Capítulo 2
TEMAS RELEVANTES DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION A NIVEL MUNDIAL EN LOS COMIENZOS DE LOS AÑOS NOVENTA

2.1. EVOLUCION HISTORICA DEL EQUILIBRIO MUNDIAL POBLACION-DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS Y EL PROBLEMA ALIMENTARIO EN LOS PAISES EN DESARROLLO

Como se señaló en el Prólogo, hay dos cuestiones relativas a la alimentación y la agricultura que tienen verdaderamente una importancia mundial y que predominan sobre todas las otras: a) la persistencia de la desnutrición y de la inseguridad alimentaria para grandes segmentos de la población de los países en desarrollo, y b) la creciente escasez y degradación de los recursos agrícolas y del medio ambiente en general, relacionados de manera directa o indirecta al proceso de satisfacer las necesidades de alimentos e ingresos de una población mundial en aumento. Este capítulo expone los conocimientos actuales sobre las características y el significado de estos dos problemas y, en la medida de lo posible, analiza la evolución histórica que ha conducido a la situación actual. Lo que se pretende es permitir al lector comprender cuáles son las dimensiones reales de la problemática, analizar los progresos y los fracasos en el período histórico e identificar los factores que pueden determinar los progresos o los fracasos en el futuro.

La evolución del equilibrio entre la población y la disponibilidad de alimentos a nivel global constituye una base apropiada para examinar a su vez la evolución de la situación de la alimentación y la nutrición de los países en desarrollo. Sin embargo, hay que señalar desde el principio que el examen de la evolución a nivel mundial, por ejemplo yuxtaponiendo la de la producción mundial de alimentos con la de la población mundial, proporciona escasos elementos analíticos para comprender la evolución de la situación alimentaria y nutricional en los países en desarrollo. Con esto no se niega el hecho de que el balance global entre la oferta y la demanda de alimentos influye en la incidencia de la desnutrición. De hecho, lo hace sobre todo por medio de sus efectos sobre el precio de los productos alimenticios que compra y vende la población pobre y por su influencia sobre la disponibilidad de la ayuda alimentaria. Sin embargo, el hecho de que en los países en desarrollo sigue habiendo hambre en tiempos en los que la producción mundial de alimentos ha evolucionado hasta alcanzar una fase en que se producen suficientes productos alimenticios para satisfacer las necesidades de todas las personas del planeta demuestra las dimensiones multifacéticas del problema, en el cual la evolución de la producción alimentaria mundial per cápita es sólo una de las tantas variables determinantes. Con todo, la cuestión del equilibrio mundial está muy presente en la conciencia del público, sobre todo cuando se plantean cuestiones en relación con la capacidad de la tierra de producir lo bastante para mantener una población mundial en constante crecimiento. Tales cuestiones han adquirido recientemente una importancia creciente en el contexto de una percepción generalizada de que existen limitaciones significativas en cuanto a la capacidad mundial de producción de alimentos, relacionadas con la degradación de los recursos naturales y otros problemas ambientales de gran envergadura.

Por lo que se refiere a la evolución del balance global entre la población y la disponibilidad de alimentos, hay que señalar que en los últimos decenios se ha registrado un aumento sin precedentes de la población. Hace sólo 30 años habían 3 000 millones de habitantes, mientras que en 1992 habían 5 500 millones. Durante este período, el incremento anual absoluto de la población mundial ha ido siempre en aumento. Durante 1960–65, el crecimiento demográfico mundial fue de 63 millones de personas al año. El incremento anual se elevó a 72 millones a comienzos de los años setenta, a 82 millones a comienzos de los años ochenta y se estima que en la actualidad es de unos 93 millones. Tal vez no alcance su punto máximo hasta el año 2000. Posteriormente, las proyecciones indican que el incremento anual (no la población total) comenzará a disminuir muy lentamente, de manera que será de alrededor de 85 millones para el 2025, año en que la población mundial habrá alcanzado los 8 500 millones de habitantes (datos de la evaluación demográfica de la ONU de 1992, variante de proyección “mediana”, ONU, 1993b; las proyecciones demográficas utilizadas en este estudio, que aparecen en el Capítulo 3 y con mayor detalle en el Apéndice estadístico, corresponden a la evaluación de 1990).

Figura 2.1.
Indices de la Producción agrícola mundial, Población y Producción per cápita 1961–1992

¿De qué manera ha reaccionado la agricultura ante este aumento de la población mundial? En la figura 2.1 se presenta el cuadro de la evolución a nivel mundial. La producción ha crecido con mayor rapidez que la población. La producción per cápita es en la actualidad alrededor del 18 por ciento superior a la de hace 30 años. La disponibilidad de alimentos per cápita de la población mundial es hoy equivalente a unas 2 700 kilocalorías/día (denominadas simplemente calorías en el resto del texto), frente a 2 300 calorías hace 30 años. Esto teniendo en cuenta solamente la disponibilidad de alimentos para el consumo directo humano¹. Además, alrededor de 640 millones de toneladas de cereales vienen utilizados para alimentar los animales destinados a la obtención de los productos pecuarios para el consumo humano. Con la desviación de apenas un tercio de tales cereales destinados a pienso hacia el consumo humano directo, la disponibilidad de alimentos per cápita podría subir a unas 3 000 calorías en sentido neto, es decir, después de ajustar las pérdidas de calorías debidas a la consiguiente reducción de la producción y el consumo de productos pecuarios. Esto no quiere decir que esa posible desviación sea una propuesta práctica, o incluso necesaria. Sin embargo, este ejemplo sirve para ilustrar el hecho de que el nivel existente de disponibilidad de alimentos per cápita se considera suficiente para que cada uno de los habitantes del planeta tenga una nutrición adecuada, siempre que se distribuya con equidad.

1. Los alimentos disponibles para consumo humano directo se calculan mediante la siguiente identidad contable de la hoja de balance de alimentos para cada país, producto alimenticio y año: Disponibilidad total de alimentos = Producción + (importaciones - exportaciones) + (existencias iniciales - existencias finales), y disponibilidad de alimentos para el consumo humano = disponibilidad total de alimentos - uso para piensos - usos industriales no alimenticios - semillas - desperdicios (desde la cosecha hasta el minorista). La estimación que se obtiene de la disponibilidad de alimentos per cápita puede diferir de las cantidades de alimentos que las personas consumen realmente en sentido nutricional, debido entre otras cosas a ulteriores pérdidas en la fase posterior a la minorista (por ejemplo en el hogar). Para el examen de este tema y el establecimiento de comparaciones, véase: FAO (1983).

Ahora bien, los alimentos disponibles para el consumo humano no están distribuidos equitativamente. En un extremo, la disponibilidad de alimentos per cápita en Europa occidental equivale a unas 3 500 calorías y la de América del Norte a unas 3 600. En el otro extremo están las 2 100 calorías del Africa subsahariana y las 2 200 de la India y Bangladesh consideradas en conjunto (véase el Apéndice estadístico). Así pues, para una gran parte del mundo en desarrollo la disponibilidad de alimentos dista mucho de ser adecuada para que toda la población tenga acceso a una cantidad suficiente de alimentos en todo momento o, dicho en pocas palabras, para su seguridad alimentaria. Mientras se mantenga esta situación, seguirá habiendo un problema de alimentación en el mundo, no obstante la producción sea suficiente a nivel mundial. La idea de que el problema no está en la esfera de la producción sino en la de la distribución es interesante. Sin embargo, aunque esta noción es correcta en sentido numérico y estático, es superficial y puede inducir a error. En primer lugar, se podría aducir la redistribución drástica del suministro estático de alimentos mundiales como posible solución. En segundo lugar, relega la necesidad de aumentar la producción a una función secundaria.

Es cada vez más reconocido que las personas cuyo nivel de consumo de alimentos es insuficiente están en esa situación porque no tienen suficientes ingresos para adquirir los alimentos necesarios para satisfacer sus necesidades. Entonces, no habría que hablar de escasez de alimentos, sino más bien de escasez de ingresos o de poder adquisitivo, es decir, de pobreza o de falta de medios de acceso a los alimentos (Sen, 1987). Esta manera de poner el acento sobre los medios de acceso a los alimentos más que en el suministro de éstos muy a menudo predomina en los planteamientos que se hacen para tratar de explicar la persistencia de la desnutrición y formular políticas encaminadas a solucionar el problema. En tal enfoque se resta importancia, con acierto, a la función del suministro medio de alimentos per cápita como indicador válido para un análisis completo del problema del acceso inadecuado a los alimentos por parte de los pobres. Sin embargo, no hay que olvidar la importancia del crecimiento de la producción, dado que se necesitará un suministro de productos alimenticios siempre en aumento para solucionar el problema de la alimentación en el futuro. Por otra parte, el nivel de producción de alimentos per cápita en los países con una dependencia elevada de la agricultura para el empleo y los ingresos es en sí mismo un factor determinante de los medios de acceso a los alimentos de la población pobre (véase Lipton y Ravallion, 1993).

