El régimen de gobierno forestal comprende todos los aspectos del ejercicio de la autoridad por parte de las instituciones oficiales y oficiosas en la ordenación de los recursos forestales de una nación. El régimen de gobierno abarca las actividades del gobierno, el sector privado y la sociedad civil, así como las relaciones entre todos ellos. Un buen régimen de gobierno se traduce en la existencia de instituciones oficiales eficaces y en un marco favorable (que se consigue a través de las políticas, incentivos, leyes adecuadas, un sistema sólido que imponga el cumplimiento de las normas, etc.) para que esos tres sectores puedan actuar de forma armónica con el fin de conseguir objetivos nacionales, como la eficacia económica, la igualdad económica y social, la mejora de la calidad del medio ambiente y una ordenación forestal más sostenible.
Un sistema de gobierno del sector forestal deficiente, como el que existe en muchos países, tiene consecuencias ambientales, económicas y sociales negativas. En este capítulo se aborda uno de los factores que inciden con mayor fuerza en ese problema: los delitos y la corrupción en el sector forestal. En muchos países proliferan las operaciones ilegales y los gobiernos se muestran incapaces de controlar a la burocracia estatal y de imponer el cumplimiento de las reglas del juego por las empresas y las entidades de la sociedad civil. En casos extremos, una serie de empresas privadas o de grupos de poder consiguen imponer su voluntad sobre los gobiernos y «comprar» la aprobación de decretos, legislación y reglamentación favorables a sus intereses.
La corrupción -un tema considerado tabú hasta hace poco tiempo- ha comenzado a ocupar un lugar destacado en el diálogo internacional sobre los bosques, ha sido objeto de un debate abierto en los principales foros recientes y concita la atención de los gobiernos, las ONG, el sector privado y las organizaciones internacionales a través de iniciativas muy diversas. Ha sido la toma de conciencia de los gravosos costos que comportan la corrupción y otras actividades ilegales lo que ha suscitado el interés por estos temas. También se ha constatado que las iniciativas en curso orientadas a mejorar la ordenación forestal sólo tendrán un valor limitado si no se acompañan de medidas para reducir los delitos cometidos en el sector forestal. Gracias a los esfuerzos desplegados por los medios de comunicación y las organizaciones no gubernamentales y a la posibilidad de difundir rápidamente la información mediante las nuevas tecnologías, cada vez es más difícil mantener ocultas las actividades ilegales y corruptas.
En el presente capítulo se analizan las consecuencias de las actividades delictivas y corruptas en el sector forestal y las medidas que se están adoptando en distintos sectores para ponerles fin. En la primera sección se describen las actividades forestales ilegales y se explican las razones por las que el sector de los bosques y las industrias forestales es más vulnerable que otros sectores a las actividades ilegales. A continuación se examinan la magnitud y los efectos de las actividades forestales ilegales y corruptas. En la siguiente sección se intenta dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿es posible combatir con eficacia el delito y la corrupción? En caso afirmativo, ¿qué medios pueden utilizarse para ello? En la última sección del capítulo se mencionan las medidas adoptadas para hacer frente a la comisión de actos delictivos en el sector forestal.
Tanto las personas, como los grupos de personas y las instituciones pueden realizar actividades ilegales y dificultar la buena ordenación del sector forestal. Las prácticas forestales ilegales pueden adoptar formas muy distintas (Recuadro 20). Puede darse el caso de que los funcionarios públicos aprueben contratos ilegales con empresas privadas, que las empresas privadas se dediquen a talar especies de árboles cuya explotación maderera está prohibida por ley o que las personas y comunidades accedan a los bosques públicos y se apropien ilegalmente de productos de propiedad estatal. Pero las actividades ilegales no se circunscriben a los bosques, sino que se extienden a las esferas del transporte, la elaboración y el comercio de productos forestales.
RECUADRO 20 Ejemplos de prácticas ilegales en el sector de los bosques y las industrias forestales |
OCUPACIÓN ILEGAL DE TIERRAS FORESTALES
EXPLOTACIÓN ILEGAL
TRANSPORTE Y COMERCIO ILEGALES Y CONTRABANDO DE MADERA
FIJACIÓN DE PRECIOS DE TRANSFERENCIA Y OTRAS PRÁCTICAS CONTABLES ILEGALES
Fuente: Basado en Contreras-Hermosilla, 1997. |
Así, tanto los particulares como las empresas pueden introducir productos forestales de contrabando a través de las fronteras nacionales o elaborar materias primas de los bosques sin autorización para hacerlo. Las empresas que poseen fuertes vínculos internacionales pueden elevar artificialmente el precio de insumos importados o rebajar el volumen y los precios de sus exportaciones para pagar menos impuestos, y facilitar la transferencia ilegal de capital al extranjero. En muchos casos, las actividades ilegales se producen por la incapacidad del gobierno para hacer cumplir la ley. No pocas veces ese tipo de actividades es resultado de la corrupción. La corrupción es un concepto complejo con interpretaciones y significados muy distintos. En este análisis, se entiende por corrupción la utilización ilegal de un cargo público por los políticos o funcionarios para obtener un beneficio privado. Con arreglo a los términos de esta definición, los actos de corrupción son actos ilegales que:
Algunos autores establecen una distinción entre corruptela y corrupción (Tanzi, 1998). En la corrupción, los sobornos alcanzan una gran magnitud. Se considera que las corruptelas son de algún modo más «aceptables», dado que generalmente las cometen funcionarios mal pagados y se piensa que son tan insignificantes que no afectan realmente a los recursos forestales. Pero esa es una idea falsa, pues una situación de corruptelas generalizadas puede tener efectos tan perniciosos como unos pocos casos de corrupción (Callister, 1999). En determinadas circunstancias, la corrupción es más fácil de detectar, pero puede resultar más difícil de controlar y sancionar, porque quienes la cometen tienen más poder político. La permisividad demostrada por los dirigentes ante casos persistentes de corrupción ha creado condiciones favorables para las corruptelas, alterando así los valores y normas sociales.
El sector de los bosques y de la industria forestal puede ser más vulnerable a las ilegalidades y la corrupción que otros sectores. Así parece ocurrir al menos en muchos países tropicales y subtropicales, donde los ecosistemas forestales son muy complejos, el acceso es difícil y la visibilidad de las operaciones ilegales es escasa debido a las insuficiencias del sistema de vigilancia y de los medios de comunicación. Estos países son vulnerables a los delitos y corrupción forestales debido a que:
El elevado valor de la madera, la escasa visibilidad, los sueldos bajos, las características del producto, las amplias facultades discrecionales para decidir una serie de cuestiones subjetivas, la falta de información objetiva, la distribución desigual del poder entre los distintos protagonistas y el hecho de que no se apliquen sanciones severas favorecen las actividades ilegales y la corrupción.
