Capítulo 6
Asignación de responsabilidades a través de la reforma de la organización
La falta de responsabilidad en la gestión es una razón fundamental por la que los políticos deciden transferir la gestión del riego de una organización pública a otra local. Las agencias públicas financiadas desde el gobierno central, con personal con bajos salarios y una OyM inadecuada carecen de los medios, incentivos y responsabilidad para alcanzar un resultado satisfactorio. Los usuarios del agua no están dispuestos a pagar por servicios no suministrados, o suministrados de una forma deficiente.
Uno de los preceptos básicos de la teoría de la gestión, con frecuencia el más olvidado en las estrategias de desarrollo, es:
A menos que el funcionamiento básico de una organización no dependa del logro de los estándares acordados, ésta no tedrá la voluntad necesaria para imponer mecanismos internos efectivos de responsabilidad.
Resulta esencial que las organizaciones de riego sean responsables frente a los usuarios del agua. Por responsabilidad se entiende la capacidad de una organización, o de diferentes organizaciones relacionadas entre sí, para asegurar que las políticas de los sistemas de riego y las prácticas de gestión sean coherentes con las aspiraciones del cuerpo de gobierno general de los usuarios del agua. Uno de los principales retos del diseño de un programa de TGR lo constituye el diseño de organizaciones responsables frente a los usuarios del agua, después de la transferencia. La concepción de dichas organizaciones, que asegurarán la citada responsabilidad, lleva consigo un considerable ejercicio creativo, tormenta de ideas, un debate constructivo y una negociación con todos los agentes implicados.
Los miembros de las AUA o la Asamblea de usuarios elegirán normalmente una Junta de Gobierno. Dicho órgano se encargará de establecer los estatutos, el reglamento y las políticas de la AUA. Ambas entidades se consideran generalmente el órgano de gobierno. Sin embargo, la organización que suministra en realidad el servicio de aguas (operación, mantenimiento y financiación), se puede denominar el proveedor del servicio de aguas (PSA). El PSA no tendría porqué ser necesariamente el mismo órgano de gobierno.
En el mundo de los negocios, la existencia de un entorno de gestión más complejo, generalmente obliga a una separación entre la entidad que gobierna (por ejemplo, la junta de gobierno elegida por los agentes implicados) y la entidad que gestiona (por ejemplo, el proveedor del servicio profesional). Los sistemas de riego medianos y grandes gestionados por las asociaciones de usuarios en los países más desarrollados, tienden a hacer esta separación entre el gobierno y la gestión. Los planificadores deberían considerar esta opción más que asumir que es suficiente crear sólo la asociación de usuarios y que ésta puede hacerse cargo, de forma directa, tanto de las funciones de gobierno como de las de gestión.
Los funcionarios, en ocasiones se oponen a la TGR con el argumento de que los agricultores carecen de las aptitudes para gestionar los sistemas con grandes canales. La TGR no significa necesariamente que los propios agricultores deban encargarse del servicio. Mientras que los agricultores pueden manejar el sistema en ciertos niveles, ellos podrían también contratar personal técnico competente (incluso ingenieros) o contratar a una organización que tenga la capacidad de suministrar el servicio. Los agricultores ocupados en sus tareas diarias podrían estar contentos de gobernar a través de sus representantes, definir el servicio de aguas, establecer una política y supervisar el mantenimiento. Los agricultores podrían preferir elegir una junta, que tendría entonces que contratar personal técnico para llevar a cabo las políticas de la AUA o contratar una compañía para suministrar el servicio.
El principal reto es la responsabilidad: incorporar incentivos, sanciones y transparencia en las entidades del servicio de aguas, de forma que desarrollen su trabajo de acuerdo a las normas establecidas por un órgano de gobierno elegido por los usuarios del agua.
Las organizaciones difieren en su capacidad de afrontar los diferentes niveles de complejidad. Esta capacidad está determinada fundamentalmente por la base de autoridad de la organización, modo de financiación, incentivos y mecanismos de control. Existen seis modelos de organización básica no gubernamental, que son utilizados para la gestión de los sistemas de riego en todo el mundo. Éstos son:
La Tabla 4 resume las características de los diferentes tipos de organizaciones. Los puntos resumidos son indicativos de las tendencias pero no tienen un carácter universal.
