Documentos ténicos de referencia 12-15
Volumen 3
© FAO, 1996
1.1 En el presente documento se procura definir la magnitud de la tarea que supone proseguir y acelerar las mejoras de la seguridad alimentaria mundial. Sin dejar de reconocer la importancia prioritaria de la reducción de la pobreza en todas las situaciones, se sostiene que en el caso de los países con suministros de alimentos per cápita muy bajos y con altas tasas de desnutrición, los progresos en materia de seguridad alimentaria han de pasar, en primera instancia, por un incremento de los suministros de alimentos. Puesto que la mayoría de esos países dependen en sumo grado de la agricultura, el aumento de su producción agropecuaria y la promoción del desarrollo rural más general son la clave para elevar tanto los ingresos como los suministros de alimentos. En el documento se analiza lo que ello significa en términos de las principales variables de la alimentación y la agricultura (producción, consumo, comercio, inversión), y luego se examina, teniendo en cuenta las conclusiones a las que se llega en los demás documentos técnicos de referencia, cuál habría de ser la orientación de las políticas para elevar al máximo las probabilidades de avanzar hacia la seguridad alimentaria en todos los países.
2.1 En el documento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación titulado Alimentación, agricultura y seguridad alimentaria: evolución desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación y perspectivas (WFS 96/01),» se presentan las estimaciones actuales de la incidencia de la desnutrición y las perspectivas para el año 20101. La conclusión a la que se llega es que, si no se altera el curso normal de los acontecimientos, en el año 2010 la desnutrición en los países en desarrollo aún afectará a 680 millones de personas, o sea el 12 por ciento de la población total de esos países. También se señala que la falta de progresos se manifestará, al igual que ahora, con la persistencia de unos niveles muy bajos de disponibilidad de alimentos por habitante para el consumo humano directo [o de suministro de energía alimentaria (SEA), un indicador aproximado del consumo] en muchos países, en su mayor parte de Africa y Asia meridional. El motivo por el cual ese indicador es importante para evaluar y vigilar la situación relativa a la seguridad alimentaria en los diferentes países se explica en el documento mencionado. La parte pertinente del texto se reproduce a continuación para facilitar la consulta (Recuadro 1).
Recuadro 1 Suministros de alimentos per cApita para el consumo humano directo: variable utilizada para determinar el grado de inseguridad alimentaria |
| Los datos sobre
la producción y el comercio de alimentos notificados por diversos países
implican sin lugar a duda que sus suministros alimentarios per cápita son
totalmente insuficientes para garantizar una nutrición adecuada. Aunque
bien conocidos, los parámetros utilizados para juzgar la calidad de la
nutrición son objeto de controversia. En primer lugar, está el suministro
de energía alimentaria (SEA), necesario para las funciones del cuerpo
humano (respiración, bombeo de la sangre, etc.), sin tener en cuenta el
movimiento o la actividad. Es la tasa metabólica basal (TMB) y oscila
entre 1 300 y 1 700 calorías al día para los adultos de
diferente condición (edad, sexo, altura y peso corporal). Las TMB promedio
de los diferentes países en desarrollo se establecen en función de la
estructura de edad/sexo y del peso corporal de la población adulta de cada
país. Considerando también las necesidades para el crecimiento de los
niños, se obtienen, como promedios nacionales por persona, estimaciones de
la cantidad de energía que se necesitaría si toda la población se hallara
en estado de reposo, o «en cama», como dicen los especialistas en
nutrición. Si se añade un margen para la actividad ligera, estimado en el 55 por ciento de la TMB aproximadamente, se obtienen valores de 1 720 a 1 960 calorías por persona y día para los diferentes países en desarrollo. Por tanto, los grupos de población cuya ingesta media por individuo no alcanza ese nivel (el umbral) sufren desnutrición, ya que no ingieren los alimentos necesarios para mantener la salud y el peso corporal y para realizar una actividad ligera. El resultado es un debilitamiento físico y mental, características que salen a la luz en los estudios antropométricos. Si a ese umbral se añade un margen para la actividad moderada, el resultado es una estimación de la necesidad media, que en los diferentes países en desarrollo oscila entre 2 000 y 2 310 calorías por persona y día. En principio, un país cuyo SEA per cápita se sitúa en el nivel de la necesidad media nacional no padece problemas de desnutrición, siempre que cada persona reciba exactamente el suministro total de alimentos adecuado a sus necesidades. Sin embargo, eso no ocurre nunca. Algunas personas consumen (o tienen acceso a) más alimentos de los necesarios para realizar una actividad moderada1 y otras consumen menos de lo necesario. Por tanto, para estimar los suministros promedio se ha de prever un cierto margen, de manera que las personas situadas en el extremo inferior de la distribución reciban una cantidad suficiente de alimentos, pues los situados en el extremo superior consumirán, por definición, más de lo que necesitan para su actividad moderada. Los datos empíricos indican que incluso cuando los niveles de desigualdad son moderados (un coeficiente de variación de 0,2, lo que supone que la diferencia promedio de la ingesta de alimentos de las personas con respecto a la media nacional –la desviación estándar– es el 20 por ciento de esta última) la necesidad media nacional debe aumentarse un 28 por ciento a fin de tener en cuenta ese factor de desigualdad en el acceso a los alimentos y garantizar que la desnutrición disminuya por debajo del 3 por ciento. La necesidad media ajustada de los diferentes países en desarrollo se sitúa entonces entre 2 600 y 2 950 calorías, según el umbral correspondiente a las estructuras de la población (edad/sexo/peso corporal), para 1990-1992. Estas cifras o normas constituyen una primera orientación para evaluar una dimensión esencial de la inseguridad alimentaria, esto es, la suficiencia o insuficiencia de la disponibilidad de alimentos. En efecto, el SEA es la principal variable utilizada para estimar la incidencia de la desnutrición (FAO, 1996). Numerosos países no alcanzan el nivel de la necesidad media ajustada, en muchos casos por un margen considerable. Por consiguiente, aun sin poseer otros datos respecto a la incidencia de la desnutrición, la conclusión inevitable es que ha de ser significativa, de moderada a alta o muy alta en los diferentes países, incluso en el caso de que la desigualdad en el acceso a los alimentos sea moderada. Por ello, el progreso en la reducción o eliminación de la desnutrición debe manifestarse, en primer lugar, en un aumento del SEA per cápita. Naturalmente, esto no significa que el SEA constituya una variable normativa sobre la cual se puede incidir directamente, pero las modificaciones de esta variable indican la dirección e intensidad del proceso de mejora o de empeoramiento de la situación de la seguridad alimentaria. 1 Incluso los que realizan trabajos pesados; un hombre perteneciente a esta categoría necesita 3 500 calorías diarias. |
2.2 En la práctica, la lucha contra la desnutrición exigirá una combinación de medidas encaminadas a elevar el SEA promedio y a reducir las desigualdades, con un mayor hincapié en las primeras en el caso de los países con niveles de SEA cercanos al umbral de desnutrición. A esos niveles, hay pocas posibilidades de reducir la proporción de la población que se encuentra por debajo del umbral, aunque es obvio que los escasos alimentos disponibles deberán distribuirse de la manera más equitativa posible. Las posibilidades de reducir esa proporción de la población aumentan progresivamente al crecer los niveles de SEA, se ilustra en Cuadro 1.
2.3 De ello se desprende que el éxito o fracaso de los esfuerzos para mejorar la seguridad alimentaria se medirá sobre la base de lo que ocurra con el SEA per cápita en los países que están rezagados a este respecto. También es obvio que el debate relativo a la viabilidad de cualquier compromiso que se adopte en esta fase estará mejor fundamentado si se conoce más cabalmente la envergadura de la tarea que supone elevar el SEA en los países con muy bajos niveles actuales.
