Capítulo 12
Mejora de la infraestructura de riego

RESUMEN El presente capítulo discute si la rehabilitación debería estar incluida en el programa de transferencia de la TGR. La cuestión fundamental no es si se debería realizar la rehabilitación o no, sino más bien en el caso de que sea necesaria, cómo se puede llevar a cabo de forma que apoye el objetivo principal de la transferencia, que es crear asociaciones de usuarios del agua que sean autosuficientes para reemplazar al gobierno en la gestión de los sistemas de riego. Los tres principios fundamentales a considerar, con relación a la mejora de la infraestructura y la transferencia de la gestión son: asociación de usuarios del agua debería identificar, establecer prioridades y tomar las decisiones financieras; agencia de riego debería facilitar y suministrar asistencia técnica, no dirigir el proceso; mejora de la infraestructura debería servir como ejemplo de futuros enfoques para una mejora gradual y dirigida por los agricultores, más que hacia el típico enfoque no participativo y completamente subsidiado del pasado. Se debería realizar un inventario de todos los sistemas en los que se haya planificado la transferencia y los planificadores deberían obtener los datos sobre su estado funcional antes de la transferencia. Desde la AUA, se deberían reunir también recomendaciones sobre las mejoras, si es que hubiera que realizar alguna, que se deberían realizar de forma conjunta con el programa de transferencia. Una vez que la AUA ha identificado las prioridades, se debería realizar un estudio conjunto (agricultores-gobierno) para evaluar si los trabajos propuestos son viables desde un punto de vista técnico y financiero. Es esencial que el proceso de rehabilitación refleje la futura relación entre la AUA y el gobierno, más que la pasada. La AUA debería establecer prioridades sobre los trabajos a realizar y financiarlos de forma conjunta con el gobierno. La AUA debería establecer también un fondo de capital de reserva para futuras mejoras.

¿Se debería incluir la mejora de la infraestructura en un programa de transferencia de la gestión?

En un programa de transferencia, la condición física de la infraestrutura de los sistemas de riego es una cuestión importante, ya que muchos de ellos se habrán deteriorado considerablemente debido al deficiente mantenimiento y a otras razones asociadas. La rehabilitación y la mejora de miles, o incluso millones de hectáreas, incluidas en un programa de transferencia, tiene grandes implicaciones financieras ya que dichos trabajos raramente tienen costes por debajo de los 1 500 $EE.UU./ha y, por tanto, cualquier gobierno mirará con atención a estas cuestiones antes de comprometerse.

Considerando que la mayor parte de los programas de transferencia se llevan a cabo bajo la presión de las reformas económicas, los gobiernos son generalmente reacios a embarcarse en grandes programas de rehabilitación. Normalmente, están restringidas a ciertas condiciones y casos especiales que requieren una definición cuidadosa antes de que comience el proceso.

Incluso si las inversiones en rehabilitación son modestas, pueden constituir un importante antecedente como ejemplo de un nuevo enfoque en la gestión del riego. Promocionando una mejora gradual en la infraestructura y las decisiones prioritarias por parte de la AUA, se apoyará el objetivo principal de la transferencia, es decir, la creación de una organización de usuarios del agua que reemplace al gobierno en la gestión de los sistemas de riego.

Por tanto, la rehabilitación de la infraestructura de riego y las condiciones bajo las cuales será ejecutada, constituye una parte esencial del programa de transferencia.

¿Qué función debería tener el gobierno en la rehabilitación de la infraestructura de riego?

El gobierno puede adoptar básicamente tres posiciones diferentes con respecto a la financiación de los trabajos de rehabilitación:

1. La primera es una posición de negociación, donde el gobierno discute individualmente con las AUA respectivas los posibles compromisos financieros que podría asumir cada parte y que serán utilizados para los trabajos de rehabilitación. Como en cualquier otro proceso de negociación, las normas que lo definen son flexibles (dentro de un cierto marco de trabajo).
2. Rehabilitación completa antes de la transferencia. Una posición poco probable aunque ha sido utilizada en algunos casos.
3. La otra posición es la definición de algunas normas para la aplicación de ayudas del gobierno (o préstamos "blandos") que se suministrarán a las AUA para llevar a cabo los trabajos de rehabilitación si se satisfacen ciertas condiciones.

