Además de la posibilidad de aumentar los beneficios económicos, la Convención de 1982 sobre el Derecho del Mar introdujo nuevas responsabilidades para los Estados ribereños en la utilización de los recursos de sus ZEE. Estas últimas responsabilidades han demostrado, en muchos casos, la necesidad de ordenación y control sobre la utilización de los recursos marinos de los países. La pesca ocupa en este sentido un papel fundamental, ya que los peces y sus hábitat son recursos fundamentales de las zonas económicas exclusivas. Aunque los objetivos de ordenación de la pesca y del SCV se orientan por lo general a aprovechar las oportunidades económicas de la ampliación de las ZEE, incluyen también el ejercicio de derechos soberanos sobre la zona, la conservación de los recursos marinos y la recuperación de los datos oportunos sobre las actividades para garantizar una planificación acertada y racional de la ordenación de los océanos y las pesquerías. Conviene aclarar el sentido del SCV teniendo en cuenta estas observaciones.
Son muchas las publicaciones sobre el SCV, por lo que es fácil encontrar diferentes definiciones e interpretaciones; las utilizadas normalmente por el personal relacionado con la pesca están tomadas de la Conferencia de Expertos sobre SCV celebrada en Roma en 1981, donde se definen en términos generales como sigue:
En términos más elementales, se podría decir que el SCV es la aplicación de un plan o estrategia. En el caso de la ordenación de los océanos y las pesquerías, incluye la realización de operaciones necesarias para aplicar una política y un plan previamente convenidos para la ordenación de los océanos y las pesquerías3. El SCV es con frecuencia un aspecto olvidado de la ordenación de océanos y pesquerías; no obstante, es, en realidad, la clave del éxito de toda estrategia de planificación. Sin una estrategia y metodología para la ejecución de las operaciones de seguimiento, control y vigilancia, todo plan de ordenación de la pesca resultaría incompleto.
El SCV tiene tres componentes principales que, en función de los costos, compromiso y estructura organizativa (nacional, subregional o regional), presentarán una configuración especial en cada sistema. Se trata de los componentes terrestre, marítimo y aéreo. Este último suele incluir ahora la utilización de satélites.
El componente terrestre, o base de operaciones, comprende los aspectos del SCV relacionados con los medios costeros, continentales y de agua dulce. Por lo general, es el sector coordinador de todas las actividades de SCV y regula el despliegue de los recursos disponibles para hacer frente en la mejor forma posible a los continuos cambios en la situación de las pesquerías. La parte de este componente relacionada con la tierra y aguas costeras es el sector encargado de las inspecciones portuarias y del seguimiento de las operaciones de transbordo y comercio de productos pesqueros para garantizar el cumplimiento de la legislación.
El componente marítimo del SCV abarca la tecnología utilizada realmente para la vigilancia de las zonas marítimas nacionales, subregionales o regionales de control. Este componente puede requerir la utilización del radar y plataformas. La aprehensión de un supuesto infractor de las leyes que se aplican en las ZEE requiere que “se eche mano” al culpable, sobre todo para la formalidad legal de su detención, pero también para la identificación y obtención de pruebas. Como esto requiere algunas veces cuantiosos gastos en embarcaciones, tripulaciones y equipo, muchos países prefieren ahora aplicar técnicas de vigilancia que no requieren el uso de la fuerza. Entre ellas cabe citar la utilización de observadores, las licencias o registros nacionales o regionales de embarcaciones y los acuerdos que contienen cláusulas referentes a la responsabilidad del Estado del pabellón sobre las acciones de sus ciudadanos y embarcaciones. La estrategia de ordenación de las pesquerías, sien ella se prevén divisiones de zonas pesqueras, contingentes que requieren el seguimiento de las capturas, restricciones sobre las mallas y los artes de pesca y tallas mínimas/máximas de los peces, supone la existencia de embarcaciones que transporten al personal y puedan permanecer en el mar con las flotas pesqueras para el desempeño de estas funciones, ya que no pueden enviarse desde tierra. Las embarcaciones de patrulla desempeñan también una función de seguridad marítima mientras navegan en el mar.
El componente aéreo del SCV constituye normalmente el primer nivel de respuesta ante los problemas regionales o de un Estado ribereño en su esfera de responsabilidad o interés. La flexibilidad, rapidez y capacidad de disuasión de la vigilancia aérea hace de ella un instrumento muy útil y eficaz en función de los costos para la ordenación de la pesca. Este componente representa también el sistema más económico y más rápido de recopilación de datos sobre el esfuerzo de pesca en la zona de interés, bien desde aviones o desde plataformas enviadas por satélites. El costo de estos sistemas está directamente relacionado con la complejidad de la tecnología utilizada. La vigilancia aérea, al mismo tiempo que ofrece información inicial sobre la actividad realizada en las pesquerías, puede constituir también el primer indicador de una posible actividad ilícita en la zona. Esta última información es la base para posibles intervenciones de SCV. La vigilancia aérea tiene además la ventaja añadida de que puede utilizarse también, en forma secundaria, para el seguimiento de la ordenación de las zonas costeras en general y de los hábitat pesqueros.
Los posibles beneficios para los marineros que se encuentran en dificultad en el mar, el seguimiento de la contaminación, los hábitat y la ordenación general de las zonas pesqueras son significativos, ya que se pueden conseguir al mismo tiempo que se realizan las actividades de SCV de la pesca. La utilización con fines múltiples de los costosos recursos de SCV en relación con otras funciones de seguimiento asociados a la pesca constituye un aprovechamiento eficiente y eficaz ya que permite efectuar programas integrados de ordenación de los océanos, en especial en lo que se refiere a las pesquerías y el medio ambiente marino.