2.4 El siguiente ejemplo ilustra lo antedicho: un país típico con una alta tasa de desnutrición se caracteriza por un nivel de SEA del orden de 1 800 calorías, un historial de repetidas disminuciones de esa variable, una tasa de crecimiento de la población de aproximadamente el 3,0 por ciento anual y, con frecuencia, una alta dependencia de la agricultura. Con un SEA tan bajo, una distribución bastante equitativa del acceso a los alimentos no puede impedir que entre el 48 y el 64 por ciento de la población padezca desnutrición (Recuadro 1). Para reducir drásticamente la incidencia de la desnutrición es necesario elevar el SEA a unas 2 700 calorías y asegurar un bajo nivel de desigualdad en el acceso. Alcanzar ese SEA para el año 2010 supondría lograr una tasa de crecimiento de los suministros de alimentos per cápita del 2,2 por ciento anual. Unido al crecimiento de la población, ello significaría que para reducir de manera importante la desnutrición habría que crear las condiciones para que la demanda total de alimentos del país creciera a un ritmo de más del 5 por ciento anual. Si el aumento de los ingresos tuviera que ser la principal fuerza que impulsara el incremento del consumo de alimentos, la tasa de crecimiento del PIB habría de ser muy alta, tal vez superior al 8 por ciento anual.
2.5 El ejemplo precedente es un caso extremo, aunque no el más extremo de todos, ya que existen hoy día países con un SEA que fluctúa entre 1 600 y 1 800 calorías. En todo caso, no dista mucho de representar las condiciones vigentes en diversos países. De hecho, en 1990-1992 dieciséis países tenían un SEA inferior a 2 000 calorías, con un promedio de 1 850 calorías. Su población global se cifraba en 307 millones de personas, con un crecimiento proyectado del 2,7 por ciento al año. Para elevar el SEA promedio de ese grupo a 2 700 calorías en el año 2010 sería necesario que el consumo agregado de alimentos aumentara aproximadamente un 5,0 por ciento anual en el período 1990-2010.
2.6 Los progresos hacia una mayor seguridad alimentaria en los países con condiciones iniciales tan adversas (un SEA sumamente bajo y un elevado crecimiento demográfico) deben manifestarse de una de las dos formas siguientes:
2.7 La capacidad del mundo en su conjunto de producir esos alimentos adicionales probablemente no constituya un límite forzoso a las posibilidades de seguir progresando en materia de seguridad alimentaria. El motivo de ello es que el consumo adicional representa una proporción minúscula del total de los suministros mundiales de alimentos, ya sea los que se producen actualmente o los proyectados para el año 2010. En última instancia, el triunfo o la derrota en la batalla por mejorar la seguridad alimentaria en los países rezagados dependerá de que se creen o no las condiciones para que esos países aumenten su consumo global de alimentos al ritmo requerido.
2.8 A la hora de examinar cuáles son los objetivos viables para reducir la desnutrición, las perspectivas de crecimiento de los ingresos y reducción de la pobreza en muchos de los países con graves problemas de seguridad alimentaria no son nada alentadoras. En efecto, la evaluación más reciente del Banco Mundial arroja un pronóstico de base del crecimiento del producto interno bruto (PIB) en el Africa subsahariana (donde se hallan muchos de esos países) del 3,8 por ciento anual en el período 1996-2005 (el 0,9 por ciento al año en un cálculo per cápita) (Banco Mundial, 1996a). En esas circunstancias, es difícil imaginar cómo podrían crearse en esos países las condiciones para que el consumo de alimentos creciera un 5,0 por ciento al año. El presente documento define a continuación unos objetivos que, si bien ambiciosos, tienen una posibilidad realista de ser alcanzados si se aplican medidas extraordinarias como las que podría adoptar la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
2.9 Un nivel de SEA de 1 850 calorías (el promedio de los países antes examinados) no está lejos del umbral utilizado para definir la desnutrición. De ello se deduce, casi axiomáticamente, que unas proporciones importantes de la población tienen niveles de SEA inferiores al umbral, es decir, que están desnutridas según la definición aquí utilizada (véanse el Recuadro 1 y FAO, 1996). También se desprende que incluso unos aumentos moderados del SEA promedio (por ejemplo, a 2 200 ó 2 300 calorías) podrían situar a una gran parte de la población desnutrida en un nivel superior al umbral y reducir así considerablemente la incidencia de la desnutrición, en dos tercios aproximadamente en términos de porcentaje de la población afectada y, teniendo en cuenta el crecimiento demográfico, en alrededor de dos quintos en términos absolutos. Todo ello significa que los esfuerzos para permitir que esos países rezagados den los primeros pasos hacia el aumento de su SEA en un futuro no demasiado lejano (para el año 2010) desde el bajísimo nivel actual (1 850 calorías) hasta un nivel medio-bajo (2 300 calorías) pueden dar excelentes frutos en cuanto a reducir la desnutrición y perseguir al mismo tiempo un objetivo que no trascienda de los límites de lo realista.
2.10 Teniendo en cuenta estas consideraciones, se ha utilizado la siguiente regla para definir los objetivos en lo tocante a los aumentos del SEA entre 1990-1992 y el año 2010:
2.11 Las consecuencias de este objetivo se exponen en el Cuadro 2, en el que se ve que su consecución permitiría reducir a casi la mitad el número actual de personas desnutridas, o en más de un tercio el de las personas que, de lo contrario, padecerán desnutrición en el año 2010.
2.12Esta es una pregunta que se plantean numerosos observadores. La respuesta probablemente sea afirmativa, porque la cantidad adicional de alimentos es realmente muy pequeña comparada con el gran aumento global de la producción mundial que, según las proyecciones, responderá al incremento de la demanda efectiva generado, en su mayor parte, por el crecimiento de la población mundial3.
2.13 El Cuadro 2 muestra que los países en que el consumo de alimentos ha de aumentar respecto de lo previsto en las proyecciones del estudio AH2010 tendrán una población agregada de poco menos de 3 000 millones de habitantes en el año 2010, con un consumo de cereales per cápita proyectado en 184 kg (frente a 174 kg en 1990-1992 y 161 kg veinte años antes). Los cereales aportan el 60 por ciento de las disponibilidades totales del SEA de esos países. Suponiendo que este porcentaje se mantenga en el futuro, el logro de los objetivos para el SEA presentados en la sección precedente exigiría un nivel de 200 kg de cereales por persona, es decir, 16 kg más por persona o 46 millones de toneladas más en total. Ahora bien, esos 46 millones de toneladas representan el 8,5 por ciento del consumo proyectado para ese grupo de países en el año 2010; el 3,1 por ciento del de todos los países en desarrollo; y el 2,0 por ciento del del mundo entero (Cuadro 3).
2.14 No debe sorprender que este pequeño incremento adicional del consumo mundial pueda tener repercusiones tan grandes en cuanto a la reducción de la desnutrición. Se supone que se concentrará en los países con muy bajos niveles actuales de nutrición y con una situación análoga proyectada para el año 2010 (en el caso de varios de ellos, esto implica unas tasas de crecimiento del consumo global de cereales del 4,0 al 6,0 por ciento anual entre 1990 y el año 2010). El aumento de los SEA nacionales medios de esos países desde las 1 700-1 900 calorías de ahora y las 1 800-2 000 calorías proyectadas (nivel cercano o inferior al umbral de desnutrición) hasta 2 300 calorías en el año 2010 situaría a importantes proporciones de su población por encima del umbral, aun cuando no se produzcan cambios en la distribución (véase el Recuadro 1).
