AGRONoticias América Latina y el Caribe
 

Gobernanza y participación

1.      Conceptos clave

El proceso de globalización ha generado, entre otras, una transformación institucional en los territorios, los cuales han tenido que adaptar su modelo de funcionamiento jerarquizado para hacer frente a los desafíos e incertidumbres que la creciente interdependencia entre países y organizaciones está generando.  

La relación poderes públicos-ciudadanía ha sido redefinida y reinterpretada a la luz del concepto “Gobernanza”. Desde los años 90 se empieza a usar este concepto de gobernanza para aludir a la eficacia, eficiencia, calidad y buena orientación en la gestión de los asuntos públicos, y a la legitimidad que, en consecuencia, otorga a la actuación de los poderes públicos. Se ha calificado también como la nueva forma de gobernar en la globalización del mundo posterior a la caída del muro de Berlín (1989). La buena gobernanza promueve la equidad, la participación, el pluralismo, la transparencia, la responsabilidad y el estado de derecho, de modo que sea efectivo, eficiente y duradero (Naciones Unidas).

Es, por lo tanto, un proceso preferentemente político que se relaciona con la capacidad de realizar un buen gobierno y de producir bienestar en la comunidad. La gobernanza ha venido a instaurar una perspectiva innovadora en el proceso de toma de decisiones que se contrapone a los modelos jerárquicos de gobierno tradicional, en los que los Estados ejercían el poder sin aprovechar el potencial de participación activa y comprometida de la sociedad.

La gobernanza horizontal consiste en abrir la posibilidad de participar en los debates y decisiones políticas, a actores no políticos de la sociedad. La gobernanza vertical implica una coordinación entre los niveles central, regional y local, y una coherencia y complementariedad entre ellos; rompe la tradicional compartimentalización por competencias de Ministerios o Departamentos; y promueve la puesta en marcha de mecanismos de transferencia de competencias, capacidades y conocimientos entre otros  actores territoriales,  así como un desarrollo normativo de los principios de subsidiariedad, complementariedad y lealtad institucional.

En definitiva, tomando los aportes anteriores, la gobernanza territorial se refiere a la capacidad de las sociedades de resolver sus asuntos y de contribuir al desarrollo de sus territorios mediante la articulación y participación de diversos actores territoriales, entre ellos (i) el Estado (gobernanza multinivel vertical), (ii) la sociedad civil, (iii) las agencias públicas localizadas territorialmente y (iv) el sector privado (gobernanza multinivel horizontal), en un contexto en el cual, el gobierno regional está enfocado en las oportunidades de los territorios, estimulado del crecimiento económico con inclusión social (RIMISP, 2010).

 

2.      El nuevo modelo de gobernanza territorial en América Latina y el Caribe: oportunidades y desafíos

En los años 2000 se empiezan a implementar reformas que fortalecen los procesos de descentralización en diversos países de América Latina y Caribe (ALC). Estos procesos se refuerzan con medidas de articulación de los distintos actores y activos territoriales; traspaso de responsabilidades y recursos; fortalecimiento de la participación, rendición de cuentas y cercanía con la ciudadanía. Efectivamente, al hacer su aparición los enfoques de multidimensionalidad y multisectorialidad, los esquemas participativos se refuerzan con la proliferación de órganos colegiados y con ello la creación de un modelo de instancias consultivas de apoyo a las políticas públicas en casi todos los países.

Esta estructura institucional de participación ha sido un elemento clásico y definitorio de las políticas de desarrollo territorial en las últimas décadas. Son muchos los ejemplos de políticas, programas y acciones que se han sustentado en modelos participativos, y en cualquier caso expresan la tendencia clara en la región de un incremento de las corresponsabilidades entre el Estado y la sociedad tanto en procesos de privatización como de participación y asunción de compromisos conjuntos.

Si bien los procesos están en marcha, se observa que la agenda de descentralización y participación se enfrenta con importantes desafíos que se contraponen al despliegue de las capacidades territoriales; entre estas limitaciones citamos las siguientes:

- Prácticas sectoriales y centralistas, e inexistente articulación inter-sectorial que garantice una gestión integradora de la acción sectorial en los territorios.

