Hay una serie de respuestas a algunos de los problemas identificados anteriormente que pueden ser aplicadas a nivel local, nacional e internacional por los gobiernos y el sector privado. Las medidas adecuadas incluyen:
· reformas del mercado que intenten internalizar algunos de los costos y beneficios de la silvicultura no comerciales;
· la reforma de las políticas e instituciones, tanto dentro de la administración forestal como fuera de ella; y
· una intervención directa (p. ej. proyectos específicos de desarrollo) que procure valorar algunos de los bienes y servicios no comerciales a fin de velar por su mantenimiento.
Actualmente se dispone de cierta experiencia en intentar ejecutar algunas de estas medidas, pero la mayoría de estos tentativos no se han realizado en gran escala. A continuación en esta misma sección se describe cómo pueden funcionar dichas respuestas y se presentan las escasas pruebas existentes de su ejecución hasta la fecha.
Las reformas del mercado comprenden una serie de medidas que hacen que los mercados existentes operen en modo más eficaz o bien crean mercados donde éstos no existían anteriormente. En el ámbito de los intentos de fomentar la ordenación forestal sostenible, las reformas del mercado incluyen medidas para:
· proporcionar mejor información sobre la fuente y las credenciales ambientales de los productos forestales;
· mejorar el marco jurídico para establecer más claramente los derechos de propiedad y las reglas que rigen la transferencia de estos derechos entre las partes; y
· establecer mercados para uno o más productos forestales precedentemente no comercializados.
5.1.1 Mejora de la información sobre el mercado
Un ejemplo fundamental del intento de reforma de los mercados es el desarrollo de la certificación forestal. Esta iniciativa ha sido impulsada por las organizaciones no gubernamentales, sobre todo por el Consejo de Administración de Bosques, con el apoyo de la industria en algunos países. Los gobiernos han reaccionado a la iniciativa en distintas maneras: unos la han apoyado, otros se han opuesto a ella y por último algunos han emprendido sus propias iniciativas de certificación forestal como alternativa a los sistemas de certificación del Consejo de Administración de Bosques. Sin embargo, la certificación forestal enfrenta una serie de desafíos difíciles de superar, que incluyen:
· Certificación forestal: algunos hechos y estadísticas clave
1. Hay una serie de esquemas de certificación forestal reconocidos tanto a nivel nacional como internacional, siendo el principal el elaborado por el Consejo de Administración de Bosques que ha emitido certificados para bosques en 30 países distintos.
2. Actualmente cerca de 17,3 millones de ha de bosques (o el 0,5% de la superficie forestal mundial) han sido certificadas por los encargados acreditados por el CAB.
3. Los bosques tropicales representan 3,7 millones de ha (o el 20%) de este total.
4. A mediados de 1998 aproximadamente 400 empresas y otros 1 000 entre privados y organizaciones estaban asociados con los esfuerzos del CAB a fin de abastecer los mercados de los países desarrollados con productos forestales certificados.
la certificación forestal resultará más atractiva (esto es, presentará los menores costos adicionales) para los propietarios y ordenadores forestales que ya manejan bastante bien sus bosques debido a los fuertes marcos reguladores nacionales o bien porque los propietarios ya atribuyen gran importancia a los objetivos ambientales o de la ordenación de uso múltiple;
· la creciente mundialización de los mercados de productos forestales implica que frecuentemente los productos finales mezclan insumos de madera y fibra procedentes de fuentes cada vez más difíciles de controlar; además la madera representa sólo una pequeña parte del producto final en algunas de sus más importantes aplicaciones (p. ej. en la construcción y en la fabricación de muebles) y la distancia entre el bosque y el consumidor final es cada vez mayor;
· los beneficios para el usuario final que proceden de la compra de madera certificada son escasamente valorados y difíciles de comercializar (en comparación, por ejemplo, con la pesca del atún inocua para el delfín). Se trata principalmente de beneficios que no se pueden usar, contrariamente a los beneficios de uso (en comparación con algunos productos respetuosos del medio ambiente, como los electrodomésticos que ahorran energía y los alimentos orgánicos);
· varios estudios han demostrado que los mercados para los productos forestales certificados en los países desarrollados son relativamente limitados y las perspectivas de premios tarifarios son escasas; y
· la mayoría (80 por ciento) de la madera y de los productos madereros producidos en los países en desarrollo se consume en los mismos países, donde la disposición a pagar por productos forestales compatibles con el medio ambiente se verá limitada por la solvencia de los consumidores.
