L'environnement futur du commerce des produits agricoles: questions posées dans le cadre des négociations commerciales en cours sur l'agriculture
Les négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay, qui se sont achevées en avril 1994 à Marrakech, ont donné une nouvelle dimension à l'environnement commercial international fondé sur des règles. Elles ont abouti à la création d'une plate-forme intergouvernementale de négociationes commerciales et de règlement des différends commerciaux, l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et au renforcement des disciplines relatives aux politiques commerciales dans différents secteurs. L'un des sujets qui ont le plus retenu l'attention des parties à la négociation a été la question de l'intégration plus poussée de l'agriculture dans le système commercial international selon les principes de l'ouverture des marchés et du libre-échange. Les négociations sur l'agriculture ont été difficiles mais le résultat final a montré la voie9. Les parties se sont finalement entendues sur une amélioration des disciplines et sur des engagements généralisés, de consolidation et de réduction dans les trois grands domaines de l'accès aux marchés, la concurrence à l'exportation et le soutien interne à l'agriculture. Tous ces résultats ont finalement été incorporés dans l'Accord de l'OMC sur l'agriculture et dans les listes d'engagements spécifiques présentées par les pays10.
Le Cycle d'Uruguay n'a toutefois pas fait complètement disparaître le traitement exceptionnel réservé à l'agriculture dans le système commercial international. Le secteur agricole fait toujours l'objet de diverses exemptions des disciplines générales de l'OMC. Les subventions à l'exportation restent permises dans les limites spécifiées par les pays dans leur liste d'engagements, et des dispositions spéciales de sauvegarde sont prévues dans le domaine de l'accès aux marchés. Selon la «clause de paix» de l'Accord sur l'agriculture (Article 13, Modération), certaines subventions accordées par un pays à une entreprise ou une branche d'activité ne sont pas susceptibles de donner lieu à une action; autrement dit, elles bénéficient d'une immunité contre d'éventuels recours sur la base de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT de 1994)11. Cette clause de paix prône en outre la modération, au moins jusqu'en 2003, pour l'ouverture de procédures en matière de droits compensateurs ou d'autres recours fondés sur le GATT de 1994 contre les subventions à l'exportation ou les mesures de soutien interne qui sont conformes aux dispositions de l'accord et comportent un soutien pour un produit spécifique n'excédant pas le montant accordé pour 1992.
Les membres de l'OMC se sont dits prêts à continuer à négocier des réductions progressives substantielles du soutien et de la protection, comme le prévoit l'Article 20 de l'Accord sur l'agriculture. Il est intéressant de noter que l'Article 20 non seulement fixe à un an avant la fin de la mise en œuvre des dispositions du Cycle d'Uruguay, soit 1999, le début de la reprise des négociations sur la poursuite de la réforme, mais qu'il énumère aussi spécifiquement les sujets à négocier. Les membres de l'OMC ont décidé de tenir compte de l'expérience acquise dans la mise en œuvre des engagements du Cycle d'Uruguay et de leurs effets sur le commerce mondial des produits agricoles. Ils se sont par ailleurs engagés à se concentrer «sur des considérations autres que d'ordre commercial, le traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement membres, et l'objectif qui est d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché12...»
Lors de la Conférence ministérielle de Singapour qui a eu lieu en décembre 1996, les membres de l'OMC ont lancé un processus «d'analyse et d'échange de renseignements» servant de plate-forme de communication sur les questions agricoles dans la perspective de la poursuite du processus de réforme. Ce processus mis en place a été largement utilisé pour diffuser les modifications préconisées par les membres pour la révision de l'Accord sur l'agriculture. De nombreux pays ont déjà présenté des propositions spécifiques sur les questions agricoles, par exemple en vue de la Conférence ministérielle de Seattle en 1999, ou pour les négociations sur l'agriculture qui ont démarré en mars 200013. Le débat n'a pas encore dépassé le stade de l'échange de vues assez général, mais les parties sont convenues d'ouvrir des négociations détaillées sur les futures dispositions et les engagements en matière d'agriculture au début de 2001.
Les propositions présentées jusqu'ici par les pays diffèrent sensiblement par leur degré de spécificité. On remarque cependant qu'aucune des parties à la négociation ne remet en question la nécessité de poursuivre la libéralisation du commerce des produits agricoles en tant que telle. Les sections qui suivent donnent un premier aperçu des discussions telles qu'elles se présentaient en novembre 2000. Elles résument tout d'abord les travaux sur les questions «classiques» ayant trait à l'Accord sur l'agriculture - à savoir l'accès aux marchés, la concurrence à l'exportation et le soutien interne - avant d'aborder les considérations autres que d'ordre commercial et les questions de développement.