Las actividades forestales ilegales y la corrupción están presentes prácticamente en todas partes del mundo, tanto en las sociedades industrializadas como en los países en desarrollo y los países con economías en transición30. Aunque los países con economías en transición están siendo objeto de una atención creciente, los medios de comunicación siguen centrándose en los países en desarrollo y, más concretamente, en los países tropicales con una gran riqueza forestal. Ello se debe a la preocupación que suscitan esos bosques en todas partes por lo que respecta a la conservación de la diversidad biológica y porque su degradación afecta a una gran parte de la población más pobre del mundo. Tampoco los países con pocos recursos forestales, como los de las regiones más áridas del mundo, son inmunes a los delitos y la corrupción. Por mucho que los actos de corrupción y de cohecho que se cometen en esos países puedan ser de escasa monta, su efecto global puede ser importante y repercutir negativamente en capas muy extensas de la población pobre. Los delitos forestales que se cometen en esos países despiertan menos atención entre los medios de comunicación, las ONG ecologistas, los especialistas en el desarrollo y los organismos internacionales de asistencia. En los países con muchos o pocos recursos forestales, en los indus-trializados, en desarrollo o con economías en transición, los delitos forestales son difíciles de cuantificar. No se ha evaluado a escala mundial la magnitud de las actividades ilegales y corruptas en el sector forestal y es difícil precisar si están aumentando en frecuencia o magnitud.
En un estudio que encargó hace algunos años el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) se indicaba que en algunos países de Asia la mayor parte de las exportaciones de madera eran ilegales (Dudley, Jeanrenaud y Sullivan, 1995). En un informe reciente elaborado conjuntamente por WWF-Bélgica, el Instituto Mundial sobre Recursos y WWF Internacional bajo el patrocinio de la Comisión Europea, se mencionan asuntos de corrupción en varios países de África, el Pacífico y el Caribe (Sizer y Plouvier, 2000). La investigación de la Iniciativa Global Forest Watch, que ha puesto en marcha el Instituto Mundial sobre Recursos, pone de manifiesto que en un país centroafricano más de la mitad de las licencias de explotación en vigor en 1999 eran ilegales (habían expirado o se estaban realizando actividades madereras en parques y reservas) y que la asignación de 23 concesiones madereras era de dudosa legalidad (WRI, 2000a). La influencia de una «autoridad superior» había impedido que muchas de las empresas y personas que actuaban fuera de la ley hubieran sido perseguidas. Varias instituciones, como el Organismo de Investigaciones sobre el Medio Ambiente, Global Witness y Amigos de la Tierra, han investigado los delitos forestales en otros países y han llegado a la conclusión de que es un problema de enorme gravedad que afecta a la ordenación sostenible de los recursos forestales (Organismo de Investigaciones sobre el Medio Ambiente, 1996; Global Witness, 2000; Glastra, 1999).
En un célebre proceso sobre delitos y corrupción en el sector forestal, un juez de un Estado insular del Pacífico señalaba:
«Se puede afirmar que algunas empresas se pasean por el país con la seguridad de los capitalistas sin escrúpulos que roban los recursos naturales, sobornan a políticos y dirigentes, provocan desigualdades sociales e ignoran las leyes, expolian y exportan las últimas existencias de la valiosa madera de la provincia. Estas empresas engañan a los propietarios y utilizan a políticos corruptos e irreflexivos... Es doblemente ofensivo que esas empresas extranjeras... hayan transferido fondos al extranjero de forma ilegal y secreta... a expensas de los propietarios y del gobierno. Es indudable que la industria maderera, por su propia naturaleza, favorece la comisión de actos de naturaleza criminal contrarios a la ley y a la buena administración.»
(Marshall, 1990)
Un estudio sobre los delitos forestales en un país del Asia sudoriental trataba de estimar la magnitud de las actividades ilegales comparando las cifras oficiales de producción de madera de 1997-1998 con el equivalente en madera en rollo del consumo interno, añadiendo las exportaciones y sustrayendo las importaciones. Este cálculo da lugar a una estimación aproximada de la «producción aparente». Comparando la producción oficial con la producción aparente, el analista determina un volumen de producción no contabilizado de unos 33 millones de m3. Esta cifra supera la producción oficial, que se cifra en 29,5 millones de m3. En otras palabras, más de la mitad de la extracción de madera en ese país puede ser ilegal (DFID, 2000b).
El delito y la corrupción son dos problemas graves en el sector forestal que dificultan los esfuerzos desplegados por los países para establecer sistemas de ordenación forestal sostenible. Todo el mundo está de acuerdo en la imposibilidad de conseguir un buen sistema de gobierno si no se respeta la ley, y en la necesidad de luchar contra la ilegalidad. La solución estriba en mejorar la legislación, implantar un sistema eficaz de vigilancia y detección y endurecer las sanciones contra los transgresores de la ley. Sin embargo, las opiniones están más divididas en lo que respecta a la corrupción. Dejando al margen las consideraciones éticas, hay quienes afirman que la corrupción favorece la eficiencia económica, pues permite a inversores y empresarios evitar reglamentos burocráticos de extraordinaria complejidad y aparentemente absurdos. En esta interpretación, la corrupción sería el lubricante que engrasaría los engranajes necesarios para impulsar el desarrollo forestal. Así, al contribuir a evitar las restricciones oficiales, la corrupción sería sinónimo de desregulación. Quienes sostienen estas conclusiones afirman también que la corrupción favorece la eficiencia económica porque será la empresa más eficiente -la que tenga costos más reducidos- la que podrá pagar el soborno más alto y conseguir la adjudicación del contrato, por ejemplo de una concesión maderera. De igual modo, una empresa o un particular para quienes el tiempo sea un factor de gran valor estarán dispuestos a pagar un soborno para que sus documentos o contratos sean tramitados con mayor rapidez. También en este caso parecería poder afirmarse que la corrupción redunda en una mayor eficiencia eco-nómica.
Sin embargo, las actividades ilegales y las conductas corruptas son económicamente ineficientes y afectan negativamente a la sostenibilidad de la ordenación forestal y a la equidad social. Lejos de ser un lubricante de la economía, la corrupción distorsiona la asignación de las inversiones en el sector forestal. Los funcionarios públicos que aceptan sobornos pueden adoptar decisiones que sólo por mera casualidad sean beneficiosas para el país. Por ejemplo, puede darse el caso de que se elija un equipo de extracción y de transporte de madera que no se adapte a las condiciones del país porque un proveedor haya pagado un soborno para que se le adjudique el contrato. Además, en ocasiones se adoptan proyectos y tecnologías que requieren gran cantidad de capital y son inapropiadas, simplemente porque permiten sustraer grandes sumas de dinero.
Por otra parte, en los ambientes corruptos se tiende a crear un círculo vicioso. Cuando se tolera la corrupción, los funcionarios públicos tienen un incentivo para crear nuevas normas con el fin de que las empresas y los particulares se vean obligados a pagar soborno para que se tramiten los documentos que necesitan. Por esa misma razón, los funcionarios corruptos se opondrán a que se simplifique la reglamentación. Así, es posible que no se apliquen, por ejemplo, las recomendaciones dirigidas a simplificar los sistemas de concesión de las explotaciones madereras, pues las reformas pueden impedir que se presenten oportunidades de cometer actos delictivos. Por consiguiente, la corrupción no sólo puede suponer una reacción ante una reglamentación excesivamente farragosa, sino que puede fomentar su aprobación.