Además de los desafíos mencionados vale la pena destacar que, al concentrarse en cómo se manejan los bosques para la producción de productos forestales comerciales, la certificación forestal tendrá poca influencia en la gestión de la mayor parte del patrimonio forestal mundial que se utiliza para otros fines.
En conclusión, a la luz de la actual estructura de los mercados de productos forestales y las escasas perspectivas de premios tarifarios para los productos forestales certificados es poco probable que se transfieran los costos de mayores inversiones silviculturales y de rotaciones o ciclos de corta más largos a los consumidores de productos forestales. No obstante, los productores pueden absorber algunos de estos costos, especialmente cuando los precios de la madera en pie son artificialmente bajos (véase más abajo).
En vista de estos desafíos, es probable que la certificación forestal aporte solamente una contribución marginal a la ejecución de la ordenación forestal sostenible, especialmente en los países tropicales. Sin embargo, ésta sigue siendo importante puesto que ha originado gran parte de la publicidad concerniente a los problemas de la ordenación forestal sostenible en los debates nacionales e internacionales.
5.1.2 Mejora del marco jurídico
De forma análoga, los esfuerzos para mejorar el marco jurídico que regula los derechos de propiedad han sido escasos hasta la fecha. No obstante, en los pocos casos en que se ha intentado mejorar el marco jurídico concerniente a la tenencia forestal y los derechos de las comunidades locales de usar y ordenar sus bosques los resultados han sido bastante positivos. Algunos ejemplos son la Joint Forest Management Initiative (Iniciativa de ordenación forestal conjunta) en la India y los arriendos recientemente facilitados en Nepal para regenerar las tierras forestales degradadas.
Tales iniciativas han demostrado que cuando se definen los derechos de propiedad y se proporciona más seguridad a los privados acerca de su tenencia, éstos están dispuestos a invertir en una mejor ordenación forestal y la deforestación puede ser reducida o invertida. Hoy se dispone de una experiencia relativamente limitada para poder sugerir qué sucedería si tales cambios se aplicasen también al sector forestal comercial; no obstante, parece probable que éste podría responder a dichas medidas en modo positivo. Seguramente la presencia de un patrimonio forestal privada en expansión y relativamente bien manejado en muchos países desarrollados (donde los derechos de propiedad están bien definidos) parece indicar que un sólido marco jurídico es una condición necesaria, aunque no suficiente, para mejorar la ordenación forestal.
5.1.3 Creación de nuevos mercados
Otra solución frecuentemente propuesta para las fallas del mercado es la creación de nuevos mercados para algunos de los bienes y servicios no comercializados que producen los bosques. Hay una cierta experiencia en el desarrollo de mercados comerciales para: productos forestales no madereros; agua, fauna y flora silvestres; esparcimiento y recreo; biodiversidad; y retención de carbono. La experiencia con cada uno de estos bienes y servicios ha demostrado cómo pueden contribuir a los esfuerzos en respaldo de la ordenación forestal sostenible.
A lo largo de los años, ciertos productos forestales no madereros han pasado de ser productos básicos recolectados principalmente para uso personal hasta convertirse en productos comerciales. Los medicamentos, como la aspirina y la quinina, originariamente fueron descubiertos en los bosques, como muchos otros productos (p. ej. goma, bambú y rotén). La experiencia con el desarrollo de estos productos indica que:
· hay escasas probabilidades de encontrar productos de mayor valor comercial; y
· cuando son descubiertos, estos productos frecuentemente se cultivan en zonas forestales naturales o en plantaciones manejadas en modo intensivo, o bien son reemplazados rápidamente por sucedáneos elaborados sintéticamente.
Aunque lo dicho no fuera verdad, los beneficios procedentes del aprovechamiento de productos forestales no madereros seguirían siendo, en la mayoría de los casos, menores que los beneficios del desbroce de la superficie forestal con fines agrícolas. Ello sugiere que los productos forestales no madereros posiblemente seguirán siendo una fuente local importante de alimento y materia prima, cuyo desarrollo comercial poco probablemente respaldaría la ordenación forestal sostenible en gran escala.
En los últimos años dos servicios forestales no comerciales han adquirido una importancia creciente, a saber:
· los beneficios de un medio ambiente habitable procedentes de los valores panorámicos y de la fauna y flora silvestres; y
· los beneficios opcionales brindados por el descubrimiento potencial de medicamentos (en zonas caracterizadas por una gran diversidad biológica).