2.15 La producción adicional de 46 millones de toneladas representaría sólo el 2 por ciento de los aproximadamente 2 300 millones de toneladas que, según las proyecciones contenidas en el estudio AH2010, se producirán en el mundo en el año 2010 (véase el Recuadro 2, reproducido del documento WFS 96/01). La tasa de crecimiento de la producción mundial en el período 1990-1992 a 2010 tendría que ser del 1,6 por ciento anual en lugar del 1,5 por ciento. Medida a partir de los bajos niveles –1 770 millones de toneladas– de estos últimos años (promedio de la cifra de 1995 y el pronóstico para 1996), la tasa de crecimiento del período 1995-1996 a 2010 tendría que ser del 2,0 en lugar del 1,9 por ciento anual4. Lograr esta mayor tasa de crecimiento ciertamente no representaría una pesada carga para la capacidad del mundo de producir más alimentos. El problema real sigue siendo cómo conseguir los fuertes aumentos del consumo de alimentos que necesitan los países rezagados, mientras todos los demás avancen según lo proyectado.
Recuadro 2 Perspectivas del sector cerealero para el año 2010, vistas desde mediados de 1996 |
Evolución en el período 1990-95 En el estudio AH2010, la producción mundial en el año 2010 se pronosticó en 2 334 millones de toneladas, frente a 1 679 millones como promedio trienal de 1988/90, año base del estudio. Si la producción mundial hubiera experimentado una expansión ininterrumpida (pero el estudio no indicaba eso, sino todo lo contrario) debería haber alcanzado un nivel de 1 845 millones de toneladas en 1995. En realidad, la producción mundial sólo ascendió a 1 712 millones de toneladas ese año o, más exactamente, a 1 770 millones de toneladas como promedio trienal de 1994, 1995 y 1996 (pronóstico). Este importante déficit plantea la cuestión de si el nivel proyectado para el año 2010 aún es acorde con la realidad. Para responder a esta pregunta es necesario observar la evolución de la producción a un nivel más desagregado. Entonces se ve claramente que el déficit mundial es imputable, en su mayor parte, a la evolución en la región de Europa oriental y la antigua URSS. En el estudio se hacía hincapié en que los primeros años del período de la proyección se caracterizarían por mermas de la producción en las economías en transición. También se advertía que los excedentes estructurales serían menores, o podrían incluso desaparecer, y que las existencias del sector público tal vez disminuyeran como resultado de las reformas de política aplicadas en los principales países exportadores. Todo ello ocurrió en la primera mitad del decenio de 1990, coincidiendo además con mermas de la producción provocadas por las condiciones meteorológicas, principalmente en los Estados Unidos, el mayor exportador de cereales del mundo. La producción efectiva de los países en desarrollo ha seguido muy de cerca la trayectoria proyectada en el estudio. El promedio de sus importaciones netas en los dos últimos años (julio/junio de 1994/95 y de 1995/96 -el segundo es un pronóstico) se estima en 107 millones de toneladas, es decir nuevamente un nivel próximo al que cabía deducir para 1995, mediante una interpolación ajustada, a partir de la trayectoria de las importaciones netas presentada en el estudio (de 90 millones de toneladas en 1988/90 a 162 millones en el año 2010). Por consiguiente, también el consumo total de cereales de esos países (producción más importaciones netas) ha evolucionado de acuerdo con lo indicado en el estudio. Reevaluación de las perspectivas de la producción mundial para el año 2010 La medida en que esta evolución reciente justifica una revisión significativa de las antedichas proyecciones de la producción mundial de cereales en el año 2010 depende de si alguno o varios de los factores que han ocasionado los déficit de producción en los últimos años (reformas en las antiguas economías de planificación centralizada (EPC), perturbaciones climáticas, reformas de política en los principales países exportadores, con una reducción de las existencias del sector público) pueden considerarse como causantes de un cambio estructural permanente de los parámetros fundamentales de la economía cerealera mundial, obviamente aparte de los cambios ya incorporados en las proyecciones. Está claro que las mermas de la producción en la región no corresponden a esa categoría. Se puede suponer, con un buen grado de certeza, que la recuperación terminará situando a Europa oriental y a la ex URSS en una trayectoria que acercará su producción a los más de 300 millones de toneladas proyectados para el año 2010. Sin embargo, es probable que una parte de las disminuciones del consumo aparente de la región (principalmente de piensos y residuos) resulte ser permanente, lo que transformaría a la región en un pequeño exportador neto, en lugar de su condición de gran importador neto del período anterior a las reformas, considerado en el estudio. No hay indicios irrefutables de que los déficit de producción provocados por las condiciones meteorológicas hayan de ser más frecuentes en el futuro que hasta ahora, ni de que el clima pueda modificar la tendencia prevista de la producción per se. Por lo tanto, no hay razones de peso para revisar, por este motivo solamente, la producción mundial proyectada para el año 2010 (entendida como un promedio de al menos tres años). Por último, sea cual fuere la pauta de las fluctuaciones meteorológicas en el futuro, su importancia para los mercados mundiales ha de examinarse conjuntamente con el tercer factor mencionado más arriba, es decir, las reformas de política tendientes a una menor producción de excedentes y a una reducción de las existencias del sector público en los principales países exportadores. Este sí es un factor que podría originar un cambio estructural permanente de los parámetros fundamentales de la economía cerealera mundial. Existe, cuando menos, el riesgo de que por esta razón los mercados mundiales de cereales se vuelvan más inestables en el futuro, a pesar del efecto estabilizador de un sistema comercial cada vez más liberal. La magnitud de ese riesgo no se conoce, por ahora, a ciencia cierta, pero es objeto, junto con las medidas necesarias para salvaguardar la seguridad alimentaria mundial, de particular atención por parte de la FAO. |
2.16 Los alimentos adicionales habrán de producirse de maneras que además contribuyan al desarrollo y generen ingresos para los sectores pobres. Habrá que desplegar el máximo esfuerzo para que la mayor parte posible de los alimentos adicionales se produzca en los países que necesitan un crecimiento acelerado del consumo. Un examen general, país por país, de las necesidades adicionales de consumo que entrañan esas metas de consumo más elevadas, combinado con unas hipótesis bastante optimistas respecto de la producción interna y el acceso a las importaciones (incluida la ayuda alimentaria), indica que si la tasa de crecimiento de la producción de cereales del Grupo 1 (definido en el Cuadro 1) pudiera elevarse del 3,2 por ciento anual proyectado en AH2010 (de por sí una perspectiva ya optimista para ese grupo) al 3,8 por ciento, y la del Grupo 2 del 2,4 al 2,7 por ciento, la producción adicional proporcionaría el 60 por ciento del consumo adicional requerido en esos países. El saldo habría de cubrirse con las importaciones netas. Estas últimas aumentarían, para esos dos grupos, de los 24 millones de toneladas de 1990-1992 a aproximadamente 70 millones de toneladas en el año 2010, en lugar de los 50 millones proyectados en el estudio AH2010. El nivel global de autosuficiencia en cereales de esos países pasaría del 93 por ciento en 1990-1992 al 88 por ciento en el año 2010. Los suministros adicionales de exportación requeridos no rebasarían las posibilidades de los principales países exportadores (o de los que podrían convertirse en tales, como las ex economías de planificación centralizada) de producir excedentes para la exportación (véase el Cuadro 5 del documento Nº1).
