Capítulo 10
Formación de la asociación de usuarios del agua y preparación para su gobierno

RESUMEN El presente capítulo comienza analizando los factores clave que se supone que conducen a la creación y desarrollo de AUA viables. La probabilidad de éxito es mayor cuantos más de estos factores están presentes. Se suministra una guía sobre cómo organizar las AUA, siguiendo algunos pasos y principios comúnmente aceptados. Se discute la cuestión fundamental de quién debería asumir el liderazgo en esta tarea y se analizan las posibles opciones. Se identifican también las características fundamentales en la organización de las AUA que han tenido éxito. Es de vital importancia que los programas de transferencia de la gestión utilicen la reforma como una oportunidad para definir claramente el servicio de aguas que va a suministrar la nueva organización. La definición de un servicio de aguas efectivo incluye: la superficie servida para la entrega y evacuación del exceso de agua, la cantidad de agua que será derivada y entregada, cuándo se entregará y evacuará el agua y cómo se acordará el pago por dicho servicio. Los otros servicios (mantenimiento, resolución de conflictos, etc.) se deben definir también con detalle. Es también importante redefinir de una forma adecuada las tareas típicas de la junta de gobierno de la AUA, más concretamente las relacionadas con la organización y supervisión del proveedor del servicio de aguas.

¿Cuáles son los factores que apoyan la emergencia de AUA viables?

No es posible declarar de una forma absoluta cuáles son las condiciones previas para la creación de una asociación de usuarios del agua. Algunos factores podrían ser fundamentales en un lugar y en otro no. En un lugar, algunos factores podrían ser tan importantes que compensen la ausencia de otros. En general, se puede suponer que cuantos más factores incentivantes existen, mayor es la probabilidad de que se puedan llegar a formar las asociaciones de usuarios del agua.

A continuación se listan los factores claves propicios que se supone que pueden conducir a la creación y la formación de asociaciones del agua viables. No se trata de características de las AUA sino de condiciones que se deberían dar en el contexto dentro del cual emerge la AUA. La lista se ha tomado de la bibliografía existente sobre el tema, así como de las relaciones con diversas personas con experiencia práctica en reuniones internacionales y del trabajo de campo.¹

• El riego supone una mejora significativa en la productividad y rentabilidad de la agricultura bajo riego, en comparación con la agricultura de secano.
• La agricultura bajo riego es un componente importante para las familias rurales.
• La mayor parte de los agricultores son propietarios o cultivan la tierra mediante una cesión de la tierra a largo plazo.
• Existe un sistema comúnmente aceptado de derechos de tierra y aguas o se puede esperar que exista cuando se ejecute la TGR.
• Las divisiones sociales no son lo suficientemente importantes para controlar la comunicación y las decisiones conjuntas entre agricultores.
• Las tradiciones sociales apoyan la organización de grupos en la agricultura bajo riego, la existencia de cooperativas de productores y otras organizaciones rurales.
• Los agricultores están insatisfechos con el servicio de gestión actual ofrecido por el gobierno y creen que las mejoras en la calidad de la gestión del riego podrían incrementar, de una forma significativa, la productividad y rentabilidad de la agricultura bajo riego.
• Los agricultores creen que dichas mejoras se pueden realizar a través del control de la asociación sobre la gestión de los servicios del agua.
• Los agricultores creen que su asociación puede reducir o contener los incrementos en el coste del riego para los agricultores.
• Los agricultores creen generalmente que los beneficios de la TGR compensarán sus costes y que la relación beneficio/coste de la transferencia podría ser aproximadamente la misma entre los agricultores.
• Es técnicamente factible llevar a cabo el servicio de aguas con la infraestructura existente o después de que se hayan llevado a cabo las reparaciones pendientes.