Encadré 1 TERMINOLOGIE SUCCINCTE DE L'OMC Mesures de la catégorie orange Mesures de soutien interne à l'agriculture considérées comme faussant les échanges et donc soumises à des engagements de réduction. Versements au titre de la catégorie bleue Versements effectués dans le cadre de certaines politiques de soutien interne (principalement celles des Communautés européennes [CE] et des États-Unis) qui sont expressément exemptées d'engagements de réduction. Consolidation du taux plafond Consolidation tarifaire imposée par des pays en développement pour des marchandises qui n'étaient pas auparavant soumises à des engagements de consolidation. Versements de minimis Versement d'un soutien interne à l'agriculture ne représentant qu'un faible pourcentage des transferts aux producteurs (moins de 5 pour cent de la valeur de la production pour les pays développés et de 10 pour cent pour les pays en développement). Même si les versements de minimis peuvent entraîner des distorsions de la production ou des échanges, cette forme de soutien est exemptée d'engagements de réduction. Mesures de la catégorie verte Mesures de soutien considérées comme n'ayant pratiquement pas d'effets de distorsion sur les échanges ou la production. Les versements effectués dans ce cadre sont exemptés d'engagements de réduction. Tarif NPF Tarif appliqué sur la base de la nation la plus favorisée et ne créant donc pas de discrimination entre les fournisseurs. Traitement spécial et différencié Traitement exceptionnel réservé aux pays en développement leur permettant plus de souplesse pour instaurer des mesures de soutien et de protection. Progressivité des droits Protection tarifaire croissante des produits selon leur stade de transformation. La progressivité des droits protège l'industrie de transformation. Contingent tarifaire Système de droits de douane à deux niveaux en vertu duquel un volume donné d'importations est soumis, dans le cadre du contingent, à un taux de droit qui est inférieur au taux NPF appliqué en dehors du contingent. Tarification Transformation en droits de douane ordinaires de mesures non tarifaires que les membres de l'OMC appliquaient auparavant aux importations (par exemple prélèvements variables et restrictions quantitatives à l'importation). La conversion était calculée à partir de la différence entre les prix sur le marché extérieur et sur le marché intérieur, en tenant compte de l'effet sur les prix de la mesure non tarifaire pendant la période de référence (1986-1988). |
Le débat actuel sur la poursuite de la réforme dans le domaine de l'accès aux marchés tourne autour de trois thèmes: i) la consolidation des droits appliqués à la nation la plus favorisée (NPF); ii) l'accès minimum sous la forme des contingents tarifaires; et iii) des clauses de sauvegarde spéciales (SGS) applicables aux produits agricoles dans le cas d'un brusque accroissement des importations.
En ce qui concerne de nouvelles réductions des droits NPF consolidés, deux questions principales se posent: i) quelle doit être l'étendue des réformes supplémentaires et quel doit être leur point de départ; et ii) faut-il procéder d'une manière qui englobe toutes les lignes tarifaires ou les réductions supplémentaires doivent-elles se négocier par produit, ce qui permettrait des exemptions pour certains produits, notamment sensibles. Les tenants des politiques commerciales les plus libérales, notamment le Groupe de Cairns14 et les États-Unis, proposent une réforme assez radicale. Le Groupe de Cairns cherche principalement à mettre le commerce des produits agricoles sur le même plan que celui des autres produits. Il préconise par conséquent d'abaisser fortement tous les droits de douane en procédant selon une formule qui réduise davantage les droits les plus élevés et gomme les crêtes tarifaires et la progressivité des droits15. Par ailleurs, les États-Unis demandent des réductions importantes, voire la suppression, de tous les droits de douane. Il en est de même pour la disparité et la progressivité des droits de douane. Pour ce qui est des réductions supplémentaires, les États-Unis préconisent de partir des taux appliqués plutôt que des engagements de consolidation spécifiés dans les listes des pays16. Ici comme dans d'autres domaines de l'Accord sur l'agriculture, les États-Unis sont également favorables à ce qu'il est convenu d'appeler «initiatives sectorielles», c'est-à-dire une libéralisation plus poussée dans certains secteurs17. La CE propose une approche plus conservatrice et considère de nouvelles réductions des engagements en matière d'accès aux marchés «comme un processus continu aboutissant à une réforme fondamentale» et non quelque chose qui doit être complètement achevé pendant le cycle des négociations en cours18. La République de Corée est favorable à une «approche souple et graduelle» qui tienne compte de la «nature particulière du secteur agricole»19. Le Japon a une position assez semblable mais se réfère moins au rôle particulier de l'agriculture qu'aux caractéristiques et à l'importance des différentes marchandises au niveau national. Il demande de nouvelles réductions produit par produit qui puissent tenir compte des caractéristiques de produits sensibles et de la «nécessité de maintenir la production agricole nationale à un certain niveau»20.