Análogamente, los pagos de dinero para acelerar los procedimientos burocráticos pueden ser un fuerte incentivo para que los burócratas retrasen los procedimientos. Los sobornos pueden servir para que una empresa determinada se sitúe en mejor posición (por ejemplo, para obtener un permiso de exportación), pero también pueden prolongar notablemente el tiempo necesario para tramitar las solicitudes. En esos casos, la corrupción tiende a autoalimentarse, en una espiral de ineficiencia económica en la que un grado más alto de corrupción refuerza la ineficiencia, y viceversa.
Además, cuando los funcionarios públicos tienen amplias facultades discrecionales, pueden adaptar a su antojo los sobornos, haciendo pagar mayores cantidades a las empresas más fuertes. Aunque en muchos casos son también las más eficientes, es posible también que suministren productos y servicios de menor calidad.
Algunos autores han puesto a prueba las hipótesis que racionalizan la corrupción sobre la base de sus supuestos beneficios económicos. Los resultados de varios estudios no abonan la teoría del «lubricante eficiente» (Kaufmann y Wei, 2000). Aunque ninguno de esos estudios empíricos se ha centrado en el sector forestal, no existen argumentos que hagan pensar que la situación sería diferente. De hecho, cuando la corrupción está generalizada, las empresas responsables se niegan a invertir en los países o sectores afectados por ese problema (Kaufmann, 1997). Operar en un entorno dominado por la corrupción puede tener costos muy elevados. Se ha cifrado el costo de la corrupción en el sector forestal en una cifra cercana al 20 por ciento, lo que equivale a un impuesto empresarial muy elevado (Tanzi, 1998). Los beneficios de las empresas y las cantidades percibidas por los funcionarios corruptos suelen enviarse al extranjero o invertirse en bienes improductivos, impidiendo la utilización productiva del capital. Las conductas corruptas tienden a frenar la inversión a largo plazo en el sector forestal, porque los riesgos son más elevados en un entorno corrupto. El soborno parte del principio de que las dos partes contratantes corruptas respetarán los términos de ese contrato, pero ese principio no se cumple en muchos casos. Las promesas se suelen incumplir principalmente porque ello posibilita nuevos sobornos. Naturalmente, no se recurre a los tribunales para imponer el cumplimiento de las condiciones de un contrato corrupto. Cuando los cambios en los contratos dependen de la voluntad de funcionarios corruptos, que pueden ser sustituidos al cambiar el signo político del gobierno, naturalmente, desaparece el deseo de invertir en operaciones a largo plazo. Todos esos factores se conjugan para reducir los niveles de inversión privada en el sector forestal.
Se ha examinado hasta ahora el comportamiento corrupto entre el gobierno y el sector comercial privado. Pero algunas de esas fuerzas que obstaculizan la eficacia económica también están presentes en las relaciones entre gobierno e instituciones y personas de la sociedad civil, como las comunidades rurales o la población rural en general. En tales casos, la corrupción tiende a ser éticamente más violenta porque algunos miembros de la sociedad civil adolecen de una gran debilidad. Los funcionarios públicos que abusan de su poder perciben muchas veces dinero de algunos de los sectores más pobres y desfavorecidos. En sentido estricto, y según la definición de corrupción, éstos no son actos corruptos porque una de las partes no los realiza de forma voluntaria. Se trata más bien de actos criminales, que deben ser calificados como extorsión. En condiciones extremas, puede darse el caso de que los pobres tengan que pagar para acceder a algunos bienes y servicios forestales a los que tienen derecho legalmente, tales como el derecho de recolectar leña en los bosques públicos. La negativa a pagar un soborno da lugar en muchos casos a que se amañen procesos contra esas personas que resultan, así, víctimas de la corrupción. Al margen de sus posibles efectos negativos sobre la eficacia económica, esos actos ilegales van en contra de la equidad y dignidad de los grupos desfavorecidos.
Como el dinero público cae en manos privadas en lugar de ir a parar al erario público, la corrupción reduce los ingresos del Estado. A veces puede tratarse de cantidades importantes. Esa desviación de fondos puede resultar más perjudicial para los países en desarrollo, donde los fondos de inversión son muy escasos y las necesidades de crecimiento económico nacional y de mejorar las condiciones de los pobres son más acuciantes.
En contra de lo que sustenta el concepto del «lubricante eficiente», los efectos de la corrupción sobre la ordenación forestal, la eficacia económica, la ordenación de los bosques y la equidad son numerosos y en su mayor parte negativos. La corrupción socava la capacidad del Estado para imponer la ley y el orden en el sector. Socava la eficiencia económica porque conduce a la adopción de decisiones erróneas y a una mala asignación de unos recursos económicos escasos. Además, es un obstáculo para la inversión privada en el sector forestal, afecta a la calidad de la ordenación forestal porque favorece el aprovechamiento rápido y despilfarrador de los bosques de propiedad pública en beneficio privado, en detrimento del beneficio nacional. Como la corrupción afecta desproporcionadamente a los segmentos más pobres de la sociedad, los pobres consideran que el gobierno actúa injustamente favoreciendo a quienes ya están en buena posición. Ello favorece el malestar social, cuando no propicia conflictos violentos. Por ejemplo, el estado de Chiapas, en México, fue escenario en 1994 de un levantamiento armado contra el Gobierno federal. En su mayor parte, los rebeldes eran indios depauperados que protestaban por haber sido expulsados de sus explotaciones y tierras forestales por grandes ganaderos y empresas madereras que actuaban en connivencia con funcionarios públicos corruptos.
Es posible luchar contra las actividades ilegales mejorando el sistema de vigilancia, estableciendo leyes más sencillas e imponiendo un cumplimiento más estricto de las mismas. Pero, en el caso de las actividades corruptas, cabe preguntarse si se pueden combatir de forma eficaz. Algunos afirman que cuando la corrupción es sistémica, pasa a formar parte de la cultura, es aceptada por todos y, por consiguiente, cualquier medida para afrontarla resulta ineficaz. Otros señalan que en esas circunstancias combatir la corrupción en un grupo de actividades -como las que guardan relación con los recursos y las industrias forestales- carece de sentido, pues es imposible aislar un sector del gobierno del sistema total de ordenación; es necesario reformar el gobierno en su conjunto para conseguir implantar la integridad en las actividades forestales.
Sin embargo, la experiencia pone de manifiesto que incluso en las sociedades en las que la corrupción es sistémica, la mayoría la rechaza, lo cual refuta el argumento de que la corrupción es parte integrante de la cultura. Ello no significa que sea fácil erradicarla. Cuando la corrupción invade todo el aparato del Estado, es una actividad organizada y no existe una política eficaz para erradicarla: es muy difícil combatirla en el sector forestal (Johnston y Doig, 1999). La lucha contra la corrupción puede producir cambios a corto plazo, pero esos cambios pueden no ser perdurables.