Algunos de los aspectos citados anteriormente podrían parecer obvios para algunos lectores, pero de hecho, la mayor parte de los programas de TGR no los tienen en consideración en el proceso de planificación. Los sistemas que carecen de los aspectos anteriormente citados podrían necesitar un esfuerzo más intenso para la formación de las asociaciones de usuarios del agua. La mayor parte de los planificadores no tendrán el tiempo o los recursos para recolectar datos sobre todos estos factores, que les ayuden a establecer prioridades y programar los sistemas a transferir. Para convertir la anterior lista en una herramienta de planificación práctica, ésta se puede reducir a cuatro conceptos:

• motivación económica de la TGR;
• insatisfacción con la gestión actual;
• capacidad de gestión local y orientación de grupo;
• viabilidad financiera y técnica.

Cada sistema de riego puede ser valorado como alto, medio o bajo en cada uno de estos factores (valoración de 1 a 3 puntos) y dar una valoración media (ver el ejemplo en la Tabla 5 a continuación). Los planificadores pueden trabajar con funcionarios locales u ONG para hacer operacional este método de valoración.

TABLA 5
Ejemplo de técnica de valoración para la viabilidad de la organización de una AUA *

Indicador	Sistema 1	Sistema 2	Sistema 3	Sistema 4
Motivación económica	Bajo	Bajo	Alto	Medio
Insatisfacción con la gestión existente	Medio	Medio	Alto	Alto
Capacidad de gestión	Bajo	Medio	Alto	Alto
Viabilidad financiera	Bajo	Bajo	Alto	Medio
General	1,2	1,5	3	2,5

* Bajo = 1 punto; Medio = 2 puntos; Alto = 3 puntos

Generalmente, se transfieren primero los sistemas que se identifican como "fáciles de transferir" o tienen una Alta probabilidad de éxito. La transferencia de los sistemas que se piensa que pueden ser difíciles de transferir podrían ser pospuesta hasta que exista una mayor experiencia. De esta forma, los éxitos en la primera fase generarán más apoyo para el programa y suministrarán una experiencia de aprendizaje útil, que ayudará en transferencias posteriores más complejas. La experiencia de los agricultores y del personal del PSA en las transferencias previas se puede aprovechar posteriormente en los casos más complicados para la formación "agricultor-agricultor" o "técnico-técnico". El sistema de valoración citado previamente facilita el establecimiento de prioridades.

¿Cuáles son los principios clave para facilitar la formación de una asociación de usuarios del agua efectiva ?

Las tareas y las técnicas específicas para la organización no se pueden prescribir de una manera universal. Se deben realizar para satisfacer las condiciones locales, los objetivos y deseos de los participantes. Los principios que se citan a continuación, sin embargo, constituyen principios generalmente aceptados en la gestión de los recursos naturales, para la organización de grupos basados en comunidades locales.

• Asegurar que los agentes implicados clave tienen voz en el proceso.
• Prestar atención a la identificación de representantes válidos de los agricultores y otros agentes implicados (como grupos de mujeres, usuarios del agua para fines no agrícolas, funcionarios locales del gobierno, etc.).
• Si fuera necesario, se deberían utilizar los animadores para incentivar el proceso de organización de la AUA.²
• Los animadores deberían tener el papel limitado de "facilitar" la organización. Ellos no deben asumir el liderazgo, tomar decisiones o crear una dependencia sobre ellos mismos. Su finalidad debe ser ayudar a fortalecer el grupo. En algunas ocasiones, sólo tendrían que dar opciones a los agricultores para la creación de la AUA o el desarrollo de una ya existente, después de lo cual los agricultores se organizarían por sí mismos. En los casos más problemáticos, se les podría necesitar de una forma más intensiva.
• Los animadores deberían también incentivar la identificación de los socios en las primeras etapas,³ la gestión de los problemas y evaluar si se debe crear una nueva organización o modificar simplemente una ya existente.
• El grupo debería crear un consenso sobre la finalidad básica de la organización, la definición del servicio, las políticas, normas y procedimientos.
• Las visitas de campo y las inspecciones, el análisis participativo de opciones, los aportes de la extensión, el desarrollo del apoyo en las comunicaciones y probablemente la experimentación, podrían ser de ayuda en el desarrollo de la organización.
• Asumir una pequeña tarea preliminar, como una reparación o una labor de mantenimiento, podría ayudar a crear un compromiso de organización, especialmente si se trata de una actividad acordada y supone una inversión por parte de los miembros previsores de la organización.
• Cuando se alcanza el consenso, todas las autoridades necesarias deberían elaborarar, revisar y aprobar los estatutos de la asociación y sus reglamentos internos.
• Una ceremonia formal de establecimiento de la AUA, a la que deberían asistir los funcionarios con experiencia y los políticos, podría ayudar a demostrar la importancia y el carácter oficial otorgado a la organización por parte de las autoridades.