2.17 El objetivo normativo utilizado en este documento para examinar las posibilidades de mejorar la seguridad alimentaria puede ser modesto en cuanto a reducir la incidencia de la desnutrición (a la mitad entre 1990-1992 y el año 2010), pero es sumamente ambicioso en lo tocante a las exigencias adicionales (es decir por encima de las previstas en las proyecciones del estudio AH2010) impuestas a los países en términos de crecimiento acelerado del consumo de alimentos y, en la mayoría de los casos, también de la producción. ¿Es posible lograr ese objetivo? Esta pregunta reviste particular interés para los países del Grupo 1 del Cuadro 2. Sobre la base de un examen de la experiencia histórica pueden formularse las siguientes observaciones:
2.18 La inversión en la agricultura no es, desde luego, el único requisito previo para el aumento de la producción. Igualmente importantes, e incluso indispensables para que tenga lugar la inversión, son los derechos de propiedad seguros, el buen funcionamiento de los mercados, la eliminación de los desincentivos y otros factores. Con todo, para que aumente la producción son imprescindibles los bienes de capital aportados por el hombre a la agricultura, como el riego, el ganado, los cultivos arbóreos o las máquinas.
2.19 En esta sección se intenta analizar en qué medida el progreso hacia la seguridad alimentaria en los países rezagados elevaría las necesidades de inversión por encima de las estimaciones presentadas en el documento No 10, La inversión en la agricultura: evolución y perspectivas, en el que se analizan las necesidades para lograr los resultados enunciados en el estudio AH2010. Mientras que la inversión bruta en la agricultura primaria en los países en desarrollo ha ascendido anualmente a 77 000 millones de dólares EE.UU. en los últimos años, para apoyar el crecimiento de la producción previsto en el estudio AH2010 harían falta niveles algo mayores (de 86 000 millones de dólares EE.UU. anuales durante el período de la proyección).
2.20En el Cuadro 4 se presentan los indicadores de interés para analizar las necesidades adicionales con vistas a alcanzar los objetivos normativos. Tales indicadores muestran que 86 000 millones de dólares EE.UU. de inversión bruta anual representan aproximadamente el 11 por ciento del valor anual bruto promedio de la producción agropecuaria6 en el período de la proyección y que, según un cálculo aproximado, por cada dólar de aumento de la producción se necesita una inversión bruta de poco más de cuatro dólares. En el Cuadro 4 se presentan asimismo estimaciones del grado en que la inversión bruta en la agricultura primaria debería aumentar para alcanzar la aceleración deseada del crecimiento de la producción en los dos grupos de países rezagados. Se estima que para los países en desarrollo en su conjunto, la inversión bruta en la agricultura primaria debería cifrarse en 92 000 millones de dólares EE.UU., en lugar de 86 000 millones. Aunque ello representa un incremento de sólo el 7 por ciento para esos países en su conjunto, el problema es que esas inversiones deberían aumentar un 30 por ciento en el Grupo 1 y un 17 por ciento en el Grupo 2.
2.21 El documento Producción de alimentos e impacto ambiental (WFS 96/11) proporciona asimismo estimaciones de las necesidades de inversión bruta en los sectores de actividades posteriores a la producción y en el apoyo y la infraestructura públicos (distintos del riego, que se incluye en la estimación de las necesidades para la agricultura primaria). Esto da unas necesidades globales de inversión bruta para los tres fines de 166 000 millones de dólares EE.UU. (cerca del doble de la estimación para la agricultura primaria solamente) como promedio anual durante el período de la proyección. El logro de los objetivos normativos para el consumo de alimentos en los países rezagados podría requerir unas inversiones brutas agregadas de 71 000 millones de dólares por año durante el período de la proyección (en lugar de los 60 000 millones de dólares de la proyección de base).
3.1 Del examen precedente se desprende que si el problema de la seguridad alimentaria tuviera que ver con la capacidad del mundo en su conjunto de producir más alimentos, probablemente ya se habría resuelto. En realidad, el problema es que los suministros globales de alimentos deben aumentar muy rápidamente en los países con SEA demasiado bajos en la actualidad y más aún en los que, según las proyecciones, seguirán encontrándose en esa situación en el futuro previsible. El problema que se plantea es: cómo aplicar políticas que creen las condiciones adecuadas para un rápido aumento del SEA en los países rezagados.
3.2 El nivel del SEA no es una variable de políticas sobre la que se pueda actuar directamente, por ejemplo con una mera elevación de las dispo.nibilidades globales mediante la producción, el comercio y/o transferencias. No sólo debe haber una mayor oferta de alimentos, sino también una mayor demanda, y de hecho la primera no se producirá hasta que no haya una demanda efectiva. Sin embargo, entre las posibles intervenciones para mejorar la seguridad alimentaria hay cabida para políticas encaminadas a elevar los suministros incluso cuando la demanda es limitada. Lo importante es que ese aumento de los suministros se genere de maneras que estimulen también la demanda. Para el mundo en su conjunto, ello significa una mayor producción mediante tecnologías que eleven la productividad, reduciendo al mismo tiempo los costos de producción y los precios. Si eso ocurre, las perspectivas de desarrollo general mejoran y, en consecuencia, aumentan las probabilidades de reducir la pobreza, y se estimula la demanda de parte de las personas con elasticidades-precio de la demanda todavía positivas, y con frecuencia relativamente altas, es decir, precisamente de las personas de bajos ingresos con necesidades de alimentos generalmente insatisfechas. La experiencia histórica demuestra que una parte de los avances hechos en el consumo mundial de alimentos se ha debido precisamente a esas mermas de los costos de producción y del precio real de los alimentos.
3.3 Sin embargo, ese criterio del mundo en su conjunto tiene sus límites, porque las personas pobres y desnutridas se concentran en partes del mundo que a menudo no están bastante integradas en la economía mundial para poder beneficiarse plenamente de los aumentos de la productividad registrados en otros lugares. Por ejemplo, durante la mayor parte de los dos últimos decenios y hasta hace muy poco, los mercados mundiales enviaban señales (precios reales en disminución) de que las disponibilidades mundiales de alimentos eran demasiado abundantes, en tanto que en Africa la seguridad alimentaria se iba deteriorando y en Asia meridional sólo hacía escasos progresos. Los pobres y desnutridos simplemente no tienen la fuerza económica para enviar a los mercados mundiales de alimentos las señales de socorro que provocarían la respuesta requerida por parte de los agricultores, los responsables de las políticas y los donantes. En la práctica, los efectos de estimulación de la demanda de los esfuerzos para aumentar la producción global se incrementarán al máximo cuanto esos esfuerzos se orienten precisamente a elevar la producción en los países y regiones con problemas de seguridad alimentaria y con poblaciones que en su mayor parte viven de la agricultura y la economía rural. Este aspecto se examina con mayor detalle más adelante.
3.4 Conviene considerar la elevación del SEA en los países rezagados como un objetivo de política (en lugar de un instrumento de política) cuya consecución depende de los cambios registrados en una multitud de otras variables, algunas de las cuales son variables de política correspondientes a la esfera de la acción gubernamental. Esas variables de política abarcan desde las de carácter muy general que condicionan el entorno social global (el gobierno, la reducción al mínimo de los conflictos, el respeto de la ley, la condición jurídica de la mujer) y las macroeconómicas (las buenas finanzas públicas, el tipo de cambio, el comercio y las políticas de competencia) hasta las intervenciones específicas que influyen en la condición de los pobres (la política social y las redes de seguridad, el acceso equitativo a los recursos y las oportunidades) y las que se relacionan directamente con la producción de alimentos y la generación y distribución de ingresos en la agricultura (la provisión de bienes públicos tales como la enseñanza primaria, la infraestructura, la investigación agrícola, la tenencia de la tierra, la protección del potencial productivo de los recursos de tierras y aguas).