La tercera posición es ciertamente la que ofrece mayor potencial para fortalecer el proceso de transferencia, pero en cualquier caso, los gobiernos deberían definir su posición antes de entrar en un plan más detallado de sus actividades en el área.

1. Financiar la rehabilitación como una herramienta de negociación para promover la transferencia

Los agricultores a los que se les pregunta sobre la posibilidad de gestionar sistemas que se encuentran en malas condiciones argumentan que no les es posible operarlos y que si no son capaces de obtener los fondos necesarios para la operación y el mantenimiento, mucho menos lo serán para la rehabilitación. Podrían incluso rechazar la transferencia. Algunas AUA podrían intentar presionar a los gobiernos para rehabilitar o mejorar sus sistemas de riego antes de la transferencia. Por otra parte, el gobierno podría declarar que no tiene los fondos necesarios y que el sistema se ha deteriorado porque los agricultores no han pagado las tarifas que se suponía debían pagar. Es más probable que estas situaciones de conflicto surjan en los sistemas de riego donde los costes de operación son especialmente altos y/o donde los agricultores tienen una baja capacidad para pagar las tarifas. En estos casos, la financiación de algunos de los trabajos de rehabilitación más necesarios puede representar un importante incentivo para las AUA, que aceptarán de mejor manera una transferencia que, en principio, podría parecer no demasiado atractiva para ellos.

Sin embargo, este enfoque de negociación (que fue utilizado de una forma extensa en México) tiene que ser aplicado con extrema delicadeza, definiendo muy claramente las bases para una posible negociación. En el momento en el que los agricultores sepan que los funcionarios del gobierno tienen la capacidad de acordar la financiación de algunos trabajos de rehabilitación, éstos encontrarán siempre algunas cuestiones para tratar en la negociación. Un importante parámetro que podría ayudar a determinar las áreas a las que se otorgarán estas ayudas, podría ser la capacidad de los agricultores para pagar las tarifas del agua de riego. Los sistemas de riego donde dicha capacidad es generalmente alta deberían ser excluidas de dichas negociaciones.

2. Rehabilitación de forma previa a la transferencia

Con el argumento de que no se puede esperar que los agricultores se ocupen de la gestión de un sistema de riego que está muy deteriorado, la agencia de riego podría promover, en ocasiones, una política de rehabilitación de forma previa a la transferencia. Otro argumento es que reducirá el futuro coste de mantenimiento para los agricultores. En realidad, estos argumentos son a menudo una táctica para ganar tiempo, más que una intención verdadera, ya que una completa rehabilitación de los sistemas de riego requerirá unos recursos que ralentarán ciertamente el proceso.

Una política indiscriminada de rehabilitación de los sistemas de riego antes de la transferencia, aparte de ser difícil de sostener desde el punto de vista financiero, podría ser también contraproducente desde el punto de vista de la promoción de la autogestión. A continuación se listan algunas de las posibles consecuencias negativas.

Si el gobierno financia la rehabilitación de forma previa a la transferencia, se reforzará la percepción por parte de los agricultores de que el sistema pertenece al gobierno. Las malas prácticas en la gestión se repetirán con toda probabilidad. Dichas prácticas podrían reforzar en la mente de los agricultores la idea de que el gobierno volverá en el futuro y financiará la rehabilitación. Los agricultores tendrán entonces el aliciente de retardar la inversión en mantenimiento, con la esperanza de que se puedan traspasar estos costes al gobierno en un futuro proyecto de rehabilitación. Así que lo más probable es que el sistema se deteriore nuevamente de una forma rápida, como ocurrió antes de la transferencia. Sin embargo, la asunción de que el gobierno pueda estar preparado para financiar cualquier futura rehabilitación a largo plazo podría estar injustificada y ésto podría poner a los agricultores en una situación futura difícil.