Las opciones básicas para asumir el liderazgo en el establecimiento y desarrollo de las asociaciones de usuarios del agua son: (i) organizaciones de agricultores, (ii) otros animadores procedentes de la comunidad local, (iii) animadores externos a la comunidad procedentes de las ONG y (iv) funcionarios, como extensionistas o agentes de fomento de la comunicación. La participación de los agricultores seleccionados y formados, o de los miembros de la comunidad local, tiene la ventaja de utilizar el conocimiento local, las redes sociales y los líderes más carismáticos. Ésto tendrá normalmente un coste menor que contratar animadores que son externos a la comunidad. Sin embargo, las divisiones sociales, la extrema pobreza y el analfabetismo, a veces, podrían dificultar que el personal local asuma el liderazgo en la organización de las asociaciones de usuarios del agua. Podrían ser necesarias las ONG y los agentes de extensión o de desarrollo de la comunicación, pero de forma ideal, su papel sería formar a las personas locales a asumir el liderazgo en la organización.

En el establecimiento de la AUA, los representantes de los agricultores y los animadores generalmente formulan, preparan documentos y obtienen la aprobación de los miembros de la AUA para los siguientes componentes de su desarrollo:

• declaración de la finalidad y los documentos básicos de fundación;
• estructura de su organización;
• políticas básicas, normas y sanciones;
• método para la selección de los dirigentes;
• relación de la AUA con las organizaciones externas;
• establecimiento formal de la organización.

¿Cuáles son las características fundamentales para la creación de una AUA con éxito?

A continuación se consideran las características internas de las asociaciones de usuarios del agua que se suelen citar en la bibliografía en las experiencias con éxito. Esta lista se presenta como una orientación para asisitir a los planificadores en la concepción de AUA viables, aunque no todos los elementos de la lista se podrán aplicar en todas las ocasiones. Estas características son:

• enfoque participativo en los procedimientos de toma de decisiones;
• control total sobre la infraestructura de riego y los derechos de expropiación;
• control completo sobre la OyM, financiación y resolución de disputas;
• responsabilidad principal en la financiación de la OyM, rehabilitación y modernización;
• una definición acordada y medible del servicio de riego;
• una clara definición de quiénes son los miembros de la asociación;
• los medios para excluir de los servicios a los no miembros o a los morosos;
• los líderes son elegidos y pueden ser cesados por los propios usuarios;
• políticas y normas claras, que se encuentran sujetas a la aprobación de los usuarios;
• administración, operación y desempeño transparentes;
• una tarifa por el servicio basada en el servicio de entrega real y en estrictas prácticas de contabilidad;
• auditorías financieras y técnicas llevadas a cabo por el gobierno u otra entidad independiente;
• el poder para imponer fuertes incentivos y sanciones para asegurar:
• el acuerdo de los usuarios del agua ante las normas y políticas;
• la responsabilidad de los líderes de la AUA frente a la asamblea de usuarios; y
• la responsabilidad del personal contratado frente a los líderes de la AUA.

La lista anteriormente citada puede ser considerada como una visión del ideal. Algunas AUA podrían ser viables y efectivas sin todas estas características, pero la experiencia sugiere que cuantas más de estas características estén presentes, mayor probabilidad de éxito y durabilidad tendrá la AUA.

¿Cómo se pueden establecer los criterios para la pertenencia a la AUA?

