第5节:联合并组织起来战胜饥饿

本节内容主要基于2009年世界粮食安全首脑会议《罗马宣言》、《食物权自愿准则》、《综合行动框架》以及若干其他文件和文书。上述内容反映出,在设计、协调、实施、支持、供资和监督粮食安全和营养战略及计划方面,人们已就最佳方法逐渐达成了普遍共识。

全球、区域尤其是国家一级应开展妥善的粮食安全和营养管理工作,这是在战胜饥饿和营养不良方面取得进展的首要前提。为实现良好治理,各国政府应对各项战略、政策、计划和供资工作进行优先排序,以应对饥饿和营养不良问题,此外,国际社会应通过国内、双边或者多边人道主义援助或发展援助,协调并动员开展符合国家优先重点的有效支持工作。

持续普遍的饥饿问题以及近几年的经济危机和粮价过度波动现象,暴露了全球粮食安全和营养机制的脆弱性。国家、区域和全球各级行动者之间的协调不足。为解决导致饥饿和营养不良问题的结构性原因,应促进所有相关的国家和国际食物权政策,以及其他政策、战略和计划趋于一致,将满足粮食安全和营养方面的长期需要及紧急需求作为当务之急。为了成功实现上述目标,需要政府各部门的支持、政治意愿及长期的协调行动。需要为干预活动提供合理资金,同时获得充足的能力来实施相关活动,并监测其影响 (《综合行动框架》,第8段) 

5.01  国家一级的核心行动

国家负有确保其国民粮食安全的主要责任,这一点已在许多场合得到重申,包括通过确认可持续粮食安全罗马原则的第一项原则,重点放在国家自主拥有和主导的计划上,具体内容如下:

“我们重申,粮食安全属于国家的一项责任,应对粮食安全挑战的任何计划,必须由国家阐述、制定、拥有和领导,建立在与所有关键利益相关者磋商的基础之上。我们将把粮食安全列为高度优先重点,并将在国家计划和预算中予以体现” 。

为了在国家一级采取行动,在总结最重要的经验教训后尤其提出了以下建议:

a) 各国应建立或加强负责国家粮食安全和营养战略以及各项政策和计划的部委间机制;

b) 理想状况下,这些机制应在政府高层建立并进行协调,通过国家法律加以巩固,并鼓励所有涉及粮食安全和营养的领域(包括农业、社会保障、发展、卫生、基础设施、教育、金融、工业和技术)的部委或国家机构代表参与;

c) 不论其是否被纳入更广泛的发展或减贫战略,国家粮食安全和营养战略应全面广泛,加强地方和国家粮食系统,涵盖粮食安全和营养问题的各个方面,包括可供量、获取、利用和稳定;

d) 应建立或加强各机制,以便与地方政府共同协调各项战略和行动;各国应考虑在地方和国家层面建立多方利益相关者平台和框架,以设计、执行并监督粮食安全和营养战略、立法、政策及计划,可能时将多方利益相关者机制与国家协调机制相结合。利益相关者应酌情包括当地政府、民间社会、私营部门、农民组织、小规模和传统的粮食生产者、妇女和青年协会、受粮食不安全影响最大的群体的代表,适当时,还包括捐助者和发展伙伴;

e) 制定并/或加强绘图和监测机制,以便更好地协调不同利益相关者的行动并加强问责制;

f) 各国设计国家粮食安全和营养战略及计划时,应努力考虑这些战略和计划可能对其他国家的粮食安全和营养产生的意外或不利影响。

《食物权自愿准则》的实施

除以上一节中的各项建议外,《食物权自愿准则》为各国提供了实用指导,旨在制定有效的制度框架和完整的法律框架,建立独立的监测机制并搭建这些框架。

建议采取以下七个步骤实施《食物权自愿准则》 (由粮农组织食物权组起草)

第一步:查明粮食不安全人口及其居住地,以及导致饥饿的原因。使用分类数据分析粮食不安全的根本原因,使政府能够更好地确定工作目标。

第二步:与主要利益相关者磋商,对现有政策、体制、法律、计划和预算拨款进行仔细评估,以便进一步明确满足粮食不安全人口的需要并实现其权利所面临的限制和机遇。

第三步:以该评估为基础,通过一项基于人权的国家粮食安全和营养战略,作为政府协调行动的路线图,以逐步实现充足食物权。该战略应包括目标、时限、责任以及众所周知的评价指标,并应成为预算资源分配的依据。