La rehabilitación y los trabajos de mejora llevados a cabo sin la total participación de las asociaciones de usuarios, podrían ser incluso contraproducentes o no utilizados por los beneficiarios.

• El coste de dicho programa será mucho mayor que el adoptar un enfoque alternativo basado en algunas fórmulas de inversión conjunta entre la AUA y el gobierno.
• La rehabilitación previa a la transferencia podría retrasar el proceso de reforma a causa de los limitados fondos y los lentos procesos administrativos para llevar a cabo los trabajos. Estos retrasos podrían desincentivar a las organizaciones locales de una activa participación en el proceso. Además, un programa muy largo está sujeto a corrientes de cambio en el apoyo político y puede hacer peligrar el programa de TGR.

3. Financiación progresiva y conjunta de las mejoras de la infraestructura

Un programa de transferencia alterará substancialmente la relación entre el gobierno y los usuarios del agua, en el sentido que los usuarios del agua son ahora socios del gobierno en la gestión del agua para usos agrícolas. Se debería reducir enormemente la dependencia del agricultor del gobierno. Se necesitarán unas directrices para reorientar tanto a los agricultores como al gobierno. Si se realiza de una forma adecuada, la rehabilitación puede suministrar una oportunidad para fortalecer esta nueva relación.

El futuro subsector del riego se podría ver como un subsector en el que las AUA se han hecho cargo de la gestión de los sistemas de riego, donde el gobierno sólo suministra servicios de apoyo técnico y financiero de una forma periódica, cuando es necesario, y donde los recursos del gobierno se otorgan en cantidades limitadas para estimular más que desincentivar la inversión del agricultor en sus sistemas de riego.

Si se acepta esta visión, se podría esperar que la futura relación entre las AUA y el gobierno, con respecto a la mejora de la infraestructura, tenga todos o buena parte de los siguientes elementos:

• el gobierno no volverá a financiar la mayor parte del coste de rehabilitación;
• habrá una fórmula bien conocida para el reparto de los costes entre la AUA y el gobierno;
• el "esperar hasta el estado de colapso", el enfoque "todo de golpe" del pasado será sustituido por un enfoque de reparación y restauración contínuo, progresivo, activo y más a pequeña escala. Los trabajos se realizarán a medida que surjan las necesidades, antes de que las reparaciones lleguen a ser serias y necesiten grandes inversiones con fondos externos substanciales;
• las AUA tomarán el dinero del fondo del capital de reserva (probablemente completados con algunos fondos procedentes del gobierno) para financiar estos trabajos graduales de reparación y restauración;
• las AUA identificarán y darán prioridad a los trabajos, buscando apoyo técnico externo según se necesite; y
• las AUA tendrán la autoridad legal para realizar reparaciones, modificar y extender la infraestructura de riego.

Sólo sería posible utilizar la mejora de la infraestructura como una herramienta para una reorientación institucional, si la AUA y el PSA se establecen primero y se ha transferido la completa autoridad de la gestión. Sólo después de ésto estará la AUA en posición de gestionar el proceso de mejora, establecer prioridades y programar las mejoras y movilizar los recursos locales y gubernamentales. Esta experiencia preparará a la AUA y al PSA para encargarse de la responsabilidad principal de la sostenibilidad física y financiera de su sistema de riego.

¿Cómo planificar la rehabilitación de la infraestructura?