Tipo de organización |
Gobierno |
Fuente de financiación |
Capacidad de gestión |
Asociación de usuarios del agua |
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Empresa pública |
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Gobierno local |
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Distrito de riego |
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Compañía mutua |
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Compañía privada |
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Contratista |
Asociaciones multipropósito de usuarios del agua. Las AUA multipropósito son los grupos de usuarios del agua que combinan las funciones de gobierno y de gestión. Se trata generalmente de cooperativas de usuarios del agua. En Asia y África, sus miembros tienden a llevar a cabo ambas funciones directamente, de modo que son más aptas para los sistema de riego a pequeña escala o sectores de un sistema más grande, donde las necesidades de gestión son relativamente sencillas y no demasiado intensas. Los miembros de las AUA incluyen generalmente a todos los propietarios o agricultores servidos por el sistema de riego. Las AUA de riego a pequeña escala tienden a ser órganos informales o políticamente débiles, que carecen del poder suficiente para aplicar fuertes sanciones y aplicar normas. Las tareas de contabilidad y de gestión son generalmente realizadas por los representantes elegidos por los agricultores, quienes suelen recibir una escasa contraprestación oficial por sus contribuciones. Las AUA funcionan generalmente con debilidad de cara a las potentes administraciones públicas y gobiernos locales, y carecen de derechos de agua formales.
A pesar de ello, los expertos técnicos estiman a menudo que la AUA es la única alternativa posible a la gestión pública. Sin embargo, en ocasiones, se recomienda en contextos que probablemente no son apropiados, como en grandes superficies servidas con condiciones complejas. La corrupción, el control por parte de los grupos de poder y las disputas entre las partes implicadas, son problemas que a menudo sobrepasan la capacidad de la modesta AUA. En la elaboración de las políticas de TGR, se deberían considerar otro tipo de organizaciones, quizá ya probadas, especialmente para aquellas superficies servidas más extensas y complejas. A continuación, en este capítulo, se revisan otras alternativas a estas organizaciones.
En América Latina, sin embargo, especialmente en los sistemas de riego que sirven más de 5 000 ha, las AUA actúan a menudo sólo como órgano de gobierno de los usuarios del agua, mientras que el servicio de riego es suministrado por profesionales contratados y supervisados por la junta de gobierno de la AUA elegida.
Las empresas públicas son normalmente autónomas desde el punto de vista financiero, y tienen objetivos fijados desde el gobierno para suministrar un servicio de aguas monopolístico dentro de la jurisdicción adjudicada, como una región determinada o una cuenca hidrológica. Normalmente, son establecidas por el gobieno y no son tan responsables de cara a los usuarios como los distritos constituidos localmente o las compañías mutuas.
Los gobiernos locales como las poblaciones o las municipalidades, gestionan en ocasiones los sistemas de riego. Éste es generalmente el caso de sistemas de riego a pequeña escala o sectores de grandes sistemas de riego, donde no existen alternativas de organizaciones locales viables. Se pueden encontrar ejemplos alrededor de todo el mundo. El punto débil de este modelo es que las redes de riego no coinciden, frecuentemente, con los límites administrativos y los gobiernos locales se distraen a menudo de la gestión por otros problemas.
El distrito de riego es normalmente un tipo de organización local pública, o "semi-municipalidad" con una función específica. Suele gozar de ciertos privilegios e inmunidades, que no están al alcance de otras organizaciones del sector privado. En general, existe una junta de gobierno que se encarga de contratar un gerente y un profesional a tiempo completo para gestionar el sistema, como empleados del distrito.