Los beneficios de estos servicios se comercializan y aprovechan cada vez más a través del desarrollo del turismo ecológico (en el caso del primero) y de acuerdos de prospección biológica (en el caso del segundo).
Las zonas donde estos servicios podrían ser importantes son bastante limitadas y localizadas. Así, por ejemplo, los posibles lugares aptos para el ecoturismo se encontrarán por lo general exclusivamente en las zonas más accesibles del bosque. Asimismo, en el caso de la prospección biológica sólo sería necesario recolectar muestras de unas pocas hectáreas forestales ya que la biodiversidad adicional y, por consiguiente, la posibilidad de descubrir nuevos compuestos químicos, disminuye rápidamente después de las primeras hectáreas.
En resumen, el valor potencial de estos servicios es alto sólo en algunas zonas, pero prácticamente nulo en otras. Por consiguiente, donde éstos son potencialmente importantes y pueden ser comercializados, el desarrollo de los mercados para dichos servicios favorecería su uso exclusivo para tales propósitos y limitaría cualquier actividad de extracción de madera rolliza. Estos servicios, por tanto, contribuirán poco probablemente a los esfuerzos a favor de la ordenación forestal sostenible en gran escala en los bosques utilizados para la producción maderera.
El último ejemplo de un nuevo mercado radica en la posibilidad de vender instrumentos para la retención de carbono, como parte de las iniciativas mundiales de reducción de las emisiones netas de dióxido de carbono. El valor por hectárea de dichos instrumentos podría ser alto y resultar en flujos financieros significativos para el sector forestal. Además, a diferencia de los ejemplos anteriores, el mercado de estos instrumentos podría utilizarse para financiar el sector forestal prácticamente en cualquier lugar y en gran escala. Sin embargo, aún quedan por aclarar una serie de cuestiones, con inclusión de:
· un método exacto para crear, comercializar y contabilizar esos instrumentos;
· un método para calcular la retención de carbono en los bosques; y
· la posición relativa de la inversión forestal en la curva de reducción de los costos.
A esto hay que añadir algunas incertidumbres políticas relativas al éxito de esta iniciativa.
Existen algunos ejemplos de bosques que han generado flujos financieros para apoyar el almacenamiento forestal de carbono (p. ej. en Costa Rica), pero son muy pocos hasta la fecha. Si el comercio de carbono fuera factible en gran escala, podría contribuir a ciertos aspectos de la ordenación forestal sostenible; pero aún quedan dudas importantes acerca de hasta qué punto sería atractiva la esfera forestal en comparación con otras medidas, como las iniciativas de rendimiento energético y unos impuestos sobre la energía más elevados.
5.2 Reforma de las políticas e instituciones
Las políticas oficiales se pueden definir como "cualquier actividad del estado que aspira a modificar las acciones de los particulares y las empresas con la intención de producir un resultado que de otro modo no se verificaría". Las políticas pueden intentar influenciar los costos, precios y niveles de producción por medio de subsidios e impuestos o medidas más directas, como el control de los precios y otros tipos de reglamentos. A los fines del presente análisis, las instituciones pueden restringirse a las instituciones oficiales (principalmente las administraciones forestales) que ejecutan esas políticas.
Como demostrado más arriba, los mercados serán de poca ayuda para respaldar la ejecución de la ordenación forestal sostenible. Por lo tanto, es probable que para mejorar esta última serán necesarias políticas forestales bien planificadas que se apliquen con eficiencia. En el ámbito de este análisis, algunas de las políticas e instituciones más importantes que se deben examinar con miras a la reforma son:
· las políticas tarifarias en los casos en que los precios de los productos forestales (generalmente los valores de la madera en pie o los arriendos de tierra para el aprovechamiento de los recursos forestales) son fijados con criterios administrativo por el gobierno;
· la distribución de los beneficios procedentes de las operaciones forestales a nivel local y nacional;
· los subsidios para el sector forestal y otras actividades que tienen un impacto sobre los bosques;
· los reglamentos que rigen la planificación del aprovechamiento de las tierras, la ordenación forestal y el comercio; y
· las habilidades y motivaciones del personal de la administración forestal.
Por su naturaleza, muchas de las reformas normativas e institucionales que probablemente son necesarias para apoyar a la ordenación forestal sostenible requieren importantes decisiones políticas. Hasta la fecha, muchos gobiernos no se han mostrado dispuestos a tomar tales decisiones.