L'Inde et d'autres pays en développement demandent aussi une plus grande souplesse en ce qui concerne le maintien d'une protection à la frontière afin de tenir compte des problèmes de développement. Pour les mêmes raisons, cependant, ils demandent aussi un abaissement important des droits de douane et la réduction de la disparité et de la progressivité des droits des pays développés pour améliorer les possibilités pour leurs exportations d'accéder aux marchés de ces pays21.
Une place importante dans le domaine de l'accès aux marchés revient aussi à l'accès minimal, prévu dans le cadre du Cycle d'Uruguay sous la forme de contingents tarifaires pour favoriser le commerce des produits ayant subi une tarification. La plupart des propositions soumises jusqu'ici portent à la fois sur la taille des contingents et sur leur gestion. Là encore, les États-Unis et le Groupe de Cairns préconisent une augmentation substantielle du volume des contingents pour développer les possibilités d'accès aux marchés22. Ils demandent aussi un renforcement des disciplines pour que la gestion des contingents soit plus transparente et la distribution des droits de commercer au tarif du contingent plus concurrentielle23. Cela semblerait concorder avec la proposition de la CE24, bien que celle-ci n'ait pas encore abordé la question de l'augmentation des contingents. Le Japon et la République de Corée ne disent rien non plus de la taille des contingents, mais demandent de la souplesse pour l'application de différentes méthodes d'administration des contingents25. Divers pays en développement soulignent la nécessité de simplifier et de rendre plus transparente et plus équitable l'administration des contingents tarifaires mis en place par les pays développés pour améliorer les possibilités d'importation concédées en vertu des dispositions sur l'accès minimal26. Le même schéma se dessine lorsque l'on aborde la question des SGS qui donne aux pays, pendant la durée du processus de réforme, le droit d'instaurer des droits de douane supplémentaires sur les produits agricoles qui ont fait l'objet d'une tarification lorsque le prix ou le volume des importations franchit un niveau de déclenchement explicitement défini27. Les États-Unis et le Groupe de Cairns demandent la suppression de ce régime spécial, ce qui ne laisserait subsister, comme seule sauvegarde possible contre les importations de produits agricoles, les mesures générales de circonstance, plus restrictives, telles que mesures antidumping, mesures compensatoires et mesures de sauvegarde d'urgence. Les autres membres de l'OMC, dont la CE28, y sont opposés. Certains pays en développement qui, pour la plupart, n'ont pas le droit d'instaurer des SGS parce qu'ils n'ont pas été obligés de procéder à des tarifications, demandent aussi à pouvoir le faire. L'Inde, par exemple, fait valoir qu'une SGS est «indispensable au développement durable de l'agriculture des pays en développement», en protégeant les agriculteurs contre la «concurrence déloyale»29.
Conditionnement des fruits pour l'exportation
La concurrence à l'exportation est l'une des questions commerciales traditionnelles actuellement examinées dans le cadre du cycle de négociations en cours
- FAO/20421/G. BIZZARRI
Dans le débat sur la concurrence à l'exportation, trois catégories de mesures à la frontière occupent une place importante: i) les subventions à l'exportation; ii) les instruments tels que les crédits à l'exportation ou les mesures prises par les entreprises à commerce d'État; et iii) les taxes à l'exportation. La première catégorie fait déjà l'objet, dans le cadre du Cycle d'Uruguay, d'engagements de consolidation et de réduction assez étendus. Pour la deuxième catégorie, il n'existe en revanche que des disciplines assez générales interdisant le contournement des dispositions et des engagements existants. Les taxes à l'exportation ne font actuellement l'objet d'aucun engagement par type de produits ou de mesures.