3.5 Los problemas y las condiciones iniciales difieren ampliamente de un país a otro, al igual que las políticas adecuadas para hacerles frente. Sin embargo, es posible hacer algunas generalizaciones (véase el Capítulo 4). El denominador común de todas las políticas encaminadas a mejorar la seguridad alimentaria es el fomento del desarrollo, elevando al máximo sus efectos de reducción de la pobreza y reforzando esos efectos mediante políticas sociales, algunas de las cuales se orientarán específicamente al sector alimentario, como los programas de alimentos por trabajo. En esta gama de intervenciones ocupan un lugar predominante las que atañen directamente a los alimentos y a la agricultura. Ello se debe a que la gran mayoría de los países con elevados niveles de pobreza y grandes problemas de inseguridad alimentaria son sociedades agrarias con altas concentraciones de pobreza en el sector rural. En tales casos, fomentar el desarrollo y reducir la pobreza equivale, en medida considerable, a fomentar la agricultura y el desarrollo rural. A través de la historia, rara vez algún país de esa clase ha ascendido a un nivel superior de desarrollo sin pasar primero, o simultáneamente, por una revolución agrícola. Esta es una lección fundamental de la historia, que con frecuencia se ha olvidado pero que ahora se está volviendo a valorizar (véase el Recuadro 3).
Recuadro 3 La primacía de la agricultura y el desarrollo rural: opiniones expresadas por W.A. Lewis, hace 40 años, y por el Banco Mundial, hoy día |
| Hace más de 40
años, W.A. Lewis, en su asesoramiento al Gobierno de Ghana (Lewis, 1953),
expresó la conclusión de que: «el principal obstáculo (a la industrialización) es el hecho de que la productividad agrícola por persona está estancada... La prioridad número uno es, por lo tanto, un ataque concentrado al sistema de cultivo de alimentos en Costa de Oro para poner en marcha una productividad en constante crecimiento. Esa es la manera de proporcionar el mercado, el capital y la mano de obra para la industrialización» «Lo que nos preocupa no es la cantidad de alimentos disponible, sino la producción de alimentos por persona que trabaja en la agricultura. Aunque el suministro de alimentos fuera suficiente, Costa de Oro tendría igualmente que esforzarse por tener menos agricultores y por que cada uno de ellos produjera más, pues ese es el modo de estimular a los demás sectores de la economía.» «Elevar el rendimiento por acre es generalmente la forma más barata de hacerlo.» ... y el Banco Mundial (1995): «Considérense los siguientes puntos, que están respaldados por los datos acumulados a partir de la experiencia del Banco Mundial y de otros:
«El crecimiento agrícola de alto coeficiente de empleo es el motor imprescindible para mejorar el bienestar rural y la ordenación de los recursos naturales.» En otro texto, Banco Mundial (1996b) escribe: «El principal desafío en Africa es aumentar la producción agrícola. Mucho más que en cualquier otra región, una agricultura próspera es indispensable para reducir la pobreza, manejar de manera sostenible los recursos naturales y garantizar la seguridad alimentaria... El segundo desafío en orden de importancia es impulsar un crecimiento no sólo agrícola sino rural.» |
3.6 Las medidas encaminadas a mejorar la productividad agrícola y el desarrollo rural en los países rezagados y a elevar los suministros de alimentos en la mayor medida posible mediante la producción local encuentran su justificación en el contexto más amplio del desarrollo general. En esos países, los ingresos de la mayoría de la población, en particular de los pobres, y, por ende, la demanda de alimentos dependen de los aumentos de la productividad agrícola de manera tanto directa como indirecta (a través de las vinculaciones de la agricultura con la economía general). Poner el acento en la agricultura y la economía rural en los países rezagados en esta fase de su desarrollo no constituye ciertamente una expresión de fundamentalismo agrícola, ni expresa una preferencia abstracta por la autosuficiencia. Lo que representa, en cambio, es un intento de promover la autorresponsabilidad en el proceso de satisfacer la antedicha condición para un aumento del SEA: que haya no sólo oferta sino también demanda de alimentos. Al mismo tiempo, las intervenciones no deben limitarse a la agricultura primaria, sino que han de considerarse como un componente importante de la gama más amplia de intervenciones necesarias para que el desarrollo tenga lugar. En el campo más estrecho de los alimentos y la agricultura, han de abarcar a todos los sectores conexos de las fases anteriores y posteriores a la producción agropecuaria. Producir más alimentos en el interior de un país sirve de poco (y en todo caso no se logra) si los excedentes no se pueden almacenar, transportar y comercializar. Este tema se examinó en la sección anterior en relación con las necesidades de inversión para aumentar la producción y para respaldar esos incrementos con inversiones en los sectores posteriores a la producción y en la infraestructura.
4.1Hasta ahora el análisis se ha concentrado en los países con altos niveles de desnutrición y en la función predominante de la agricultura y de las políticas agrarias en muchos de esos países. En el presente capítulo se examinan las políticas más generales en todos los países. Las respuestas de política a las causas múltiples e interconexas de la inseguridad alimentaria varían según los países7. En la mayoría de los casos, la acción ha de orientarse a eliminar las limitaciones fundamentales e interconexas mediante complejos conjuntos de intervenciones. No existe ninguna receta que sea universalmente aplicable, pero es posible hacer algunas generalizaciones, como las que se exponen a continuación.
4.2El logro de mejoras sostenibles de la seguridad alimentaria depende principalmente de lo que ocurra en la economía nacional, dado el entorno económico internacional8. Lo que hacen o no hacen los gobiernos nacionales, y cómo lo hacen, es importante. Pero también es necesario movilizar a toda la sociedad civil –los agricultores y otros productores de alimentos y actores de la cadena alimentaria, sus asociaciones profesionales, los consumidores, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones locales, los órganos de investigación y las empresas– y hay que crear condiciones que brinden los incentivos, las oportunidades, la información, el espacio para iniciativas y la confianza en el porvenir que se necesitan. Particular importancia revisten los siguientes aspectos del buen gobierno:
4.3 La experiencia histórica demuestra que los países que han aplicado políticas macroeconómicas adecuadas para lograr un crecimiento eficiente y de base amplia han conseguido mejoras importantes de la seguridad alimentaria. Las políticas fiscales, monetarias y comerciales figuran entre los medios más poderosos con que cuentan los gobiernos nacionales para influir sobre los sistemas económicos, sociales, institucionales y de recursos naturales. La manera en que los gobiernos controlan esas políticas que afectan a toda la economía es determinante para la prosperidad de la agricultura, la reducción de la pobreza y el aumento de la seguridad alimentaria.
4.4 Las economías no pueden funcionar suficientemente bien para garantizar la seguridad alimentaria cuando la inflación es galopante, los tipos de interés son excesivos, los tipos de cambio están sobrevalorados, los déficit de los presupuestos estatales se agravan y la deuda externa y los atrasos en los pagos van en aumento. Las políticas macroeconómicas inapropiadas han sido responsables en gran medida de las crisis económicas y las tasas de crecimiento en fuerte disminución experimentadas por numerosos países en los últimos decenios. En cambio, los países con políticas macroeconómicas adecuadas para mantener déficit bajos y estables, tasas de inflación y tipos de interés moderados y tipos de cambio competitivos han sido capaces de evitar los desequilibrios macroeconómicos y las crisis económicas.