Se trata de una cuestión que, con frecuencia, no se resuelve de una forma clara. Si ésto es así, es posible que se creen problemas en el futuro. Los usuarios del agua pueden ser propietarios, arrendatarios, aparceros, subarrendados, etc. ¿Deberían todos ellos tener el derecho de pertenecer a la AUA?, ¿Qué sucedería con los propietarios que poseen diferentes fincas en el mismo sistema?, ¿Deberían recibir diferentes participaciones?, ¿Se debería permitir sólo una persona por finca como miembro de la organización?, ¿Se debería permitir a una persona, que representa una familia, ser miembro, y si es así, debería ser normalmente el varón adulto de la familia?

En el ámbito local, los agricultores y animadores deberían realizar acuerdos sobre estas cuestiones antes del establecimiento de la AUA. Los animadores deberían fomentar la participación de las mujeres en estas discusiones, ya que ellas juegan un papel importante en las labores de cultivo y la utilización del agua, aunque se suele tender a dejarlas fuera de estos procedimientos, a menos que se realice un esfuerzo específico para incluirlas.

A continuación se citan algunos de los principios básicos que parecen estar extendidos de forma generalizada:

• el derecho de pertenencia a la organización se debería determinar a través de claras normas, fijando quiénes deberían tener derecho a recibir el servicio de aguas y, por tanto, tendrían obligación de pagar por él;
• podría ser necesario restringir la pertenencia a los propietarios o arrendados, que tienen una relación relativamente estable para recibir y pagar el servicio de aguas;
• normalmente sólo se permite un miembro por familia.

La pertenencia a la AUA podría implicar un derecho de aguas. Normalmente incluye el derecho a votar en las reuniones de la AUA. La propiedad y un estado de renta a largo plazo, el realizar una inversión, el pago de una cuota de pertenencia, el acuerdo para seguir las normas y pagar una tarifa por el servicio, son requerimientos que normalmente dan derecho a la pertenencia. En los casos en que un propietario otorga una renta a largo plazo a un arrendado para cultivar una finca, se podría otorgar la propiedad al propietario o al arrendado. Ésto se podría decidir entre las dos partes implicadas o podría existir una norma en la AUA que lo regulara. Los requisitos que dan derecho a la pertenencia deberían ser establecidos por el consenso de todos los usuarios del agua y estar basados en principios básicos de justicia, localmente aceptados. Las AUA deberían tener la potestad de excluir del servicio de riego a los no miembros o cesar en su pertenencia a quienes hayan abusado de sus privilegios o rehuyan el pago del servicio de forma continuada.

Es de general reconocimiento que las mujeres están asumiendo de forma creciente funciones fundamentales en el uso y la gestión del agua y deberían, por tanto, tener voz en la toma de decisiones, incluso cuando el cónyuge es el miembro oficial de la AUA. Podría ser de ayuda realizar acuerdos para fomentar la participación de las mujeres en las reuniones. En algunos casos podría ser de utilidad el otorgar derechos de voto a los adultos, varones y mujeres de una familia, para algunas cuestiones como el uso del agua y la programación del riego o las actividades de trabajo de grupo para el mantenimiento que involucran hombres y mujeres.