Una vez que el gobierno ha definido su posición con respecto a su papel en el programa de rehabilitación, se debería establecer un plan claro sobre la extensión y los medios de asistencia para la rehabilitación de la infraestructura. Ésto podría incluir lo siguiente:

• se debería realizar un inventario de todos los sistemas en los que se ha planificado realizar la transferencia y los planificadores deberían obtener datos sobre su condición funcional, de forma previa a la transferencia. El inventario no necesita ser muy detallado ya que sólo se pretende dar una indicación de la extensión de los sistemas que necesitan rehabilitación;
• reunir las recomendaciones de las AUA sobre los trabajos de rehabilitación que sean indispensables, si es que hay algunos;
• evaluar el coste que suponen las diferentes alternativas de rehabilitación (trabajos a negociar, necesidades más urgentes, casos seleccionados, trabajos recomendados, etc.);
• identificación de los criterios que deben cumplir las AUA para tener derecho a la asistencia del gobierno;
• definir las condiciones por las cuales se transferirá a las nuevas AUA el equipo del gobierno para operación y mantenimiento;
• definir los procedimientos financieros y técnicos a seguir si se satisfacen esos criterios;
• comprobar que las AUA tienen la potestad legal para encargar trabajos de construcción;
• identificar las necesidades de formación de la AUA para mejora de la infraestructura;
• estimar el horizonte temporal del programa;
• estimar el coste total para el gobierno y las posibles fuentes de financiación.

Dependiendo de la posición adoptada, algunos de los puntos arriba mencionados se tendrán que tratar con mayor o menor grado de detalle.

¿Cómo se pueden identificar y establecer prioridades en los programas de manera que apoyen las metas de la transferencia?

Una de las primeras tareas que tendrán que llevar a cabo los nuevos gerentes de los sistemas transferidos es el establecimiento de prioridades en los trabajos que necesitan mejora o rehabilitación. Es posible que las AUA y el PSA incluyan los siguientes tipos de criterios para dichas prioridades:

• asegurar la continuidad y equidad en la distribución del agua;
• optimizar la eficiencia de riego y el ahorro de agua;
• ejecutar primero los trabajos que se pueden realizar con los recursos disponibles de la comunidad y dejar para después aquellos que requieran financiación externa;
• expandir la superficie servida y el número de contribuyentes del servicio;
• minimizar los riesgos de seguridad;
• minimizar la pérdida de superficie productiva al extender los canales;
• hacer transparente la base para el reparto del agua;
• diseñar mejoras que minimicen las necesidades de gestión y los costes de mantenimiento.

CUADRO 12 REHABILITACIÓN Y TGR EN MADAGASCAR Madagascar ha adoptado una sola estrategia que combina la rehabilitación con la transferencia de la gestión. El programa incluye un número de requisitos e incentivos para las inversiones de los agricultores. Dichos requisitos e incentivos son designados para estimular la autoconfianza local en las AUA. Muchos sistemas públicos en Madagascar se deterioraron a mitad de los años 1990. El gobierno ofreció pagar el 80 por ciento del coste de rehabilitación, siempre y cuando los agricultores acordaran pagar el 20 por ciento restante y encargarse de la completa gestión de los sistemas después de la transferencia. En un principio, se seleccionaron los sistemas en los que los agricultores estaban de acuerdo con estos términos. Durante la primera fase, una ONG o una empresa consultora facilitaban la formación de la AUA y la identificación por parte de los agricultores de las mejoras a introducir en la infraestructura. De una forma conjunta, ellos prepararían un plan para la rehabilitación. La AUA preparaba un plan de mantenimiento anual y adoptaba una tarifa del agua de riego. Si la recolección de dicha tarifa era, al menos, del 90 por ciento, se procedía a la segunda fase: la construcción. Los agricultores debían suministrar el 20 del coste de rehabilitación, al que se contribuía sobre todo en forma de mano de obra y materiales. Sólo si los agricultores contribuían con el 20 por ciento a la rehabilitación y recolectaban, al menos, el 90 por ciento de la tarifa, se procedía a la última etapa del proyecto: completar las reparaciones de la infraestructura, la transferencia de la propiedad legal de la infraestructura a la AUA y la provisión de los servicios especiales de apoyo de las diversas agencias gubernamentales, incluyendo la extensión agraria, la formación en la aplicación del agua, crédito, etc.