En cuanto al tema de la posible redistribución de los suministros mundiales de alimentos, hay que señalar que, en el caso de que los ingresos de los países pobres aumentasen hasta alcanzar unos niveles que les permitieran elevar considerablemente su demanda solvente de alimentos, no sería necesaria una transferencia masiva por medio del mercado para satisfacer la mayor demanda, o por lo menos no en el grado que indicarían los desequilibrios actuales entre países de los suministros de alimentos. Esto se debe a que: a) el aumento de la demanda no occuriría de un día para otro sino gradualmente en un período de varios años de manera que permitiría la debida respuesta de la producción, y b) es probable que una gran parte de la demanda adicional se podría satisfacer mediante el aumento de la propia producción de los países pobres. Esta constatación deriva del hecho de que, con pocas excepciones, una agricultura más productiva en los países pobres formaría parte integrante del proceso de aumento de sus ingresos. La mayoría de las personas pobres del mundo ganan su sustento produciendo alimentos, y en los países más pobres el empleo y las oportunidades de obtener ingresos en todos los sectores, y no sólo en la agricultura, están estrechamente vinculados a la productividad de ésta. Por consiguiente, en la mayoría de los países pobres el aumento de los ingresos que elevaría la demanda y el aumento de la disponibilidad de alimentos procedente de una agricultura local más productiva irían emparejados.

En conclusión, la actual abundancia relativa de alimentos a nivel mundial y el potencial aparente de redistribución del suministro estático mundial de alimentos tiene una importancia más teórica que práctica cuando se tienen que considerar las maneras y los mecanismos de mejorar el bienestar alimentario de los países pobres. En este sentido, las políticas en respuesta al problema de la alimentación tendrán que orientarse, prioritariamente, hacia el problema del crecimiento y la distribución geográfica de los suministros de alimentos en el futuro; es decir, si se desea aumentar el consumo de los países pobres hasta niveles “aceptables” se deberá producir más alimentos en los lugares apropiados. De manera análoga, seguirá aumentando el alcance y la necesidad de transferencias de alimentos mediante el comercio y la ayuda alimentaria.

2.2. ACONTECIMIENTOS MAS RECIENTES

El crecimiento de la agricultura mundial ha estado sufriendo una desaceleración. La tasa de crecimiento bajó del 3,0 por ciento anual en los años 60 al 2,3 por ciento anual en los 70 y al 2,0 por ciento anual en 1980–92. Esta evolución ha suscitado la preocupación de que los obstáculos a la producción son cada vez más infranqueables y podrían representar en último término una amenaza para la seguridad alimentaria mundial. Según Brown (1994), el año 1984 representó un viraje en la agricultura mundial, ya que la producción mundial de cereales per cápita es hoy inferior a la de la mitad de los años 80². Para poder interpretar estos acontecimientos se requiere, en primer lugar, un examen atento de lo ocurrido. ¿Representa el período posterior a 1984 (es decir, los ocho años comprendidos entre 1984 y 1992, último año con datos disponibles) una nueva etapa en la evolución histórica de la producción agrícola mundial en relación a la población?

Para responder a esta pregunta, se podría comparar la tasa de crecimiento de este último período de ocho años con las de todos los otros períodos móviles de ocho años comprendidos entre 1961 y 1992. En la Figura 2.2(a) se presentan las tasas de crecimiento de la producción agrícola mundial (todos los productos) en estos períodos de ocho años, tanto en su total como per cápita; en la Figura 2.2(b) se hace otro tanto en relación con los cereales. Como puede verse, 1984–92 es el primer período de ocho años de estos tres últimos decenios en que la tasa de crecimiento de la producción agrícola mundial per cápita (todos los productos) bajó a cero. Paralelamente, estos ocho años representan un nuevo récord de crecimiento negativo de la producción mundial per cápita de cereales.

Cabría concluir que quienes consideran que los años centrales del decenio de los 80 representan un momento crítico de la agricultura mundial tienen cierta parte de razón. Al mismo tiempo, se puede estar de acuerdo o en desacuerdo con la interpretación de que estos acontecimientos: a) representan un cambio a peor, b) se deben a la existencia de unas limitaciones infranqueables de la producción y c) son indicativos de las tendencias futuras. A continuación se examinan las opiniones a) y b). El punto c) constituye el tema del Capítulo 3.

2. La producción mundial de cereales per cápita alcanzó un máximo de 342 kg en el trienio 1984/86 y se mantuvo por debajo de ese nivel en todos los promedios móviles trienales posteriores. Descendío a 317 kg en 1987/89 (1988 fue el año de la sequía en América del Norte) y subió a 325 kg en 1990/92.

¿Un cambio a peor?

En principio, la desaceleración del crecimiento agrícola mundial no tiene que representar necesariamente un deterioro de las tendencias a mejorar la nutrición y seguridad alimentaria de la mayoría de la población mundial que ha caracterizado este período histórico. Hay dos razones fundamentales por aquéllo: i) la proporción de la población mundial bien alimentada es en la actualidad mayor que en el pasado. Por consiguiente, la parte de la agricultura mundial que abastece al segmento «bien alimentado» de la población mundial no necesita continuar creciendo al mismo ritmo que en el pasado con el fin de mantener sus suministros alimentarios per cápita en los niveles «satisfactorios» ya alcanzados. Esta parte de la población, que comprende casi todos los países desarrollados y partes de la población de varios países en desarrollo, consume bastante más del 50 por ciento de la producción alimentaria mundial. ii) Paralelamente, también el crecimiento de la población mundial se está desacelerando, incluso de la parte de la población con niveles de nutrición todavía muy bajos.

Figura 2.2 (a).
Tasas de crecimiento de la producción agrícola mundial (todos los productos), períodos móviles de 8 años, 1961–1992.

Figura 2.2 (b).
Tasas de crecimiento de la producción mundial de cereales (con arroz en forma elaborada), períodos móviles de 8 años, 1961–1992.

Estos dos factores, considerados conjuntamente, indican que el mantenimiento o aumento de la anterior tasa de crecimiento de la agricultura mundial no es condición necesaria para continuar progresando en el camino de la seguridad alimentaria. Lo que realmente debería tenerse en cuenta son los cambios en la disponibilidad de alimentos, y el acceso a los mismos, de los países y grupos de población expuestos a la inseuridad alimentaria. La tasa de crecimiento de la producción mundial es sólo uno de los numerosos factores que repercuten en este problema; en cambio, es de vital importancia la tasa de crecimiento de la producción de estos países y segmentos de población. Este es el tema que se examina a continuación.

Lo que se hay que dilucidar es lo que ha ocurrido en los países con problemas de seguridad alimentaria y que para solucionarlos dependen en gran parte de su propia agricultura. La mayor parte de los países en desarrollo se encuentran en esta categoría. Una desaceleración del ritmo de su crecimiento agrícola puede interpretarse muchas veces como una amenaza para su seguridad alimentaria debido a: i) su fuerte dependencia económica de la agricultura, ii) bajos niveles de suministros alimentarios per cápita y iii) la limitada capacidad de aumentar los suministros mediante las importaciones. En resumen, la incapacidad de la agricultura de crecer a un ritmo “suficientemente” elevado influye de forma negativa, tanto por lo que respecta a la demanda como a la oferta, en las perspectivas de la seguridad alimentaria (véanse en Alexandratos, 1992, las estimaciones sobre el papel de las tasas de crecimiento de la producción agrícola en explicar las diferencias entre los suministros alimentarios per cápita de distintos países). Sin embargo, los países en desarrollo presentan grandes diferencias en relación con estos criterios. En algunos de ellos, la tasa de crecimiento de su producción agrícola per cápita puede no ser un factor decisivo para la seguridad alimentaria. Por ello, es preciso examinar la evolución histórica de la producción agrícola per cápita en diferentes grupos de países en desarrollo.