Pour ce qui est des subventions à l'exportation, les États-Unis, le Groupe de Cairns et plusieurs pays en développement préconisent de les interdire30, soutenant qu'elles sont à l'origine des distorsions les plus préjudiciables sur le marché mondial et que la faiblesse des prix mondiaux qui en résulte nuit particulièrement à la compétitivité de leur agriculture. La CE, qui détient de loin la part la plus importante des subventions mondiales à l'exportation octroyées par le passé, serait disposée à négocier de nouvelles réductions dans ses engagements sur les subventions à l'exportation, mais seulement à condition que les disciplines soient renforcées en ce qui concerne les autres mesures à l'exportation telles que les crédits à l'exportation ou les opérations effectuées par des entreprises à commerce d'État31. Certains pays en développement importateurs nets de produits agricoles, tels que Maurice, craignent cependant qu'un renforcement des disciplines en matière de subventions à l'exportation et les hausses de prix qui pourraient en résulter ne fassent monter leur facture d'importation de produits alimentaires. Ces pays demandent donc que l'on procède avec prudence et pragmatisme32. Pour de nombreux pays, des dispositions plus strictes et plus spécifiques concernant les autres instruments qui affectent la concurrence à l'exportation tels que les crédits à l'exportation et les entreprises à commerce d'État, constituent aussi un enjeu crucial. Selon l'Accord sur l'agriculture (Article 10, paragraphe 2), les membres de l'OMC sont convenus, lors du Cycle d'Uruguay, d'œuvrer à un renforcement des disciplines en matière de crédits à l'exportation et de programmes d'assurance des exportations, mais ils n'ont pas encore progressé sur ce point. Certains membres de l'OMC, tels que la CE, subordonnent au renforcement des disciplines applicables à ces instruments pour la poursuite de la réforme des engagements relatifs aux exportations subventionnées33. Les États-Unis et les membres du Groupe de Cairns traitent aussi de cette question. Alors que les États-Unis se déclarent disposés à mener des négociations sur un renforcement des disciplines au sein de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)34, les membres du Groupe de Cairns semblent contester la nécessité de disciplines spéciales. Certains pays en développement importateurs nets de produits alimentaires considèrent les crédits à l'exportation comme bénéfiques. Pour ce qui est des subventions à l'exportation, ils préconisent d'avancer avec précaution en ce qui concerne le renforcement des disciplines relatives à cette mesure. Ils s'opposent aussi à ce que les négociations sur ces questions se poursuivent au sein de l'OCDE, car ils en seraient exclus35.
Le troisième problème dans le domaine de la concurrence à l'exportation vient des taxes à l'exportation. Du fait qu'elles tendent à maintenir les prix sur le marché intérieur en dessous de ceux des marchés mondiaux, ces taxes pourraient entraîner une diminution de la production intérieure et de l'offre à l'exportation, provoquant des hausses de prix sur les marchés mondiaux. Par ailleurs, si les taxes à l'exportation sont appliquées de manière variable, c'est-à-dire si elles isolent le marché intérieur des fluctuations des prix sur les marchés mondiaux, elles pourraient aussi avoir des effets pervers sur la stabilité des prix sur les marchés mondiaux. Les plus ardents défenseurs d'un renforcement des disciplines relatives aux taxes à l'exportation sont les membres du Groupe de Cairns et les États-Unis36. Ces derniers vont jusqu'à demander l'interdiction de ces restrictions. Ils soutiennent que les restrictions à l'exportation ont des effets négatifs sur la sécurité alimentaire des pays importateurs nets de produits alimentaires et qu'elles devraient donc être soumises à des disciplines. Certains pays développés importateurs nets de produits alimentaires préconisent aussi des disciplines plus strictes sur les taxes à l'exportation. Le Japon, par exemple, considère que des règles plus strictes en matière de concurrence à l'exportation, notamment en ce qui concerne les taxes et les restrictions quantitatives, sont indispensables pour rétablir un certain équilibre entre importateurs et exportateurs dans la poursuite de la réforme37. La CE n'a pas pris position sur les taxes à l'exportation jusqu'à présent, et certains pays en développement rejettent toute idée d'interdiction38. En fait, certains utilisent ces taxes pour maintenir leurs prix intérieurs en dessous des prix mondiaux, ce qui revient à subventionner leurs consommateurs. Le fait que les taxes à l'exportation représentent une source importante de recettes fiscales peut aussi jouer un rôle. De plus, en demandant leur maintien, l'Inde, par exemple, avance l'argument de la gestion de l'offre. Certains pays en développement utilisent par ailleurs ces mesures pour décourager l'exportation de matières premières afin de compenser les effets négatifs que la progressivité des droits appliquée par certains de leurs partenaires commerciaux peut avoir sur leur industrie de transformation.
Dans ce cas aussi, le Groupe de Cairns et les États-Unis ont soumis des propositions de réforme assez radicales. Le Groupe de Cairns souhaite l'élimination de toutes les mesures faussant les échanges39, tandis que les États-Unis préconisent de réduire sensiblement le soutien sous la forme de mesures internes dites de la catégorie orange, sources de distorsions, toutes étant déjà soumises à des engagements de réduction40. Une idée assez neuve apparue dans les propositions des États-Unis consiste à réduire le soutien global à un pourcentage déterminé de la valeur totale de la production agricole d'un membre. Ainsi, les taux de réduction varieraient selon les pays. En ce qui concerne les exemptions de ces engagements de réduction, les États-Unis et le Groupe de Cairns renvoient à la catégorie verte, qui comprend des mesures énoncées et fondées sur des critères, censées ne créer pratiquement pas de distorsions sur les échanges. Les États-Unis se sont aussi déclarés disposés à négocier l'ajout d'autres mesures exemptées d'engagements dans la catégorie verte41.