Impuestos forestales y recaudación de la renta
En algunos estudios recientes se ha mostrado que la escasa recaudación de la renta es una característica común de las políticas tarifarias forestales en muchos países tropicales. Múltiples sistemas de impuestos forestales logran captar sólo la mitad de la renta económica procedente de la producción maderera y, en algunos casos, esos ingresos equivalen sólo a un pequeño porcentaje. El problema de la escasa recaudación se ve agravado por el cobro ineficaz en los casos en que las administraciones forestales no logran cobrar los impuestos sobre la producción maderera total. En algunos de los principales países productores de trozas de los trópicos, la cantidad de madera rolliza extraída por el sector de explotación no estructurado o ilegal puede llegar a ser tan elevada como las cantidades registradas oficialmente.
Las razones por las cuales unos mayores impuestos forestales pueden mejorar la ordenación forestal ya se explicaron en detalle. Brevemente, estas razones son que los bajos impuestos desaniman el rendimiento y la inversión en el recurso, reduciendo las finanzas públicas que se pueden utilizar en la supervisión y el control. Hoy día estos argumentos son por lo general aceptados en casi todos los ámbitos. Sin embargo, el incremento de los impuestos forestales sigue representando unos de los retos más importantes para las administraciones forestales de muchos países. Muchos tentativos de aumento fracasan a causa de los intereses creados por la poderosa industria forestal, que frecuentemente bloquea la ejecución de esas medidas. Por lo tanto, todo intento de rectificar esta falla normativa debería concentrarse en cómo conseguir tales objetivos y en cuál debería ser el justo nivel de impuestos.
El problema principal de muchos sistemas tributarios forestales es que en su mayor parte se determinan con criterios administrativos más que de mercado. Los niveles a los que se fijan los impuestos forestales se establecen principalmente basándose en un análisis de los costos e ingresos estimados relativos del sector privado, que se conocen escasamente y se ocultan fácilmente al escrutinio público. Además, para facilitar el análisis, en general se calculan y establecen basándose en amplias medias de costos y precios, que frecuentemente resultan en recomendaciones de aumentos de impuestos, que permiten sobrevivir a los operadores marginales, mientras que otros más eficientes o más afortunados obtienen altas ganancias. Asimismo, por lo general el precio es el mismo en todo el país, sin reconocer así las importantes repercusiones sobre los costos debidas a la ubicación geográfica. La tendencia en los países desarrollados es el desplazamiento hacia sistemas más competitivos de otorgamiento de concesiones forestales, de derechos de corta y de venta de trozas. Al contrario, en los países en desarrollo la competencia para el acceso a los recursos forestales y la venta de la madera rolliza es prácticamente desconocida.
Cuando se establecen en modo administrativo los impuestos forestales a veces el análisis que sostiene los cambios propuestos de los sistemas tributarios resulta poco convincente, si bien generalmente son los factores políticos e institucionales, más que las cuestiones técnicas, los que impiden la realización de dichos cambios. Entre los problemas más comunes figuran:
· la falta de franqueza y transparencia en las discusiones al respecto entre el gobierno y el sector privado;
· el gran poder político que poseen ciertos operadores privados o asociaciones de éstos;
· la falta de responsabilidad del gobierno por lo que concierne a la obtención de un mejor valor para el aprovechamiento de los recursos naturales nacionales; y
· la ausencia de competencia para el acceso a los recursos (a menudo debido a la presencia de una grande estructura industrial interesada).
También es cierto que en algunos casos las grandes estructuras industriales de transformación no sostenibles se han desarrollado debido a la disponibilidad de recursos naturales económicos y aparentemente abundantes y que aumentos significativos de los impuestos resultarían en la reducción de la producción. Sin embargo, este argumento se puede aplicar sólo pocos países (p. ej. Indonesia), e incluso en estos casos podría ser posible mantener los niveles de producción gracias a una mayor eficiencia (como ha ocurrido, por ejemplo, en Malasia).
La mayor parte de las propuestas de aumento de impuestos forestales son fruto de especialistas técnicos de las administraciones forestales, que luego las comunican a los funcionarios superiores y por último a los Ministros. En muchos casos éstos las rechazan (y a veces ni siquiera llegan tan lejos) tras haberlas examinado con el sector privado, que por lo general afirma que tales incrementos llevarían a muchos de ellos a la quiebra, perjudicando los ingresos y el empleo en el sector y la economía nacional. En los pocos casos en que, a pesar de la oposición, se han aceptado modestos aumentos fiscales en los países en desarrollo, no existen evidencias que indiquen que dichos incrementos hayan resultados en una menor producción en el sector de la transformación maderera.
