La propiedad común ha caracterizado el uso de la mayoría de las pesquerías marinas en todo el mundo durante varios siglos. Esta propiedad y sus consecuencias han sido tratados a fondo en numerosos estudios (por ejemplo, Gordon 1954, Scott 1955, Christy y Scott 1965). En resumen, los recursos de propiedad común son aquellos con acceso libre y abierto a una serie de usuarios o usuarios potenciales. Los usuarios pueden ser pescadores de cualquier país, como sucede en alta mar, pescadores de un determinado país dentro de su ZEE o pescadores procedentes de una comunidad concreta. Si el país, provincia o comunidad no controla el acceso a las pesquerías, aún cuando pueda tener el derecho de hacerlo, existe la figura de propiedad común.
Se puede distinguir entre el término propiedad común y los de propiedad comunitaria, propiedad común, propiedad pública y “comunes”. La propiedad común, tal como se define en este documento, se refiere específicamente a las condiciones que rigen el acceso al recurso y no a la naturaleza de los propietarios o la naturaleza de aquéllos que ejercen la jurisdicción o el control del recurso (Christy, 1975 en 697). Conviene observar que hay cierto desacuerdo con respecto a esta definición. Por ejemplo, se ha definido como “la distribución de los derechos de propiedad de recursos, en los cuales, varios propietarios tienen igualdad en sus derechos para usar el recurso” (Ciriacy-Wantrup y Bishop, 1975). Sin embargo, esta definición incurre en una petición de principio porque elimina la condición de acceso libre y abierto. Del concepto de la propiedad común dimanan varias consecuencias importantes. En primer lugar, hay tendencia a agotar el recurso físicamente. Ningún pescador tiene incentivos para restringir sus capturas en interés de futuros ingresos, ya que todo lo que deje en el mar para el futuro, será explotado por otros hoy. Así, existe cierta tendencia a usar las poblaciones ícticas al punto del rendimiento máximo sostenible y frecuentemente por encima del mismo.
Una segunda consecuencia es el despilfarro económico. Cuando no hay controles sobre el capital y la mano de obra, se emplean muchas energías en demasiadas pocas especies ícticas. Cuando las pesquerías están superutilizadas, las mismas cantidades o incluso mayores de pescado pueden capturarse con menos pescadores y embarcaciones de las realmente empleadas. Esto significa que se podrían producir, con unos costos totales menores, los mismos ingresos totales o quizás incluso mayores.
La diferencia entre ingresos y costos totales que se producirían si se controlara el acceso a las pesquerías o si se eliminara la condición de propiedad común, constituye una “renta económica”. Es algo análogo (y quizás con términos muy simplificados) a la renta que acumulan los propietarios de tierras agrícolas, que pueden obtener vendiendo o alquilando su derecho exclusivo de utilización del recurso.
En las pesquerías de propiedad común, esta renta se disipa porque cuando tiene lugar (como en una nueva pesquería en desarrollo o mediante el incremento del precio del producto) produce un beneficio excedentario a los pescadores. Como el acceso es libre y abierto, el beneficio excedentario atraeráa más pescadores (suponiendo que haya movilidad de mano de obra). Sin embargo, los nuevos pescadores incrementarán los costos totales sin aumentar los ingresos totales (por lo menos en la misma cantidad). Sólo cuando los costos totales alcancen los ingresos totales se producirá el paro del nuevo participante. Pero llegados a este punto se disipará la renta.
La importancia de todo ello es que los DUTP, si son efectivos, evitarán la disipación de la renta y producirán un valor afín con el propio recurso. Como se trata más adelante, la cantidad de este valor, o renta, es una medida de la eficacia de los DUTP para lograr objetivos económicos, incluso si la renta se expresa en términos no monetarios.
Una consecuencia conexa es que los ingresos medios de los pescadores en pequeña escala en los países en desarrollo, tienen tendencia a situarse en la parte inferior de la escala o en sus proximidades. La situación de la propiedad común no es la única causa de esta consecuencia. Existen otros factores culturales, sociales y económicos y los problemas son complejos y no fácilmente comprensibles. Sin embargo, la situación de la propiedad común es ciertamente un factor contribuyente. Si se eliminara y se produjeran rentas económicas, podrían ser compartidas entre los pescadores con objeto de aumentar los ingresos medios. No obstante, esto requeriría un medio de partición que podrían ser muy difícil de imponer y aplicar coercitivamente.