第四步:明确各级相关公共机构的角色和责任,以确保透明、问责和有效协调。如有必要,可建立、改革或改善这些公共机构的组织和结构。

第五步:考虑将食物权纳入国家法律,如宪法、框架法律或部门法律,从而为政府和利益相关者制定长期约束标准。

第六:监测各项政策、法律、计划和项目的影响和成果,以便衡量既定目标的实现成果,弥补可能存在的差距,并不断改善政府行动。这可以包括对各项政策和计划的食物权影响评估。需要特别监测弱势群体(尤其是妇女、儿童和老年人)的粮食安全和营养状况,包括微营养素缺乏症的普遍状况。

第七步:建立司法、法外或行政问责制和索赔机制,使权利人能够向政府问责,并确保当政策或计划未实施或未提供预期服务时能够立刻采取补救措施。

5.02  加强区域一级对国家和地方行动的支持

加强区域一级对国家和地方行动的支持

国家一级的行动最为关键,但促进区域一级的合作与协调,仍将使大多数国家受益。根据其职责,区域政府间组织的一些重要作用包括提供政治激励和技术指导,以推动国家一级的响应;并在促进其成员同担风险、共同行动的同时,帮助建立区域市场。许多区域组织已制定了政策框架,为制定有关包容性规划过程的国家政策和切实指导提供概念依据。此类过程十分必要,有利于推动和支持国家一级所需的伙伴关系,改善粮食安全和营养状况。

根据其职责,区域机构可在制定解决跨境粮食安全和营养问题的区域政策、建立强大的区域市场方面发挥至关重要的作用。这些区域政策以区域内生态、生产和消费之间的有力互补为基础,目的是满足共同管理河流、流域、蓄水层、牧区和海洋资源等跨界资源,共同防控跨界疫病的需要。此类政策包括推动区域投资以促进国家一级的工作,并解决以下具体问题:消除区域内贸易壁垒、强化区域价值链、协调各信息系统、协调粮食危机监测系统以及筹措资源。

根据其职责,区域性平台可为区域团体、各国政府、捐助者和联合国机构提供对话空间,促进在共同原则和建议行动方面达成共识,并为加强政策协调一致奠定基础;同时为监测和评价业绩以及跟踪政府开支和援助品流动情况提供机会,从而促进各捐助者、区域多边开发银行和联合国各机构间的协作。同类或者兴趣相似国家的平台如经合组织 和20国集团,虽非严格意义上的区域平台,但可发挥若干相同作用。

最后,区域组织和平台能够加强与国家政府关系更密切的机构合作,共同促进传播并根据具体区域情形改进国际认可的做法和经验,从而在全球和国家两级间建立有益的联系平台。

为充分实现上述益处,并酌情加强区域机构对国家行动的支持,建议尤其采取以下措施:

a. 建立或加强涉及所有利益相关者的区域协调机制,以制定或更新粮食安全和营养区域战略或框架,顾及各区域的特殊性,并利用现有区域机构的实力和比较优势;

b. 统一、巩固或协调不同区域和分区域的工作,确立清晰的粮食安全和营养区域战略、政策和主人精神;

c. 促进区域机制和框架与粮安委之间的联系,其方式包括推动双向交流以加强政策的趋同和协调;

d. 加强国际援助、区域银行、区域技术机构和区域农民平台、私营部门以及民间社会组织所提供的技术支持和财政捐款间的关联和连贯性,为区域和国家战略提供支持;

e. 争取更多捐助者支持,以推动区域经济一体化进程,并利用区域组织作为有效伙伴,支持制定和实施各项国家粮食安全和营养战略、政策和计划;

f. 协调与农产品投入物和产品有关的区域政策,执行国际和区域商定的标准,以促进国际贸易;

g. 考虑尤其是紧急人道主义行动、社会安全网或其他风险管理手段对战略粮食储备的需求,推动改善粮食安全状况,让贫穷和边缘化社区中的女性和男性受益;

h. 加强区域价值链,尤其是基础设施建设的区域价值链,因为价值链可通过提供激励措施,鼓励国内和外来的私人投资者依照国家法律,对农产品加工业和涉农产业进行负责任的长期投资,从而拓展市场;

5.03  加强全球一级对区域和国家行动的支持,应对全球挑战

为消除饥饿所带来的苦难,全世界需要共同努力。国际社会可在这一方面发挥两项关键作用:一是加强其对区域和国家行动得到支持;二是协调对粮食不安全和营养不良引起的全球性挑战的应对行动。