D'autres membres sont radicalement opposés à une limitation des mesures de soutien interne actuellement exemptées d'engagements de réduction. La CE et d'autres membres de l'OMC, comme le Japon, la Norvège, la République de Corée et la Suisse, demandent aussi une révision des critères généraux et/ou spécifiques régissant leurs mesures de la catégorie verte42. Ils font valoir que le maintien, voire l'extension, des mesures exemptées d'engagements est indispensable pour tenir compte des préoccupations autres que d'ordre commercial. La CE et le Japon préconisent aussi de maintenir la catégorie bleue qui comprend les mesures encadrées par des programmes de limitation de la production qui, n'étant pas découplées de la production, ne satisferaient pas aux critères de la catégorie verte. Leur argument est que ces mesures sont nécessaires pour «faciliter une transition en douceur [de leurs politiques de soutien interne] vers une politique axée sur le marché»43.
Les pays en développement sont aussi favorables à l'exemption des mesures de soutien interne qu'ils jugent essentielles pour répondre à des objectifs spécifiques de développement. Certains demandent même la création d'une catégorie spécifique pour le développement44. De même, certains pays en transition jugent les exemptions de la catégorie verte insuffisantes pour répondre à leurs besoins45 et sont favorables à des exemptions spécifiques qui tiennent compte de leurs problèmes de transition et y répondent.
Ces considérations jouent un rôle primordial dans la phase actuelle de débat politique sur l'environnement futur du commerce des produits agricoles. Elles sont expressément mentionnées à l'Article 20 de l'Accord sur l'agriculture comme un aspect à prendre en considération dans la poursuite de la réforme de l'agriculture, et elles figurent au premier plan de diverses propositions et recommandations qui ont été soumises à l'OMC jusqu'à présent. La notion de considérations autres que commerciales fait référence à l'existence d'objectifs autres que l'objectif fondamental de l'OMC, le libre-échange, qui contribuent eux aussi à satisfaire dans toutes leurs dimensions les besoins des personnes, des pays ou du monde dans son ensemble. Elle laisse aussi entendre que ces autres objectifs peuvent nécessiter de limiter la primauté du libre-échange dans le cadre de l'OMC. Les principaux objectifs, parmi les considérations autres que d'ordre commercial, se rattachent à la notion de rôle multifonctionnel de l'agriculture qui englobe aussi les questions écologiques et la sécurité alimentaire. La question au cœur du débat est de savoir si ces considérations justifient de déroger aux objectifs de libéralisation de l'OMC, ou si elles pourraient aussi être satisfaites par d'autres moyens qui n'iraient pas à l'encontre de l'objectif de libre-échange.
La notion de rôle multifonctionnel de l'agriculture (appelée dans cette section multifonctionnalité) a été évoquée par plusieurs membres, pour la plupart développés, de l'OMC, notamment la CE, le Japon, la Norvège, la République de Corée et la Suisse. La notion de multifonctionnalité recouvre divers objectifs de politique. Pour la CE, il s'agit de maintenir la capacité du secteur agricole de fournir des biens publics, surtout dans le domaine de l'environnement, et la viabilité des régions rurales46. La Norvège insiste sur la préservation de l'héritage culturel et de la diversité agrobiologique ainsi que sur celle «des végétaux et de la santé des animaux et des hommes»47. La Suisse mentionne la sécurité alimentaire, les «besoins d'une population éparpillée», la protection de l'environnement, la conservation des paysages et la qualité des aliments48. La République de Corée parle de la multifonctionnalité comme d'une question dont il faut tenir compte mais sans citer de politiques spécifiques49. Les objectifs de politique cités par le Japon sont analogues à ceux des autres pays, mais l'accent est mis en particulier sur le rôle de la production agricole intérieure pour garantir la sécurité alimentaire50.