No hay un criterio único completamente apropriado que permita clasificar a los diferentes países de acuerdo con su vulnerabilidad (desde el punto de vista de la seguridad alimentaria) ante las variaciones de su tasa de crecimiento agrícola. No obstante, es mejor hacer una distinción aproximada que englobar a todos los países en desarrollo en un solo bloque. Un criterio valioso podría ser la proporción de la población economicamente activa en la agricultura en el total nacional de dicho indicador (véase el Apéndice estadístico). Este criterio enfatiza el lado de la demanda (o ingresos) de la problemática de la seguridad alimentaria, ya que cuantifica la parte de la población cuyo empleo e ingresos dependen fundamentalmente de la agricultura. Los datos relativos a este indicador no son de muy alta calidad pero tienen la ventaja de que existen estimaciones aproximativas relativas a cada uno de los 93 países en desarrollo incluidos en el estudio.

De los 93 países, 31 pueden clasificarse como países con dependencia relativamente «baja» de la agricultura en lo que respecta al empleo y la generación de ingresos, por tener menos de un tercio de su población económicamente activa (PEA) en la agricultura³. Algunos países con más de un tercio de su PEA en la agricultura se incluyen también en este grupo de baja dependencia en función de otros criterios, fundamentalmente su nivel relativamente elevado de suministros alimentarios per cápita y la baja proporción del producto interno bruto (PIB) procedente de la agricultura. Para estos países de baja dependencia se formula la hipótesis de que su seguridad alimentaria es comparativamente menos vulnerable que la de otros países a las variaciones de la tasa de crecimiento de la propia producción agrícola per cápita. Este grupo suma una población de 730 millones de personas, es decir el 19 por ciento de la población de los países en desarrollo, tiene un suministro medio alimentario per cápita de 2 910 calorías/día y, con excepción de cinco, todos estos países se encuentran en la gama mediaalta de este indicador (2 600 a 3 300 calorías/día).

De los restantes 62 países con más de un tercio de su PEA en agricultura, todos menos cuatro tienen suministros alimentarios per cápita inferiores a 2 600 calorías y la mayoría de ellos se encuentran más bien cerca de las 2 000 calorías. El promedio del grupo es de 2 370 calorías, o 2 230 calorías si se excluye China. Además, la mayor parte de los países de este grupo tienen importaciones alimentarias netas per cápita relativamente bajas, y algunos de ellos dependen fuertemente de las exportaciones agrícolas para su balanza de pagos y por lo tanto para su capacidad de importar alimentos. De ello se desprende que su seguridad alimentaria depende en gran parte de los resultados de su propia agricultura tanto en lo que respecta a la demanda (ingresos de gran parte de la población) como a la oferta (alimentos producidos o importados con los ingresos derivados de las exportaciones agrícolas).

Este grupo de países con alta dependencia de la agricultura es todavía demasiado heterogéneo; en él se encuentran naciones con dependencia casi total de la agricultura (80–90 por ciento de la población económicamente activa y 55–60 por ciento del PIB, por ejemplo Tanzanía, Burundi, Nepal, etc.) y los países más representativos del Asia meridional (60–70 por ciento de la PEA, 30–35 por ciento del PIB), como también países atípicos, con recursos minerales pero con una gran parte de la PEA en la agricultura (por ejemplo, Congo, Gabón y quizá Botswana, todos ellos con el 60–70 por ciento de la PEA pero sólo el 5–10 por ciento del PIB en la agricultura). No obstante, a pesar de esta gran heterogeneidad, todos tienen en común la característica de que el acceso a los alimentos de partes significativas de su población depende de los resultados de su propia agricultura. China se encuentra en este grupo, pero su enorme población, los éxitos conseguidos en la diversificación de la economía rural y su suministro alimentario per cápita superior a la media justifican la presentación de los datos sobre este grupo con y sin ella. En las Figuras 2.3(a) a 2.3(d) puede verse la evolución histórica de estos grupos de países en desarrollo.

3. Los países en desarrollo presentan una gran diversidad en relación con este indicador, con porcentajes que van desde menos del 15% (Jordania, Argentina, Chile, Trinidad y Tabago) a más del 80% (muchos países del Africa subsahariana).

El examen de las tasas de crecimiento agrícola de estos grupos de países indica que: i) en los países en desarrollo en su conjunto, las tasas de crecimiento de la producción agrícola per cápita (todos los productos) no han sido por lo general más bajas en los recientes períodos móviles de ocho años que en los anteriores (Figura 2.3(a)); ii) lo mismo vale para ambos grupos de países antes descritos (Figuras 2.3(b), 2.3(c)), y iii) en el grupo más vulnerable de países (con fuerte dependencia de la agricultura), excluida China, las tasas de crecimiento per cápita de los últimos años han sido de hecho mayores que en los períodos precedentes (Figura 2.3(d)).

Figura 2.3 (a).
Todos los países en desarrollo.

Figura 2.3 (b).
Grupo de baja dependencia.

En vista de la evidencia, es difícil aceptar la opinión de que los acontecimientos de los últimos años han supuesto un cambio a peor. Sería más oportuno afirmar que las tendencias de los últimos años, como las del pasado a más largo plazo, se han caracterizado por la persistencia de tasas de crecimiento de la producción per cápita bajas y totalmente insuficientes en los países cuya seguridad alimentaria ganaría significativamente con una aceleración del crecimiento de la producción agrícola. La expresión del problema en estos términos permite un análisis más acertado de la naturaleza e importancia de las tendencias del crecimiento agrícola, cuya evaluación debe efectuarse siempre en relación con las necesidades concretas más que en abstracto. Este enfoque trasciende a lo largo de todo el estudio. En parte, explica también por qué éste se centra fundamentalmente en las perspectivas del crecimiento agrícola y en la seguridad alimentaria de los países en desarrollo.

Figura 2.3 (c).
Grupo de alta dependencia.

Figura 2.3 (d).
Grupo de alta dependencia, excluida China.

En conclusión, la desaceleración de la producción mundial en la segunda mitad de los años 80 no fue causada por un descenso de las tasas de crecimiento agrícola de los países cuya seguridad alimentaria es vulnerable a dicho acontecimiento. En efecto, la desaceleración a nivel mundial fue principalmente el resultado de ajustes de producción en los principales países exportadores de cereales como consecuencia de un estancamiento de la demanda de exportación y la necesidad de limitar los aumentos de sus existencias de cereales (véase más adelante). La flexibilidad de estos países para responder a los cambios en las condiciones del mercado mundial, aumentando o reduciendo su oferta, continuará siendo un factor importante en la seguridad alimentaria mundial. En el pasado han demostrado por lo general este tipo de flexibilidad y han contribuido a suavizar las conmociones de los mercados alimentarios mundiales, por ejemplo varios grandes países exportadores ajustaron su uso de cereales para pienso conforme a los cambios en los precios mundiales. Además, sus políticas agrícolas les llevaron incidentalmente a retener más existencias de las que habrían de otra manera almacenado. Esta flexibilidad puede verse mermada en el futuro por las reformas de políticas ya emprendidas o en estudio. Por ejemplo, una reducción del apoyo a su producción agrícola podría provocar una merma permanente de las existencias y/o la detracción de tierras ocupadas por cereales para otros usos semipermanentes, por ejemplo cultivos forestales. En contraste, los cambios en las políticas que conducirían a que sus precios internos sean más sensibles a los cambios de los precios mundiales significa que la mayor flexibilidad de sus mercados internos contribuiría a reducir la variabilidad de los mercados internacionales. Otro factor que puede influir sobre la flexibilidad de la oferta de estos países son las restricciones ambientales, por ejemplo el retiro casi permanente de tierra en explotación por razones de conservación ambiental o la puesta de límites a la utilización de productos agroquímicos. Finalmente, las reformas de políticas que reducen el apoyo a la agricultura pueden crear también un entorno poco favorable a la investigación agrícola del sector público orientada a aumentar los rendimientos en los países exportadores desarrollados (véase O'Brien, 1994). A su vez, esto limitaría los efectos secundarios positivos de la innovación agrícola sobre la productividad de los países en desarrollo.