En las actividades forestales, la adopción de mecanismos más transparentes, como adoptar el procedimiento de licitación en las concesiones madereras, reducir las facultades discrecionales individuales en la asignación de las subvenciones, conseguir la ayuda de los interesados del sector privado en la sociedad civil, utilizar un organismo de supervisión independiente y promover la priva-tización pueden contribuir a reducir la corrupción. El ejemplo de Bolivia (Recuadro 21), pone de relieve que es posible adoptar medidas eficaces en el sector forestal.
RECUADRO 21 Una actuación decidida para reducir los delitos en el sector forestal: el ejemplo de Bolivia |
Las reformas normativas y jurídicas que se han introducido en el sector forestal de Bolivia figuran entre las de mayor alcance que se hayan adoptado en parte alguna. Contienen estrategias para combatir los actos delictivos y la corrupción en el sector forestal. La legislación se aprobó después de un largo debate político en el que intervinieron distintos interesados del sector privado, la sociedad civil y el Gobierno. La elaboración del marco analítico contó con un fuerte apoyo de un proyecto de ayuda internacional, que facilitó información imparcial y valiosa, así como recomendaciones, a los responsables de la adopción de decisiones. Con arreglo a la Constitución, todos los bosques naturales son propiedad del Estado. Toda la actividad extractiva está en manos del sector privado y, antes de que se aprobara la nueva ley, se realizaba en virtud de contratos de corta duración con el Gobierno, sobre la base del cobro de derechos según el volumen. Se reconoce en general que ese sistema facilitaba los delitos y la corrupción en el sector forestal. En 1996, se aprobó una nueva legislación que introdujo cambios decisivos, implantando un derecho único por superficie, método que aunque presente deficiencias, tiene la ventaja de eliminar las interpretaciones y la utilización de facultades discrecionales en la asignación de las concesiones madereras. Los derechos ascienden a 1 dólar por hectárea y año. Así, por una concesión de 100 000 hectáreas se pagan 100 000 dólares anuales, un cálculo claro y sencillo que no da pie a ninguna posible interpretación alternativa. Por otra parte, la responsabilidad de las operaciones forestales sobre el terreno se transfirió a empresas privadas. Ahora, unos profesionales forestales independientes preparan planes de manejo, con arreglo a las directrices oficiales, y son además jurídicamente responsables de su aplicación. Los operadores privados tienen la obligación de presentar auditorías quinquenales realizadas por un órgano independiente reconocido para demostrar que aplican en la práctica las prescripciones contenidas en los planes. Las concesiones se subastan mediante procesos transparentes de licitación y se conceden por un plazo de 40 años, con sujeción a la aprobación de las auditorías quinquenales. El jefe del organismo forestal ejecutivo, la Superintendencia Forestal, se selecciona de una lista de tres candidatos que presenta al Presidente una mayoría de dos tercios del Senado. El nombramiento de Superintendente tiene una duración de seis años, superando por tanto el período presidencial, de cuatro años. La financiación de la Superintendencia se lleva a cabo mediante un presupuesto independiente de la Hacienda Nacional cuyos fondos proceden en su mayor parte de la recaudación directa de los derechos de concesión. La Superintendencia celebra una audiencia pública anual con el fin de informar a la opinión pública de la marcha de sus trabajos y de la utilización de los recursos financieros, humanos y de capital. Un organismo internacional independiente controla el tránsito de madera, aunque el Gobierno realiza sus propias verificaciones. Todas estas medidas se han concebido para reducir al mínimo las interferencias políticas y la utilización de los cargos públicos con fines privados, así como la incidencia de la corrupción y los actos delictivos forestales en general. Aunque han surgido dificultades para aplicar las reformas, existe una opinión muy mayoritaria de que ha servido para reducir la corrupción. |
Dado que las medidas de política contra el delito y la corrupción en el sector forestal encuentran normalmente una fuerte resistencia de parte de grupos con conflicto de intereses, su eficacia dependerá de la voluntad y determinación políticas de los funcionarios públicos para acometer las reformas necesarias. Las actividades ilegales y la corrupción son síntomas de la existencia de problemas de mayor gravedad en el sistema de gobierno. Cualquier solución a largo plazo supone atacar las causas subyacentes de la corrupción, más que sus manifestaciones inmediatas y ello puede ser un proceso muy lento. Las causas subyacentes son numerosas y complejas, entre ellas, un sistema deficiente de observancia de la ley, grandes desigualdades en la distribución del poder económico, falta de protección de los derechos de propiedad, formas antidemocráticas de adopción de decisiones, etc.
Es poco probable que la implantación de un sistema de observancia más estricto sea suficiente para poner fin a los actos delictivos. Las actividades ilegales y corruptas son el único empleo y medio de subsistencia de una serie de personas. Las medidas destinadas a luchar contra la corrupción deben tener en cuenta que esas personas sólo adoptarán alternativas legales en el caso de que existan. El gobierno debe buscar opciones para ofrecer incentivos monetarios y de otro tipo a la población rural a fin de que abandone el uso ilegal de los bosques.
Además de afrontar las causas fundamentales de ese tipo de delitos, dificultar su desarrollo también puede resultar una medida eficaz. La prevención es un instrumento adecuado, pero también lo es la disuasión. Si no es posible acabar totalmente con los delitos forestales, al menos se pueden adoptar ciertas medidas para crear un clima que haga difícil que puedan cometerse.
Cuando la corrupción no es un problema sistémico y el gobierno está decidido a mejorar el sistema de ordenación, pueden ser adecuadas las medidas que se describen a continuación. En la mayor parte de los casos, las medidas destinadas a combatir los delitos en el sector forestal no serán eficaces si no adoptan la forma de paquetes de medidas, integrados por varias medidas de distintos tipos que puedan aplicarse en mayor o menor grado según las circunstancias de cada país. Cada una de esas medidas contribuiría a combatir el delito forestal pero difícilmente sería suficiente por sí sola. Por ejemplo, de nada servirá mejorar el sistema de vigilancia de los recursos forestales, que puede ayudar a detectar actos ilegales, si no se imponen sanciones severas para castigar la corrupción.
Hacer que la integridad tenga una mayor recompensa. Esta medida tiene por objeto impedir el delito forestal. Cuando los oficiales forestales están mal remunerados o la promoción profesional depende más del apoyo político que de la calidad del servicio, la honradez reporta pocos beneficios. En tales casos, el costo de perder un empleo es bajo y aumenta la inclinación a aceptar sobornos. El aumento de los sueldos del personal forestal es una reforma deseable porque incrementaría el perjuicio derivado de la pérdida de un trabajo deseable, aunque tal vez es tan sólo una condición necesaria, pero no suficiente. En efecto, en ocasiones los oficiales mejor pagados son los más corruptos. De hecho, en algunas circunstancias, un aumento del salario sólo puede entrañar nuevos problemas: un funcionario con un sueldo adecuado puede exigir un soborno más elevado para compensar el riesgo de la pérdida del empleo si fuera descubierto. Así pues, el incremento de la remuneración del personal forestal es tan sólo una parte de un conjunto de medidas mucho más complejas. Esta medida es a menudo contraria a las prescripciones de los programas de ajuste estructural, que normalmente consisten en la reducción del gasto público. Este posible obstáculo se puede superar si se suprimen puestos innecesarios que propicien un ahorro suficiente para mantener el gasto global en un nivel más bajo aun cuando se aumente el sueldo de los restantes funcionarios.