CUADRO 8 EL COMITÉ DE AGRICULTORES DEL CANAL PALIGANJ, BIHAR, INDIA: RESULTADOS PROMETEDORES EN UN ENCLAVE POCO PROPICIO En pocos lugares podría ser tan difícil organizar a los agricultores para llevar a cabo la gestión del riego como en el canal de distribución Paliganj, que riega 12 000 ha, en el área dominada de Sone al sur de Bihar, India. Este área empobrecida está declarada por el gobierno como "con problemas sociales" y es muy común la tensión y las explosiones de violencia entre las castas y entre los propietarios y los "sin tierra". Los márgenes de beneficio de la agricultura bajo riego son extremadamente bajos y el riesgo de inviabilidad de los cultivos es alto. La entrega del agua de riego es poco fiable, debido en parte a las manipulaciones frecuentes de la distribución del agua y al extendido mal estado de las estructuras hidráulicas. Durante el final de los años 1980, los presupuestos y el personal del Departamento de Recursos Hídricos (WRD) eran tan limitados, que el WRD realizó un escaso mantenimiento aguas abajo de la toma del canal de distribución. El personal del WRD era reacio a entrar en el área situada aguas abajo de la toma del canal de distribución porque se sentían amenazados por los agricultores. En 1988, el Instituto de Gestión de Tieras y Aguas (WALMI), en Bihar, se embarcó en un programa de investigación aplicada para mejorar la productividad de la agricultura bajo riego en el área dominada por el canal de Paliganj, a través de la organización de los agricultores para llevar a cabo la gestión del canal y la mejora de la operación y el mantenimiento. Por un período inicial de seis meses, el WALMI simplemente escuchó a los agricultores, observó las condiciones y caracterizó la gestión. El equipo de trabajo identificó, de forma gradual, las percepciones de los agricultores sobre la problemática del riego y se ganó poco a poco su confianza. Según los agricultores, la principal limitación en la gestión del riego era la mala distribución a lo largo del canal de riego. El equipo mantuvo una serie de reuniones en los poblados a lo largo del canal y facilitó la formación de una organización en el canal de distribución, conocida como el Comité de Agricultores del Canal de Distribución Paliganj. El Comité estaba compuesto por representantes elegidos en cada poblado. Se identificó rápidamente una estrategia para mejorar la gestión del agua y el mantenimiento a lo largo del canal. Se formaron grupos por sectores, de ámbito local, para suministrar apoyo local a la estrategia y mejora de la gestión del agua en finca. Se llevaron a cabo los nuevos procedimientos de rotación y mantenimiento, respaldados por sanciones, y ésto condujo, de una forma considerable, a una mayor disponibilidad de agua en la cola del sistema y a un incremento de la intensidad de cultivo. A pesar de la ausencia de otros factores de motivación, los agricultores tenían una singular dependencia de la agricultura bajo riego para su sustento y vieron un gran potencial para mejorarlo a través de la acción de grupo en la gestión del canal. Existió poca resistencia o apoyo por parte del WRD y continúa todavía como una organización relativamente informal.

¿Qué se puede considerar un servicio de aguas acordado y medible?

Las agencias de riego público a menudo no especifican el servicio que se supone deberían suministrar. Tienden a operar de acuerdo con normas adiministrativas y cuotas, en ocasiones corruptas debido a las presiones locales. Es de vital importancia que los programas de transferencia de la gestión utilicen la reforma como una oportunidad para definir claramente

cuál es el servicio de aguas que la nueva organización local va a suministrar. Éste es el primer paso hacia la realización de una organización de riego responsable frente a sus clientes, los agricultores.

Una definición de servicio debería incluir los siguientes cuatro elementos:

• la superficie a servir para la entrega del agua de riego y la evacuación del exceso de agua;
• la cantidad de agua que será derivada y entregada;
• cuándo se entregará y evacuará el agua;
• cómo se acordará el pago del agua de riego.

La definición de servicio debería ser concisa. Los detalles acerca de los procedimientos y los objetivos deberían quedar para los manuales e informes posteriores sobre OyM, si fuera necesario. La definición de servicio debería fijar claramente la superficie con derecho al servicio y cuál es la base para determinar dicha superficie. Si existen algunas diferencias en la clase de servicio entre las diferentes unidades dentro del área, éstas deberían ser especificadas.

La cantidad de agua a derivar se podría definir en términos precisos, como una participación o un derecho. Se podría definir con relación a la demanda, sujeto a las limitaciones en la oferta. O cuando sea posible, se podría definir de una forma volumétrica. Se podría definir también el tiempo del servicio, con relación a la programación de los cultivos, a las condiciones en la oferta o con un sistema a la demanda. El pago debería estar relacionado con el servicio de entrega, es decir, podría ser con relación al volumen o a la proporción del agua derivada, a la superficie servida, por estación o anualmente.

La definición de servicio debería también:

• ser medible;
• ser clara y transparente frente a los agricultores;
• estar acordada por la asamblea de agricultores.