-  Ausencia de delimitación de atribuciones y responsabilidades de los distintos niveles y superposición de funciones y competencias.

-  Escasas capacidades en gobiernos locales, autoridades, municipios, profesionales y técnicos.

-  Poca participación de las mujeres en la toma de decisiones de inversión pública en los territorios.

-  Inexistencia de alianzas con instituciones públicas y privadas y programas que permitan ejecutar mayor número de proyectos territoriales.  

-  Diseño fiscal basado en transferencias más que en capacidad fiscal territorial, y poca calidad de servicios mínimos al ciudadano.

Este es el contexto actual de muchos territorios de ALC, y donde la gobernanza territorial se convierte en un instrumento esperanzador hacia una gestión efectiva de las políticas de desarrollo territorial, que estimulen el crecimiento económico con inclusión social.

La gobernanza presenta una respuesta para resolver el problema de cómo subordinar lo sectorial al territorio teniendo en la mira un objetivo de desarrollo equilibrado, sostenible e inclusivo – mecanismo de extendida integración a los beneficios del progreso – (RIMISP, 2010).

 

3.      La gobernanza territorial en la Unión Europea (UE): De la Estrategia de Lisboa a. la Estrategia Europa 2020

En términos generales, la propuesta conceptual europea de gobernanza territorial está estrechamente ligada a la temática de la cohesión social y el diálogo ciudadano, objetivos que se establecen en sus políticas y documentos estratégicos recientes. Hasta el año 2010 fue la Estrategia de Lisboa la que marcó la dirección a seguir; y, a partir de ese año, los objetivos están recogidos en la Estrategia Europa 2020[1].

El término de cohesión territorial hace referencia no sólo a la función redistributiva (política regional), sino además, a aspectos tales como la competitividad, el desarrollo endógeno, la sostenibilidad y la buena gobernanza (Farinós, 2008). Al igual que sucede con la cohesión económica y social, la cohesión territorial pone de relieve una serie de problemas que merecen una atención mayor. De hecho, el desarrollo de estrategias regionales de innovación y explotación del capital territorial regional son, actualmente, un pre-requisito importante para mejorar la competitividad global del total del territorio de la UE.

En estos procesos, el desarrollo de la gobernanza es clave para asegurar políticas territoriales nacionales sostenibles compatibles con las políticas de las regiones y ciudades, por una parte; y con las instrumentadas a nivel de la UE, por otra. Y, además, la apuesta por un crecimiento sostenible y la necesidad de gestionar racionalmente los recursos, abre la puerta a la participación de los ciudadanos en este gran objetivo colectivo, y con ello, a la gobernanza como vertiente social del principio de sostenibilidad (Farinós, 2008).

En términos de gobernanza, la promoción del desarrollo sostenible y del crecimiento inteligente en la UE,  implica la coordinación entre las estrategias de desarrollo territorial (estrategias de cohesión territorial) a los diferentes niveles. Por este motivo se ha venido demandando el desarrollo de prácticas de gobernanza territorial, que mejoren los objetivos estratégicos de la UE mediante una mayor implicación de los poderes sub-estatales. El incentivo que supone la cofinanciación europea en algunas políticas con evidente impacto territorial (como son la regional, la de infraestructuras o la de innovación), está siendo fundamental en los procesos de coordinación y participación que implica la gobernanza.

Por otra parte, en las áreas rurales europeas, gracias a la Iniciativa Comunitaria LEADER (creada en 1991), existe una experiencia muy interesante de creación de una nueva institucionalidad para el desarrollo, basada en los partenariados público privados (Grupos de Acción Local), que han reforzado la integración social en el territorio y que pueden ser una buena referencia para considerarlos como posible itinerario para los nuevos mecanismos de coordinación territorial.

 

4.      Algunos elementos metodológicos de gobernanza territorial

4.1. Metodología concreta para el fortalecimiento de la gobernanza

Un documento de RIMISP (Centro Latinoamericano de Desarrollo Rural), propone cuatro premisas como criterios ordenadores que permitan la elaboración de modelos de gobernanza así como el diseño de programas de fortalecimiento de capacidades de gobernanza. Estas premisas son:

1. La gobernanza territorial contribuye a generar mejores y  más adecuadas soluciones públicas a los problemas de las sociedades.