Antes de acabar con este tema, conviene hacer una observación final. No hay que caer en el error de sacar conclusiones apresuradas de los cambios en las cifras mundiales per cápita. Puede verse una ilustración en el Cuadro 2.1. La producción mundial per cápita de cereales no aumentó entre el promedio del trienio 1979/81 y el de 1990/92. En cambio, la producción per cápita creció tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados. Las enormes diferencias entre los dos grupos en el año inicial, en términos de la producción per cápita y sus partes en la población mundial, combinadas con tasas de crecimiento demográfico muy divergentes explican esta aparente paradoja. Desde este punto de vista, entonces, la situación mundial no debe considerarse como un juego de suma cero, donde si el promedio mundial no crece las mejoras para un grupo deben implicar pérdidas para el otro. Se trata de un aspecto importante de los temas aquí considerados, ya que las proyecciones del Capítulo 3 (adelantadas en el Cuadro 2.1) prevén que probablemente no habrá un ulterior aumento de la producción mundial per cápita de cereales, pero ésta sí crecería tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados.

¹ Datos y proyecciones de la producción revisados tomando en cuenta los cambios de los datos, de peso a granel a pesoen limpio, en la ex URSS.
² Datos y proyecciones demográficas de la Evaluación de ONU de 1992 (ONU, 1993b). Estos datos actualizados no seemplean en los análisis de este estudio. Por esa razón los números per cápita son algo diferentes de los que se muestranen el Capítulo 3.

El potencial productivo mundial, ¿se ha reducido con respecto a las necesidades del crecimiento agrícola?

El mero hecho que hubo una desaceleración del crecimiento agrícola mundial no permite dar una respuesta satisfactoria a esta pregunta. Sin duda, hay pruebas fragmentarias de que los recursos de tierra y agua están sometidos a un proceso de degradación y han disminuido en cifras per cápita como consecuencia del crecimiento demográfico; también de que el impulso al aumento de los rendimientos se encuentra con resistencias cada vez mayores. No obstante, la evolución del potencial de producción debe evaluarse con respecto a las necesidades de una mayor producción agrícola. En la medida en que las necesidades se expresan en forma de demanda efectiva, el agravamiento de las limitaciones de la producción con respecto a la evolución de la demanda habría dado señales de presencia mediante una subida de los precios. No hay ninguna prueba de que ello haya ocurrido, al menos en lo que respecta a los precios del mercado mundial, que en los años 80 han tendido más bien a bajar que a subir⁴. Por ello, parece haber pruebas suficientes para afirmar que la desaceleración debe interpretarse en función de un cúmulo de factores y no atribuirse exclusiva ni predominantemente a un cambio en los fundamentos del potencial productivo, ya que ésto debe considerarse siempre en relación con el crecimiento de la demanda efectiva.

4. Es un hecho aceptado que los movimientos de los precios del mercado mundial no siempre constituyen una información objetiva para evaluar este problema. El motivo es que se han visto influenciados, en general a la baja, por las políticas de protección y apoyo a la agricultura de los grandes países desarrollados. Además, al no incorporarse a los precios de los productos las supuestas pérdidas de capital natural generadas por el proceso de producción (reducción del potencial de producción (reducción del potencial de producción de las tierras y aguas como consecuencia de su degradación), se suele producir otra vez una distorsión a la baja de los precios del mercado. En resumen, el movimiento descendente de los precios del mercado mundial se ha debido en parte a los subsidios fiscales y los pagados por los consumidores (por medio de los altos precios internos) en los países ricos (véase O'Brien, 1994) y quizá, aunque no se pueda precisar hasta qué punto, a un subsidio ambiental de todos los países exportadores que no tienen en cuenta los costos de las supuestas pérdidas de capital natural.

Como prueba de ello, cabe señalar que la desaceleración del crecimiento de la producción mundial de cereales tuvo su origen fundamentalmente en los grandes países exportadores netos de cereales (EE, UU, Canadá, CE, Australia, Argentina, Tailandia), que representaban el 36 por ciento de la producción mundial a mitad de los años 80. Su producción media anual era de 602 millones de toneladas en 1990/92 (824 kg per cápita), frente a los 621 millones de toneladas de 1984/86 (888 kg per cápita). En contraste, la producción del resto del mundo creció durante el mismo período, pasando de 1 040 millones de toneladas a 1 153 millones de toneladas, y la producción per cápita se mantuvo en gran parte sin cambios. En varias ocasiones durante este período algunos de estos grandes países exportadores tuvieron que recurrir a medidas de regulación de la oferta y de reducción de los incentivos a los productores con el fin de frenar el crecimiento de la producción. Por ello es difícil interpretar el descenso de su producción como una señalde “fatiga” de la producción. Es más probable que la causa esté en el lento crecimiento de la demanda de sus productos en los mercados de exportación.

Si esta interpretación es correcta, constituye una nueva razón para prestar menos atención a los cambios en la producción mundial, en especial si reflejan los altibajos de los grandes países exportadores, y estudiar con mayor detenimiento las razones por las que la demanda efectiva, incluida la demanda de importaciones, no está creciendo con mayor rapidez en los países y grupos de población con graves problemas de seguridad alimentaria. El examen de la problemática de la seguridad alimentaria desde este punto de vista permitirá tener una visión más clara de la importancia de las limitaciones a la producción a nivel local, que efectivamente contribuyen de forma decisiva a perpetuar la inseguridad alimentaria en muchos países de bajos ingresos y dependientes de la agricultura. Como ya se ha señalado antes, es en estos países donde el crecimiento de la producción agrícola determina no sólo el aumento de los suministros alimentarios sino también, y en medida significativa, el de los ingresos y la demanda.

2.3. MAGNITUD DEL PROBLEMA ALIMENTARIO EN LOS PAISES EN DESARROLLO Y SU EVOLUCION HISTORICA

Panorama general

¿Cuál es la amplitud del problema alimentario en los países en desarrollo? ¿Cómo ha evolucionado con el tiempo? ¿Cuántas personas son desnutridas y cómo puede evolucionar la situación en el futuro? Estas son algunas de las preguntas que se abordan a continuación.

En primer lugar examinemos la magnitud del problema y su evolución con el tiempo. El suministro de alimentos per cápita ha aumentado en los países en desarrollo desde 1 950 calorías a principios del decenio de 1960 hasta 2 470 calorías en 1988/90 (los datos más recientes se encuentran en el Apéndice estadístico). Esto sucedía mientras la población de estos países pasaba de 2 100 millones de personas a casi 4 000 millones. Por consiguiente, se han realizado progresos significativos. En la

Figura 2.4, donde se muestra la evolución de las distintas regiones, se pueden ver estos progresos, o su ausencia en ciertos casos.

Figura 2.4.
Suministro de alimentos per cápita (cal/dia), Países en desarrollo, 1961–1992.

El resultado de esta evolución ha sido que en 1988/90 sólo 330 millones de personas, lo que equivale al 8,5 por ciento aproximadamente de la población de los países en desarrollo, vivían en países donde el suministro de alimentos per cápita es extremadamente bajo, es decir, inferior a 2 100 calorías (véase Cuadro 2.2). Hace 30 años ese número era de 1 700 millones de personas, es decir el 80 por ciento del total. También se pueden observar los progresos realizados contemplando la situación desde el otro extremo. En 1988/90 unos 650 millones de personas, o sea el 17 por ciento de la población total de los países en desarrollo, vivían en países con un suministro de alimentos per cápita superior a 2 700 calorías. Hace 30 años estas personas sumaban sólo 35 millones, es decir menos del 2 por ciento del total.

Sin embargo, por impresionantes que hayan sido estos progresos, es evidente que no han sido suficientemente rápidos ni de tal naturaleza que hubiesen permitido aumentar el suministro de alimentos per cápita en todos los países hasta los niveles normalmente asociados con una reducción significativa de la inseguridad alimentaria y la desnutrición. Por supuesto, el tamaño de la población perteneciente a esta categoría depende no sólo del suministro de alimentos per cápita como promedio nacional sino también del grado en que estos suministros estén equitativamente distribuidos dentro de cada país. Los datos sobre este aspecto escasean. Sin embargo, en los pocos países que cuentan con datos de “buena” calidad sobre la distribución se observa que en promedio (es decir calculando la media aritmética simple de los países con distintos grados de desigualdad) la proporción de la población desnutrida se aproxima al 10 por ciento cuando el suministro de alimentos per cápita se sitúa en torno a las 2 700 calorías. Esta proporción suele oscilar entre el 15 y el 35 por ciento cuando el promedio nacional se sitúa entre 2 200 y 2 500 calorías. Los datos que se ofrecen en el Cuadro 2.2 indican que aproximadamente 3 300 millones de personas viven en países con un suministro de alimentos inferior a 2 700 calorías y unos 2 000 millones en países con un suministro inferior a 2 500 calorías⁵.