国际社会不断重申,承诺愿意支持各国政府消除饥饿的工作。确认第一项可持续粮食安全罗马原则,包括承诺“增加国际社会支持力度,推动由国家牵头的和区域的有效战略,制定由国家牵头的投资计划,促进相互负责、透明和问责”。 原则2和原则4 也直接涉及加大对各国的国际支持力度。 2009年《拉奎拉全球粮食安全联合声明》、《援助实效巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》同样与此问题有关。

国际发展援助提供者数量众多且种类各异,包括单独的捐助国、多边国际机构、国际和区域供资机构、国际非政府组织以及私营部门基金。全球治理面临的挑战在于,确保各行动者不开展重复活动,其行政要求不至于使受益国承受不合理的负担。援助提供者高度分散,这意味着许多发展中国家还要努力调整其战略需求和工作优先重点,使之符合广大伙伴的程序、条件、时限、限制以及活动范围。该问题在最不发达国家更为突出,这些国家往往缺乏管理大量伙伴关系的资源和能力,对国际援助的依赖性也更强。

联合国系统各组织和机构正努力通过联合国国家工作队的工作,通过联合制定方案以及诸如联合国一体行动 等活动,精简和协调其援助工作,并制定了《综合行动框架》以指导和协调其行动。

就粮食安全和营养问题相关全球挑战而言,在处理一些需要全球努力的问题上已取得进展,如气候变化、生物多样性、遗传资源、价格过度波动、国际捕捞、贸易、食品标准等。自2008年粮食危机以来,在此方面加大了政治关注,并加速制定了优先重点,但在许多情况下,为进一步取得进展,必须就一些难以消除的政治和经济差异达成共识,并克服由此带来的困难(参见第6节)。

然而,尤其是在下列战略关键要点方面,现已形成广泛共识,有利于加大对国家和区域工作的全球支持,更好地应对全球挑战:

加强全球对区域和国家两级的支持:

a) 采取战略性计划方式:国际组织、区域组织、发展机构和其他机构应不再开展孤立的项目,而是采用战略性计划方法,以国家主导的战略为基础,最好与其他捐助者建立伙伴关系,共同加强各项计划;

b) 技术合作:发达国家、发展中国家和多边机构应共同合作,通过体制能力建设和技术转让等方式开展技术合作,加强工作的协同作用,从而改善粮食安全和营养状况,并提高关系到粮食安全和营养的农业生产率;

c) 南南合作和三边合作 :应支持此类合作,因为可提供切实机会,在发展中国家推广政策经验并转让提高农业生产率所需的技术;并在一个比现有平台更公平的竞争平台上,为众多生产者提供投资和市场机会;

d) 伙伴关系:各个国家、国际组织、民间社会、私营部门、所有相关非政府组织和其他利益相关者应在该领域进一步加强伙伴关系并促进协调行动,包括联合计划和能力发展工作;国际组织、尤其是设在罗马的联合国各粮食机构,应根据“一体行动”原则和“联合国统一举措”加强其伙伴关系;

e) 绘制粮食安全和营养行动及资源流动图:支持在受益国监督下,在国家层面开展有助于绘制粮食安全和营养工作及资源流动的综合行动图,以便加强协调一致和趋同 (《粮安委第三十七届会议最终报告》,第54段。)

    1. 官方发展援助 (官方发展援助的相关统计资料由经济合作与发展组织(经合组织)定期更新): d各捐助国应切实努力实现官方发展援助目标,即在适用时,对发展中国家的官方发展援助应占 国民总收入的0.7%, 对最不发达国家的官方发展援助应占国民总收入的0.15%到0.2%

    g) 粮食援助:各国提供粮食援助应基于对需要的合理评估,评估应由受益者和可能时其他利益相关者参与,尤其应以贫困弱势群体为援助对象。粮食援助应仅在其成为满足最弱势群体的粮食或营养需要的最有效和适当的手段时提供。粮食援助可发挥拯救生命、保护生计、加强人们恢复能力的重要作用。粮食援助与所有援助一样,应避免产生依赖。可能和适当时,粮食应在本地或本地区购买,或以现金转移或食品券形式提供;

    h) 外债:各国和国际组织应尽快考虑采取外债减免措施,将减免资金用于消除饥饿、缓解农村和城市贫困和促进可持续发展(《世界粮食首脑会议行动计划》(1996年),第53段,目标6.2,第53段,第m和n项;《食物权自愿准则》第III章,第11段) 。