La compañía mutua es generalmente una sociedad de responsabilidad limitada, formada a partir de acciones del sistema de riego que pertenecen a los propietarios y usuarios del agua. El valor de las acciones suele estar basado en una valoración de los activos del sistema de riego que pertenecen a los miembros. Se podría contratatar personal profesional para gestionar el sistema. Estas compañías tienden a existir en sistemas de riego que se han desarrollado fundamentalmente a partir de la financiación de los agricultores o del sector privado. China está adoptando en la actualidad este modelo en áreas piloto en las provincias de Shandong y Hunan, aunque la "propiedad" en China tenga formalmente un estatus de préstamo a largo plazo. Este modelo tiende a funcionar mejor en economías comerciales, donde la gestión depende más de la inversión que de las ayudas del gobierno.
La compañía privada. En el caso de plantaciones o en grandes explotaciones gestionadas por compañías privadas, los sistemas de riego suelen estar operados por la compañía privada que gestiona la produción agrícola en la superficie regada. En la gestión del riego mediante la contratación de organizaciones, la organización de gobierno realiza un contrato con una tercera parte (empresa) por un período limitado de tiempo para gestionar un sistema de riego. En China, las municipalidades o las oficinas de conservación de aguas suministran contratos de una duración limitada a "equipos de profesionales en la gestión de riego" locales para hacerse cargo de la gestión de sectores de los sistemas de riego. Este sistema necesita la disponibilidad de diferentes proveedores de servicios y es más apta para las tareas de gestión que no requieren un largo proceso de aprendizaje.
La responsabilidad del personal, dentro de las organizaciones de riego, se puede conseguir a través de las políticas de personal, los incentivos, los acuerdos contractuales, los términos de compensación y las sanciones. Las agencias financiadas desde el gobierno central suelen presentar un menor grado de responsabilidad del personal. Los puestos de trabajo podrían estar asegurados por las regulaciones del funcionariado, lo cual puede hacer imposible aplicar incentivos o penalizaciones basadas en el rendimiento en el trabajo. En el otro extremo, las organizaciones en el sector privado son, a menudo, libres de contratar y despedir a sus trabajadores, tener empleados con contratos renovables e incorporar incentivos o penalizaciones en sus contratos basadas en su rendimiento en el trabajo. La habilidad de una organización para asegurar la responsabilidad de sus empleados depende, en parte, de estos mecanismos internos, pero también, lo que es más importante, de la presencia de fuerzas externas a la organización que necesitan que la organización consiga unos estándares de funcionamiento.
A continuación se detallan los cinco métodos básicos para conseguir responsabilidad en la organización:
Control jerárquico interno. Se trata de la supervisión de los subordinados en los niveles más bajos por parte de los directivos dentro de una organización. Esta forma de control es sobre todo apta para las organizaciones con diferentes niveles donde el flujo de información entre niveles es relativamente completo y donde las tareas de gestión están normalizadas de un modo justo. Ésta no suele ser la situación más frecuente en los niveles locales u operativos. El agua es un recurso "huidizo" y en constante movimiento. La información suele ser incompleta e imprecisa, y dichas imprecisiones pueden tener un gran impacto en el funcionamiento. El personal del nivel de base está, a menudo, obligado a emprender acciones en el campo y dichas acciones suelen estar fuera de la supervisión de sus superiores.
Regulación central. Las organizaciones están concebidas para ser responsables en base a las normas impuestas por el gobierno central. La regulación es más significativa en los aspectos políticos o de seguridad más controvertidos, o en aquellos casos donde existe un monopolio natural, como en el caso de las empresas de energía. Las auditorías técnicas y financieras de las organizaciones de la gestión del riego constituyen una forma de regulación. Los gobiernos, a veces, intentan aplicar la normativa central en circustancias en las que resulta ineficaz, como en el caso de la regulación de la sobreexplotación de acuíferos.
Competencia. Allí donde los monopolios no existen, donde existe un campo abierto y en igualdad de condiciones para la competencia y donde las ineficacias puntuales no tengan efectos desastrosos, la competencia entre los proveedores del servicio de aguas puede constituir una manera eficaz de mejorar los servicios y promover la eficiencia. Se puede introducir la competencia en los sistemas de riego a través de la contratación de servicios a las organizaciones. Los proveedores deben suministrar un servicio aceptable para conseguir las extensiones o la firma de nuevos contratos.