La aceptación de la definición anterior de seguimiento, control y vigilancia pone de relieve la existencia de un triple nivel. Un error común en todos los países al establecer sistemas de SCV es la concentración en la “V”, es decir en la imposición del cumplimiento de las normas establecidas, sin tener debidamente en cuenta la importancia de las otras dos fases. Los aspectos de seguimiento y control constituyen la base de información y el marco jurídico para una acertada planificación de la ordenación de la pesca y las operaciones. La fase de vigilancia es la más costosa y por ello los países en desarrollo deben considerar los métodos más eficaces en función de los costos de realizar las funciones implicadas en este componente.
Conviene recordar que el aspecto más beneficioso de las medidas de aplicación es la imposición preventiva o cumplimiento voluntario. En el caso de los automóviles, resulta menos costoso el mantenimiento preventivo que la reparación de las averías, actividad que requiere mucho más tiempo y mayores gastos. Lo mismo podría decirse del SCV. La comprensión y aceptación de quienes más pueden beneficiarse de estas iniciativas, es decir los pescadores, puede resultar el medio más eficaz de conseguir su apoyo, compromiso e identificación con los objetivos de la vigilancia. El cumplimiento voluntario tiene la ventaja añadida de que permite concentrar unos recursos costosos en actividades de especial interés nacional, subregional o regional y efectuarlo en la forma más eficaz en función de los costos. Del efecto de disuasión contenido en la fase de control, o la legislación aprobada en apoyo del SCV, depende la probabilidad de repetición de las infracciones. Si se llegan a comprender los principios en que se basa la legislación, los pescadores evitarán la violación de estas leyes y reglamentos. Esta idea se puede reforzar con la aprobación de leyes realmente aplicables y de las oportunas sanciones.
¿Cómo encaja el SCV en la ordenación pesquera? El esquema de ordenación que se presenta más adelante puede ayudar a responder a este pregunta4. En definitiva, en este esquema se supone que la ordenación pesquera contiene tres componentes mutuamente relacionados:
El primer componente (recopilación de datos) incluye el acopio y análisis de datos biológicos y de evaluación de recursos, información básica sobre los pescadores, embarcaciones y artes, tendencias y pautas de la pesca y datos sociales y económicos relativos a los sectores de las capturas, elaboración y comercialización. El análisis de estos datos se incorpora luego a la planificación de las pesquerías.
El segundo componente (toma de decisiones) abarca todo el proceso de consulta y negociación con todas las partes que influyen en las decisiones relativas a una pesquería. El resultado debería ser un plan de ordenación pesquera que abarcara los sectores de las capturas, elaboración y comercialización. El factor fundamental dentro de este componente, que repercute en todo el proceso de ordenación de la pesca, es la voluntad política y el empeño en conseguir una ordenación sostenible y racional de la pesca. El compromiso político es fundamental para el éxito en la aplicación de los planes de ordenación pesquera.
El último componente, que es muchas veces el que presenta mayor dificultad para los gobiernos, debido al costo potencialmente elevado o a la existencia de otras prioridades o acuerdos gubernamentales en el sector pesquero, es la puesta en práctica de estos planes. En definitiva, consiste en el seguimiento, control y vigilancia de las pesquerías y pescadores, y es un requisito imprescindible para la aplicación eficaz de los planes de ordenación. Un plan, por muy completo y acertado que sea en teoría, no se plasmará en una ordenación eficaz de la pesca si no se pone en práctica mediante operaciones de seguimiento, control y vigilancia. La falta de atención o compromiso a las actividades de SCV tiene muchas veces como resultado la sobrepesca, el hundimiento de los recursos y pérdidas económicas para las generaciones futuras.
En el pasado, los responsables de este sector han mantenido muchas veces la opinión de que la ordenación se limita a la realización de estudios biológicos para la evaluación de los recursos y la preparación de planes de ordenación. El proceso terminaría ahí. Luego, los peces deberían proveer a su propia conservación y la industria procedería a la elaboración y comercialización. El apoyo a la recopilación de datos y la supervisión de los pescadores y la industria para conseguir los elementos necesarios para los futuros planes de ordenación de la pesca, así como la aplicación eficaz de los mismos, era más bien bajo. Actualmente, hay una conciencia cada vez más clara del deterioro del medio ambiente y una aceptación mayor de la necesidad de invertir en la aplicación (SCV) de planes de ordenación de los recursos naturales, incluidos los relativos a la pesca. Desde esta perspectiva, los países están intentando corregir la anterior prevención con respecto al financiamiento de las actividades de SCV.
Lo ocurrido hasta la fecha en este sentido ha demostrado la necesidad de confiar a un organismo único la iniciativa de las actividades de SCV para evitar confusiones, duplicación de esfuerzos, ineficiencias y los costos innecesarios que suele implicar la existencia de diversas autoridades competentes. Siendo las pesquerías las que están sometidas a mayor riesgo en caso de ordenación inadecuada de los recursos marinos renovables y de sus hábitat, quizá convendría confiar a los departamentos de pesca esta función rectora en los asuntos relacionados con el SCV. No obstante, como ya se ha señalado, estas actividades de SCV en apoyo de la ordenación pesquera pueden comprender también otras tareas secundarias relacionadas con la conservación de los recursos naturales de un país y su medio ambiente. La costosa infraestructura necesaria para las actividades de SCV, especialmente en lo que se refiere a aviones y embarcaciones, es más fácil de justificar cuando implica también la responsabilidad general de las actividades de SCV de la zona costera y la ZEE de cada país o grupo de países, ya que en ese caso parecería más en consonancia con la magnitud de la tarea.