¹ Incluidas China (663 millones de habitantes) y la India (462 millones);
² China (816 millones);
³ India (555 millones);
⁴ India (689 millones);
⁵ China (978 millones);
⁶ India (836 millones);
⁷ China (1 102 millones).

* Países para los cuales hay datos de hojas de balance de alimentos. Los datos de este Cuadro y los del Cuadro 2.3 no toman en cuenta las más recientes actualizaciones de las calorías hechas por FAO en 1994, ni las de los datos demográficos hechas por la ONU después de su Evaluación de 1990.

5. Estas cifras indicativas se refieren al suministro de alimentos per cápita, que es distinto del concepto conexo de necesidades nacionales medias de energía alimentaria. Estas últimas se calculan a partir del promedio ponderado de las necesidades de las personas que forman parte de un sector de la población. Las necesidades individuales varían considerablemente en función (sobre todo) de la edad, el sexo, el peso corporal y el grado de actividad física. por ejemplo, para una mujer en el grupo de edad comprendido entre 18 y 30 años, con un peso corporal de 50 kilos y una actividad física ligera estas necesidades son de 1.900 calorías/día. Para un hombre de 70 kilos del mismo grupo de edad pero con una actividad física pesada aumentan a 3.700 calorías/día (FAO/OMS/UNU, 1985, Cuadros 15,42,45). Sin embargo, se trata de promedios, ya que las necesidades varían entre personas de una misma edad, peso, etc. Se han calculado las necesidades medias nacionales en distintos países. Por ejemplo, en Haití son de 2.130 calorías/día para un grado moderado de actividad (FAO, 1990c). Para que esta estimación sea comparable conceptualmente con la de suministro de alimentos per cápita que se ha utilizado en el presente documento, es necesario añadir un margen para tener en cuenta las pérdidas de alimentos tras su venta al por menor. Si este margen fuera del 10 %, Haití tendría necesidad de unas 2.350 calorías por persona y dia a nivel minorista. Esta cifra sería suficiente para satisfacer las necesidades nutricionales del país si los alimentos se distribuyeran a los individuos estrictamente de acuerdo con sus necesidades. Dado que esto no sucede nunca en ningún país, es obvio que el promedio nacional debe ser mayor aún si se quiere que las personas situadas en el extremo inferior de la cadena de distribución tengan acceso a alimentos suficientes para cubrir sus necesidades energéticas. Los datos dan un suministro efectivo de alimentos per cápita en Haití de 2.000 calorías en 1988/90. Con esto no se pretende en modo alguno sugerir que la solución al problema alimentario consista en aplicar políticas que tengan como finalidad aumentar el suministro de alimentos per cápita hasta el nivel antes indicado. Tales políticas deben considerarse como un complemento, y no un sustituto, de las políticas que van directamente a la raíz del problema, a saber los medios de acceso insuficientes a los alimentos de los pobres, sin embargo, en países donde la mayoría de los pobres subsisten de la agricultura, una y otra política van unidas.

Estas cifras dan una idea de la magnitud del problema midiendo los progresos realizados en términos del promedio nacional del suministro de alimentos per cápita. Sin embargo, no todas las personas que viven en países con promedios nacionales bajos, e incluso muy bajos, padecen de desnutrición. Además, también hay personas desnutridas en países con promedios nacionales relativamente altos. En consecuencia, una estimación más precisa de la incidencia de la desnutrición sería combinar el promedio nacional del suministro de alimentos con un parámetro relativo a la distribución e introduciendo un concepto de umbral nutricional, es decir el nivel de consumo alimentario por debajo del cual una persona crónicamente expuesta puede clasificarse como desnutrida. La FAO ha utilizado este método y estos datos (completados en muchos casos con estimaciones razonadas sobre el valor del parámetro relativo a la distribución y la forma de la curva de distribución estadística) para obtener una cifra aproximada del número de personas que pueden clasificarse como desnutridas en los países en desarrollo (FAO, 1992a).

Recientemente se han publicado las estimaciones, obtenidas por este medio, de la incidencia de la desnutrición crónica con ocasión de la Conferencia Internacional sobre la Nutrición (diciembre de 1992). Estas estimaciones se ofrecen en el Cuadro 2.3. Se han realizado progresos, pero la magnitud del problema sigue siendo considerable. Las cifras más elevadas, aunque en descenso, se encuentran en Asia, pero las correspondientes al Africa subsahariana han aumentado rápidamente, sea en términos absolutos como en proporción a la población total de la región.

Los dos métodos alternativos para medir la magnitud del problema alimentario en los países en desarrollo (es decir, población de los países con un suministro de alimentos per cápita determinado, Cuadro 2.2, o número de personas desnutridas, Cuadro 2.3) proporcionan unos puntos de partida útiles para analizar las perspectivas para el futuro que se abordan a continuación en el Capítulo 3. Así pues, sería necesario hacer conjeturas sobre el modo en que podría evolucionar el suministro medio de alimentos per cápita en los diferentes países y sobre lo que podría suceder en relación con la distribución dentro de ellos. Desafortunadamente, los datos históricos y la capacidad para hacer conjeturas acerca de los posibles cambios en las estructuras socioeconómicas y políticas que repercuten sobre las desigualdades dentro de los países no permiten decir mucho del aspecto distributivo⁶. Responder a la pregunta de cómo podrían evolucionar en el futuro las disponibilidades de alimentos per cápita en los diferentes países es una tarea algo menos ardua. A tal efecto se analizan los datos empíricos para comprender, en la medida de lo posible, qué factores han determinado que algunos países hayan conseguido aumentar su suministro de alimentos per cápita mientras que otros no lo han logrado o han experimentado hasta un franco retroceso. Un modo de abordar esta cuestión es examinar la evolución histórica en los países que han obtenido buenos resultados, y hacer lo mismo con respecto a los países que no han conseguido progresos (la discusión siguiente se basa en Alexandratos, 1992).

¹ Personas cuyo nivel estimado de consumo de alimentos es inferior, como promedio en el curso de un año, al necesariopara mantener el peso corporal y desarrollar una actividad ligera. Este umbral (que oscila entre un promedio de 1 760calorías por persona y día en Asia y 1 985 en América Latina) equivale a 1,54 veces la tasa de metabolismo basal. Para más explicaciones, véase FAO (1992a).

6. Las consideraciones fisiológicas (por ejemplo, el hecho de que una persona necesite una ingestión alimentaria mínima para sobrevivir y de que haya un límite fisiológico máximo a la cantidad de alimentos que puede consumir una persona) determinan que el margen para las desigualdades distributivas sea menor en el caso de la variable « suministro de alimentos per cápita» que en el de otras variables «ilimitadas», como los ingresos. En consecuencia, se puede formular la hipótesis de que un suministro de alimentos per cápita muy bajo o relativamente alto estará asociado con una distribución más equitativa del consumo alimentario en comparación con las que podrían prevalecer en caso de que el suministro se situara en la banda intermedia. Esta hipótesis resulta útil para examinar la cuestión distributiva cuando no se sabe nada sobre la posible evolución de las otras variables que determinan la distribución del consumo alimentario. Por consiguiente cabe preveer que tal distribución tenderá a ser más equitativa en los países en desarrollo en los que el suministro medio de alimentos per cápita seguirá aumentando hasta las 3,000 calorías o más. Estas consideraciones se tienen en cuenta en el Capítulo 3 al examinar la cuestión de la posible evolución de la desnutrición en el futuro.

Los factores del éxito

Para los fines de esta discusión, el grupo de países que obtuvieron buenos resultados durante el período aquí examinado incluye los que partiendo de un suministro de alimentos per cápita bajo o muy bajo 30 años atrás (entre 1 650 y 2 300 calorías en 1961/63) habían alcanzado a finales del decenio de 1980 un nivel alto o medio alto (entre 2 600 y 3 300 calorías en 1988/90)⁷. Las características principales de su evolución histórica que explicarían buena parte de los progresos que han realizado en cuanto al aumento del suministro de alimentos per cápita pueden resumirse del siguiente modo:

7. Estos países son (en orden ascendente de clasificación por nivel de calorías en 1961/63): Libia, China, Argelia, Arabia Saudita, Indonesia, Iraq, Rep. de corea, Irán, Rep. Popular Democratica de Corea, Túnez, Marruecos, Egipto. Todos ellos habían aumentado su suministro de alimentos per cápita en un 40 % como mínimo durante el período histórico aquí examinado. Por consiguiente, sólo se incluyen los países que en 1988/90 tenían al menos 2.600 calorías en caso de que hubieran comenzado con menos de 1.860 calorías en 1961/63. Asimismo, los que en 1988/90 tenían 3.300 calorías sólo se incluyen en el caso de que hubieran comenzado con menos de 2.350 calorías. Los datos que se utilizan aquí son anteriores a la ultima revisión (1994) de las hojas de balance de alimentos hecha por FAO. En el Apéndice estadístico se ofrecen datos sobre las calorías por todos los países.