En el pasado la asistencia técnica generalmente no ha logrado apoyar dichas medidas puesto que se ha concentrado en el análisis técnico de cuál debería ser el nivel de impuestos forestales más que en cómo adoptar y ejecutar dichas medidas. En el futuro se debería prestar mayor atención a:
· el desarrollo de mecanismos competitivos para el otorgamiento de concesiones forestales y derechos de corta, el establecimiento de impuestos de producción y exportación y la venta de las trozas en pie;
· el desarrollo de un amplio respaldo a toda modificación de los sistemas de impuestos forestales entre las distintas organismos gubernamentales, los políticos y la sociedad civil en vez de considerarlos una cuestión interna meramente técnica;
· el aumento de la transparencia y la gestión responsable en el otorgamiento de las concesiones forestales y el establecimiento de impuestos forestales mediante la publicación y el debate abierto de los resultados de los análisis que respaldan las decisiones en estas esferas; y
· el establecimiento de revisiones regulares de las tasas de impuestos forestales que han sido determinadas administrativamente mediante la vinculación de los índices o bien la evaluación periódica de las estructuras de impuestos.
5.2.2 Distribución de los ingresos forestales
Un problema asociado con los bajos impuestos forestales y su deficiente aplicación consisten en que los beneficios fiscales con frecuencia no se distribuyen en modo que estimulen a las instituciones a aumentar los gravámenes y a trabajar más para asegurarse su recaudación.
La distribución desigual de los beneficios es frecuente tanto entre los distintos organismos oficiales como entre las estructuras gubernamentales nacionales y locales. Por ejemplo, en general todos los impuestos forestales se depositan en las cuentas nacionales; sin embargo, al mismo tiempo la administración forestal no dispone de los fondos suficientes para llevar a cabo incluso sus tareas más básicas. En efecto, en algunos países en desarrollo es común que los impuestos forestales se paguen de forma prácticamente voluntaria, con casi ninguna vigilancia o control en la planta de transformación forestal o en el campo.
Un problema más general es que a menudo los beneficios de la ordenación forestal no se comparten con las comunidades locales que, por consiguiente, ven los bosques como pocos beneficiosos y, por tanto, están propensas a convertirlo a otros aprovechamientos de la tierra.
En el pasado la mayor parte de la asistencia técnica se ha concentrado en cuáles deberían ser los niveles de impuestos forestales más que en cómo el dinero obtenido gracias estos impuestos debería distribuirse entre los distintos organismos. Algunas posibles medidas para rectificar esta situación son:
· una mejor financiación de los servicios de recaudación de los ingresos forestales, incluidos indicadores de desempeño relacionados con las actividades de cobro y sobrepagas de desempeño tanto para el organismo como para el personal;
· un marco jurídico más sólido que apoye la recaudación de los ingresos y penalice la evasión;
· una mayor delegación y descentralización de las actividades de recaudación (especialmente en los países que poseen extensas superficies forestales) incluida la disposición de una financiación adecuada para respaldar dichos cambios; y
· el desarrollo de mecanismos transparentes de distribución de los beneficios con las comunidades locales.
Muchas pruebas demuestran cómo los subsidios han logrado fomentar la repoblación forestal en los países desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, existen pocos ejemplos de subsidios en respaldo de la ordenación forestal sostenible que se hayan aplicado con éxito. (En efecto, probablemente algunas plantaciones forestales establecidas gracias a los subsidios no son sostenibles en el sentido más amplio de la palabra). El único subsidio importante aplicado en gran escala a la ordenación forestal en los bosques naturales ha sido el subsidio implícito en los bajos precios de la madera en pie que, como ya se ha analizado, en general posee repercusiones negativas más que positivas en la ordenación forestal.
Fuera del sector forestal, los subsidios para otros aprovechamientos de la tierra, con inclusión de la agricultura, minería y desarrollo de infraestructuras, han resultado ser perjudiciales para los bosques desde ciertos puntos de vista, por ejemplo, en el caso de la deforestación. En efecto, en el caso específico de esta última los subsidios de estos sectores son probablemente una barrera más grande para la ejecución de la ordenación forestal sostenible que los subsidios del sector forestal mismo.