Aumentar la probabilidad de la detección de los delitos. Este conjunto de medidas también se orienta principalmente a la prevención del delito y la corrupción. Incluyen una mejor evaluación de los recursos forestales (incluso una estimación más precisa de su valor comercial) y una difusión más amplia de los resultados, particularmente entre la prensa y ONG que ejercen una labor de vigilancia. Puede comportar también solicitar a un tercero independiente (preferiblemente a una institución internacional de reputación acreditada) que lleve a cabo una labor de auditoría que complementa la de las instituciones forestales nacionales. Al mismo tiempo, se debe fortalecer la capacidad del gobierno y fomentar una cultura contraria a la corrupción. Este es el modelo que se ha adoptado en Camboya, donde en 1999 se creó una unidad de vigilancia de los delitos forestales, integrada por dos oficinas estatales separadas y un supervisor internacional independiente (Global Watch) para detectar y contribuir a eliminar las actividades forestales ilegales.
Imponer sanciones más severas. Este conjunto de medidas se orienta a castigar a las partes por los actos corruptos para disuadir ese tipo de actividades. Las sanciones pueden tener efecto disuasivo si son lo suficientemente severas y son proporcionales al valor económico del delito cometido. Además, serían más eficaces si se aplicaran tanto al funcionario público como a las partes privadas que celebran el contrato corrupto. Los gobiernos podrían cancelar todos los contratos con las empresas privadas o grupos de la sociedad civil que cometieran actividades ilegales e incluir en una lista negra a las empresas privadas, otros grupos o personas corruptos, excluyéndoles de futuros contratos públicos.
Reducir los poderes discrecionales de los funcionarios públicos. Dado que es más fácil que se cometan delitos si un número reducido de funcionarios tienen facultades discrecionales considerables para adoptar decisiones sobre productos de gran valor, reducir los poderes discrecionales contribuye a impedir la corrupción. Por ejemplo, si únicamente unos pocos funcionarios que no están sujetos a organismos de control pueden adjudicar concesiones madereras o decidir sobre la aptitud de determinadas empresas para recibir subvenciones, hay más posibilidades de que exista corrupción. Se puede corregir esa situación simplificando normas tales como los procedimientos de exportación, suprimiendo las subvenciones y adjudicando las concesiones con procedimientos transparentes, por ejemplo, mediante sistemas de licitación abiertos e independientes. Es probable que estos sistemas mejoren la eficiencia económica. Algunas operaciones pueden ser privatizadas, sustituyendo el soborno con pagos legales determinados por los valores del mercado. Se ha de conceder la misma competencia a distintas instituciones, para reducir el poder discrecional de un solo organismo o individuo. Por ejemplo, los guardas forestales pueden controlar los permisos para el transporte de madera, pero también se puede atribuir esa función a las fuerzas regulares de la policía.
Simplificar el marco normativo, legislativo y reglamentario. Un número reducido de normas, pero más claras y sencillas, reducirá las posibilidades de una interpretación subjetiva y una actuación inadecuada. Por ejemplo, cuando se suprimen las subvenciones desaparece la posibilidad de que puedan ser utilizadas para obtener un beneficio personal. Un sistema de adquisiciones basado en criterios normalizados sirve como referencia para juzgar decisiones y descubrir transgresiones. En algunos casos, se pueden introducir mecanismos para que los perdedores (por ejemplo, en un contrato público para una concesión maderera) puedan oponerse a la decisión oficial e interponer recurso contra el gobierno si se descubren indicaciones de una actuación incorrecta. El reconocimiento legal de los derechos consuetudinarios de las poblaciones locales favorecería la posibilidad de que denunciaran actos ilegales. Es necesario establecer normas que determinen claramente las responsabilidades y procedimientos para otorgar concesiones y otros permisos de acceso y de uso en los bosques públicos.
Hacer un mayor uso de mecanismos de mercado. Los mercados pueden ser utilizados más intensamente para evitar políticas de «mando y control» y reducir las oportunidades de que se cometan actos de corrupción. Cuando los mercados son lo bastante competitivos, es posible sustituir los precios fijados por procedimientos administrativos (por ejemplo, para la adjudicación de contratos de concesión) por mecanismos de mercado más abiertos y transparentes y por el libre juego de las fuerzas de la oferta y la demanda. Se pueden establecer políticas fiscales y de incentivos para promover señales del mercado en la dirección de una ordenación forestal más sostenible.
Involucrar a los medios de comunicación, las ONG y el público en la lucha contra los delitos forestales. Diversas ONG ecologistas independientes que actúan como «vigilantes», en colaboración con la prensa, han contribuido a descubrir operaciones ilegales en muchos países y han conseguido que se impongan medidas correctivas. La política gubernamental debe fomentar este tipo de actuaciones. Los medios de comunicación pueden ser un instrumento de gran utilidad para descubrir y difundir información sobre los delitos forestales. Ya se está utilizando con profusión el poder que da Internet para controlar y evaluar actividades ilegales y ofrecer un canal de comunicación fácil a los denunciantes. La sensibilización del público sobre la naturaleza de los recursos forestales y la forma en que son utilizados contribuye a favorecer una ordenación más adecuada. En cambio, el secreto es una fuente de ingresos para quienes poseen información. La población local y las ONG pueden luchar contra las ilegalidades si, por ejemplo, reciben información sobre las concesiones otorgadas y se les facilitan mapas en los que se identifican las concesiones y las zonas afectadas por permisos de aprovechamiento. Los gobiernos comprometidos a erradicar los delitos forestales y los ciudadanos preocupados por este problema y decididos a aplicar políticas que lo impidan y a castigar a quienes los cometen no están solos en su empeño. Existe una conciencia cada vez más clara de que la corrupción tiene costos elevados y de que es posible combatirla en el sector forestal y ello está propiciando toda una serie de iniciativas de los gobiernos, las ONG, el sector privado y los organismos internacionales de asistencia para reducir sus efectos.
Un cierto número de países en desarrollo están adoptando normas legislativas que incorporan algunos de los elementos de política antes mencionados para afrontar los delitos y la corrupción en el sector forestal. Por ejemplo, el Ministro de Industrias Primarias de Malasia se reunió con ejecutivos de la industria para pedirles que respetaran la legislación de los países en los que ejercen sus actividades. En ese país se han endurecido las sanciones, en forma de multas y encarcelamiento, para quienes extraen madera ilegalmente. El Gobierno multó a 20 grandes empresas que fijaban precios de transferencia y les obligó a reembolsar impuestos.
En Filipinas, el Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha adoptado medidas para reducir la explotación ilegal de madera. La dificultad de combatir a los consorcios madereros de este país queda ilustrada por el hecho de que los intentos de hacer cumplir esas medidas provocaron violentas reacciones, con el resultado de que solamente en el año 2000 han sido asesinados cinco funcionarios que estaban investigando actos de corrupción (Gobierno de Filipinas, 2000).