En cualquier caso, se debería consultar a los miembros de la comunidad e invitarles a participar de una forma activa en el establecimiento de las prioridades. A veces, podría ser difícil crear un consenso en el caso que ciertos trabajos pudieran beneficiar a algunos agricultores más que a otros. Es función de los líderes de la AUA el crear un consenso o tomar las decisiones en pro de los intereses de la asociación.

Una vez identificadas las prioridades por la AUA, se debería realizar un estudio de prefactibilidad para evaluar si los trabajos que se pretende realizar son factibles desde un punto de vista técnico y financiero. El revestimiento de los canales es uno de los trabajos a realizar preferidos por los agricultores pero, a menudo, no se puede justificar desde un punto de vista económico. Los gobiernos deberán solicitar los estudios de prefactibilidad como una condición previa para la asistencia. Dichos estudios deberían prestar atención a las fases del trabajo para ser coherentes con la disponibilidad de los fondos presupuestados y el tiempo limitado para la ejecución. En muchos sistemas, el período de tiempo durante el cual se puede tolerar una interrupción del servicio de aguas podría ser muy breve.

En conclusión, se enfatiza que los tres principios fundamentales que es más importante recordar en relación a la mejora de la infraestructura y la transferencia de la gestión son:

• la asociación de usuarios del agua debería ser el "socio" (identificación, establecimiento de prioridades y toma de decisiones financieras);
• la agencia de riego debería facilitar y suministrar asistencia técnica, no dirigir el proceso;
• la mejora de la infraestructura debería servir de ejemplo al futuro enfoque de una mejora progresiva y dirigida por los agricultores, más que el típico enfoque del pasado.

Resultados de la fase 4: planificación y ejecución

Los resultados de la fase de planificación y ejecución son la preparación de un plan básico de ejecución, el establecimiento de las asociaciones de usuarios del agua y del proveedor del servicio de aguas y las mejoras en la infraestructura.

El plan debería incluir también la estrategia de asistencia básica para la mejora de la infraestructura, incluyendo los términos y las condiciones para tener derecho a dicha mejora, los procedimientos financieros, aspectos técnicos y modo y programación de la ejecución. Este plan debería estar basado en una posición clara del gobierno, en lo que respecta a su papel en la financiación de los trabajos de rehabilitación.

El principal resultado para la creación de una asociación efectiva de usuarios del agua y su preparación para gobernar es el establecimiento formal de la asociación de usuarios del agua. La AUA debería tener:

• unos estatutos y reglamentos internos acordados y reconocidos legalmente;
• una definición acordada del servicio a suministrar;
• un conjunto de empleados debidamente seleccionados y formados; y
• un sentido general del compromiso de la organización para con sus miembros.

El establecimiento del proveedor del servicio de aguas y su preparación para gestionar el servicio debería, en general, incluir los siguientes resultados:

• constitución legal del PSA;
• contratación del personal del PSA, compra del equipo y formación;
• preparación de un plan financiero, presupuesto y plan de operación y mantenimiento;
• creación de un fondo de capital de reserva.

Se necesita un plan básico de ejecución para agrupar todos los componentes esenciales de la reforma, para crear un consenso y mostrar que el plan es completo y coherente. El plan debería ser persuasivo, en el sentido de que debería ser eficiente, práctico y que alcance los objetivos esperados. El plan debería incluir normalmente los siguientes componentes:

• política y cambios legales requeridos;
• requisitos para la reestructuración de la agencia;
• organización de los nuevos servicios de apoyo;
• creación y desarrollo de las asociaciones de usuarios del agua;
• creación y desarrollo de los proveedores del servicio de aguas;
• mejora de la infraestructura de riego;
• un sistema de seguimiento y evaluación.