1. Todos ellos han tenido unas tasas de crecimiento económico superiores al promedio, como lo indican las tasas de crecimiento de sus ingresos per cápita. Esta es al parecer la característica común más destacada de estos países.
2. En casi todos los países las importaciones de alimentos registraron un fuerte crecimiento, sobre todo en el período en que el suministro de alimentos per cápita aumentó más rápidamente, como lo demuestran los incrementos de las importaciones netas de cereales per cápita. Esto significó un rápido descenso de su autosuficiencia en cereales. Sin embargo, hubo excepciones. En particular, China e Indonesia no siguieron esta pauta, ya que en estos países el sector agrícola creció lo suficiente para aportar suministros alimentarios adicionales y, con toda probabilidad, contribuyó de modo decisivo a aumentar los ingresos per cápita.
3. Un factor que influyó en la mejora nutricional de este grupo de países fue el hecho de que la agricultura mundial proporcionó prontamente y sin muchos aprietos las importaciones de alimentos sobre las que se basó el crecimiento de su consumo, sobre todo en el decenio de 1970. Sin embargo, hay que señalar que la experiencia histórica de la sensibilidad de la producción agrícola mundial al aumento de la demanda ha de interpretarse con precaución, especialmente a la hora de sacar conclusiones sobre las posibilidades de que la agricultura mundial responda a fuertes incrementos de la demanda en el futuro. Ello se debe a que los datos que indican que los precios descendían mientras llegaban cantidades crecientes a los mercados mundiales están falseados por las políticas de protección y apoyo a la agricultura de los principales países (por ejemplo los Estados Unidos, la CE, Japón). En la práctica, las fuertes subvenciones concedidas a la agricultura en estos países cubrieron parte de los costos asociados con el aumento de la oferta a los mercados mundiales (véase la nota 4). No se sabe cómo habría reaccionado la producción agrícola ante el aumento de la demanda si no hubieran existido tales perturbaciones. Se pueden obtener ciertas indicaciones mediante estudios sobre la liberalización del comercio en los que se simula el comportamiento de los mercados alimentarios mundiales eliminando dichas perturbaciones. Estos estudios indican por lo general que los precios mundiales de los alimentos habrían sido algo más altos, aunque no mucho (Goldin y Knudsen, 1990).
4. Se desprende una situación variada en lo que respecta a la función del crecimiento agrícola interno en el proceso de aumento del suministro de alimentos per cápita. Se observa todo tipo de situaciones, desde el descenso de la producción per cápita en algunos países hasta el aumento en otros con tasas de crecimiento moderadas o muy altas. Sin embargo, no se justifica sacar la conclusión de que el crecimiento agrícola no tiene ninguna importancia. Sería más preciso decir que el crecimiento agrícola desempeña una función en gran medida auxiliar en los países donde la agricultura constituye un pequeño sector de la economía del cual depende una parte relativamente pequeña de la población (véase la sección 2.2) y donde una buena parte del crecimiento económico y de la capacidad de importación derivan de sectores no agrícolas, en especial los relacionados con productos básicos no agrícolas. Esto es al parecer lo que ha sucedido en muchos de los países exportadores de petróleo. Pero en los países donde no se dan estas condiciones, el crecimiento agrícola parece ser un ingrediente esencial en el proceso de aumento del suministro de alimentos per cápita, de los ingresos y del empleo, a raíz de su papel en proveer productos alimenticios y apoyar el crecimiento económico y la balanza de pagos. La experiencia de China en el período posterior a la reforma de 1978 parece ajustarse a este modelo.
5. En todos los países, muchos de los saltos cuantitativos en el suministro de alimentos per cápita se consiguieron en un período de tiempo relativamente breve, en la mayoría de los casos en torno a los diez años. Es más difícil determinar si tales aumentos son de carácter duradero. Existen ejemplos de países donde los avances y retrocesos en el suministro de alimentos per cápita siguen los ciclos de expansión y contracción de las ganancias del sector de los productos básicos. Por tanto, es posible que las mejoras alimentarias y nutricionales tiendan a resultar más duraderas en los países donde las circunstancias que las originan forman parte de transformaciones económicas y sociales más amplias, como por ejemplo China y la República de Corea. Lo mismo puede decirse probablemente de los países en que las ganancias relacionadas al alza de los precios de los productos básicos se aprovechan para llevar a cabo tales transformaciones, como efectivamente sucedió en algunos de los países del grupo aquí analizado.
6. Por último, la relación entre la tasa de crecimiento de la población y la del suministro de alimentos per cápita no ha seguido una pauta consistente. En lo que respecta a esta última variable se registraron progresos rápidos en países con tasas de crecimiento demográfico muy elevadas, como por ejemplo Libia y Arabia Saudita. Tampoco en este caso se deben sacar conclusiones apresuradas. En particular, de los datos provenientes de estos países no se puede deducir que un crecimiento demográfico rápido no es un obstáculo para el conseguimiento de mejoras en el bienestar. Todos los países de este grupo que tuvieron altas tasas de crecimiento de la población se vieron favorecidos por circunstancias especiales (a saber, aumentos imprevistos de los ingresos provenientes del sector petrolífero) y, de hecho, en algunos casos el elevado crecimiento demográfico se debió en parte a estas circunstancias, por ejemplo a través de la inmigración de mano de obra. La experiencia de los países antes mencionados no invalida en modo alguno la afirmación de que los países pobres con tasas altas de crecimiento demográfico tienen más dificultades para aumentar su bienestar que los países en condiciones similares que tienen un crecimiento de la población menor.

Los factores del fracaso y del retroceso

En el otro extremo, el estudio de las experiencias de los numerosos países que, partiendo de unas condiciones iniciales precarias hace 30 años, no consiguieron progresar o sufrieron francos descensos, debería dar una idea de las razones del fracaso. El estudio de los datos pertinentes, procedentes de una muestra de estos países⁸, conduce a las conclusiones siguientes:

En lo que respecta la gran mayoría de estos países, era de prever que la situación alimentaria sería realmente mala incluso antes de echar un vistazo a los datos. Muchos de ellos están situados en el Africa subsahariana, hecho que de por sí es muy revelador, teniendo en cuenta el estancamiento económico y agrícola general en que está sumida la región desde hace algún tiempo. Si a esto añadimos que muchos de estos países, tanto en Africa como en otras partes, han sufrido o están padeciendo todavía graves conmociones ocasionadas por las guerras y los disturbios políticos, tenemos en pocas palabras la explicación del fracaso y retroceso en el frente de la alimentación y la nutrición.

Los datos no hacen más que confirmar la previsión basada en estas impresiones. En efecto, las características más comunes de estos países son el descenso de los ingresos per cápita y de la producción agrícola per cápita. Estos dos factores no son, por supuesto, independientes el uno del otro. Las importaciones de alimentos per cápita de estos países de hecho crecieron, a menudo como consecuencia de la ayuda alimentaria. Sin embargo, a diferencia de las experiencias de los países del grupo anterior, el volumen de las importaciones de cereales per cápita de estos países siguió siendo por lo general modesto y la reducción de la autosuficiencia en cereales se limitó en la medida correspondiente, por supuesto a costa de un estancamiento o una disminución del suministro de alimentos per cápita.

8. De los 93 países en desarrollo incluidos en este estudio, los 19 países con un suministro de alimentos per cápita inferior a 2.100 calorías en 1988/90, enumerados en orden ascendente de calorías en 1988/90, son los siguientes: Etiopía, Chad, Afganistán, Mozambique, República Centroafricana, Somalia, Angola, Sierra Leona, Rwanda, Burundi, Namibia, Haití, Bolivia, Zambia, Perú, Bangladesh, Sudán, Malawi, Kenya. Todos ellos oscilaban en 1988/90 en tre las 1.700 calorías (Etiopía) y las 2.065 calorías (Kenya). en 1961/63 la oscilación iba de las 1.720 calorías (Somalia) a las 2.300 calorías (Chad).