Una cuarta consecuencia importante de la propiedad común es la conflictividad que se produce cuando hay un exceso de pescadores que utilizan el mismo recurso con las mismas artes. Se produce entre los pescadores que utilizan diferente equipo para el mismo recurso, típicamente entre pescadores en pequena y gran escala. También se produce entre pescadores que utilizan diferentes clases de artes para distintas poblaciones aunque en el mismo espacio, como entre arrastreros móviles y redes o nasas fijas.
En esencia, las consecuencias del acceso libre y abierto son generalmente bastante perturbadoras. El único resultado positivo posible es que las pesquerías de propiedad común pueden ofrecer oportunidades de empleo cuando las soluciones alternativas son escasas o no existen. Pero se trata de un beneficio a corto plazo, que por un período de tiempo superior (cuando mejoran las oportunidades alternativas) puede ser superado por los demás daños.
El derecho de uso territorial en las pesquerías puede suprimir, en mayor o menor grado, la condición de propiedad común. Es importante realzar que esto sólo puede hacerse, hasta cierto punto, en el medio ambiente marino y que los DUTP proporcionan controles relativos más bien que absolutos. Por ejemplo, un derecho de uso exclusivo puede ser concedido a un lugar para una balsa dedicada al cultivo de moluscos. Sin embargo, el valor del derecho se verá afectado por la corriente de nutrientes (y contaminantes) que atraviese el lugar - una corriente con respecto a la cual el titular de los derechos no tiene control o sólo limitado. La condición de propiedad común permanece con respecto a la corriente de nutrientes (y contaminantes). Así, no existe una clara distinción entre propiedad común y derechos de uso territorial en las pesquerías.
Además, no hay una clara distinción entre los DUTP generalizados y localizados y, no obstante, es este último el que tiene interés primordial para la ordenación de unas pesquerías idóneas desde el punto económico o social, especialmente con respecto a cuestiones de equidad. Por una parte, una zona económica ampliada puede ser una forma de DUTP, en el sentido de que los derechos de uso de las pesquerías pueden ser controlados dentro del territorio representado por la zona. Por otra parte, el propietario de un banco ostrícola tiene derecho a controlar el uso sobre un territorio mucho más limitado.
Las distinciones entre la propiedad común y los DUTP y entre los SUTP generalizados y localizados tiene relación con el tamaño y naturaleza del territorio, las maneras de usar los derechos que pueden ser ejercidos y el tipo específico de propiedad. A continuación se tratan estos diversos elementos definitorios.
El territorio regido por un DUTP puede concernir a la superficie, el fondo, o a toda la columna de agua dentro de una zona específica. El tamaño del territorio variará con el uso, los recursos que se cosechan y las características geográficas. No obstante, su tamaño deberá ser suficiente para que el uso fuera del territorio no disminuya notablemente el valor de uso dentro del mismo. El territorio deberá ser fácilmente defensible y protegido por las leyes e instituciones del país. Por lo tanto, los límites del territorio deberán estar claramente demarcados e identificados.
Estos elementos de la definición no significan necesariamente que el territorio deba comprender plenamente todas las poblaciones ícticas a través de sus movimientos migratorios: Un DUTP no es algo específico del recurso sino más bien específico del lugar. Por ejemplo, un lugar en el que se coloque un dispositivo para concentrar peces, puede proprocionar la base para un DUTP efectivo, incluso si abarca una zona de sólo algunas millas cuadradas oara una población que atraviesa millares de millas cuadradas. Igualmente, los derechos para colocar redes de playa pueden proporcionar la base para un DUTP efectivo, aún cuando se utilicen para poblaciones pelágicas que emigran a lo largo de la costa. El elemento significativo no es el grado de encerramiento de la población, sino el grado en que existe un valor relacionado con el territorio. Para las poblaciones que emigran a través de determinados DUTP, el valor de un derecho individual, se verá claramente afectado por el grado de uso “aguas arriba”. Por otra parte, una barricada que capture todos los peces que se trasladan a lo largo de una costa, reducirá a cero el valor de un derecho más allá de la costa. Pero en la mayoría de los casos, el movimiento de los peces no se verá interrumpido completamente y los DUTP aguas abajo todavía tendrán cierto valor. Los valores individuales pueden ser reforzados por acuerdo entre los propietarios de los DUTP con respecto a la cantidad de capturas, espaciamiento de los dispositivos de pesca y otros medios.