Les défenseurs de la multifonctionnalité soulignent que la production agricole a des effets induits positifs51 et que, en plus de fournir les produits alimentaires, elle crée des biens publics immatériels52. Ils font valoir que la fourniture de ces biens immatériels ne serait pas garantie par les seuls mécanismes du marché et que le soutien à l'agriculture est donc nécessaire pour y remédier, et, à ce titre, le maintien de la place exceptionnelle qu'occupe l'agriculture dans le cadre du GATT/OMC53. En ce qui concerne les mesures spécifiques proposées pour répondre à ces objectifs, la CE préconise les versements directs, pratiquement dénués d'effets sur le commerce, c'est-à-dire des mesures susceptibles même de satisfaire à la condition principale de la catégorie verte54. La proposition de la Suisse va dans le même sens55. La Norvège demande simplement que ces questions soient traitées séparément dans le cadre du système commercial multilatéral mais, comme la République de Corée, ne donne aucun détail sur des mesures spécifiques56. Le Japon préconise «un certain degré d'intervention» et mentionne expressément les droits de douane comme moyen de traiter les problèmes eu égard au rôle multifonctionnel de l'agriculture57. D'autres pays tels que les États-Unis et divers pays du Groupe de Cairns sont fermement opposés à ce que le concept de multifonctionnalité de l'agriculture soit repris dans les négociations commerciales. Les États-Unis ne contestent pas qu'il soit légitime pour certains gouvernements de tenir compte de considérations autres que l'alimentation, mais ils soulignent qu'ils doivent le faire d'une manière qui ne fausse pas les échanges58. Les États-Unis indiquent que l'«OMC ne porte pas de jugement sur les objectifs des pays. En revanche, elle restreint les politiques agricoles et commerciales qu'ils appliquent en fonction des instruments qu'ils utilisent pour atteindre leurs objectifs»59. Selon l'OMC, pour atteindre les objectifs cités par les partisans de la multifonctionnalité, il n'y aurait pas besoin de subventions internes liées à la production ni de mesures à la frontière, et des mesures ciblées, non liées à la production s'y prêteraient mieux tout en permettant d'éviter des distorsions indésirables sur les marchés intérieurs comme extérieurs. Les versements ciblés et découplés60 permettraient de rémunérer directement les agriculteurs, ou même d'autres personnes dont ce n'est pas la profession, pour leurs activités de conservation des paysages. Les programmes d'ajustement structurel destinés à favoriser l'emploi en dehors de l'agriculture ou à améliorer les infrastructures rurales seraient, selon eux, plus efficaces pour assurer la viabilité des zones rurales61. Ces mesures devraient satisfaire aux principales conditions de la catégorie verte. Au besoin, les États-Unis seraient disposés à renégocier ou à étendre la liste des mesures spécifiques admises dans cette catégorie.
Le Groupe de Cairns demande la suppression du traitement spécial réservé à l'agriculture par le GATT/OMC. De ce fait, ils s'opposent à l'introduction de considérations sur le rôle multifonctionnel de l'agriculture dans les négociations commerciales. Comme les États-Unis, le Groupe de Cairns62 demande que les mesures de soutien interne soient «ciblées, transparentes et entièrement découplées, afin qu'elles ne faussent pas la production et les échanges»63.
Le débat sur la sécurité alimentaire présente certains traits communs avec le débat sur le caractère multifonctionnel de l'agriculture. Un groupe de pays développés importateurs nets de produits alimentaires représenté notamment par le Japon, la Norvège, la République de Corée et la Suisse mettent l'accent sur les aspects intérieurs, c'est-à-dire nationaux, de la sécurité alimentaire. Ils prétendent qu'un certain degré d'autonomie alimentaire réduirait les effets indésirables des fluctuations provoquées sur les marchés mondiaux par les variations climatiques et/ou l'influence dominante de certains exportateurs ou importateurs sur les marchés mondiaux64. Il apparaît que cette instabilité des marchés mondiaux est particulièrement préjudiciable aux pays importateurs nets de produits alimentaires, ce qui justifierait le maintien de la production agricole intérieure à un certain niveau. Assurer la sécurité alimentaire nationale par la production agricole intérieure relèverait des considérations d'ordre autre que commercial et justifierait donc le traitement exceptionnel de l'agriculture à l'OMC. En général, les propositions présentées jusqu'ici privilégient deux aspects. Tout d'abord, les partisans demandent que certains mesures de soutien interne ou d'aide à l'exportation soient exemptées afin de leur permettre d'instaurer des mesures liées à la production pour atteindre leurs objectifs d'autonomie. En second lieu, ils préconisent l'application de disciplines plus strictes aux mesures utilisées à l'exportation par leurs partenaires commerciaux, en particulier les taxes à l'exportation, les restrictions quantitatives à l'exportation, les activités des entreprises à commerce d'État et les subventions à l'exportation.
Plusieurs pays en développement traitent également la sécurité alimentaire comme une question d'ordre autre que commercial65. Eux aussi invoquent la nécessité de mesures liées à la production, une plus grande souplesse pour adopter des mesures à la frontière, voire des «droits de douane modérément élevés»66. Toutefois, les revendications qu'ils font valoir à ce sujet se placent dans le contexte plus large des questions de développement dont la sécurité alimentaire constitue un aspect parmi d'autres.