Algunas observaciones generales que pueden ser útiles para evaluar la situación en el futuro

El análisis anterior, basado en un examen somero de los datos relativos a un número limitado de países, pretende ofrecer algunas pistas sobre los principales factores del éxito o el fracaso de los diferentes países para aumentar su suministro de alimentos per cápita. Sin embargo, está lejos de ser un análisis completo. En el mejor de los casos, indica que el éxito va unido con frecuencia a un crecimiento sostenido de los ingresos per cápita y a combinaciones variables de crecimiento de la producción agrícola interna y de la capacidad de importación.

Un análisis más completo y metódico de los datos relativos a todos los países en desarrollo (véase por ejemplo Alexandratos, 1992) confirma que estas conclusiones son en linea general válidas; por sí solas estas tres variables (ingresos per cápita, crecimiento de la agricultura, importaciones de alimentos) sólo explican una parte de las diferencias entre los países en lo que respecta al suministro de alimentos per cápita. Por ejemplo, sólo en 25 de los 65 países en desarrollo importadores netos de cereales aquí analizados el suministro de alimentos per cápita se situaba en el intervalo de ±5 por ciento con respecto al justificado (o previsto) por estas tres variables. Otros 24 países se situaban en el intervalo comprendido entre ±5 por ciento y ±10 por ciento. Las desviaciones de los 16 países restantes estaban fuera del intervalo de ±10 por ciento. Estas conclusiones sugieren que algunos países consiguen resultados relativamente “satisfactorios” en lo que respecta a su suministro de alimentos per cápita con unos ingresos per cápita relativamente bajos, mientras que otros tienen un suministro de alimentos per cápita inferior al que cabría prever teniendo en cuenta sus ingresos per cápita. Comprender las razones de estas discrepancias (o formular hipótesis al respecto) es tal vez el principio más importante en la búsqueda de respuestas a los problemas de la alimentación y la desnutrición. Es decir, si algunos países han conseguido realizar progresos en el frente de la alimentación al tiempo que seguían siendo básicamente pobres desde el punto de vista de su ingreso per cápita, ¿no deberían otros países con problemas alimentarios aprender de su experiencia?

Evidentemente otros factores, como por ejemplo los precios de los alimentos y la distribución de los ingresos o la incidencia de la pobreza, son importantes para descifrar las diferencias en las disponibilidades de alimentos per cápita entre los países. Por otra parte, algunas de las diferencias se explican por el hecho de que las estadísticas convencionales sobre los ingresos, expresadas en una moneda común (normalmente el dólar) pueden falsear las posiciones relativas de los diferentes países en la escala de ingresos ya que el poder adquisitivo interno de este dólar un tanto ficticio puede variar considerablemente de un país a otro. Por ejemplo, Egipto, Honduras, Bolivia y Zimbabwe, con unos ingresos per cápita del orden de 580 a 650 dólares en las estadísticas convencionales, tienen un suministro de alimentos per cápita de 3 310, 2 210, 2 010 y 2 260 calorías respectivamente. Estas diferencias se explican en parte por las amplias disparidades en el poder adquisitivo del dólar en los diferentes países. Cuando los ingresos se corrigen para tener en cuenta este factor y se convierten en dólares que reflejan las paridades adquisitivas, pasan a ser de 3 600 dólares (Egipto), 1 860 dólares (Honduras), 2 170 dólares (Bolivia) y 2 160 dólares (Zimbabwe) (datos de los ingresos tomados del Banco Mundial, 1993a, Cuadros 1, 30). Además, las políticas que influyen sobre el acceso a los alimentos, tanto directa (por ejemplo a través de programas públicos de distribución de alimentos) como indirectamente (por ejemplo a través de políticas para mitigar la pobreza), pueden ser factores importantes para explicar las diferencias observadas entre los países en cuanto al suministro de alimentos per cápita⁹.

Por importantes que sean estos otros factores, es difícil rendir cuenta de ellos en modo sistemático al evaluar la evolución futura del suministro de alimentos per cápita. Esto se debe a que no se conoce bien, ni se puede deducir de manera precisa y sistemática, el modo en que podrían evolucionar cosas como la distribución de los ingresos, la incidencia de la pobreza y las políticas que afectan el acceso a los alimentos en los distintos países, por no hablar de las perspectivas del restablecimiento de la paz en los países asolados por la guerra y otras perturbaciones. Siendo este el caso, la guía principal para las proyecciones son: los efectos de aumentos en los ingresos per cápita (hipótesis sobre esta variable obtenidas principalmente de otras organizaciones), la evaluación de las perspectivas de la producción agrícola realizada para el presente estudio y el cálculo de la posible cuantía de las importaciones de alimentos. Sin embargo, en el examen anterior se indicó que estas tres variables por sí solas son limitadas como factores que explican las diferencias entre países en cuanto al suministro de alimentos per cápita, por lo que es necesario tener en cuenta otros factores específicos de cada país. Esta aparente contradicción se soslaya empezando las proyecciones del suministro de alimentos per cápita de cada país de la cifra correspondiente a su propio año base. Esta cifra ya comprende los efectos sobre el suministro de alimentos per cápita tanto de los ingresos per cápita, la tasa de crecimiento de la agricultura y el volumen de las importaciones netas como de estos “otros” factores específicos a cada país. En términos conceptuales, el hecho de derivar las proyecciones sin formular hipótesis específicas sobre estos “otros” factores significa que se supone que en el futuro seguirán contribuyendo a determinar el volumen del suministro de alimentos en la misma medida que han hecho en el año base. Y, naturalmente, algunos de estos factores, en particular el hecho de que reine o no la paz, están ya supuestamente incorporados a las hipótesis sobre el crecimiento económico realizadas por otras organizaciones (Banco Mundial, 1994a:24); hipótesis que, como se ha señalado, se consideran previsiones exógenas al hacer las proyecciones del suministro de alimentos per cápita y que proporcionan el marco económico general dentro del cual se evalúan las perspectivas de la producción e importación de alimentos. Por ejemplo, es difícil suponer que los países que, según estas hipótesis, tendrán un crecimiento económico bajo puedan movilizar las cantidades considerables de recursos a invertir en la agricultura, la infraestructura rural y el capital humano necesarias para sustentar una aceleración significativa de la producción agrícola.

9. El rol de las políticas gubernamentales se puede apreciar, por ejemplo, en las constataciones del Banco Mundial acerca de Egipto. Según su análisis, Egipto probablemente tiene el menor nivel de desnutrición de todos los países con niveles de ingreso per cápita comparables, debido, por lo menos en parte, al hecho que es un estado de bienestar de vastas proporciones que prove la mayoría de las personas con alimentos y productos petrolíferos baratos, y para las personas en viviendas de renta controlada, un alojamiento económico, aunque insuficiente (Yitzhaki, 1990).

2.4. CUESTIONES RELATIVAS A LOS RECURSOS AGRICOLAS, EL MEDIO AMBIENTE Y LA SOSTENIBILIDAD

Aspectos generales

Debido a la preocupación por el estado del medio ambiente y la cantidad per cápita cada vez menor de recursos de tierra e hídricos, así como su degradación, las conclusiones de la sección anterior se deben ampliar para abordar cuestiones como las siguientes: ¿en qué medida las limitaciones de los recursos y el medio ambiente pueden afectar a las perspectivas de aumento del suministro de alimentos y la garantía de acceso a los productos alimenticios por parte de todos, que es la característica esencial de la seguridad alimentaria? ¿ Puede conseguirse tal progreso asegurando al mismo tiempo que los avances realizados, y la posibilidad de otros nuevos, se mantengan para las generaciones futuras, que es la característica esencial de la sostenibilidad? El resto del presente capítulo trata de poner la cuestión general en la perspectiva más apropiada. Para un examen más detallado, el lector puede consultar otros capítulos (Capítulos 4, 11, 12, 13). En ellos se dan estimaciones de las presiones a las que probablemente se verán sometidos los recursos agrícolas en el proceso de aumento de la producción durante el período hasta el año 2010. También se analizan las posibilidades de respuestas en materia de políticas para reducir al mínimo la generación de efectos ambientales nocivos relacionados con la expansión y la intensificación de la agricultura.