2. Cuanto mayor es la articulación entre los niveles regional y local en el territorio, desde una perspectiva de gobernanza multinivel y desarrollo territorial, mayores opciones de desarrollo existen.

3. La planificación y gestión territorial basada en estilos de gobierno participativo incide positivamente en el desarrollo de los territorios

4. La política regional abierta a la ciudadanía, con mecanismos de control ciudadano, transparencia y participación contribuye a generar bienes y servicios públicos adecuados que aportan al desarrollo.

Tomando como unidad de análisis a la organización del gobierno regional, el modelo busca inspiración para la gobernanza territorial en los Modelos de Gestión de Excelencia de las organizaciones, basados en siete principios: (i) perspectiva integral y sistémica; (ii) ordenamiento estratégico; (iii) principios y valores; (iv) orientación al ciudadano-cliente; (v) enfoque de procesos; (vi) enfoque orientado a resultados y (vii) prácticas de autoevaluación.

Además, RIMISP propone una metodología concreta para el fortalecimiento de la gobernanza sub nacional, entendiendo que sólo en la medida en que los gobiernos sub nacionales cuentan con legitimidad política, atribuciones y competencias, recursos y capacidades, pueden impulsar las dinámicas de colaboración propias de la gobernanza territorial y descentralizada. Aún sabiendo que la gobernanza incluye a más actores y organizaciones, el modelo base de gobernanza para el desarrollo de los territorios (que cada gobierno concreto deberá ajustar a su realidad), asigna un papel significativo al gobierno regional, y está compuesto de siete criterios sistémicos: (i) liderazgo; (ii) ciudadanía; (iii) personas; (iv) gestión estratégica y planificación regional; (v) gestión de recursos; (vi) información y conocimiento; y (vii) resultados.  La idea de este modelo es contar con indicadores y estándares de cómo se experimentan y gestionan estos criterios para ponderar la marcha de la organización (o territorio), e impulsar los cambios que permitan mejorar resultados.

4.2.           Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia (pública, comunal, indígena, consuetudinaria e informal) de la tierra, la pesca y los bosques 

Naciones Unidas cuenta con diferentes vías para promover la buena gobernanza en algunos ámbitos globales. Las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, es uno de ellos. Estas directrices, aprobadas en mayo de 2012 por el Comité de seguridad alimentaria mundial,  tienen como objetivo fomentar la seguridad de los derechos de tenencia, garantizar el acceso equitativo a la tierra, la pesca y los bosques como medio para erradicar el hambre y la pobreza, respaldar un desarrollo sostenible y mejorar el medio ambiente. Su aprobación constituyó una decisión histórica, y pretende ofrecer un conjunto de directrices mundiales de gran alcance (principios y prácticas a las que los gobiernos puedan referirse), destinadas a ayudar a salvaguardar los derechos de las personas a la propiedad o acceso a la tierra, los bosques y la pesca. Al tiempo que respaldan los esfuerzos encaminados a la erradicación del hambre y la pobreza, las Directrices tienen también por objetivo contribuir al logro de medios de vida sostenibles, a la estabilidad social, a la seguridad de la vivienda, al desarrollo rural, a la protección medioambiental y al desarrollo social y económico sostenible.

Las Directrices constituyen un marco que los Estados pueden utilizar a la hora de elaborar sus propias estrategias, políticas, legislación, programas y actividades. Las Directrices permiten a los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y los ciudadanos juzgar si las actuaciones que ellos se proponen llevar a cabo, o si las actuaciones de otros sujetos, constituyen prácticas aceptables.

 

5.      La planificación de inversiones públicas y privadas destinadas a fomentar la gobernanza territorial  

La gobernanza se ejerce a través de diferentes iniciativas que abarcan desde la participación, la cogestión, las iniciativas federales, la descentralización, o el crecimiento de las organizaciones no gubernamentales, y, en ocasiones alude directamente a un programa de reforma global de un territorio que aborda retos tan diversos como la pobreza, la inclusión social, el comercio justo o los entornos sostenibles.