Hasta cierto punto son los países desarrollados los responsables de los efectos nocivos de los regímenes de subsidios y de la ayuda para el desarrollo de infraestructura. Los abundantes subsidios agrícolas en los países desarrollados mantienen bajos los precios en los mercados internacionales e incitan a los países en desarrollo a responder otorgando subsidios para sus propios sectores agrícolas. Asimismo existen varios ejemplos de proyectos para el desarrollo de infraestructura, financiados con la asistencia internacional al desarrollo, que han ocasionado una degradación ambiental.
Las conclusiones generales sobre la utilización de los subsidios y su repercusión en la ordenación forestal sostenible se pueden resumir de la siguiente manera:
· se debe prestar mayor atención a los efectos ecológicos de los subsidios en el sector forestal y esferas relacionadas, en los países tanto desarrollados como en desarrollo;
· en general, es poco probable que los subsidios para la silvicultura representen un mecanismo de apoyo eficaz para la ordenación forestal sostenible, a excepción de los casos en que la plantación de árboles es una actividad conveniente; y
· se debe prestar mayor atención al impacto ambiental de los proyectos para el desarrollo de infraestructuras cuando éstos pueden resultar en cambios significativos en el aprovechamiento de la tierra.
5.2.4 Reglamentación gubernamental
La reglamentación es una medida directa con la cual los gobiernos intentan modificar las acciones del sector privado especificando los niveles de producción y las normas de calidad que éste debe satisfacer, o bien imponiendo ciertas acciones y prohibiendo otras. Dada la naturaleza directa de los reglamentos gubernamentales, éstos representan con frecuencia la opción preferida de los gobiernos que desean ejecutar una política determinada. Debido al limitado éxito de algunas otras medidas encaminadas a fomentar la ejecución de la ordenación forestal sostenible, es probable que reglamentos mejor concebidos y aplicados más rigurosamente representen una parte esencial de toda estrategia que aspira a promover la ordenación forestal sostenible.
Aunque los reglamentos funcionan bien en algunos países, no surten efecto en otros. Las fallas más comunes de los reglamentos gubernamentales actuales en el sector forestal son:
· la incompatibilidad de los reglamentos promulgados por los distintos organismos responsables de los sectores de aprovechamiento de las tierras;
· una débil aplicación;
· la complejidad.
A pesar de la atención necesaria en la formulación de reglamentos forestales factibles, éstos seguirán siendo un instrumento de suma importancia a disposición de los hacedores de políticas forestales a fin de apoyar la ejecución de la ordenación sostenible. No obstante, esto no debería considerarse una luz verde para la introducción de una gran cantidad de nuevos reglamentos. Más bien, en muchos casos, la compleja red de reglamentos existente debería ser reemplazada por medidas más sencillas orientadas a la producción, que se puedan claramente cuantificar y aplicar.
5.2.5 Personal de la administración forestal
Las recomendaciones mencionadas más arriba para la reforma del mercado, políticas e instituciones concernientes al sector forestal tienen enormes consecuencias para el personal de la administración forestal. En el futuro éste deberá desarrollar una gama más amplia de habilidades y ser capaz de aplicarlas equitativamente con las distintas y variadas partes interesadas. Actualmente en varios países la motivación del personal forestal representa un gran problema, puesto que en muchos casos parece incapaz de a realizar incluso la tarea más sencilla se le asigna o poco dispuesto a realizarla.
Fundamentalmente, estos problemas se deben a una serie de razones, a saber:
· la falta de capacitación;
· la escasa retribución (a veces combinada con una corrupción general);
· la débil gestión del personal;
· las limitadas perspectivas de carrera; y
· el efecto de los proyectos financiados por donantes que en general emplean el personal mejor calificado con salarios elevados a costa del personal con funciones reguladoras.
También a este respecto una buena gestión y una mayor competencia representan las soluciones del problema. Sin duda, salarios más elevados para el personal de la administración forestal pueden ayudar, pero probablemente serían aún mejores unos sueldos vinculados al desempeño. Asimismo pueden motivar al personal una abierta competencia para la promoción y buenas disposiciones relativas a la planificación de la carrera. Por otro lado, también hay que introducir penas más fuertes contra la corrupción e incompetencia. En algunos países, desde el punto de vista político dichas mejoras en la administración pública podrían ser difíciles de ejecutar; por lo tanto sería preciso un mayor apoyo a nivel popular.