    应对全球挑战

    a) 贸易:地方、国家、区域和国际贸易可在国家一级发挥促进经济发展、减轻贫困、改善粮食安全和营养的重大作用;各国应促进区域和国际贸易,并将其作为促进发展的一项有效手段;应确保可对消除贫困和粮食不安全问题的战略成果造成影响的贸易、发展和环境政策,以及社会、经济、政治职能的一致性,这一点十分重要;

    b) 气候变化:增强发展中国家的能力,加强国际合作,增加技术转让,以便改进对气候变化不利影响的适应,提高生产系统的效率;

    1. 研究: 促进公共部门与私营部门之间的伙伴关系,并推动国家和国际的农业研究工作,包括双边和多边研究合作,尤其是在国际农业研究磋商组织范围内以及与农业研究 促发展全球会议进程协调下进行

    5.04  监测和后续行动

    在确保人人获得的粮食安全和营养方面,工作的可持续性主要取决于各国的公共支出。就发展中国家的部门筹资而言已经达成共识,需要增加对农业、粮食安全和营养的公共支出份额。尽管各国对全球供资需求的估算存在显著差异,但普遍认为需扭转并弥补过去25年中在农业、粮食安全和营养方面投资的下降,并履行过去做出的承诺。

    各国政府和其他行动者在决定制定供资战略时尤其应考虑以下要素:

    a) 国家预算应为实施国家粮食安全和营养战略明确划拨稳定和有意义的资源,并以透明和负责任的方式进行分配。各国应努力确保预算削减不会对社会最贫困阶层获得充足食物产生不利影响 ;

    b) 全球估算应包括制定实施得到改进和更具可持续性的社会计划和安全网,作为粮食安全和营养议程固有部分的费用;

    c) 国内私人对农业的投资,尤其是小农的投资十分重要,需要找到适当的方式方法,改进获取金融服务的手段和进入市场的渠道,为国内投资进行融资和进一步挖掘潜力;为此可能需要新颖融资方法,才能:为农民开发适当的金融产品;提高农产品市场的绩效;增加农民的金融知识;

    d) 官方发展援助将继续发挥重要作用,协调并推进粮食安全和营养投资计划的规划和实施工作;消除营养不足和饥饿的工作不应受制于发展中国家当前的收入;官方发展援助可为社会保障计划、安全网、基础设施、研究、推广和能力开发等关键公共投资提供重要支持;在官方发展援助履行其在粮食安全和营养方面承诺的过程中,应通提高透明度并加强问责制;

    e) 私人投资是投资的一个重要融资来源,是对以官方发展援助为重点的公共投资的补充,但进行此类投资时,应确保其符合国家粮食安全和营养目标;

    f) 国外汇款是许多发展中国家发展和经济增长的一个重要供资来源,应努力促进为发展、粮食安全和营养筹集汇款资源;

    g) 粮食安全和营养行动绘图及其与资源流量的关系非常重要,有助于改善资源分配,以支持国家和区域的各项战略和计划。

    5.05 监测和后续行动

    粮安委改革文件指出,粮安委的作用之一是“促进各级负起责任,分享最佳方法”。为此,“粮安委应酌情帮助国家和区域解决以下问题,即是否正在实现各项目标;如何才能更加迅速有效地减少粮食不安全和营养不良。因此,有必要建立一种创新机制,包括确定共同指标,考虑到粮安委自身进程和其他监测活动中汲取的经验教训,以监测实现上述商定目标和行动的进展。为此目的,粮安委主席团已设立了一个开放性工作组,提出有效监测的相关建议,其建议经粮安委批准后,将被纳入后续的《全球战略框架》中。

    粮食安全和营养的全面监测和问责战略由若干不同的部分组成,它们在目标、方法和首选实施程度上均有差异。对全面监测战略中若干最重要的组成部分的基本说明和相关准则如下。 

    a) 承诺和绩效问责制

    实行承诺和绩效问责制十分关键,对推动逐步实现充足食物权来说尤其如此。应当指出,在粮食安全和营养工作方面取得最大进展的国家都显示出最强烈的政治意愿,并向所有利益相关者公开其坚定的政治和财政承诺。受监测目标包括营养成果、食物权指标、农业部门绩效以及在实现可持续发展目标(尤其是可持续发展目标2)和商定区域目标方面取得的进展。