4.5La inseguridad alimentaria es un problema de falta de acceso, derivado ya sea de un poder adquisitivo demasiado bajo o de una insuficiente dotación de los recursos productivos necesarios para la subsistencia. El ataque inmediato a la inseguridad alimentaria ha de concentrarse en la mitigación de la pobreza, con vistas a su eliminación a más largo plazo, generando la demanda efectiva que es el motor económico del crecimiento de la producción de alimentos. La producción mundial de alimentos aumenta en consonancia con el crecimiento de la demanda efectiva. Con políticas apropiadas, y dado que los estudios de proyección indican una desaceleración de las tasas de crecimiento de la demanda efectiva en el futuro, esa tendencia podría seguir al menos durante los próximos 20 ó 30 años. Para avanzar hacia una mayor seguridad alimentaria es necesario que la demanda efectiva de parte de los pobres aumente. Para ello han de aumentar los ingresos de los sectores desnutridos, ya sea a través del mercado o de transferencias. Una de las formas más importantes de mejorar el acceso a los alimentos consiste en centrar las estrategias nacionales en políticas que desarrollen los recursos humanos, acrecienten el empleo y las oportunidades de trabajo productivo y mejoren el acceso a los recursos productivos. Al mismo tiempo se necesitan actividades específicas que variarán de un país a otro, como los programas de transferencia y las intervenciones directas en materia de nutrición9.
4.6Puesto que el patrimonio natural del mundo es limitado, gran parte del crecimiento futuro de la producción de alimentos habrá de proceder, tal como hasta ahora e incluso más, de la difusión de una agricultura técnicamente más avanzada que genere una mayor producción por unidad de tierra y agua. Por consideraciones de viabilidad práctica, no podrá ser de otra manera; si esos aumentos de la productividad no tienen lugar, no será posible elevar la producción, porque la opción de hacerlo mediante la puesta en cultivo de más tierras simplemente no existe, salvo en unos cuantos casos en Africa, América Latina y algunos países desarrollados. La difusión de ese tipo de agricultura de alto rendimiento no está siempre desprovista de efectos adversos sobre los recursos agropecuarios y el entorno más amplio, así como sobre la estructura de la sociedad. La tecnología existente y los nuevos conocimientos pertinentes que puedan generarse ofrecen posibilidades de reducir al mínimo esos efectos y, a la larga, de situar a la agricultura en una trayectoria más sostenible. Para que ello ocurra, la orientación de las investigaciones ha de ampliarse a una mayor variedad de cultivos, animales y entornos agroecológicos, asegurando la participación de todos los interesados directos en las decisiones relativas a la investigación10. Si las tecnologías que aumentan el rendimiento no se hubieran difundido como lo hicieron, incluso habida cuenta de los fallos de gestión observados y de los concomitantes efectos adversos sobre el medio ambiente, se habrían producido efectos aún más graves (deforestación, empobrecimiento del suelo, etc.) cuando se hubiera tratado de aumentar la producción mediante la ampliación de las tierras cultivadas, opción que, como ya se ha señalado, no existía en la mayoría de los países11. Al final, el resultado habría sido una producción mucho menor con una mayor degradación del medio ambiente, y unos problemas de seguridad alimentaria mucho más graves.
4.7 Por consiguiente, una buena parte de los incrementos necesarios de la producción mundial de alimentos procederá de los países y regiones con un alto potencial productivo, o en que la tecnología y las inversiones puedan transformar el potencial de los recursos existentes, permitiendo así aumentos importantes de la producción de alimentos sin rebasar la capacidad sostenible de los ecosistemas. Tales zonas excedentarias efectivas o potenciales existen tanto en los países desarrollados como en las naciones en desarrollo; hay que desplegar un esfuerzo importante para perfeccionar las políticas, la tecnología y la infraestructura que permitirán realizar los progresos requeridos en la producción de alimentos. En los países con una alta dependencia de la agricultura, la producción agropecuaria y de alimentos no sólo crea suministros de alimentos sino que también es esencial para generar ingresos y proporcionar una base sólida para el crecimiento económico general. Sin embargo, muchas regiones y países tienen pocas oportunidades de crear empleos lucrativos fuera de la agricultura, o posibilidades de producir económicamente los alimentos requeridos para satisfacer las necesidades de sus crecientes poblaciones sin dañar aún más, en las condiciones actuales, la frágil y ya excesivamente explotada base de recursos naturales. Sin duda, se necesitará ayuda interna e internacional para obtener la máxima producción sostenible de esas zonas de escasos recursos y acelerar su transición hacia un desarrollo más diversificado. Hay que proceder cuanto antes a identificar las zonas del planeta en que los recursos naturales se están explotando más intensamente de lo que permiten los criterios de sostenibilidad, así como aquellas en que podría aumentarse la intensidad de explotación de manera sostenible. Asimismo, han de adoptarse las políticas y los programas necesarios para estimular la transformación del uso de los recursos naturales que permitirá producir alimentos y otros productos agropecuarios de manera duradera.
4.8 A más largo plazo, los problemas de la pobreza rural y la inseguridad alimentaria no podrán resolverse mediante el desarrollo agrícola solamente. Los recursos (la tierra, el agua y el capital) son insuficientes para que una fuerza laboral agrícola en constante crecimiento sea cada vez más productiva. Pero incluso si así no fuera, no habría bastante crecimiento de la demanda para mantener los precios agrícolas en niveles en que el empleo agrícola fuera remunerativo. La fuerza laboral no debe permanecer encerrada en la agricultura con unos niveles de ingreso menguantes, sino que ha de ser atraída hacia otras esferas de empleo (ya sea rurales o urbanas) mediante salarios más elevados. Al mismo tiempo, la creciente productividad permitirá a una fuerza laboral agrícola reducida ganar ingresos más altos en un sector agropecuario que será competitivo sobre la base de su ventaja comparativa.
4.9 Para alcanzar este objetivo a largo plazo es necesario que los gobiernos velen por que la política de desarrollo general no discrimine en contra la agricultura. La inversión pública ha de orientarse hacia la provisión de infraestructura y de bienes públicos, incluidos el transporte, la comunicación, la educación y la atención de salud, que hagan más atractiva la inversión privada. La inversión pública debe apoyar la investigación y el acceso a la tecnología, pero guardarse de adoptar políticas relativas al mercado de factores o de productos que reduzcan la eficiencia de esos mercados y favorezcan la adopción de tecnología no acorde con la dotación de factores y la ventaja comparativa natural del país. Por último, es preciso que tanto los consumidores como los productores tengan acceso a los mercados mundiales.
4.10Para progresar en materia de seguridad alimentaria es preciso que aumenten las importaciones de alimentos de los países en desarrollo. Al mismo tiempo, para promover el desarrollo general será necesario aprovechar las utilidades más generales que se derivan del comercio. Ello debe reconocerse a la hora de formular las políticas, y han de aprovecharse las oportunidades de ampliar el comercio agrícola y de otros productos. Las reformas anunciadas en la Ronda Uruguay brindan esas oportunidades, y cabe esperar que surjan otras nuevas con la reanudación de las negociaciones comerciales multilaterales sobre agricultura14. Sin embargo, las reformas de política que conllevan una mayor exposición al comercio plantean no sólo oportunidades sino también problemas para la seguridad alimentaria. Si conducen a una mayor variabilidad (por ejemplo, por la reducción de las existencias mundiales de alimentos) y/o a un alza de los precios en los mercados mundiales –dos fenómenos observados recientemente en esos mercados–, deben complementarse con políticas encaminadas a proteger a los países y grupos de población vulnerables de los efectos adversos sobre su seguridad alimentaria. En el plano internacional, ello exige, entre otras cosas, la aplicación efectiva de la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, adoptada por la Ronda Uruguay. La Decisión prevé un plan de asistencia a esos países en caso de que sufran efectos negativos en lo tocante a la disponibilidad de suficientes suministros de alimentos básicos procedentes de fuentes externas en condiciones y modalidades aceptables. En las futuras negociaciones comerciales multilaterales sobre agricultura, los asuntos de la seguridad alimentaria deberán seguir ocupando un lugar destacado entre los factores de interés no comercial considerados15. Asimismo, será importante asegurar que los países en desarrollo estén bien informados y participen en pie de igualdad en esas negociaciones.