El examen anterior ha hecho hincapié en la necesidad de reformas en las existentes estructuras del mercado, políticas e instituciones a fin de ejecutar una ordenación forestal sostenible, más que en la necesidad de grandes inversiones para proyectos particulares. Sin embargo, hay un par de aspectos de la ordenación forestal sostenible, que se tratan brevemente a continuación, respecto de los cuales podría ser apropiado un enfoque basado en los proyectos.
5.3.1 Ordenación de las zonas de conservación
Las recomendaciones expuestas anteriormente se han centrado fundamentalmente en abordar los problemas de la deforestación y la producción sostenible de productos forestales. Un tercer aspecto de la ordenación forestal sostenible es la protección y gestión de las superficies forestales que poseen protección legal. Dichas zonas necesitan financiación para ser protegidas y mantenidas y, a excepción de los lugares en que es factible el turismo ecológico, es poco probable que produzcan ingresos financieros.
Todos los países reconocen que la conservación de las superficies forestales con valores ambientales particularmente altos es un componente fundamental de la ordenación forestal sostenible. Sin embargo, en el caso de muchos países en desarrollo la financiación para el mantenimiento de estas áreas con frecuencia deja de ser importante frente a las muchas y más urgentes demandas que deben enfrentar las finanzas del gobierno. Es por ello que muchos gobierno establecen zonas legalmente protegidas, aunque no tengan los recursos para su protección y mantenimiento (son los denominados "parques en el papel"). En vista del hecho que los beneficios de muchas de estas zonas son mundiales bajo el punto de vista de la naturaleza, se justifica parcialmente la constante transferencia de fondos desde los países ricos hacia los más pobres para el mantenimiento de dichas áreas.
Ya se han hecho algunos progresos en este campo, como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y diferentes canjes de "deuda por naturaleza". Otro reciente avance es la compra o el alquiler directos de zonas de alto valor de conservación por parte de organizaciones no gubernamentales. Hasta ahora, esto ha ocurrido principalmente en los países desarrollados, si bien se han emprendido algunos proyectos que conciernen la financiación no gubernamental transfronteriza de las áreas de conservación.
Generalmente la financiación para dichas actividades ha sido muy limitada hasta la fecha si se consideran las vastas áreas de bosques que abarcan las zonas legalmente protegidas. Aparentemente los mecanismos internacionales de financiación pueden tener una función útil para apoyar la ordenación de las áreas de conservación forestal en los países en desarrollo.
La financiación del sector forestal, ya sea para inversiones normales como para apoyar inversiones con beneficios públicos, se debería basar en la sostenibilidad financiera y económica, lo que significa que los recursos financieros generados en el país tendrían que ser la primera fuente de tal financiación. Los fondos internacionales se deberían utilizar sólo para llenar los vacíos financieros en este proceso y para proporcionar recursos para aquellas actividades que originan beneficios específicos a nivel mundial.
5.3.3 Capacitación del personal
La otra esfera en que se podrían justificar unas cuantiosas inversiones destinadas a proyectos es la capacitación del personal. Como se ha observado, la ejecución de la ordenación forestal sostenible requiere un considerable mejoramiento de los conocimientos técnicos en el sector forestal. Se espera que los trabajadores y ordenadores forestales mejoren las prácticas de extracción y ordenación y que el personal de la administración forestal desempeñe una serie de funciones que actualmente le son poco familiares. Actualmente varios millones de personas trabajan en el sector forestal en los países en desarrollo, por lo tanto no se trata de una tarea fácil.
Es poco probable que el sector privado invierta en dicha capacitación, cuyos beneficios serían mundiales desde el punto de vista de la naturaleza. De un modo parecido las administraciones gubernamentales pueden no considerarla prioritaria frente a las otras demandas de servicios públicos. Por consiguiente, al respecto probablemente será indispensable la ayuda internacional que podría centrarse en varias mejoras, entre las que figuran:
· la transferencia de tecnología de los países ricos a los pobres;
· la elaboración de curricula de capacitación reconocidos a nivel nacional, establecidos para satisfacer las normas internacionales de ordenación forestal;
· el establecimiento de centros de capacitación nacionales y centros de excelencia a nivel regional.
Esta inversión será una condición esencial para la amplia ejecución de la ordenación forestal sostenible en la mayoría de los países en desarrollo.