    监测系统和问责制系统应遵循以下五项原则:

    i. 以人权为基础,特别是要逐步实现充足食物权;

    ii. 使对决策者问责成为可能;

    iii. 具有参与性,并对包括最弱势群体在内的所有利益相关者和受益者进行评估;

    iv. 简单而全面、精确、及时、易懂,并设有区分性别、年龄、地区等各项指标,以核查影响、进程和预期成果;

    v. 不应重复现有系统,而应依靠和加强国家统计和分析能力。

    包括国际、区域和国家机构在内的许多论坛均已对实现粮食安全和营养目标的进展情况进行了监测。国际机构将继续监测全球饥饿和营养不良状况,以及实现联合国可持续发展目标的进展情况。与此同时,各国需建立涉及多方利益相关者的机制,监测并报告其在既定目标方面的进展,并考虑在国家一级制定行之有效且参与广泛的粮食安全和营养治理备选方案。

    b) 对粮食不安全、饥饿和各种形式营养不良问题的监测

    本部分涉及监测短期或长期的实际饥饿状况。监测工作主要由国家负责,区域和国际组织为此提供支持。粮农组织、农发基金和粮食署可在此方面发挥的重要作用,主要包括:每年与世卫组织、儿基会和世界银行合作出版《世界粮食安全和营养状况》报告,综合和分析各成员国提供的数据;支持国家信息系统;提供脆弱性分析和绘图 以及粮食安全需要评估,这对帮助各国预防和应对粮食危机具有重要性。目前正在开展的其他监测和分析工作可见《综合行动框架》。

    建立运作良好的信息、监测和问责系统,并配有按性别和年龄分类的数据,这对以下方面非常重要:查明一个国家农业发展、粮食安全和营养以及享有食物权的现状;明确不同生计群体的规模和需求分布情况;鼓励以更高效、负责、透明和协调的方式响应上述需求。

    国家、区域和全球各级需要开展大量工作,以改善信息系统、数据收集工作,以及用以评估饥饿和一切营养不良的各种方法和指标的协调工作。

    在这方面,粮安委赞同以下建议 (《粮安委第三十七届会议最终报告》,第57段):

    i. 批准设立一套粮食安全核心指标的建议,包括制定、采纳和推广各项国际公认标准;

    ii. 强烈建议粮农组织改善其有关食物不足的测量方法,特别强调提高该方法中基本数据和参数的及时性和可靠性;

    iii. 积极鼓励粮农组织和其他有关机构加强自身能力建设工作,以便改善粮食和农业基本统计数据以及具体的粮食安全监测系统;

    iv. 敦促各国加强其有关粮食安全和营养的国家信息系统;

    v. 强调必须更好地整合所有与各级粮食安全和营养信息有关的行动,并鼓励为此目的筹措资源;

    vi. 建议进一步加强政策制定者、统计机构与数据提供者之间的对话,以更好地确定粮食安全政策设计、实施和监测工作的信息需要,并将其与此类信息的供应联系起来。

    c) 绘制粮食安全和营养行动图

    监测战略的另一个主要成分是绘制各阶的粮食安全和营养行动及举措图。

    在这方面,粮安委赞同以下建议(《粮安委第三十七届会议最终报告》,第54-55段。粮安委还批准了若干与绘图有关的具体计划性和技术性建议,载于该报告附件J中。 :

    i. 敦促感兴趣的利益相关者和相关部门帮助各国制定实施粮食安全和营养行动绘图工作,建立适当的多部门和多方利益相关者伙伴关系,并促进协调工作方法;

    ii. 提供足够资源,资助后续活动,为感兴趣的国家制定实施粮食安全和营养绘图系统的工作提供技术支持,此项工作是国家发展情况监测工作的一部分;

    iii. 粮食安全和营养行动绘图进程应成为涵盖粮食和农业部门的国家信息系统的必要组成部分,而且国家一级应采用一种标准方法。

    d) 对粮安委建议落实情况的监测和后续行动

    根据粮安委职责,需要寻找某种方法监测粮安委决定和建议的落实情况,以便加强粮安委协调并促进政策趋同的作用。粮安委批准了一种方法,作为粮安委决定和建议监测框架制定工作的第一步。该方法基于以下评估标准:粮安委的相关性;包容性和参与度;协调与对话;促进政策趋同;循证决策;粮安委交流沟通战略;粮安委的响应能力;粮安委的影响;采纳能力。

    粮安委批准了通过在国家、区域和全球层面组织活动分享在应用粮安委决定和建议方面的经验和良好实践的职责范围。职责范围指导利益相关者在落实粮安委决定和建议方面通过活动自愿分享经验教训。职责范围还提供了框架,支持利益相关者为将在全体会议期间举办的全球专题活动做出贡献。此类活动的目的是评估粮安委决定和建议的使用情况。