即使没有捐赠资金也已证明能持续进行。

农民如果想要合理决策种植对象与销售地点,还需要获得相关市场价格的可靠信息,包括中期变化趋势。如同推广服务一样,政府的市场信息服务同样还存在许多不足43。利用短信息服务和因特网,市场信息方面目前出现了一些新的提供者和商机。

农民的财力资源。 贷款对于提升作物生产可持续集约化所需的技术与经营能力非常重要。特别是长期贷款,对于自然资本(例如土壤肥力)的投资来说不可或缺,有利于提高效率,促进有效的农业实践活动,增加产量。虽然许多新型的机构,如贷款联盟、储蓄合作社和小额信贷机构,近年来已经普及到发展中国家的农村地区,但大部分小农生产者仍然受到限制或者根本没有办法获得。地方金融机构无力提供长期贷款,加之农民缺乏抵押物,作物生产可持续集约化会受到影响。

保险可以鼓励农民采纳更具生产潜力和盈利效益的生产系统,但也存在着更大的金融风险。近年来,作物保险试点项目作为一种风险管理工具被引入到许多发展中国家的农村社区。(天气)指数保险产品,是对重大天气事件引起的损失进行赔偿,例如干旱或降水过度,而不对农田损失评估进行赔偿,已获得了捐赠者和政府的大力支持。由国际农业发展基金与世界粮食计划署做出的36个天气指数保险试点项目的评估表明,它们具有作为风险管理工具的潜力44

保险的替代品,尤其是储蓄金积累制和其他可出售资产往往受到忽视。同样还需要认真考虑利用实地防范措施和工具来减少面临的风险。

有效的社会保障。社会保障措施包括现金转移,粮食、种子和工具的配给45。这些是为了确保人们能获得最低限度的食物和其他必要的社会服务。最近的倡议行动包括埃塞俄比亚的生产安全保障项目和肯尼亚的饥饿安全保障项目。对于这些项目是否会带来产生依赖,削弱当地市场的风险,仍然存在争议。然而,近来有证据表明,保护与发展之间的利弊权衡还不明确46。反而,安全保障项目可以是一种形式的社会人力资本投资,例如营养和教育,也可以是一种生产资本,帮助家庭采取旨在实现更高生产率的高风险策略27

政策制定者需要清楚家庭层面脆弱性的决定因素是什么,并设计出有效的保障措施,以抵消外部冲击和相应应对策略之间产生的恶性循环。后者包括出售资产、减少对自然资源的投 资,让孩子们辍学。而所有这些都会破坏可持续性。安全保障措施也正越来越多地与保护食品安全权利的方法联系在一起47

农业营销机构与价值链

发展中国家食物营销部门的发展,通过拓宽小农生产者对投入供应商和产品经销商的选择,以及帮助他们获得贷款和培训,为其提供了新的机遇48,49。但事实证明,许多小农生产者依旧难以进入投入和产出市场,他们在这种新的农业经济中依然处于边缘地带50-53

小农生产者如何适应某种具体的农业价值链,很大程度上取决于该价值链和他们农业生产过程的潜在成本结构54。小农生产者主要的成本优势在于,他们能够向劳动密集型作物种植提供低成本的劳动力。当小农生产者在生产中不具明显的比较优势时,农业企业会寻求替代的组织生产结构,例如纵向整合或直接从规模大的持有者处购买。这些情况下,面临的挑战就在于如何为小农生产者创造比较优势,或者在从众多产量较小的农民手中购买粮食时,如何减少交易成本。要同高价值市场建立联系,小农生产者就需要组织起来,成立可以减少交易成本的机构组织,并提供有关市场需求的信息48,49,54,55

合同耕作提供了农民和购买者之间的纵向协调机制,它为一些主要的协商因素:价格、质量、数量和交货时间提供了相当程度的保证56。虽然农民可从合同协定中受益,但也有大量证据表明,生产规模最小的农民一般不能进入正式的协议安排中55。完善合同的法律和制度框架可大大减少交易成本55,57。然而,随着农村非农就业的增加,或迁移进入城市地区,农田合并不可避免。

通过更合理的组织和更广泛的合作,小农生产者可以更好地进入市场。这不仅涉及到农民,还涉及到大量利益相关者,包括农业支持服务的提供者、非政府组织、研究者、大学、地方政府和国际捐赠者。一个例子是厄瓜多尔的协商平台(Plataforma de Concertación),它帮助农民实现了更高的产量,提高了总利润,同时减少了有毒农药的使用。但它自筹资金的能力还有待检验54

前进之路

从一开始,政策制定者就应该长期认真地审视过去和目前的集约化生产经验,以进行明确的选择,并确定目前促进作物生产可持续集约化实施所需要的行动步骤。要选择出最适合的政策和制度,并不存在一套“百试百灵”的建议,但还是可以确定作物生产可持续集约化支持政策和制度环境的主要特征。

  • 公共与私人部门的支持相结合。在增加投资资金供给、促进效率提高、完善问责制度、确保参与式和透明的政策过程方面,私人部门和公民团体起着重要的作用。资源流动应该考虑到作物生产可持续集约化可能提供的所有产品和服务。可持续生产系统带来的生态系统服务补偿,或许也可成为投资资源的重要来源。
  • 将自然资源价值和生态系统服务纳入农业投入和产出价格政策中。这可以通过建立现实可行的环境标准,消除不当的激励(例如对化肥、水和农药的补贴),提供积极的激励(例如环境服务补偿,或价值链中的环境标签)来实现。
  • 加强合作,降低交易成本。小农生产者要完全投入到作物生产可持续集约化的发展中,需要通过合作来降低进入投入、产出市场的交易成本,还需要有推广和环境服务补偿。因此能促进参与的机构与技术,包括农民小组、社区组织、惯有的集体行动形式和现代通讯技术,都是作物生产可持续集约化的重要需求。
  • 根据范围较广的生产和营销情况,建立管理、研究和咨询体系。作物生产可持续集约化代表着从高度统一和单一的农业生产模式向允许并鼓励多样性的管理框架转变,例如,将非正式的种子系统纳入到种子管理政策中,将传统知识融入到研究与推广中。
  • 认可并将惯有做法和管理实践与作物生产可持续集约化行动计划相结合。评估并加强当前惯有体系获取作物生产可持续集约化所需投入的能力,同时评估并加强当地农业管理系统的能力,这两点都非常重要。

作物生产可持续集约化的政策和计划将直接涉及许多部门,以及众多利益相关者。因此,实现作物生产可持续集约化的战略应是国家发展战略的一个相关组成部分。在推动实施作物生产可持续集约化中,对于政策制定者而言,一个重要步骤就是,要启动实施一个将作物生产可持续集约化战略纳入并使其成为国家发展目标主流的进程。作物生产可持续集约化应该成为国家发展计划不可或缺的一部分,如减贫战略进程、食品安全战略与投资,包括2009年意大利拉奎拉八国峰会上提出的促进食品安全承诺而采取的后续行动。

在发展中国家,作物生产可持续集约化各项工作的展开, 需要在国家与国际层面上有协调一致的行动,需要有政府、私人部门和民间团体的参与。目前,多方利益相关者进程被认为是影响各层次食品安全的关键。从全球来看,粮农组织和它的发展合作伙伴将起到一个重要的支持作用。

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节约与增长》(粮农组织,2011年)一书可通过以下方式订购:
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“自然资源消费方式不可持续,对粮食安全造成严重威胁。本书阐述我们如何能够发起一场常绿革命,既永久提高生产力,又不造成生态破坏。”
印度绿色革命之父
M. S. 斯瓦米纳坦

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