En los primeros años del decenio de 1990, Ghana hubo de afrontar una crisis en el sector forestal. La demanda de madera en Asia y las operaciones de unas empresas sumamente agresivas originó un fuerte aumento de las extracciones ilegales. El Ministerio de Asuntos Forestales adoptó varias medidas para eliminar el tráfico ilegal de madera: comenzó por imponer un impuesto a la exportación y luego prohibió las exportaciones. Además, creó un cuerpo especial de vigilancia de los bosques. Desafortunadamente, esas medidas no dieron resultados. En 1994, el Ministerio intensificó sus esfuerzos para combatir los actos ilegales adoptando varias disposiciones reglamentarias, como las inspecciones obligatorias por los guardas forestales antes de la explotación, la expedición de permisos de explotación y de transporte, pero también estas medidas resultaron ineficaces. En ese momento, el Gobierno adoptó la decisión de tratar de involucrar a otros miembros del sector privado y de la sociedad civil en la lucha contra el aprovechamiento ilegal de los bosques, cerrando así el triángulo del buen gobierno. El Gobierno consiguió la cooperación de los agricultores, los propietarios de bosques, los operadores industriales, los transportistas y otros. Fue el principal grupo de interesados -los propietarios de bosques- el que dio el primer paso en el apoyo a las iniciativas del Gobierno y, poco a poco, se sumaron otros interesados del sector privado y de la sociedad civil. Gracias a esa actuación se pudo atajar en gran medida la explotación maderera ilegal. La reducción de la oferta de trozas comportó que entre 1994 y 1995 se multiplicara por cuatro el valor de la madera comercializada, con el consiguiente aumento de los ingresos del Estado (Bouderbala, 2000). Aunque la corrupción no ha desaparecido en el sector forestal y continúa siendo un problema, es indudable que las medidas de lucha contra la corrupción adoptadas por Ghana van en la dirección correcta.
Bolivia es otro país en donde el Gobierno ha adoptado medidas decididas de lucha contra los actos delictivos en el sector forestal (Recuadro 21). La mayoría de los agentes principales, incluso los industriales forestales más importantes, apoyan estas medidas, simplemente porque la ley introduce disposiciones en favor de las empresas innovadoras y tecnológicamente avanzadas y en contra de los operadores que utilizan tecnología atrasada y son ineficientes. Sin embargo, como en todos los procesos de reforma, es difícil predecir el curso que seguirán los acontecimientos mientras persistan las causas subyacentes de la corrupción.
Las ONG han estado siempre en la vanguardia de la lucha contra los actos ilegales y la corrupción en el sector forestal. Sólo es posible mencionar aquí algunos de los numerosos grupos que se ocupan de esta cuestión. Una organización digna de mención es Global Witness, una ONG que luchó eficazmente contra la corrupción en Camboya. La proyección internacional de su actuación y la concienciación que fomentaron a escala mundial sus operaciones indujeron a organismos estatales e internacionales, incluidos el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y varios donantes bilaterales, a respaldar acciones dirigidas a combatir la corrupción en el sector forestal de ese país.
Transparency International, una ONG dedicada a combatir la corrupción nacional e internacional, elabora el reputado «Índice de percepciones de la corrupción»27, que clasifica a los países según los grados de corrupción percibida entre funcionarios públicos y políticos. Esta ONG ayuda a elaborar estrategias de lucha contra la corrupción a los países decididos a erradicarla. La principal finalidad del Organismo de Investigaciones sobre el Medio Ambiente, una ONG con presencia en el Reino Unido y los Estados Unidos, es investigar, exponer y combatir el comercio ilegal de flora y fauna silvestres, la explotación y el comercio ilegales de especies madereras y la destrucción del medio natural. Esta ONG ha contribuido decisivamente a sensibilizar al mundo frente a las operaciones de explotación y comercio ilegales de las empresas poco escrupulosas. Grupos ecologistas pertenecientes a la federación Amigos de la Tierra Internacional han realizado numerosos estudios y actividades de sensibilización en varios países, que en muchos casos se han traducido en actuaciones eficaces contra la corrupción en el sector forestal.
La labor de promoción y apoyo a los sistemas de certificación que lleva a cabo el Consejo de Administración Forestal ofrece un marco para que las empresas y consumidores fomenten prácticas sostenibles y «limpias» de ordenación forestal. Aunque la certificación no se centra en la reducción de los delitos forestales, sus exigencias de sostenibilidad podrían ayudar a eliminar los actos delictivos forestales que conducen a adoptar prácticas no sostenibles. Otras ONG, además del Consejo, están contribuyendo a fomentar la certificación. Por ejemplo, la Red mundial sobre los bosques y el comercio del WWF agrupa a empresas interesadas en que la madera que utilizan proceda de proveedores certificados.
Aunque la certificación tiene efectos limitados a nivel mundial, porque solamente una pequeña parte de la madera que se produce en los países en desarrollo es objeto de comercio en los mercados internacionales y únicamente un pequeño porcentaje de esa madera se somete actualmente a los procedimientos de certificación, ésta es un medio adicional de lucha contra los delitos forestales.
A comienzos de 2000, el Instituto Mundial sobre Recursos puso en marcha la iniciativa Global Forest Watch, en la que se utiliza tecnología de obtención de datos por satélite y los conocimientos de asociados sobre el terreno para observar actividades tales como la minería, la explotación maderera y otras que pueden suponer una amenaza para los bosques cuando no están debidamente reglamentadas. Tiene por finalidad introducir transparencia y responsabilidad en las decisiones identificando a los principales agentes que intervienen en esas actividades y los procesos que desembocan en acciones concretas. La iniciativa se está aplicando actualmente en siete países, pero se espera que en 2005 se habrá extendido a 21 países, abarcando el 80 por ciento de los grandes ecosistemas forestales del mundo aún inalterados.
Cada vez es mayor el número de iniciativas del sector privado destinadas a promover la ordenación forestal sostenible y evitar prácticas ilegales y corruptas. Las han puesto en marcha empresas influyentes que adoptan voluntariamente códigos de conducta y que ejercen presión para que las operaciones sean transparentes. En todas partes están proliferando grupos de compradores formados por vendedores al por menor y grandes usuarios de madera, con el fin de mejorar el manejo forestal en todo el mundo. Estos grupos se comprometen a adquirir productos forestales certificados.
Recientemente se ha constituido un consorcio de 42 empresas madereras del Brasil, «Compradores de Madeira Certificada», partidarios de la certificación, con la asistencia de WWF y Amigos de la Tierra Amazonia (WWF, 2000). El consorcio asegura que la madera de esas empresas no procede de operaciones ilegales de extracción. Este es un caso en que empresas del sector privado y ONG internacionales y nacionales han unido sus fuerzas en una iniciativa que podría reducir la corrupción en las operaciones forestales.