4.11Muchos de los países con problemas continuos de suministro de alimentos y desnutrición tienen niveles bajos y variables de precipitaciones. Este factor confiere especial importancia a la función de una mejor captación y ordenación de las aguas tanto para elevar la producción de alimentos como para reducir la variabilidad de la producción y de los ingresos de los agricultores16. Una estrategia de producción de alimentos centrada en el agua es factible, ya que las técnicas de conservación de la humedad del suelo, recogida de aguas, ordenación de tierras bajas, explotación prudente de los mantos acuíferos y riego en gran y pequeña escala en los sectores privado y público han demostrado su potencial. El desarrollo del riego, si se realiza adecuadamente, puede ayudar a contener o tal vez mitigar las amenazas del hambre, la pobreza, el desempleo y la degradación del medio ambiente, al reducir o incluso eliminar la agricultura migratoria y el cultivo de tierras marginales. La inversión en el riego, especialmente en gran escala, ha sido vista con malos ojos como instrumento de desarrollo en los últimos años. Sin embargo, los análisis más recientes indican que, bien planificada y ejecutada en el contexto de una buena gestión y de criterios participativos, de un entorno normativo favorable a la producción agropecuaria rentable y de una infraestructura física e institucional adecuada, la inversión en el riego puede dar rendimientos competitivos. Incumbe al gobierno garantizar la existencia de un entorno normativo apropiado (incluido el tratamiento del agua como un bien económico escaso) y proporcionar el capital de inversión o los incentivos requeridos para asegurar la creación de la necesaria infraestructura y cubrir el componente de «bien público» de los grandes proyectos de riego.
4.12Hay muchas maneras en que los gobiernos pueden mejorar el bienestar nutricional de los ciudadanos que lo necesitan. Como ejemplos cabe citar las transferencias directas de ingresos, las subvenciones de alimentos generales o específicas, la distribución de alimentos y los programas de alimentación selectivos y los programas de alimentos por trabajo17. Esta clase de programas de red de seguridad han de estar bien concebidos y ejecutarse correctamente para evitar los inconvenientes que en el pasado limitaron a veces su utilidad para la solución a largo plazo del problema de la inseguridad alimentaria. La asistencia alimentaria que elimina el hambre contribuye a la seguridad alimentaria. Proporcionada a individuos con necesidades en períodos especiales de la vida o en determinados momentos del año, puede tener un efecto positivo importante en la seguridad alimentaria de esas personas a más largo plazo. En casos de emergencia, la asistencia alimentaria es de gran importancia para la supervivencia de los damnificados por catástrofes naturales o causadas por el hombre. En tales casos, lo mejor es prestar esa asistencia en el marco de estrategias de preparación para situaciones de emergencia y de un proceso que, sin solución de continuidad, pase del socorro a la rehabilitación y el desarrollo.
4.13 La solución a largo plazo a la inseguridad alimentaria es la erradicación de la pobreza. Desde luego, siempre habrá en toda sociedad grupos e individuos que por diversos motivos sean incapaces de ser económicamente autosuficientes, y es un hecho generalmente aceptado que el Estado ha de hacerse cargo de ellos. La erradicación de la pobreza entraña tanto el crecimiento económico como la reasignación de los recursos productivos (o del acceso a los mismos) o de los ingresos. Hay bastante acuerdo en que el crecimiento económico es necesario para la reducción de la pobreza a nivel nacional, pero no basta por sí solo para erradicar la pobreza. Para ello se necesitan programas encaminados específicamente a reducir la pobreza y elevar los ingresos. Las políticas de redistribución de la riqueza y los ingresos pueden ser parte del programa de erradicación de la pobreza, pero por lo general son políticamente difíciles de aplicar porque la redistribución va en desmedro de quienes tienen el poder político y en favor de quienes no lo tienen.
4.14 Otras formas políticamente más viables y, a menudo, económicamente más eficaces de redistribuir la riqueza y los ingresos son el aumento del acceso a los recursos productivos; y la inversión en el capital humano. La inversión en el capital humano en forma de educación, servicios de salud y acceso mejorado a los alimentos (mejor nutrición) es, a la larga, un modo eficaz de elevar la productividad y la movilidad de las personas, goza de una mayor aceptabilidad política, es relativamente fácil de orientar y, por todos esos motivos, es con frecuencia el mejor enfoque para erradicar la pobreza y lograr de esa manera la seguridad alimentaria.
Banco Mundial. 1995. A strategic vision for rural, agricultural and natural resources activities of the World Bank. Washington, D.C.
Banco Mundial. 1996a. Global economic prospects and the developing countries 1996. Washington, D.C.
Banco Mundial. 1996b. From vision to action in the rural sector. Washington, D.C.
FAO. 1995. Agricultura mundial hacia el año 2010. N. Alexandratos, ed. Roma, FAO y Mundi-Prensa Libros, Madrid.
FAO. 1996. Sexta Encuesta Alimentaria Mundial, Roma.
Lewis, W.A. 1953. Report on industrialization and the Gold Coast. Oficina Estatal de Prensa, Accra.
Naciones Unidas. 1993. World population prospects: the 1992 revision. Nueva York.
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). 1996. Economic accounts for agriculture. París.
La Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 y la Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN) de 1992 han sido los hitos más significativos en las actividades de las Naciones Unidas encaminadas a erradicar el hambre y la malnutrición a nivel mundial. Los compromisos contraídos en el marco de esos acontecimientos históricos han orientado tanto las políticas y los programas nacionales como la acción y la cooperación internacionales que inciden directamente en la suficiencia y la accesibilidad de los suministros de alimentos en los planos mundial, nacional, comunitario y familiar. En ambas Conferencias se reconoció que el hambre y la malnutrición son el resultado de una compleja interacción de diversos factores económicos, agrícolas, ambientales, sociales y políticos que afectan a la producción, la disponibilidad y el consumo de alimentos, y se crearon marcos adecuados para que la comunidad internacional pudiese abordar esos problemas. Desde 1974 varios foros internacionales de alto nivel también han tratado diversas cuestiones que revisten importancia fundamental para la seguridad alimentaria. Los compromisos contraídos en el marco de esos foros responden a una concepción común de las causas del hambre y la malnutrición y formulan criterios coherentes para combatirlas. A continuación se recogen los aspectos más destacados de los resultados y compromisos emanados de esas reuniones.