Les États-Unis et le Groupe de Cairns ont une position différente sur les mesures proposées. Ils sont résolument opposés à l'idée selon laquelle l'autonomie est un moyen approprié d'aborder la sécurité alimentaire. Ils soutiennent que la sécurité alimentaire comporte la «capacité d'acheter des produits alimentaires, mais que les politiques qui visent l'autonomie alimentaire - c'est-à-dire les politiques visant à maintenir la production intérieure au-dessus des niveaux du marché - ont souvent pour effet de ralentir la croissance économique, de réduire les revenus et de fixer les ressources dans des secteurs improductifs de l'économie67. Des mesures plus ciblées permettraient davantage de remédier aux pénuries alimentaires en période de crise. Certains pays font d'ailleurs remarquer que la sécurité alimentaire est réellement une question d'ordre commercial et que des mesures et des restrictions faussant les échanges auraient des répercussions indésirables sur la distribution alimentaire, alors que des mesures à la frontière déstabiliseraient le marché mondial et auraient ainsi des effets préjudiciables sur la sécurité alimentaire68.
La question du développement a toujours fait partie des négociations commerciales multilatérales depuis la création du GATT en 1947. L'Accord général, comme d'ailleurs d'autres accords multilatéraux de l'OMC, contient des règles à ce sujet. Aux termes des dispositions relatives au «traitement spécial et différencié» qui figurent à la Partie 4 du GATT, les pays en développement sont dispensés du principe de réciprocité.
En agriculture, les pays en développement sont aussi tenus à des engagements de consolidation et de réduction moins sévères. Selon l'Accord sur l'agriculture (Article 6), par exemple, le soutien interne qui fait partie intégrante de programmes de développement est exempté de l'obligation de réduction. L'aide alimentaire directe, accordée conformément à l'Article 10.4, n'est pas non plus soumise aux engagements de réduction69. Ces exemptions et d'autres dont bénéficient les pays en développement reflètent la persistance parmi les signataires du GATT de l'idée que certains pays membres aux prises avec des problèmes de sous-développement devraient avoir des privilèges spéciaux dans le système commercial international.
Pour les pays en développement, des «dispositions [en matière de traitement spécial et différencié] véritables, solides et prêtes à être appliquées dans le domaine de l'agriculture»70 sont capitales. Ils soulignent la part importante de leur agriculture dans le PIB, l'emploi et les recettes en devises. En ce qui concerne le rôle important de l'agriculture de subsistance dans leur économie, ils font remarquer que les mesures visant à encourager la production agricole intérieure sont par ailleurs indispensables pour résoudre les problèmes de sécurité alimentaire. L'Inde le formule en termes plus généraux: «leur capacité de participer aux échanges internationaux est limitée, de sorte que les chances de voir les échanges commerciaux stimuler la croissance économique dans ces grands pays agricoles sont assez minces à court et à moyen termes»71. L'Inde et d'autres pays en développement revendiquent une protection de leur agriculture nationale, avec la possibilité d'accorder des aides liées à la production, pour répondre à leurs problèmes de développement. Ils mettent l'accent sur le fait que ces privilèges seraient indispensables pour lutter contre les répercussions négatives des subventions appliquées par leurs partenaires commerciaux du monde développé. Les mesures proposées pour répondre aux besoins des pays en développement comprennent des «droits de douane modérément élevés» et le droit d'imposer des mesures de sauvegarde spéciale72. Certains pays demandent la création d'une «catégorie spécifique au développement», comportant des exemptions en faveur des pays en développement telles que la possibilité de relever les droits de douane frappant les produits essentiels pour se prémunir contre les importations à bas prix en provenance du marché mondial, et un relèvement du niveau de minimis pour les mesures de soutien interne non soumises à engagement de réduction, actuellement de 10 pour cent, à 20 pour cent de la valeur de la production agricole nationale73. Certains pays insistent toutefois sur le fait qu'ils devraient avoir toute latitude pour adopter les mesures qu'ils jugent appropriées pour développer leur secteur agricole national74.
En même temps, pour améliorer leur compétitivité au niveau international, indispensable à leur développement économique, certains pays en développement (pour la plupart exportateurs nets) demandent l'élimination des subventions à l'exportation et du soutien interne appliqués par les pays développés aux produits agricoles. Ils exigent des possibilités accrues d'accès aux marchés par une réduction des obstacles tarifaires, des crêtes tarifaires et de la progressivité des droits pratiqués par leurs partenaires commerciaux75. Comme on l'a vu, les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires appellent à plus de prudence avant de recourir à des disciplines renforcées ou nouvelles concernant les subventions à l'exportation et les engagements en matière de crédits.