A continuación se cita un ejemplo hipotético de la definición de servicio para un sistema de riego a pequeña escala:

La Asociación de Usuarios del Agua de Bima suministrará los servicios de derivación del agua de la represa de Bima, localizada en la ciudad de Bima, en el estado X, y la entregará a la superficie de tierra servida por ella para riego (Nota: se debería adjuntar un plano con la superficie servida detallada). El agua se desviará durante la primera y segunda estación hasta la cantidad máxima otorgada por el derecho de aguas (más concretamente, un cuarto del caudal del río en la represa), que se reducirá en el caso que la demanda sea menor que esta cantidad. La Asociación suministra también el servicio de drenaje de las tierras agrícolas regadas por la represa de Bima.

El agua se reparte por la Asociación estrictamente de una forma proporcional de acuerdo al tamaño de la parcela, excepto cuando las limitaciones en la oferta hagan necesario un riego por rotación. En el riego por rotación, el agua se asigna a las unidades de rotación según una programación fija, en el orden de cola a cabecera (de aguas abajo a aguas arriba).

Los agricultores pagarán una cuota por el servicio basada en el coste total anual estimado de la Asociación dividido proporcionalmente por la superficie de la finca y el número de estaciones de riego servidas.

Después de que se tenga una idea clara de lo que es el servicio de aguas, la AUA debería entonces especificar otros servicios, como el mantenimiento, la resolución de conflictos y probablemente otros servicios agrarios de asistencia (tal y como se discutía en el Capítulo 3). En la resolución de las cuestiones políticas en la fase de planificación, se debería haber decidido, al menos en el ámbito nacional o estatal, si la AUA sería una entidad de gestión del riego con un único propósito o si tendría también el derecho de encargarse de otras funciones, como el suminsitro de servicios agrarios. Si se dejó abierta esta opción en la política de TGR, las AUA recientemente creadas se podrían enfrentar con la elección de mantenerse centradas en el servicio de aguas o llegar a ser organizaciones multipropósito, que también suministren servicios agrícolas y otros. Esta decisión se debería realizar de una forma clara en la declaración de misión y en los reglamentos internos de la organización, descritos a continuación.

Funciones de la junta de gobierno de la AUA

Para las AUA que crean un proveedor del servicio de aguas (PSA) como una entidad diferente, la junta de gobierno de la AUA tendrá varias responsabilidades en la supervisión del PSA. A continuación se citan las tareas típicas de la junta de gobierno de la AUA:

• preparar documentos legales de incorporación (ésto no sería necesario si el PSA es una división dentro de la AUA);
• determinar la estructura de la organización del PSA y contratar el gerente o el jefe del servicio;
• orientar al gerente del PSA en la preparación de la política de personal y las descripciones de los puestos de trabajo;
• aconsejar al gerente en la contratación del personal para el PSA;
• suministrar la asistencia y la aprobación del plan de OyM;
• aconsejar al gerente en el desarrollo de las instalaciones y compra del equipo y suministros;
• suministrar la asistencia y la aprobación al gerente para preparar un sistema contable y de gestión financiera;
• suministrar la asistencia al gerente para llevar a cabo una evaluación de las necesidades de formación;
• suministrar la asistencia al gerente para establecer un sistema de información, de seguimiento y evaluación del desempeño de la gestión.

Los miembros de la junta de gobierno de la AUA no están, con frecuencia, al corriente de lo que se necesita para asumir estas responsabilidades. Éstas deberían estar claramente definidas en los reglamentos de la AUA y se debería suministrar formación a los nuevos miembros de la AUA sobre cómo realizar las tareas de supervisión, de forma que se asegure el control de calidad pero que no resulte en una microgestión realizada por no profesionales, que en ocasiones tienen motivaciones políticas. Ésta es una cuestión de importancia que requiere especial atención en las actividades de organización y formación.

¹ Ver Anejo 1 para una lista de las referencias clave sobre asociaciones de usuarios del agua.

² En el contexto del riego, un animador es una persona que trabaja con los agricultores para organizar y/o crear una asociación de usuarios del agua y ayudarla a llegar a ser funcional. Otros términos utilizados en ocasiones para esta figura son: organizadores sociales o especialistas en la creación de instituciones.

³ Las tareas de definir el servicio de aguas, los criterios para la sociedad de PSA y los requisitos para llegar a ser miembro de la AUA son importantes y serán objeto de un análisis más en profundidad en los siguientes apartados.