En la sección anterior se señaló que la tasa de aumento del suministro de alimentos per cápita de los países y grupos de población con un acceso insuficiente a los productos alimenticios era un indicador útil para medir los progresos hacia la solución de los problemas de la seguridad alimentaria y la desnutrición. También se señalaban varios factores interdependientes como determinantes del aumento del suministro de alimentos per cápita: el crecimiento económico que contribuye a reducir la pobreza; la función múltiple del crecimiento agrícola en la mayoría de los países en desarrollo (aumento de la disponibilidad de alimentos y creación de empleo y oportunidades generadoras de ingresos para la población pobre, tanto directa como indirectamente, por medio de las vinculaciones de la agricultura con el resto de la economía); la mayor capacidad de importación de alimentos, y las políticas.

Por consiguiente, se deduce que, por importantes que sean las limitaciones de los recursos agrícolas en condicionar las perspectivas de producción de alimentos y generación de ingresos en la agricultura, las limitaciones más generales del medio ambiente también pueden afectar de manera importante las perspectivas de eliminación de la desnutrición, debido a sus posibles efectos restrictivos sobre la tasa de crecimiento económico general y las posibilidades de reducir la pobreza. Por ejemplo, la necesidad de reducir las emisiones de gases con efecto invernadero y la existencia de limitaciones sobre los recursos no agrícolas pueden hacer que el ritmo de crecimiento económico mundial sea más lento que si no existieran esos factores. Los países de bajos ingresos que dependen, de manera efectiva o potencial, de las buenas condiciones de la economía mundial para su desarrollo encontrarán mayores dificultades para mejorar el ritmo de crecimiento económico y reducir la pobreza. Además, los efectos adversos para el medio ambiente (locales, pero con consecuencias mundiales) que acompañan con frecuencia al crecimiento acelerado del uso de energía en la transición de un ritmo de crecimiento económico lento a otro elevado en los países de bajos ingresos tienden a crear mayores dificultades para tal transición ¹⁰. Estos son algunos ejemplos de cómo las limitaciones más generales del medio ambiente y los recursos, y no sólo las de carácter agrícola, pueden dificultar las perspectivas de progreso hacia una mayor seguridad alimentaria.

A la vista de lo expuesto, la medida en que los recursos agrícolas son suficientes o no para producir de manera sostenible todos los alimentos necesarios a fin de aumentar el suministro de productos alimenticios per cápita y generar ingresos para una población creciente se debe examinar en el ámbito de los temas de mayor alcance relativos a las limitaciones generales de los recursos y el medio ambiente. Es decir, podría muy bien darse el caso de que a nivel mundial las limitaciones decisivas no fueran las que dificultan directamente la producción de alimentos, sino más bien las que obstaculizan la consecución de ritmos y modalidades de crecimiento económico general adecuados para eliminar la pobreza en un futuro no demasiado lejano.

Hay otro sentido en el que los recursos agrícolas pueden no ser el obstáculo principal para progresar hacia la eliminación de la desnutrición, por lo menos con un alcance mundial y a largo plazo. En la sección anterior se señalaba que: a) los progresos realizados en los últimos decenios parecen indicar un constante aumento de los niveles de consumo de alimentos per cápita, b) un número considerable de países ha pasado de niveles bajos y medios-bajos a niveles medios-altos, y c) más allá de estos niveles, el crecimiento del consumo de alimentos per cápita tiende a reducir su ritmo, antes de detenerse del todo cuando alcanza los niveles fisiológicos máximos.

De lo anterior cabe deducir que la combinación del mantenimiento de esa evolución en el consumo de alimentos per cápita y la disminución prevista del ritmo de crecimiento demográfico terminará conduciendo a una disminución del ritmo de aumento de las presiones sobre los recursos agrícolas mundiales causadas por el proceso de aumento de la producción de alimentos. Esto significa que el mundo podría alcanzar en el futuro una fase en la que se necesite un crecimiento ulterior muy escaso de la producción mundial de alimentos para mantener el suministro de productos alimenticios en una cantidad suficiente para todos. La experiencia de muchos países desarrollados, en los que hay escasas posibilidades de ulterior crecimiento de la producción agrícola para uso interno y con frecuencia se ha retirado tierra de la producción, es reveladora. El fondo de la cuestión, por consiguiente, está en si se puede llegar a esta fase manteniendo de manera sostenible suficientes recursos agrícolas para continuar con la producción a un nivel casi estacionario y conservando intacto suficiente habitat natural para que pueda desempeñar sus funciones de sustentación de vida. En el capítulo 3 se analiza este tema en relación a la evolución posible más allá del año 2010.

10. Véase, por ejemplo, Kennedy (1993:192). Se puede argumentar que algunos países en desarrollo, pero no todos, se verían favorecidos por las políticas encaminadas a reducir las emisiones de gases con efecto invernadero en el caso de que con ellas se eliminen alteraciones despilfarradoras del mercado energético (véase OCDE, 1992).

La anterior exposición sirve de base para el examen en la próxima sección de la importancia relativa de las limitaciones de los recursos agrícolas para progresar hacia una reducción de la desnutrición. Esto corresponde fundamentalmente a las perspectivas de aumentar el suministro de alimentos per cápita para los grupos de población que tienen niveles insuficientes, teniendo en cuenta tanto el lado de la oferta (por ejemplo, ¿pueden producirse suficientes alimentos de manera sostenible?) como el de la demanda (por ejemplo, ¿ de qué manera pueden influir las limitaciones de los recursos agrícolas en el proceso de mejora del acceso de la población pobre a los alimentos?). La vinculación entre las dos vertientes se da por el hecho de que la gran mayoría de la población pobre depende de la explotación de esos mismos recursos agrícolas para el empleo y los ingresos.

Los recursos de tierra e hídricos en relación a la búsqueda de respuestas sostenibles al problema alimentario

En la sección anterior, el problema alimentario se definió en función de un pequeño número de variables mensurables (suministro de alimentos per cápita de cada país, incidencia de la desnutrición) y se analizó en función de otros (producción agrícola, ingresos per cápita, distribución, importaciones de alimentos). En este análisis no se estudió de manera explícita la función que recaería sobre los recursos agrícolas. Se puede suponer que tal función está incorporada a la de algunas de las variables estudiadas, en particular la producción agrícola y los ingresos per cápita. Debido a la preocupación generalizada por los recursos agrícolas, el medio ambiente y la sostenibilidad, hay que intentar de examinar esa función de manera más directa. La cuestión se aborda en términos de: a) lo que se conoce acerca de los recursos de tierra e hídricos, y b) la manera en que las limitaciones de esos recursos pueden influir en la determinación del ritmo de progreso hacia la solución del problema alimentario.

Los conocimientos actuales acerca del alcance y uso de los recursos agrícolas, y la evolución histórica de dicha utilización, dejan mucho que desear. Por ejemplo, los datos sobre la ordenación de cultivos por zona agroecológica utilizados en este estudio hubo que obtenerlos de fuentes fragmentadas, complementándolos con estimaciones de expertos (véase Capitulo 4). Asimismo, los datos sobre el estado de degradación de las tierras de regadío o la erosión de las tierras de secano son limitados, y es muy poco lo que se conoce acerca de la evolución de tales condiciones a lo largo del tiempo. Además, hay escasez de información sistemática sobre las posibilidades de riego todavía no aprovechadas. Para poder obtener estimaciones generales aceptables de las posibilidades de ampliación del riego, los datos relativos a los recursos hídricos (caudal de los ríos, acuíferos), tal como existen, se deben cotejar con los de la tierra (características del terreno, el suelo, etc.) y analizarlos en el marco de un conjunto de factores socioeconómicos que afectan su utilización.

Potencial de los recursos de tierra e hídricos para la producción de cultivos de secano en los países en desarrollo

Debido a esta escasez de datos, se puede recurrir a los datos, bastante más sistemáticos, de los inventarios del suelo y el clima utilizados en el trabajo de la FAO sobre las zonas agroecológicas (ZAE) en los países en desarrollo. Estos datos (reelaborados recientemente para este estudio) permiten deducir estimaciones de las existencias de tierras de diversas calidades con posibilidades de cultivo de secano. En el Cuadro 2.4 se dan ejemplos del tipo de datos así obtenidos para Asia meridional y América del Sur tropical (en el Capítulo 4 aparecen datos más completos para todas las regiones en desarrollo).