Interdependencia. La interdependencia entre organizaciones puede crear una responsabilidad recíproca. Normalmente, el servicio de aguas se suministra de aguas arriba a aguas abajo, mientras que los recursos financieros fluyen de aguas abajo a aguas arriba. La interdependencia implica un equilibrio aproximado de poder, de forma que una organización no puede dominar a la otra. Una organización obtiene sus ingresos a través del suministro de un servicio aceptable a otra organización.
Un ejemplo común lo constituye la venta volumétrica de agua a las organizaciones de usuarios del agua, como en el caso de México, Turquía y China. La necesidad de obtener ingresos, por parte del proveedor del servicio de aguas, hace a dicho proveedor responsable ante las organizaciones de usuarios que compran el agua.
Acuerdos de propiedad común. Los usuarios locales de un recurso se podrían agrupar para crear derechos de propiedad y regular el uso del recurso. Ésto se ha hecho durante siglos para gestionar los sistemas de riego, el aprovechamiento de los bosques, las tierras comunales, los pastos y las aguas para pesca. Se trata generalmente de organizaciones locales, a pequeña escala, que desarrollan sus propios sistemas de derecho, normas y sanciones y utilizan las presiones sociales y las instituciones locales para resolver los conflictos. Los sistemas de riego tradicionales, gestionados por los propios agricultores, son una fuente de conocimiento sobre cómo las reformas contemporáneas en la gestión podrían aprovechar los principios organizativos en los cursos hídricos y en la distribución de los sistemas de riego. Éstas podrían incluir información sobre cómo llegar a ser miembro de la organización, los principios de asignación del agua, las prácticas de distribución del agua, la movilización de recursos, las sanciones, la resolución de conflictos, etc. No obstante, se debería recordar que la clara definición de los derechos de propiedad de acceso al agua constituye el principal elemento para el éxito. Imponer, de nuevo, las instituciones de la gestión tradicional podría fallar si no se han definido previamente, de forma clara, los derechos del agua en los modernos sistemas de riego en los que exista una TGR en proceso.
La gestión del agua se organiza de acuerdo a cuatro servicios básicos relacionados entre sí. Éstos son:
La forma de estructurar las relaciones del servicio determinará quién es responsable frente a quién y para qué servicios. La Figura 3 describe cinco modelos básicos de servicio relacionados entre sí. El primer modelo ilustra la situación donde una agencia gubernamental, financiada con los ingresos procedentes del gobierno central, suministra el servicio de aguas a los usuarios. En este caso, la agencia define normalmente el servicio. Ya que el gobierno define y suministra el servicio con escasa, si es que existe alguna, participación de los usuarios que pagan por ello, existe poca responsabilidad de la agencia frente a los ususarios para la calidad del "servicio" y sus resultados.
El Modelo 2 describe una empresa pública, que es en su mayor parte autónoma desde el punto de vista de la financiación. Aunque el gobierno define y regula el servicio, en buena parte, la entidad de gestión depende bastante de los ingresos procedentes del pago de las tarifas del agua de riego por los usuarios. Ésto incentiva la responsabilidad de la agencia gestora frente a los usuarios porque generalmente la satisfacción del ususario constituye un requisito previo para el pago. El Modelo 3 difiere del modelo 2 sólo en la amplitud de su autonomía financiera. En este caso, las tres partes están involucradas en la definición del servicio: el gobierno, a través de las limitaciones en la regulación, los agricultores, a través de los acuerdos y contratos, y la entidad de gestión, a través de los acuerdos de servicio de operación.
El Modelo 4 ilustra la gestión llevada a cabo por una entidad que es financiada por un grupo de usuarios del agua. En este caso, los usuarios definen y pagan por el servicio y la entidad lo suministra. Este caso ofrece grandes posibilidades de responsabilidad en la dirección, dependiendo de la situación legal de la organización de usuarios y la responsabilidad de sus representantes frente al conjunto de ususarios. El Modelo 5 es una versión más sencilla del modelo 4, donde son los propios usuarios los que directamente definen, llevan a cabo y financian el servicio. Resulta un caso típico de las pequeñas asociaciones de usuarios del agua que manejan las funciones de gobierno y gestión directamente.