Los países desarrollados y sus empresas transnacionales son en gran medida responsables de la difusión de la corrupción en el mundo. A menudo se pasa por alto el hecho de que en los países en desarrollo y las economías en transición la corrupción está asociada con empresas del mundo industrializado. El reconocimiento de que los países industrializados tienen la responsabilidad de reducir la corrupción relacionada con operaciones de sus empresas internacionales ha llevado a adoptar algunas medidas correctivas. Ya en 1977, la Ley sobre Prácticas Corruptas en el Extranjero de los Estados Unidos tipificó como delito que las empresas americanas sobornaran a funcionarios extranjeros. Esta fue una iniciativa aislada durante mucho tiempo. Hasta no hace mucho, las empresas de otros países industrializados podían deducir los sobornos pagados a funcionarios oficiales de los impuestos sobre sociedades como «gastos empresariales». En otras palabras, sobornar a un funcionario extranjero no sólo era legal en los países industrializados, sino que se fomentaba con incentivos financieros.
Esta situación está cambiando con rapidez. Bajo el impulso de los Estados Unidos, entró en vigor en febrero de 1999 la Convención de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) de lucha contra el soborno de funcionarios públicos extranjeros en las transacciones mercantiles internacionales. La Convención compromete a 34 países, entre los que figuran las principales economías del mundo, a adoptar normas comunes para sancionar a las empresas y particulares que cometan delitos de soborno. La Convención tipifica como delito ofrecer, prometer u otorgar un pago ilegal a un funcionario público extranjero para obtener un trato favorable en las relaciones comerciales (OCDE, 2000a).
Muchas otras iniciativas internacionales abordan directa o indirectamente los delitos y la corrupción en el sector forestal. El Plan de Acción Libreville 1998-2001 de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT, 1998) contiene varias referencias al comercio y las actividades forestales «no documentados» y a las actividades forestales «irregulares» que, evidentemente, hacen referencia a actividades ilegales y corruptas en el sector forestal. En 1997, entró en vigor la Convención Interamericana contra la Corrupción, de la Organización de Estados Americanos, cuya finalidad es reforzar los mecanismos destinados a impedir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en los países miembros. La Cumbre de Yaoundé, celebrada en marzo de 1999 con la participación de cinco Jefes de Estado africanos, reconoció los problemas de la caza y la extracción de madera ilegales y la necesidad de combatirlas en los países participantes en la Cumbre (véase en la Parte III, pág. 107, una exposición de la Cumbre de Yaoundé). La Convención de Lomé contiene disposiciones específicas para apoyar la certificación de madera y, por tanto, indirectamente, medidas para reducir las actividades ilegales y corruptas.
El problema de la corrupción se ha incorporado al debate mundial sobre los bosques. El Grupo Intergubernamental sobre los Bosques invitó a los países a facilitar una evaluación y compartir información pertinente sobre la naturaleza y extensión del comercio ilegal de productos forestales y a estudiar posibles medidas para contrarrestar ese comercio ilegal. Por su parte, el Foro Intergubernamental sobre los Bosques se ocupó de la transparencia del mercado y del problema conexo del comercio ilegal de productos forestales madereros y no madereros.
Análogamente, el grupo del G832 alcanzó en su reunión celebrada en Birmingham en 1998 un acuerdo sobre la aplicación de un programa de acción sobre los bosques que incluía medidas para combatir la extracción y el comercio ilegales de madera. En la Cumbre del G8 celebrada en Okinawa (Japón) en julio de 2000, se reafirmó el compromiso de esos países de luchar contra la explotación maderera ilegal con la promesa de examinar el procedimiento más adecuado para combatir la explotación maderera ilegal, incluidas las prácticas de exportación y adquisición. En agosto de 2000, el Reino Unido dio cumplimiento a ese compromiso con varias iniciativas, como la mejora de los procedimientos de adquisición de madera por los organismos oficiales, el intento de reducir el consumo de madera ilegal en el Reino Unido y la decisión de cooperar con otros países para fomentar la buena ordenación y eliminar la corrupción.
En 1997, el Banco Mundial lanzó una gran iniciativa para hacer frente a la corrupción. Los objetivos expresados por esta institución son proporcionar orientación para evitar el fraude y la corrupción en proyectos financiados por el Banco, ayudar a los países que lo soliciten a reducir la corrupción, tomar en consideración los problemas relacionados con la corrupción en su labor de análisis y de diálogo con cada país, y apoyar las iniciativas internacionales dirigidas a combatir la corrupción. En 1998, se puso en marcha la Alianza en favor de la Naturaleza, del Banco Mundial y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial. En el marco de la Alianza, ambas instituciones cooperan con los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil en el fomento de una mejor ordenación forestal. Sus objetivos incluyen el aumento de la protección de 50 millones de hectáreas de zonas forestales amenazadas y la aplicación de la ordenación forestal sostenible en 200 millones de hectáreas para el año 2005. Aunque entre los objetivos de la Alianza no figura explícitamente la lucha contra la corrupción, está implícita en la labor destinada a alcanzar las metas que se han fijado.
Las actividades ilegales y corruptas amenazan a los bosques del mundo, particularmente, aunque no de forma exclusiva, en los países en desarrollo con una gran riqueza forestal. En algunos casos, y como consecuencia de la liberalización del comercio y de la mundialización, las actividades de extracción y comercio ilegales parecen estar aumentando. Sin embargo, en los últimos años ha habido algunos acontecimientos alentadores. Este tema ya no se ignora en las grandes conferencias internacionales relativas a la sostenibilidad de los bosques. La realidad ha desacreditado los argumentos que tratan de racionalizar la corrupción sobre la base de la eficiencia económica o como una práctica excusable que forma parte de la cultura de determinados países. También han sido desacreditadas las posiciones derrotistas que sostienen que es imposible luchar contra la corrupción en sectores aislados o que resulta imposible de evitar en los países pobres.
Muchas ONG e instituciones del sector privado han puesto en marcha campañas orientadas directamente a erradicar las actividades ilegales y la corrupción en el sector forestal. Al denunciar este tipo de actividades, las campañas han conseguido concienciar sobre sus consecuencias económicas, ambientales y sociales y han llevado a adoptar medidas para combatirlas. En otras iniciativas, como las referentes a la certificación, la lucha contra los actos ilegales y corruptos está implícita, pero no es menos importante.
En la lucha contra las ilegalidades y la corrupción predominan muchas veces las palabras sobre la acción. Sin embargo, algunos gobiernos tienen la voluntad política necesaria para traducir las palabras en medidas concretas y reducir la incidencia de las actividades ilegales y de la corrupción en el sector forestal. La lucha contra el crimen y la corrupción incluye aspectos tales como la creación de sistemas más estrictos de vigilancia y aplicación, una mayor transparencia en la toma de decisiones, leyes más sencillas que reduzcan las facultades discrecionales de los funcionarios públicos, penas mucho más severas y, sobre todo, la participación eficaz de la sociedad civil y de empresas progresistas del sector privado. Esas reformas han de superar la resistencia que oponen grupos de interés muy poderosos. Algunos gobiernos, con el apoyo de ONG e instituciones responsables del sector privado, han hecho progresos significativos en la superación de esa resistencia. Teniendo en cuenta el valor de los bosques para la comunidad mundial, la comunidad internacional deberá brindar apoyo a los países decididos a embarcarse en esa empresa.