Il semblerait que toutes les parties à la négociation voient dans le traitement spécial et différencié des pays en développement un moyen légitime de résoudre les problèmes de développement, y compris celui de la sécurité alimentaire. Certaines se déclarent disposées à débattre de la question au cours des négociations; d'autres ne mentionnent que certains aspects du traitement spécial et différencié. Les États-Unis, préconisent de définir des critères supplémentaires pour les mesures de soutien interne exemptées d'engagements. Ces mesures devraient s'inscrire dans des programmes spéciaux destinés à améliorer la distribution nationale, à aider les agriculteurs à gérer les risques, et à augmenter la productivité de l'agriculture de subsistance76. Cette conception rejette toutefois l'idée d'une souplesse maximale avancée par l'Inde et d'autres pays en développement. Elle reprend l'approche par mesure, fondée sur des critères, qui avait été mise en place pendant les négociations du Cycle d'Uruguay et intégrée dans l'Accord sur l'agriculture, à l'Article 6.2, qui dispense maintenant les pays en développement de l'obligation de réduction de certaines de leurs mesures de soutien interne. Les propositions du Groupe de Cairns sont plus restrictives et mentionnent un délai de mise en œuvre plus long et le maintien des exemptions en vigueur pour les seuls pays en développement77.
En ce qui concerne l'accès des pays en développement aux marchés, les États-Unis sont prêts à négocier des baisses des droits de douane plus importantes pour les produits intéressant les pays en développement et les pays les moins avancés. Ils ne suggèrent ni exemptions ni liberté d'appliquer des droits plus élevés pour les pays en développement. La proposition du Groupe de Cairns ressemble à celle des États-Unis. Elle demande des réductions de toutes les restrictions de l'accès aux marchés, et donc, implicitement, de celles imposées par les pays en développement. Le Canada, en revanche, se déclare disposé à discuter d'un traitement spécial et différencié dans le domaine de l'accès aux marchés dès que des idées concrètes auront été présentées concernant les exemptions en faveur des pays en développement78. La CE mentionne expressément les pays les moins avancés et suggère d'ouvrir des possibilités d'accès aux marchés en franchise de droits pour les produits exportés par ces pays79.
À la fin de l'année 2000, les négociations en cours à l'OMC sur l'agriculture en étaient toujours au stade des généralités politiques et révélaient des divergences considérables entre les parties quant aux réformes à apporter dans ce secteur. Cet état de choses peut se comprendre, vu la diversité des intérêts nationaux et des problèmes en jeu. Ce qui, en revanche, est plus surprenant, c'est qu'aucun des membres de l'OMC n'ait mis en cause la nécessité de poursuivre la réforme même. Les parties à la négociation peuvent prendre tout l'ensemble des dispositions et des engagements définis du Cycle d'Uruguay comme point de départ de nouvelles réductions de la protection et du soutien à l'agriculture. De plus, les obligations de notification convenues pendant le Cycle d'Uruguay ont sensiblement amélioré la transparence des politiques agricoles suivies par les pays membres. Toutes ces caractéristiques constituent une base solide pour la poursuite du processus de réforme.
À ce jour, les recommandations et les propositions présentées restent assez générales, mais du moins montrent-elles dans quelle direction certains membres de l'OMC voudraient voir aller les négociations. On peut distinguer trois grands groupes d'opinion au sein des membres de l'OMC: i) le groupe des pays développés qui demandent la suppression, de préférence dans la série de négociations en cours, des exemptions dont bénéficie l'agriculture dans le cadre de l'OMC; ii) un groupe de pays développés plus conservateurs qui, à la différence du premier groupe, souhaiteraient que l'agriculture maintienne la place exceptionnelle qui lui est faite dans le GATT/OMC; et iii) divers pays en développement qui demandent des dérogations en vertu du traitement spécial et différencié. Ce dernier groupe, en particulier, est susceptible de jouer un rôle plus important que dans le Cycle d'Uruguay, comme le laisse entendre leur participation active au débat actuel et la prise en considération de leurs problèmes dans les propositions des autres pays.
Les arguments qui justifient les prises de position à l'égard de la poursuite de la libéralisation diffèrent sensiblement. Le premier groupe considère la suppression, ou la réduction, de la place exceptionnelle de l'agriculture comme facteur important pour le développement du commerce mondial des produits agricoles et la progression du niveau de vie dont il s'accompagnera. Les membres du deuxième groupe voient dans leurs secteurs agricoles une source de productions autres que les produits alimentaires. Ils font valoir que ces autres fonctions, comme la protection de l'environnement, ne peuvent être garanties que si l'agriculture conserve sa place exceptionnelle. Les pays en développement soulignent le rôle dominant de l'agriculture dans leur économie tout entière. Ils considèrent le traitement différencié de leur agriculture dans l'environnement commercial international comme indispensable pour vaincre les problèmes du développement tels que la pauvreté et l'insécurité alimentaire.
Cette répartition des positions sur l'échiquier des négociations est susceptible de demeurer tout au long des négociations, mais on peut penser que, pour permettre à celles-ci d'aboutir, les parties parviendront à un compromis sur les thèmes spécifiques esquissés ici. Espérons que les études scientifiques et les débats de fond permettront de dégager des solutions acceptables sur les grandes questions.