Los problemas de determinar el contenido de los derechos que se ejercen o pueden ejercerse dentro de un DUTP, son complejos e incluso más difíciles que los que determinan el contenido de los derechos de propiedad de la tierra. La propiedad se ha definido como “una constelación de reajustes altamente complejos de título y expectativas” (Carmichael 1975). Las variaciones de estos títulos y expectativas con respecto a la tierra incluyen, entre otros: el derecho de transferir o transmitir la propiedad de la tierra; el derecho de arrendarla; el derecho de obtener beneficios; el derecho a no ser molestado, como es el caso de los contaminantes producidos por un vecino; el derecho a controlar el uso futuro mediante convenios o el derecho de conceder servidumbres para usos especiales.
Los conceptos de propiedad en el mar son mucho menos adelantados y más difíciles de concebir debido a la naturaleza tridimensional del mar y la fluidez del medio y sus recursos. También es difícil generalizar como consecuencia de las distintas actitudes culturales con respecto a la propiedad en diversas sociedades.
Sin embargo, en esta fase preliminar necesaria para comprender los DUTP, se puede afirmar que necesitan ejercerse ciertos derechos para que los DUTP sean efectivos. Uno de estos derechos es el de exclusión, es decir, el derecho de limitar o controlar el acceso al territorio. Un segundo derecho que necesita ser ejercitado es el de determinar la cantidad y la clase de uso dentro del territorio. El tercero es el de obtener beneficios con el uso de los recursos dentro del territorio. Estos beneficios pueden obtenerse mediante la detracción de derechos o impuestos al usuario, aunque no tenga que ser así necesariamente, o el alquiler o venta de los derechos. También pueden obtenerse en forma de beneficios del propietario - aunque estos beneficios pueden ser definidos como ingresos por la mano de obra y capital o en términos no monetarios, como es el caso de las oportunidades de empleo mayores o más satisfactorias.
Por último, los derechos deberán incluir el privilegio de obtener ingresos futuros procedentes del uso del territorio. La duración de la tenencia puede variar pero deberá ser, por lo menos, suficiente para que el propietario pueda obtener un ingreso satisfactorio de las inversiones de capital realizadas. Cuando los DUTP sean propiedad de una comunidad, la tenencia puede ser perpetua.
Este debate de los derechos que distingue a los DUTP de la propiedad común, proviene de un punto de vista económico, es decir, los derechos mencionados son los que se estiman necesarios para lograr una eficacia económica. El autor tiene plena conciencia de que el debate puede ser legalmente imperfecto y deficiente pero espera que las fallas y deficiencias hagan posible que los eruditos jurídicos encaucen los problemas relativos a la facilitación de los derechos de propiedad a los usuarios de las pesquerías marinas.
No existe una distinción clara entre los DUTP localizados y generalizados en función del contenido de los derechos. Por regla general, la ampliación de la jurisdicción nacional otorga a determinados países el derecho de exclusión, el derecho a determinar las clases de uso y el derecho a obtener beneficios. Aunque la tercera Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (que se firmará próximamente) restringe parcialmente algunos de estos derechos, no los disminuye de manera importante. Los países pueden ejercer estos derechos obteniendo beneficios de los pescadores extranjeros o limitando el acceso de sus pescadores nacionales. En la medida en que lo hagan, están ejerciendo los derechos relacionados con un DUTP, como se ha descrito anteriormente. La localización de un DUTP depende más del tamaño del territorio y de la determinación de la propiedad que del contenido de los derechos.