Notas
1 El sitio de la FAO en Internet es la fuente más actual de información sobre todos los aspectos de la evaluación y ofrece información sobre todos los países (http://www.fao.org/forestry/fo/fra/index.jsp). Los resultados de la evaluación de los bosques templados y boreales de los países industrializados pueden consultarse también en CEPE-NU/FAO (2000b).
2 Se considera que los países que forman la región de Europa, a los efectos de la evaluación coordinada por la CEPE-NU, son todos los incluidos bajo el encabezamiento Europa en el Anexo 2, más Chipre, Israel y Turquía, pero excluidos los países miembros de la CEI.
3 En la consulta Kotka III se aconsejó a la FAO que estudiara la posibilidad de realizar este estudio por teledetección a escala mundial, utilizando 350 unidades de muestreo. Sin embargo, las dificultades financieras limitaron esta labor a los trópicos, con excepción de algunas actividades de carácter experimental.
4 La FAO creó una red de colaboradores que ayudó a preparar los mapas. Entre los principales colaboradores cabe mencionar al Centro de Datos EROS, de los Estados Unidos, el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación, con sede en el Reino Unido, el Instituto de Investigación Aplicada y Análisis, de Austria, el Laboratorio de Ecología Terrestre, de Francia, el Centro Canadiense de Teledetección, el Servicio Forestal de los Estados Unidos y la Oficina Australiana de Ciencias Rurales.
5 Se ha preparado un pequeño número de sistemas de clasificaciones para ser utilizadas a escala mundial, entre ellas, las de Bailey, Holdridge, Köppen y Thornwaite, pero ninguna de ellas está presentada digitalmente o en forma de mapa geométricamente correcto. El sistema de Köppen es el más difundido y el que se utiliza desde hace más tiempo.
6 En la categoría de bosques naturales se incluyen los bosques seminaturales, el tipo forestal dominante en muchas zonas, particularmente en los bosques templados y boreales de los países industrializados (véase CEPE-NU/FAO, 2000b).
7 El nombre completo es Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo.
8 La excepción es el Proceso de Montreal, que no especifica la superficie explotada con arreglo a un plan de ordenación, sino el porcentaje de la superficie forestal que se explota para la consecución de objetivos concretos.
9 La utilización de dos definiciones diferentes supone una dificultad para comparar la situación de los países industrializados y la de los países en desarrollo, y para determinar la superficie total de bosque sujeta a planes de ordenación. Por otra parte, algunos países industrializados interpretaron la definición en formas distintas, y muchos países en desarrollo no incluyeron los bosques de las zonas protegidas en la superficie sujeta a ordenación, mientras que algunos países excluyeron las plantaciones. Todo ello pone de manifiesto la necesidad de perfeccionar y clarificar las definiciones para los futuros informes sobre la superficie de bosque sujeta a planes de ordenación.
10 El Camerún, Ghana, Guyana, Indonesia, Malasia y Myanmar.
11 Puede tratarse de una estimación excesiva, ya que el Canadá no pudo facilitar datos sobre las pérdidas naturales.
12 Sólo en el Canadá, los Estados Unidos, Finlandia, el Japón y Suecia hay más de 1 millón de ha propiedad de industrias forestales.
13 Entre estas cuestiones cabe mencionar la dificultad de encontrar e identificar claramente a los antiguos propietarios o sus herederos 50 años después de su expropiación, definir los límites de las propiedades en la práctica, y ofrecer apoyo y orientación a miles de nuevos propietarios forestales, muchos de los cuales siguen manteniendo una actitud de desconfianza frente a las autoridades centrales.
14 En octubre de 2000.
15 El IPCC fue establecido en 1988 por la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Proporciona información de carácter científico, técnico y socioeconómico y brinda asesoramiento sobre el cambio climático provocado por el hombre a la comunidad mundial y, en particular, a las Partes en la CMCC.
16 Mil millones de toneladas equivalen a una gigatonelada, Gt, unidad que se utiliza en el resto del texto.
17 No se dispone todavía de datos sobre las emisiones de carbono derivadas del cambio del uso de la tierra en los años noventa.
18 El contenido de esta sección se basa en el estudio elaborado por el CMVC (en prensa) titulado Forests in flux: forest ecosystem response to climate change, que se reproduce por gentileza del Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación.
19 Esos cambios podrían consistir, entre otras cosas, en la brusca liberación de metano de los depósitos oceánicos o en la oxidación de las reservas de carbono existentes en los suelos de los bosques de las regiones septentrionales; cualquiera de esos dos fenómenos produciría un calentamiento acelerado o la desaceleración de la circulación termohalina en el Atlántico norte, lo que posiblemente daría lugar a un enfriamiento del clima.
20 Los proyectos de ejecución conjunta son proyectos experimentales que se ejecutan en el marco de la CMCC para experimentar y evaluar la posibilidad de alcanzar los objetivos fijados en la Convención mediante actividades conjuntas entre las Partes para evitar, retener o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
21 En este contexto, una compensación de carbono es la cantidad de carbono absorbido de la atmósfera almacenándolo en la vegetación y en el suelo durante un período convenido (el IPCC utiliza un período de 100 años para calcular el potencial de calentamiento) para compensar el efecto radiativo de la emisión de una cantidad determinada de CO2 u otros gases de efecto invernadero.
22 Se puede consultar en: http://www.iucn.org/redlist/2000
23 En apoyo del FIB, se celebraron sendas reuniones patrocinadas por gobiernos sobre la conservación de los bosques y las áreas protegidas en Canberra (Australia) en 1998 y San Juan (Puerto Rico) en 1999. En la reunión de Canberra se elaboró un documento de debate titulado International forest conservation: protected areas and beyond (Kanowski et al., 1999).
24 Véase http://www.earthcharter.org/
25 Es decir, están incluidas en las categorías I-VI del sistema de clasificación de la UICN (véase el Cuadro 9).
26 Ecosistemas con una gran riqueza de diversidad biológica que están amenazados de destrucción.
27 Brasil, China, Gabón, Indonesia, México, Papua Nueva Guinea, Perú, la Federación de Rusia, la República Unida de Tanzanía y Viet Nam.
28 Una biorregión es una zona geográfica que contiene uno o más ecosistemas y cuyos límites están definidos por los límites de los sistemas ecológicos o comunidades humanas.
29 www.biodiv.org/EcosysApproach/Description.html
30 En el «Índice de percepciones de la corrupción» de Transparency International, sólo un país en desarrollo figura entre los 20 países con menor corrupción, en tanto que 14 de ellos (entre los que figuran varios países con una gran riqueza forestal) están incluidos en el grupo de las 20 naciones más corruptas. Véase www.transparency.de/documents/cpi/2000/cpi2000.html
31 Véase la referencia en la nota 30.
32 El G8 está formado por los siete países más industrializados y la Federación de Rusia.