La Conferencia aprobó la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición, en la que se proclamaba que «todos los hombres, mujeres y niños tienen derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutrición...». La Declaración hacía hincapié en la necesidad de que los gobiernos colaborasen entre sí para conseguir una mayor producción de alimentos y su distribución más equitativa y eficiente entre los países y dentro de ellos, e instaba a los gobiernos a que formulasen políticas alimentarias y nutricionales adecuadas, integrándolas en planes de desarrollo socioeconómico y agrícola de carácter general. Asimismo, se instaba a los gobiernos a que eliminasen los obstáculos que dificultaban la producción de alimentos y llevasen a cabo reformas de las políticas relativas a la agricultura, la tributación, el crédito, la inversión y las estructuras rurales, además de garantizar la igualdad de los sexos y la participación popular. La Conferencia recalcó la necesidad de que todos los países fomentasen la explotación racional de los recursos marinos y de las aguas continentales, aplicasen políticas de conservación de los recursos naturales y ampliasen los recursos de tierra y agua para la producción agropecuaria, promoviesen el adelanto de la tecnología de producción de alimentos, comunicasen los resultados de sus investigaciones, garantizasen la disponibilidad, a costos razonables, de insumos agrícolas tales como fertilizantes y otros productos químicos, semillas y crédito, y evitasen el desperdicio de alimentos. Asimismo, la Conferencia instó a los Estados a que estabilizasen los precios de los alimentos en los mercados mundiales, evitasen los efectos perjudiciales sobre las exportaciones de alimentos de los países en desarrollo y redujesen o suprimiesen los obstáculos al comercio que afectaban a los países en desarrollo. Por último, la Conferencia hizo hincapié en la necesidad fundamental de crear reservas mundiales de alimentos adecuadas, con inclusión de reservas de emergencia, e instó a que se aplicasen criterios coordinados para vigilar y satisfacer las necesidades de ayuda alimentaria, sobre la base del Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura y del Compromiso Internacional sobre Seguridad Alimentaria Mundial.
Con miras al logro de estos objetivos, la Conferencia Mundial de la Alimentación aprobó una serie de resoluciones encaminadas a orientar la acción individual y colectiva de los gobiernos. Cabe destacar, en particular, la Resolución 1, «Objetivos y estrategias de la producción de alimentos», con arreglo a la cual todos los gobiernos debían: «aceptar la meta de que, en el término de un decenio, no haya ningún niño que tenga que acostarse sin haber satisfecho su hambre, ninguna familia que tema por el pan del día siguiente, y ni el futuro ni la capacidad de ningún ser humano resulten menoscabados por la malnutrición», e incorporar esa meta en sus planes nacionales y sectoriales generales.
En esta resolución se afirmaba asimismo que los países en desarrollo necesitarían una tasa de crecimiento agrícola de por lo menos el 4 por ciento anual para alcanzar esa meta, y se instaba a esos países a que concediesen alta prioridad al desarrollo agrícola y de la pesca, formulasen objetivos, metas y políticas de producción y utilización de los alimentos a corto, mediano y largo plazo, adoptasen medidas de reforma agraria y de transformación de las estructuras socioeconómicas, y desarrollasen infraestructura y mecanismos adecuados para apoyar los servicios agrícolas, sociales y financieros, así como los mercados, en las zonas rurales.
En la resolución se instaba también a los países desarrollados a que aumentasen la asistencia a la agricultura, especialmente a la de los países menos adelantados, asegurasen el acceso de los países en desarrollo a insumos agrícolas a precios asequibles y en cantidades suficientes, y fomentasen la expansión de la producción de alimentos para satisfacer la demanda mundial, sin obstaculizar ni retrasar el incremento de la producción de los países en desarrollo para el consumo interno o la exportación. Todos los países debían reducir el desperdicio de alimentos y de recursos agrícolas y pesqueros, y los organismos internacionales debían promover y acrecentar su apoyo al desarrollo agrícola y alimentario.
En las restantes resoluciones se ampliaban estos compromisos generales y se instaba a adoptar medidas concretas en las siguientes esferas:
y de las siguientes peticiones:
1 Para mayor información acerca de los compromisos y medidas concretas de la Conferencia Mundial de la Alimentación, véase el Anexo.
2 Ello no significa que el aumento proyectado vaya a producirse automáticamente. El estudioAH2010 deja en claro que no será así, y explica los requisitos más bien exigentes para que ese progreso tenga lugar (tanto en los países para los que se prevén mejoras importantes como en aquellos con perspectivas tan sólo mediocres) en términos de variables agrícolas concretas (por ejemplo, el aprovechamiento de tierras, los rendimientos, el riego, las importaciones de alimentos) y de políticas tanto internas como internacionales. Esos requisitos se detallan en el documentoAlimentación, agricultura y seguridad alimentaria: evolución desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación y perspectivas (WFS 96/01), Cuadros 6-12. (Para un examen más amplio, véase FAO, 1995.)
3 Véase el documento No 4 de la CMA tituladoNecesidades de alimentos y crecimiento de la población.
4 La producción mundial de cereales ha permanecido casi estancada en la primera mitad del decenio de 1990, oscilando entre 1 710 y 1 790 millones de toneladas. Cabe preguntarse si la producción mundial de 2 330 millones de toneladas proyectada para el año 2010 en el estudioAH2010 sigue siendo un resultado plausible. Esta cuestión se examina en el Recuadro 2.
5 Algunos ejemplos de países con tasas de crecimiento de la producción de cereales superiores al 5 por ciento anual durante períodos prolongados son los siguientes: Marruecos, 6,7 por ciento anual (1977-1991); Ghana, 8,1 por ciento anual (1980-1995); Uganda, 7,0 por ciento anual (1984-1995); Chad, 5,7 por ciento anual (1980-1995) y Nigeria, 8,1 por ciento anual (1978-1995). Más importante aún es que un número de países aumentaron su SEA en más del 1 por ciento anual durante un período de dos decenios. Como ejemplos del período 1970-1990 cabe citar a Argelia, 59 por ciento; Túnez, 43 por ciento; El Salvador, 36 por ciento; China, 35 por ciento; Mauritania, 35 por ciento; Irán, 33 por ciento; Indonesia, 31 por ciento; Myanmar, 25 por ciento; Burkina Faso, 24 por ciento; Yemen, 21 por ciento, y Tanzanía, 21 por ciento.
6 Los datos disponibles para los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (OCDE, 1996) indican que la relación entre la inversión bruta y el valor bruto de la producción varió en 1993 del 6,5 al 25 por ciento, con un máximo del 42 por ciento para el Japón. Algunas de las diferencias entre la agricultura de los países desarrollados y en desarrollo explican las relaciones más altas en los primeros (principalmente la mayor densidad de capital de la producción, que exige grandes gastos de inversión tan sólo para sustituir el capital social; de hecho, buena parte de la inversión en los países desarrollados es con fines de sustitución), y otras explican las más bajas (en particular, las tasas de crecimiento de la producción mucho más reducidas y las menores proporciones de valor añadido respecto al valor bruto de la producción).
7 Véase el documento No 2 de la CMA tituladoLos logros de algunos países en materia de seguridad alimentaria.
8 Véase el documento No 3 de la CMA tituladoContexto sociopolítico y económico para la seguridad alimentaria.
9 Véase el documento No 5 de la CMA tituladoSeguridad alimentaria y nutrición.
10 Véase el documento No 6 de la CMA tituladoEnseñanzas de la revolución verde: hacia una nueva revolución verde.
11 Por ejemplo, si los rendimientos de los cereales hubieran sido tan sólo un 1 por ciento más bajos de lo que en realidad fueron, se habrían necesitado alrededor de 7 millones de ha de tierras (cosechadas) más para alcanzar la producción mundial de cereales de 1993/95.
12 Véase el documento No 5 de la CMA tituladoSeguridad alimentaria y nutrición.
13 Véase el documento No 8 de la CMA tituladoAlimentos para el consumidor: comercialización, elaboración y distribución.
14 Véase el documento No 12 de la CMA tituladoLa alimentación y el comercio internacional.
15 Véase el documento No 12 de la CMA.
16 Véase el documento No 7 de la CMA tituladoProducción de alimentos: función decisiva del agua.
17 Véase el documento No 13 de la CMA tituladoSeguridad y asistencia alimentarias.