La cuestión de la naturaleza del propietario de un DUTP es, en parte, una cuestión de eficacia y, en parte, una cuestión de equidad. En primer lugar, hay que reiterar que el debate no supone la propiedad del recurso sino la propiedad de un derecho de uso. Esto hace innecesario la difícil tarea de definir el recurso. ¿Incluye sólo una población determinada o incluye la presa con la cual se alimenta la población, control de depredadores, los nutrientes que sostienen la población, el medio en que se desenvuelven las poblaciones, etc.?
El propietario de un DUTP puede ser un individuo privado; una empresa privada individual; un grupo de individuos, como una cooperativa, una asociación o una comunidad; una subdivisión política, como es el caso de una ciudad o provincia; un gobierno nacional o incluso es concebible que pueda ser un organismo multinacional. Además, los propietarios de determinados DUTP pueden crear una forma de propiedad cooperativa en la que los derechos individuales estén limitados por decisiones conjuntas. Por ejemplo, los propietarios de lugares para el cultivo en balsas pueden comprobar que es mutuamente ventajoso acordar decisiones conjuntas acerca del número y tamaño de las balsas que pueden situarse es un único emplazamiento.
Por regla general, la eficacia de un DUTP será mayor cuanto más alta sea la determinación de la propiedad. Los individuos generalmente pueden tomar decisiones con más facilidad que los grupos de individuos.
Sin embargo, con respecto al objetivo de mejorar el bienestar de las comunidades pesqueras en pequeña escala, la propiedad de los derechos de uso por individuos privados podría ser perjudicial. En estos casos, es conveniente lograr una determinada forma de propiedad comunal de un DUTP.
Como puede observarse, es difícil dar una clara deficinisión de los derechos de uso territorial localizados en las pesquerías. Por regla general, un DUTP efectivo localizado se refiere a un territorio relativamente pequeño y fácilmente determinable; otorga derechos de exclusión y determinación de la cantidad y clase de uso y derechos para obtener beneficios y es relativamente específico en su propiedad. Un DUTP efectivo es aquél cuyo uso fuera del territorio no disminuye considerablemente el valor de uso dentro del territorio. Como tal, su eficacia puede medirse en términos del valor relacionado con el derecho de uso. Este valor se reflejará en la cantidad que los propietarios potenciales desearían pagar para adquirir el DUTP. Cuando se trata de un DUTP comunal a perpetuidad, el valor del mismo sólo puede ser aproximado en términos económicos y puede tener una importancia mucho mayor para el bienestar de la comunidad de la que puede medirse en términos económicos.
Hay varias ventajas posiblemente relacionadas con los DUTP localizados. Aunque estas ventajas potenciales tienen que ser comprobadas y estudiadas con más detalles, se supone que permitirán un uso más económicamente eficiente de los recursos y que ofrecerán importantes oportunidades para mejorar el bienestar de las comunidades pesqueras en pequeña escala. El propietario de un DUTP, puede limitar los insumos de capital y mano de obra en el momento en que se producen los mayores beneficios netos. Esto podría ser en el momento en que se potencian al máximo los ingresos económicos netos pero también podría ser en el instante en que los objetivos sociales llegan al máximo (tales como el empleo máximo a niveles satisfactorios de ingresos). Uno de los beneficios probablemente importantes de un DUTP localizado es el de determinar los objetivos que han de lograrse con el uso del territorio.
Una ventaja adicional es que un DUTP localizado proporciona la oportunidad y el incentivo de ordenar los recursos dentro del territorio. Como el propietario de un DUTP (individual o comunitario) tiene un derecho exclusivo a los futuros productos, en su propio interés será interesante que garantice el movimiento de futuros productos, lo cual facilitará la imposición de medidas de ordenación así como la tarea de velar por su cumplimiento. Puede observarse que la forma más efectiva de velar por el cumplimiento se produce cuando al cumplir con las normas se obra en el propio interés del usuario.
El problema más importante y fundamental es que el establecimiento de un DUTP localizado puede requerir la redistribución de la riqueza. La facilitación de derechos exclusivos significa que algunos usuarios actuales del território probablemente quedarán excluidos. Aunque esto sea conveniente desde un punto de vista social y económico, puede ser difícil desde un punto de vista político.