Esta sección resume algunas áreas claves de intervención que refuerzan estas diferentes iniciativas, entre ellas:

Ø  Fortalecimiento de la gobernanza territorial: Tomando en cuenta las limitaciones y desafíos a las que se enfrenta el territorio en ALC, el tema clave apunta hacia inversiones públicas tendientes a mejorar las capacidades de gobernanza de los gobiernos regionales y colaborar con ello al desarrollo económico inclusivo de los territorios.

Ø  Apoyo a los procesos de articulación y coordinación: A través de la construcción de redes de compromisos socio territoriales, de mecanismos de participación y codecisión, alianzas público-privadas, etc, se consigue aunar voluntades y movilizar a los actores sociales del territorio, que de manera coordinada interactuarán en la construcción de emprendimiento locales.

Ø  Apoyo en la gestión de recursos, bienes y servicios, y financiamiento: el gobierno intermedio es el encargado de asegurar la calidad de los servicios mínimos al ciudadano que están bajo su competencia (infraestructura sanitaria, mejorar acceso al alguna, electricidad, etc.), y asimismo impulsar acciones y condiciones que logren articular la inversión productiva en el territorio

 

6.      Conclusiones

Los procesos de gobernanza y la creación de partenariados generan una serie de externalidades positivas que repercuten beneficiosamente en el desarrollo del territorio, como son el incremento de las capacidades técnicas e institucionales, la definición de reglas consensuadas y de compromisos (sean o no formales), la creación de valor social compartido, o el desarrollo de procesos y protocolos de gestión y concertación (entre los que se incluyen, cada vez con mayor frecuencia, la  apertura de bases de datos y sistemas de información que sustentan los servicios públicos -open data-).

Aunque la nueva institucionalidad aún tiene muchos desafíos planteados y requiere un esfuerzo de aprendizaje social compartido entre administraciones y sociedad, es indudable que el nuevo modelo de gobernanza representa, en la nueva economía compartida, el nuevo escenario de mediación para la definición y aplicación de estrategias territoriales;  y es, a juicio de muchos expertos, el principal indicador de inteligencia territorial.

 

7.      Enlaces y fuentes de referencia.

https://www.un.org/es/globalissues/governance/

Chirif, A. y García Hierro, P.Rimisp. Gobernanza para el desarrollo económico territorial en América Latina. 2011.

Echeverri, R. y Echeverri, A.  "El enfoque territorial redefine el desarrollo rural". Proterritorios, 2009.

Farinos Dasí, J. “Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible: estado de la cuestión y agenda”. Boletín de la A.G.E. No 46 – 2008, pág 11-32.

Marcando Territorio: Progresos y limitaciones de la titulación de territorios indígenas en la Amazonía”. Copenhague 2007.

Rimisp. Dinámicas territoriales rurales, mercados y estructuras productivas. Series Claves para el Desarrollo Territorial. 2012.http://www.rimisp.org/wp-content/uploads/2013/04/Serie-Claves-DTR-06-Mercados-Estructuras-Productivas.pdf

Rueda S. et al. Libro Verde de Sostenibilidad urbana y local en la era de la información. Gobierno de España. 2012.


[1] En los tratados fundacionales de la UE, la cohesión territorial no aparecía como uno de sus objetivos, si bien se hablaba de la creación de un espacio sin fronteras y se mencionaban las dimensiones económica y social de la cohesión. Es a partir de la puesta en marcha en el año 2000 de la Estrategia de Lisboa cuando empieza a adquirir una mayor importancia el concepto del desarrollo territorial en relación con las políticas comunitarias. El objetivo de la Estrategia era onseguir que la UE se convirtiera en ≪la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, antes del 2010, capaz de un crecimiento económico duradero acompañado por una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social≫. El Consejo Europeo de Gotemburgo de 2001, complementó este objetivo estratégico con el compromiso por un  desarrollo sostenible. La Estrategia Europa 2020 es un plan ambicioso de recuperación a largo plazo, cuyo planteamiento de partida es el siguiente: “Europa puede tener éxito si actúa colectivamente, como Unión. Necesitamos una estrategia que nos ayude a salir fortalecidos de la crisis y convierta a la UE en una economía inteligente, sostenible e integradora que disfrute de altos niveles de empleo, de productividad y de cohesión social”. (Comisión Europea, 2010).